§ 4. Органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ: основные направления деятельности и статус сотрудников

Исполнение обвинительных приговоров судов, связанных с лишением свободы, осуществляют исправительные учреждения (исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, ле­чебно-исправительные учреждения, следственные изоляторы — СИЗО), а приговоров, связанных с исполнительными работами, — уголовно-исполнительные инспекции.

Сегодня из 7 млн людей, содержащихся в местах лишения сво­боды на всей планете, к сожалению, около миллиона приходится на Россию1.

Впервые места заключения, в частности тюрьмы, появились в Европе в XVI в. (в Нидерландах в 1595 г. была создана тюрьма — Цухтауз — для заключенных-мужчин). Первоначально они были местами изоляции для устрашения и обезвреживания преступни­ков. На протяжении своего существования порядок и условиях от­бытия наказания в тюрьмах изменялись; создавались разные сис­темы тюремного заключения — пенитенциарные системы2. Впервые наиболее разработанная пенитенциарная система воз­никла в XVIII в. в США в штате Пенсильвания (Пенсильванская система). Она основывалась на одиночном заключении, соединен-

Российская газета. 2000. 18 нояб. 2   См.: БСЭ (в 30 томах). Изд. 3-е. Т. 29. М., 1977. С. 417.

§ 4. Органы уголовно-исполнит. системы Министерства юстиции РФ     331

ном с религиозным воздействием на осужденных, исключала ка­кое-либо их общение с внешним миром. В XIX в. в США в г. Оберн Иуюжилась Обернская система, которая предусматривала разъеди­нение осужденных только на ночное время, но предписывала со­блюдение абсолютного молчания днем во время работы, приема пищи и т.д.

В современных западных странах существует несколько типов прогрессивных систем отбывания наказания (английская, ирланд­ская, французская и т. д.). Отличаясь в целом внешне гуманными и либеральными формами, все они предусматривают 3—5 этапов от­бывания наказания: одиночное заключение, разъединение осуж­денных на ночное время, переходный период, когда допускается работа осужденных по найму вне тюрьмы, и, наконец, — условное или условно-досрочное освобождение от наказания1.

В современном цивилизованном обществе все большее значе­ние приобретает замена лишения свободы штрафом, условное ■осуждение, «открытый» режим исполнения наказания, предо-■ставление отпуска во время отбывания наказания и специальные терапевтические программы. И это правильно. Еще Ч. Беккариа ■{1738—1794) — итальянский юрист, просветитель, обосновывая .. идею о необходимости соразмерности наказания и тяжести пре-I ступления, утверждал, что чем более жестокими становятся нака­зания, тем более ожесточаются души людей, и по истечении сотни ■лет жестоких наказаний колесование внушает не больше страха, ■чем прежде внушала тюрьма2. В нашей стране в последнее десяти-■летие осуждение к лишению свободы составляет от 34 до 40% об-I щего числа наказаний. За этот период осуждено 16 млн человек, Виз которых 10 млн — к лишению свободы. Лишение свободы на-\ значается судами в большей степени за совершение тяжких и осо-I бо тяжких преступлений (бандитизм, умышленное убийство, из-насилование, разбой, получение взятки при отягчающих обстоя­тельствах и др.)3.

В последние годы система пенитенциарных учреждений на-| шей страны претерпевает значительные изменения, связанные с • нелегким процессом построения правового государства. Приняты I новые законы, предусматривающие расширение прав арестован-

1              Там же. Т. 19. С. 329.

2              См.: Решетников Ф.М. Беккариа. М., 1987. С. 62.

3              Судебная статистика: Преступность и судимость (современный анализ дан-

» ных уголовной судебной статистики России 1923—1997 годов). М., 1998.

332          Глава XVI. Органы юстиции Российской Федерации

ных и осужденных, гуманизацию условий содержания под стра­жей и отбывания наказания. Претворяется в жизнь Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы. По вопросам деятельности СИЗО и исправительных учреждений приняты ре­шения федеральных органов власти. К данной проблематике при­влечено внимание Президента РФ, Правительства РФ, законода­телей, средств массовой информации, российских и международ­ных правозащитных организаций.

В настоящее время исправительные учреждения, исполняю­щие наказание в виде лишения свободы, переданы из управления МВД РФ в ведение Минюста России1. Для России это не новшест­во. Еще более ста лет назад, с 1895 г., Главное тюремное управле­ние находилось в ведении Минюста. Так было вплоть до 1922 г. Речь идет о более чем 800 исправительных и воспитательных ко­лониях, о 190 тюрьмах и СИЗО, а также предприятиях и лечебных учреждениях2.

