§ 2. Создание, система и структура органов прокуратуры РФ

Прокуратура в России была учреждена при Петре I его указом от 12 января 1722 г. «О обязанностях сенатских членов, о заседа­нии президентов воинских коллегий, иностранных и берг-колле-гий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, ре­кетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...»1. Шесть дней спустя учреждены прокуроры при надворных судах.

Впервые прокуратура возникла во Франции в XIV в. в период инквизиционного процесса. Изначально это был сугубо обвини­тельный, карательный орган, предназначенный для исполнения воли короля (не случайно прокуроры вплоть до ликвидации мо­нархии во Франции именовались «людьми короля»). Считается, что прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры Российской империи и является до настоящего времени эталоном для прокуратур восточных и западных стран2.

Стешенко ЛЛ. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII в. // Вестник Московского университета. 1966. №2. С. 57. В названии указа ярко обнаруживается увлечение императора германской терминологией. Слово «прокуратура» происходит от латинского глагола procura-ге — иметь попечение, заведовать, управлять, откуда производное существитель-.ное procurator, заведующий, управляющий. На старофранцузском языке стряп­чий, поверенный, заведующий делами другого назывался procurateur; это слово сократилось в последствии в procureur. Отечеством прокуратуры считается Фран­ция, где прокуратура возникла из потребностей и интересов королевской власти.

См.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1977. № 2. С. 3, 4.

§ 2. Создание, система и структура органов прокуратуры РФ               373

Прокуратура в России создавалась как гласный высокопос­тавленный, особо доверенный царю, централизованный, со стро­гим служебным иерархическим подчинением государственный ор­ган надзора. Прокуратуру возглавлял генерал-прокурор, который был подчинен непосредственно и исключительно императору. Были назначены также обер-прокуроры при Сенате и Синоде, про­куроры при коллегиях, провинциальных и надворных судах.

Жесткая централизация обусловливала строгое подчинение всех прокуроров генерал-прокурору. Правовое положение послед­него в Указе императора от 27 апреля 1722 г. «О должности гене­рал-прокурора» определялось так: «Яко око наше и стряпчий в де­лах государственных, того ради верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет» (п. 11). Главное предназначение генерал-проку­рора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

Современный этап развития российской прокуратуры начина­ется с принятия 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации».

В Конституции РФ 1993 г. прокуратуре посвящена всего лишь одна статья — 129. Организационно-структурно российская про­куратура сегодня не является частью судебной власти. Однако после суда она является вторым важнейшим правоохранитель­ным органом государства. О важности деятельности прокуратуры свидетельствует тот факт, что конституционные нормы, закреп­ляющие организацию прокуратуры, включены в гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ.

Прокуратура занимает особое место среди правоохранитель­ных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура сегодня ~ это единая федеральная централизованная система органов (с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене­ральному прокурору РФ), осуществляющих от имени государст­ва надзор за исполнением действующих на его территории зако­нов. Правовое регулирование ее деятельности, помимо Конститу­ции РФ, закрепляется Законом о прокуратуре.

Дополнения и изменения, внесенные в упомянутый закон, укрепили роль прокуратуры в координации борьбы правоохрани­тельных органов с преступностью, была сформирована специаль­ная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод гражданина и человека. По существу, это новый закон о прокура­туре, в нем определены все стороны организации и деятельности прокуратуры. На прокуратуру возложено также осуществление

374   Глава XVIII. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры

надзора за исполнением законов и соблюдением Конституции. Де­ятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура РФ выполняет и иные функ­ции, установленные федеральным законом.

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную цен­трализованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующего законодательства. Иерархи­ческую систему, состоящую их трех звеньев, основанных на под­чинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуро­ров Генеральному прокурору РФ, в соответствии со ст. 11 Закона о прокуратуре, составляют:

Генеральная прокуратура РФ (высшее звено);

прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и

другие специализированные прокуратуры (среднее звено);

прокуратуры городов и районов, другие территориальные, во­

енные и иные специализированные прокуратуры (основное звено).