Правовую основу деятельности исправительных учреждений составляет Закон РФ «Об учреждениях и органах исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.3 с последующими изменениями и дополнениями, Положе­ние о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденное Приказом Миню­ста РФ от 24 марта 1999 г. № 56. Режим отбывания наказания ре­гулируется Уголовно-исполнительным кодексом 1997 г. (ред. 19 июня 2001 г.у УИК РФ.

Уголовно-исполнительная система (далее УИС) состоит из: центрального органа УИС; территориальных органов УИС; уч­реждений (исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебно-исправительные учреждения, СИЗО) и предпри­ятий.

1              См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законода­

тельные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-испол­

нительной системы» от 21 июля 1998 г., указы Президента РФ от 8 октября 1997 г.

№ 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства

внутренних дел Российской Федерации» и от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче

уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Фе­

дерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998.

№ 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3841; 1997. № 41. Ст. 4683.

2              Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской

Федерации // Российская газета. 1999. 10, 11 марта.

3              ВВС РФ, 1993. № 33. Ст. 1316; СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1002.

4              СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198; 2001. № 26. Ст. 2589.

§ 4. Органы уголовно-исполнит. системы Министерства юстиции РФ     333

Центральный орган УИС — Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации (ГУИН Минюста России) является самостоятельным структур­ным подразделением Минюста РФ, обеспечивающим организа­цию исполнения законодательства по вопросам деятельности УИС. Структура и штаты ГУИН утверждаются Министром юсти­ции РФ в пределах выделенной Правительством РФ численности.

В структуру ГУИН входят подразделения, осуществляющие организацию исполнения наказаний в виде лишения свободы, со­держания под стражей подозреваемых, обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых, осужденных, в отношении которых вынесен обвинительный приговор, не вступивший в законную силу; управления охраны, оперативное, безопасности, следствен­ных изоляторов и тюрем, оперативно-технических мероприятий, технических мероприятий, воспитательной работы с осужденны­ми, конвоирования и спецперевозок, правовое управление, управ­ление инженерно-технического обеспечения, связи и вооруже­ния; управление кадров, по работе с личным составом, учебных заведений и научно-исследовательских учреждений; производст­венное управление, управление главного инженера, финансо­во-экономическое, материально-технического и хозяйственного обеспечения, бухгалтерского учета и отчетности, медицинское управление; организационное управление, секретариат.

В интересах развития социальной сферы УИС и привлечения осужденных к труду ГУИН имеет право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их созда­нии и деятельности на правах учредителя, акционера или вклад­чика, а также управления ими.

Основными задачам (целям и) деятельности ГУИН являются:

обеспечение организации исполнения законодательства РФ

по вопросам деятельности УИС;

организация исполнения уголовных наказаний в виде лише­

ния свободы, а также исключительной меры наказания, размеще­

ние и перевод осужденных (заключенных);

организация содержания под стражей подозреваемых и об­

виняемых в совершении преступлений;

обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, ис­

полняющих наказания в виде, лишения свободы, следственных

изоляторах, безопасности персонала, должностных лиц и граж­

дан, находящихся на территории этих учреждений, содержащих­

ся в них осужденных, а также охраны объектов УИС. Для этих це-

334          Глава XVI. Органы юстиции Российской Федерации

лей в Минюсте России создано специальное Управление по конт­ролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности уголовно-исполнительной системы;

организация конвоирования осужденных (заключенных) и

спецперевозок;

организация привлечения осужденных к труду на собствен­

ных производствах учреждений, исполняющих наказания, а так­

же в качестве индивидуального предпринимателя на предприяти­

ях учреждений, исполняющих наказания и т.д.;

обеспечение надлежащих условий отбывания наказаний,

охраны здоровья осужденных и заключенных1;

организация общего и профессионального образования и

профессионального обучения осужденных2;

содействие органам, осуществляющим оперативно-розыск­

ную деятельность, в выявлении, предупреждении, раскрытии и

расследовании преступлений;

обеспечение исполнения актов амнистии и помилования.

Только за последние три года издано три акта об амнистии. Если

по амнистии 1999 г. на свободу вышло 24 000 чел., то в 2000 г. —

190 000 осужденных. Еще 40 тыс. чел. было освобождено от нака­

заний, не связанных с лишением свободы, 38 тыс. уголовных дел

прекращено судами  и  органами  предварительного следствия,

43 тыс. осужденным были сокращены сроки лишения свободы.

Всего в 2000 г', амнистировано свыше 680 тыс. человек. Это была

самая масштабная за последнее десятилетие амнистия, сравнимая

с известной амнистией 1953 г., когда был амнистирован каждый

2-й преступник3;

организация работы по подбору и расстановке должностных

лиц подразделений УИС, определение их прав и должностных

обязанностей, воспитательной работы с личным составом, их про­

фессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной

защиты, личной безопасности работников УИС, членов их семей.

В 1998 г. в УИС было более 300 тыс. сотрудников.

Финансирование ГУИН и его подразделений осуществляется целевым назначением за счет средств федерального бюджета. По­становлением Правительства РФ установлено, что финансирование уголовно-исполнительных инспекций Минюста России осуществ-

1              См.: БНА РФ. 2001. № 35; 2002. № 36.

2              См.: БНА РФ. 2002. № 14.

См.: Трахав А.И. Уголовный закон в теории и судебной практике: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 24.

§ 4. Органы уголовно-исполнит, системы Министерства юстиции РФ     335

ляется за счет средств, поступающих в федеральный бюджет в резу- . льтате удержания из зарплаты осужденных к исправительным ра­ботам. В случае недостаточности этих средств Минюсту России раз­решено направлять на финансирование уголовно-исполнительных инспекций часть средств федерального бюджета, предусматривае­мых на содержание уголовно-исполнительной системы1.

В непосредственном (центральном) подчинении ГУИН нахо­дятся территориальные органы УИС, учреждения, предприятия и иные организации (научно-исследовательские, проектные, лечеб-,ные, учебные и т.д.), входящие в состав УИС.

Территориальные органы УИС осуществляют непосредствен­ное руководство колониями, тюрьмами, следственными изолято­рами, находящимися на определенной территории (как правило, совпадающей с административно-территориальным делением го­сударства), обеспечивают ведомственный контроль за их деятель­ностью, распределяют осужденных по учреждениям.

Колонии, тюрьмы являются исправительными учреждения­ми, непосредственно исполняющими наказание. При них органи­зуются и действуют предприятия. Следственные изоляторы обес­печивают содержание подозреваемых, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу.

Если говорить об основных направлениях деятельности орга­нов УИС, то исходя из анализа возложенных на них задач в обоб-пценном виде они могут быть сведены к четырем группам.

Во первых, органы УИС осуществляют содержание обвиняе­мых и подозреваемых в следственных изоляторах, а осужден­ных ~ в тюрьмах, исправительных или воспитательных коло­ниях (последние для несовершеннолетних осужденных) в соответ­ствии с требованиями закона2; проводят среди осужденных воспитательную работу в целях восстановления социальной спра­ведливости, их исправления и предупреждения совершения ими новых преступлений (ч. 2 ст. 43 УК РФ); в этих же целях осуществ­ляют их профессиональное обучение. За последние 40 лет через места лишения свободы страны пропущено 40 млн человек3.

Российская газета. 2000. 29 февр.

2              В целях правильного и единообразного применения законодательства о на-

аначении осужденным к лишению свободы вида исправительного учреждения и в

свяли с возникшими в судебной практике вопросами 11 апреля 2000 г. Пленум Вер­

ховного Суда РФ принял постановление № 14 «О практике назначения судами ви­

дов исправительных учреждений» // ВВС РФ. 2000, № 5.

3              Гуров А. Мой зять украл вязанку дров // Российская газета. 2000.18 нояб.

336          Глава XVI. Органы юстиции Российской Федерации

Во-вторых, немаловажное значение всегда, а в рыночной эко­номике в особенности имеет производственная деятельность этих органов. Если иметь в виду их систематическое недофинанси­рование, становится понятным, что хорошо налаженная произ­водственно-хозяйственная деятельность на предприятиях учреяс-дений, исполняющих наказания, способствует их «выживанию», успешному достижению целей наказания. Сегодня, если осужден­ный, отбывающий наказание, работает, его труд соответственно оплачивается. В этом случае он, как и весь промышленный произ­водственный персонал, подлежит обязательному государственно­му социальному страхованию на случай получения профессио­нальных заболеваний и несчастных случаев. Ранее сумма подоб­ных выплат ограничивалась 85-кратным минимальным размером оплаты труда, теперь — максимальным размером установленного федеральным законом пособия1.

В-третьих, в следственных изоляторах и колониях осуществ­ляется оперативно-розыскная деятельность в соответствии с За­коном об оперативно-розыскной деятельности. Она направлена на выявление, предупреждение пресечение и раскрытие преступле­ний, а также выявление и установление лиц, их подготавливаю­щих, совершающих или совершивших на территории учреждений УИС, раскрытие иных преступлений при взаимодействии с други­ми органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность.