Названные прокуратуры возглавляют соответствующие про­куроры — от Генерального прокурора РФ до прокурора города N, прокурора N-ского района.

Законодательство проводит различие между прокурорами как должностными лицами и прокурорами как звеньями системы ор­ганов прокуратуры.

В систему прокуратуры входят научные и образовательные уч­реждения.

Образование, реорганизация и упразднение органов прокура­туры, определение их статуса и компетенции осуществляется Ге­неральным прокурором РФ. Закон запрещает создание и деятель­ность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в еди­ную систему прокуратуры России1.

Построение системы органов прокуратуры обусловлено федера­тивным  и  административно-территориальным  устройством

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без удовлетворения кассационную жалобу Г. и без изменения решение Приморско­го краевого суда, который удовлетворил заявление прокурора Приморского края о ликвидации и запрете деятельности Владивостокской общественной организации (BOO) «Независимая общественная прокуратура». В названии указанной обще­ственной организации использовано наименование органа государственной влас­ти, что запрещено нормой ч. 2 ст. 28 Федерального закона «Об общественных объе­динениях». Кроме того, создание общественной прокуратуры Законом о прокуратуре запрещено (ВВС РФ. 2003. № 4. С. 5—7).

§ 2. Создание, система и структура органов прокуратуры РФ               375

страны. В целях укрепления вертикали власти в стране в настоя­щее время в федеральных округах (их семь) действуют соответству­ющие прокуратуры как структурные подразделения прокуратуры РФ, которые возглавляются заместителями Генерального прокуро­ра РФ.

Специализированные прокуратуры (транспортные, природо­охранные, прокуратуры по надзору за исполнением законов в уч­реждениях уголовно-исполнительной системы), как правило, имеют двухзвенную систему органов, действующих на определен­ных функционально связанных территориях (железная дорога, водный бассейн и др.). Все они действуют на правах областных или районных прокуратур1.

Транспортные прокуратуры создаются для осуществления надзора за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте — на определенной железной дороге, ее участке, в аэропортах, морских и речных портах. В РФ действует 17 транспортных прокуратур на правах областных: от Байкало-Амурской до Дальневосточной.

Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за ис­полнением экологических законов. Так, Волжская природоохран­ная прокуратура решает эти задачи на территории Волжского бас­сейна — от истоков до Каспийского моря. Она имеет 17 низовых звеньев, действующих на правах районных прокуратур. В боль­шинстве субъектов РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур.

Юрисдикция прокуратур по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы распространя­ется на территорию, занимаемую несколькими учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы. Эти учрежде­ния, поднадзорные той или иной специализированной прокурату-: ре, могут располагаться на территории разных субъектов РФ.

Военные прокуратуры как разновидность специализирован­ных прокуратур имеют три звена:

а)             Главная военная прокуратура (ГВП) как организационно са-

гостоятельное подразделение Генеральной прокуратуры РФ;

б)            военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных

>йск стратегического назначения, Федеральной пограничной

О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравнен- к ним военных и других специализированных прокуратур // Приказ Гене-тьной прокуратуры РФ от 12 сентября 2002 г. № 54.

376   Глава XVIII. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры

службы РФ, Московская городская военная прокуратура и дру­гие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъ­ектов РФ;

в) военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизо­нов и другие военные прокуратуры, имеющие статус районных (городских) прокуратур.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, а также за пределами РФ, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть воз­ложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокура­туры.

Особенностям организации и обеспечения деятельности орга­нов военной прокуратуры посвящен разд. VI Закона о прокурату­ре. Отметим только, что роль и значение деятельности органов во­енной прокуратуры в последние годы возросли, поскольку при прохождении военной службы по-прежнему острой остается проб­лема обеспечения права на жизнь военнослужащих по призыву. В войсках, на флоте и в других воинских формированиях высок уровень травматизма и гибели военнослужащих при исполнении ими служебных обязанностей, а также во время нахождения за пределами воинских частей. Не снижается уровень нарушений уставных правил взаимоотношений между военнослужащими, связанных с унижением чести и достоинства, глумлением и изде­вательством либо сопряженных с насилием.