Наконец, органы, исполняющие наказание, осуществляют и уголовно-процессуальную деятельность. Как отмечалось, началь­ники исправительных учреждений, СИЗО наделены правами ор­гана дознания по делам о преступлениях, совершенных сотрудни­ками этих учреждений в связи с исполнением ими служебных обя­занностей, а равно по делам о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами. В зависимости от преступления дознание осуществляется либо в полном объеме, либо в виде неотложных следственных действий с последующей передачей дела по подследственности (ст. 149—157 УПК).

Кроме того, на основании ст. 23.4 КоАП органы и учреждения уголовно-исполнительной системы рассматривают дела об адми­нистративных правонарушениях —- о неповиновении граждани­на законному распоряжению или требованию сотрудника органов

1   Российская газета. 2002. 10 апр.

§ 4. Органы уголовно-исполнит. системы Министерства юстиции РФ     337

уголовно-исполнительной системы, военнослужащего либо друго-■О лица при исполнении ими обязанностей по обеспечению без­опасности и охране этих учреждений, поддержанию в них уста­новленного режима, охране и конвоированию осужденных (ч. 2 ст. 19.3 КоАП), а также о передаче либо попытке передачи любым способом лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-испол­нительной системы, предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено ьзаконом (ст. 19.12 КоАП).

Рассматривать дела об административных правонарушениях ют имени указанных органов и учреждений вправе начальники арестных домов, исправительных учреждений, следственных изо­ляторов и изоляторов временного содержания1.

Минюстом России проводится определенная работа на каждом из указанных направлений. Осуществляемые меры способствуют нормализации порядка и условий исполнения и отбывания нака­заний, определению средств исправления осужденных, оказанию им помощи в социальной адаптации. ч,

К сожалению, не все в этом вопросе обстоит на соответствую­щем уровне, особенно с позиции соблюдения прав человека в мес­тах предварительного заключения и отбывания наказания, где на i 1 января 2003 г. содержались 877 Д тыс. человек. Из них в следст­венных изоляторах и тюрьмах —  145,3 тыс., в колониях — 720,8 тыс. В местах лишения свободы находятся 40 тыс. женщин. В 11 колониях есть дома ребенка, где в общей сложности числи­лись 526 детей-. Переполненность следственных изоляторов в се­редине 2002 г. превышала в среднем 17О%3, а к 2003 г. уже 130%; |на каждого заключенного в камере приходится 3,5 кв. м4.

Реализация гражданских, социальных и культурных прав человека применительно к лицам, лишенным свободы, конкре­тизируется в обеспечении реальных прав: на жизнь, личную бе­зопасность, свободу от пыток, жестокого и унижающего челове­ческое достоинство обращения, медицинскую помощь, судеб­ную защиту.

1              БНА РФ. 2002. № 30.

2              Российская газета. 2003. 24 янв.    ■

Крашенинников П. Тюрьма или камера пыток? // Российская газета. 2000. 26 апр.; 7Я«ровА.Лишен свободы, но не прав и заботы // Российская газета. 2002. 10 апр.

Российская газета. 2003. 1 марта.

338          Глава XVI. Органы юстиции Российской Федерации

Переполнение камер является одной из причин обострения хронических заболеваний среди содержащихся под стражей. В уч­реждениях УИС показатели заболеваемости туберкулезом в 56 раз, а смертности в 29 раз превышают аналогичные показатели среди остального населения России.

Эти и ряд других острых проблем соблюдения прав человека в учреждениях УИС требует принятия кардинальных мер со сторо­ны государства и общества, комплексного подхода к их разреше­нию, корректировки карательной политики, поскольку, как гово­рит мудрость английской пенитенциарной системы: «Мы челове­ка лишили свободы, но не лишили права быть человеком».

С 2002 г. реализуется Федеральная программа «Реформирова­ние уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002—2006 годы ». До 2006 г. количест­во «посадочных» мест должно увеличиться на 46 тыс. В настоящее время в каждом учреждении (в тюрьмах и колониях) введены должности помощников начальников этих учреждений по защите прав осужденных, что следует рассматривать как важный шаг в демократизации пенитенциарной системы после ее перехода из МВД России в Минюст России. Защита прав осужденных — одно из важнейших направлений в деятельности Минюста России.

В новом УПК нашли закрепление положения ст. 22 Конститу­ции РФ, предусматривающей, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 94 УПК); об ограничении оснований для применения меры пресечения в виде заключения под стражей (ст. 108 УПК), и на­против, активное применение таких мер пресечения, как подпис­ка о невыезде, личное поручительство, присмотр за несовершен­нолетним обвиняемым, залог, домашний арест; об ограничении предельных сроков содержания обвиняемых под стражей до на­правления их дела в суд — до одного года или до полутора лет по решению суда; об ограничении срока содержания под стражей лиц, числящихся за судом до полутора лет, за исключением тех случаев, когда суд в соответствии со своим мотивированным ре­шением не найдет оснований для избрания вместо заключения под стражей иной меры пресечения. Эти меры позволят сущест­венно сократить количество лиц, находящихся под стражей, улучшить условия содержания в СИЗО и других учреждениях УИС. Это также даст экономию бюджетных средств, которые можно будет дополнительно направить на обеспечение деятель­ности пенитенциарных учреждений. Государство будет освобож-

§ 4. Органы уголовно-исполнит. системы Министерства юстиции РФ     339

Ш——   —-          -               —            —            ————               -

дено от необходимости строить новые тюремные учреждения (а это «удовольствие» исключительно дорого — одно учреждение стоит столько же, сколько новое здание для большого гуманитар­ного университета).

Говоря о правовом статусе сотрудников учреждений и орга­нов УИС, следует отметить, что на сотрудников органов внутрен­них дел, переходящих на службу в учреждения и органы УИС Ми­нюста России, а также на лиц, вновь поступающих на службу в эти учреждения и органы, распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел РФ впредь до принятия феде­рального закона о службе в УИС Минюста России1. В соответствии К этим за сотрудниками органов внутренних дел, переходящими на службу в учреждения и органы УИС Минюста России, сохраня­ются специальные звания, сроки выслуги, другие социальные га­рантии2. Лицам, вновь поступающим на службу, присваиваются специальные звания, предусмотренные Положением о службе в органах внутренних дел РФ.

Надзор за деятельностью органов УИС Минюста России осу­ществляет специализированная прокуратура по надзору за соблю­дением законов в исправительных учреждениях. Каждая проку­ратура осуществляет надзор за деятельностью нескольких испра­вительных учреждений.

Судебный контроль осуществляется в основном при рассмот­рении судом представлений администрации учреждений об услов­но-досрочном освобождении осужденных и переводе их в исправи­тельные колонии с другим режимом содержания,

ПРОВЕРЬТЕ СВОИ ЗНАНИЯ

Охарактеризуйте основные этапы становления, развития и

управления органами юстиции России.

Опишите структуру центрального аппарата Минюста России.

Какие органы и учреждения входят в систему Министерства

юстиции?

Определите основные направления деятельности Министер­

ства юстиции и его органов на местах.

Охарактеризуйте основные этапы становления службы су­

дебных приставов Минюста России.

Расскажите о структуре службы судебных приставов.

1              БНАРФ. 2002. № 24.   ,

2              БНАРФ. 2002. № 7, 18.

340          Глава XVI. Органы юстиции Российской Федерации

Охарактеризуйте обязанности судебных приставов по обес­

печению установленного порядка деятельности судов.

Каковы полномочия судебного пристава-исполнителя?

Какова процедура принудительного исполнения .судебного

акта?

10.           Какие задачи (цели) реализуют в своей деятельности ГУИН

Минюста России?

Раскройте основные направления деятельности органов

УИС Минюста России.

Охарактеризуйте правовой статус сотрудников учрежде­

ний и органов УИС Минюста России.

РЕКОМЕНДУЕМЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

Федеральный закон «О судебных приставах».

Федеральный закон «Об исполнительном производстве».

Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».

Устав Государственного учреждения Государственная регистрационная па­лата при Минюсте России, утвержденный приказом Минюста России от 22 апре­ля 2003 г. № 100.

Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 «Об уполномо­ченном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную реги­страцию юридических лиц».

О мерах по социальной защите личного состава уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. Приказ Минюста Рос­сии от 12 мая 2000 г. № 150.

О порядке представления налоговыми органами информации по запросам судебных приставов-исполнителей. Совместный приказ № 54 Минюста России и МНС России от 22 марта 1999 г. № ГБ-3-18/58.

Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юс­тиции Российской Федерации. Утверждено приказом Министра юстиции России от 24 марта 1999 г. № 56.

Детков М.Г. Тюрьмы, лагеря и колонии России. М., 1999.

Кондратов Б.П. Служба судебных приставов: стадия становления // Жур­нал российского права. 1999. № 3/4.

Кононов О.В., Кокарев Ю.Г. Судебные приставы: вчера, сегодня, завтра // Государство и право. 1999. № 1.

Яркое В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном про­изводстве» и к Федеральному закону «О судебных приставах». М., 1999.