Структура органов прокуратуры характеризует внутреннюю организацию прокуратур, входящих в систему прокуратуры РФ.

Генеральную прокуратуру возглавляет Генеральный проку­рор РФ, который имеет одного первого заместителя и заместите­лей, а также советников и помощников по особым поручениям. Генеральный прокурор РФ руководит деятельностью органов про­куратуры и осуществляет контроль за их работой. В составе на­званной прокуратуры действует коллегия как совещательный ор­ган при Генеральном прокуроре РФ, состав которого определяется Генеральным прокурором РФ1.

В структуру Генеральной прокуратуры входят главные управления (например, следственное), ряд управлений по надзо­ру за исполнением законов, создаваемые в соответствии с основ-

1 См.: Регламент Генеральной прокуратуры РФ // Приказ Генеральной про­куратуры РФ от 11 декабря 1998 г. № 89.

§ 2. Создание, система и структура органов прокуратуры РФ               377

ными направлениями деятельности прокуратуры, и отделы на правах управления (криминалистики, реабилитации, по надзору за расследованием особо важных дел в Генеральной прокуратуре [РФ и др.)

Одним из направлений деятельности прокуратуры является расследование преступлений и привлечение к уголовной ответст­венности лиц, их совершивших. Реализацией данного направле­ния деятельности занимаются соответствующие следственные подразделения во всех звеньях прокурорской системы, в том чис­ле и в системе Главной военной прокуратуры. В Генеральной про­куратуре имеется Главное следственное управление, возглавляе­мое заместителем Генерального прокурора РФ. В нем имеются управления и отделы, в которых предусмотрены должности стар­ших следователей по особо важным делам, назначаемые на долж­ность и освобождаемые от должности Генеральным прокурором РФ. Все остальные звенья прокурорской системы также имеют в штате следователей, старших следователей, следователей по особо важным делам, старших следователей по особо важным делам. В военных прокуратурах имеются военные и старшие военные следователи, следователи по особо важным делам и старшие воен­ные следователи по особо важным делам.

Главная военная прокуратура также возглавляется заместите­лем Генерального прокурора РФ. В ней образуется коллегия в со­ставе Главного военного прокурора (председатель), его первого за­местителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным прокурором. Персо­нальный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора (ст. 461 Зако­на о прокуратуре).

Начальники управлений и отделов являются старшими по­мощниками и помощниками Генерального прокурора РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ действует Научно-консульта­тивный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организа­цией и деятельностью органов прокуратуры. В него входят веду­щие научные и практические работники органов прокуратуры. Положение о Научно-консультативном совете утверждается Гене­ральным прокурором РФ1.

1 См.: Положение о Научно-консультативном совете при Генеральной проку­ратуре РФ // Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 января 1996 г. № 1.

378   Глава XVIII. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры

Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специали­зированные прокуратуры возглавляются соответствующими про­курорами, которые имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В качестве совеща­тельного органа в прокуратурах этого уровня образуются колле­гии, в состав которых входят прокурор, его заместители и другие прокурорские работники.

Структурно прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры состоят их управлений и отде­лов. Начальники этих структурных подразделений являются старшими помощниками и помощниками прокуроров субъектов РФ (приравненных к ним специализированных прокуроров), ко­торые назначают их на должность и освобождают от нее.

Прокуратуры районов и городов, приравненные к ним воен­ные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соот­ветствующие прокуроры, которые руководят их деятельностью, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокура­тур, о кадровых изменениях. В такой прокуратуре могут быть пер­вый заместитель, заместители, начальники отделов, старшие по­мощники и помощники прокуроров, старшие следователи и следо­ватели (в прокуратуре города — следователи по особо важным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее проку­рором соответственно республики, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.

Сообщения о назначении прокуроров всех уровней на дол­жность и об освобождении от должности публикуются в печати, в частности, в издаваемом Генеральной прокуратурой РФ журнале «Законность».