§ 3. Принципы организации и деятельности, компетенция прокуратуры

В основе организации и деятельности прокуратуры лежат опре­деленные принципы, которые получили закрепление в Конституции РФ и Законе о прокуратуре. При этом Конституция РФ зафиксиро­вала только принцип централизма в организации и деятельности прокуратуры, уполномочив федерального законодателя решить дру­гие принципиальные вопросы организации, и полномочий, и дея­тельности Прокуратуры РФ (ч. 5 ст. 129 Конституции РФ).

§ 3. Принципы организации и деятельности, компетенция прокуратуры 379

Статья 4 Закона о прокуратуре называется «Принципы орга­низации и деятельности прокуратуры в РФ», но она не отражает всех принципов, которые вытекают и из других норм названного Закона. К ним следует также отнести иные принципы: единства, независимости от федеральных и местных органов власти, закон­ность и гласность.

Принцип единства и централизма прокуратуры означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Их объединяют единые цели и задачи, стоящие перед всеми звеньями системы ор­ганов прокуратуры, общие формы и методы, способы осуществле­ния надзора за исполнением законов, единство средств прокурор­ского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по их предупреждению.

Централизм в организации прокуратуры проявляется в том, что:

а)             все прокуроры, кроме Генерального прокурора РФ, назнача­

ются Генеральным прокурором сроком на пять лет и освобождаются

от должности Генеральным прокурором РФ. Генерального прокуро­

ра назначает Совет Федерации РФ по представлению Президента

РФ1. Это обстоятельство, а также требование согласования кандида­

туры на пост прокурора субъекта РФ с органами субъекта РФ2 пред­

ставляются отступлениями от принципа централизма, обусловлен­

ными федеративной формой государственного устройства;

б)            в органах прокуратуры, как уже отмечалось, закреплена

иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров

вышестоящим и всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ;

в)             вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным

прокурорам обязательные для них указания и поручения. Наиме­

нование прокурор — родовое. Юридический статус прокурора

имеют не только руководители соответствующих прокуратур, но и

их заместители, помощники, прокуроры-криминалисты и некото-

Назначенный на должность Генеральный прокурор РФ приносит присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Рос­сийской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняе­мые законом интересы общества и государства» // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5620.

2 См.: ст. 113 Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. //Вестник Мо­сковской областной Думы. 1997. № 7; ст. 91 Устава (Основного закона) Тамбовской области // Тамбовская жизнь. 1994. М 223 (20667); 2002. № 54—55 (22498—22499).

380   Глава XVIII. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры

рые другие категории прокурорских работников, между которы­ми также существуют отношения власти и подчинения.

Таким образом, централизм как принцип организации и дея­тельности прокуратуры распространяется как на взаимоотноше­ния прокуроров, прокуратур друг с другом, так и на внутреннюю организацию и деятельность каждой из прокуратур, действую­щих на основе единоначалия.

Принцип независимости в организации и деятельности про­куроров и следователей прокуратуры при осуществлении ими сво­их служебных обязанностей также действует как во взаимоотно­шениях с другими государственными органами, так и внутри рас­сматриваемой системы. В первом своем проявлении принцип независимости означает наличие собственной компетенции орга­нов прокуратуры, в осуществление которой недопустимо вмеша­тельство, воздействие в какой-либо форме других государствен­ных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массой информации, их представителей и должностных лиц.

Прокурор и следователь не обязаны давать объяснения по су­ществу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, «если этим не нарушается вытекающее из статьи 24 (часть 2) Конститу­ции РФ право, ограничения которого возможны лишь при их над­лежащем установлении федеральным законом»1.

В этой связи очень важно указанное постановление Конститу­ционного Суда РФ, подтвердившего недопустимость вмешательст­ва в деятельность органов прокуратуры.

Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность про­курора или следователя, чтобы воспрепятствовать всестороннему, полному и объективному расследованию дела, преследуется в уго­ловном порядке (ст. 294 УК). Непозволительно и разглашение дан­ных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законе порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия прокурора или следователя. Невы­полнение законных требований прокурора, неявка по вызову, невы­полнение или ненадлежащее выполнение предписаний — все это влечет административную ответственность виновных лиц.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

§ 3. Принципы организации и деятельности, компетенция прокуратуры 381

В то же время Конституционный Суд РФ, признав неконститу­ционным предусмотренный п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре отказ «во всех случаях* органами прокуратуры в предоставлении граж­данину для ознакомления материалов, непосредственно затраги­вающих его права и свободы, без предусмотренных законом надле­жащих оснований, связанных с содержанием указанных материа­лов, указал, что это является препятствием судебной проверке обоснованности такого отказа1.

Теперь заинтересованные лица и органы имеют право требо­вать Ознакомления их с материалами, находящимися в распоря­жении органов прокуратуры и следователя, по завершении со­ответствующих проверок (расследования) и принятии по ним решения. Такое право должно гарантировать возможность об­жалования в судебном порядке прекращение дела, отказ в воз­буждении уголовного дела и т.п.

Общепризнанно, что судебный порядок защиты прав и свобод является наиболее надежным и эффективным. Но необходимо учитывать, что прокуратура более оперативный орган, чем суд. Поэтому своевременное ознакомление с материалами прокурор­ской проверки и принятым решением по жилищному или трудо­вому спору, например, может исключить длительное судебное раз­бирательство, а порой и оплату немалой судебной пошлины.    .

КС указанным постановлением существенно расширил права и свободы граждан в стадии прокурорского надзора. Но не следует забывать, что в некоторых случаях гражданам может быть отказа­но в ознакомлении с материалами прокурорских проверок, если они, допустим, содержат государственную тайну или сведения оперативно-розыскных мероприятий. Видимо, целесообразно внесение в Закон о прокуратуре изменения, которые урегулирова­ли бы пределы ограничения права на ознакомление с материалами дела, что соответствует решению КС.

В целях укрепления независимости прокуратуры действую­щее законодательство отменило известную ранее подотчетность Верховному Совету. Генеральный прокурор РФ обязан ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проде­ланной работе по их поддержанию. Он носит чисто информацион­ный характер и не влечет каких-либо правовых последствий,

1   СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

382   Глава XVIII. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры

хотя, разумеется, фактическое и политическое значение доклада трудно переоценить.

Нельзя не отметить и еще одно обстоятельство, способствую­щее независимости органов прокуратуры, — их деполитизация (департизация). Прокурорские работники не могут являться чле­нами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности; создание и деятель­ность таких объединений в органах прокуратуры запрещены зако­ном, а прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны с решениями общественных объединений, в том числе и неполитических объединений. Кроме того, прокурорские работ­ники не вправе совмещать свою профессиональную деятельность с другим оплачиваемым или безвозмездным занятием, кроме пре­подавательской, научной и иной творческой деятельности.

Субординационные подчинения и подотчетности существуют только внутри системы прокуратуры РФ, что не исключает, а, нао­борот, обеспечивает процессуальную независимость прокуроров и следователей по отношению к вышестоящим должностным ли­цам. Прокуроры при осуществлении своих полномочий вправе от­казаться от выполнения незаконных указанийвышестоящих про­куроров, они наделены процессуальной самостоятельностью, дополнительными гарантиями личной неприкосновенности и ма­териального обеспечения. В частности, запрещены задержания, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их ве­щей и используемого транспорта, за исключением предусмотрен­ных федеральным законом случаев обеспечения безопасности дру­гих лиц, задержания при совершении преступления.

Закон о прокуратуре не раскрыл содержания принципа за­конности организации и деятельности, указав лишь на то, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия «в стро­гом соответствии с действующими на территории РФ законами» (п. 2 ст. 4). Конечно, имеются в виду Конституция РФ, текущее законодательство, поскольку будучи федеральной системой го­сударственных органов, прокуратура по природе своей призва­на стоять на страже федеральных законов. Однако процесс суве­ренизации субъектов РФ породил много проблем, связанных с противоречиями регионального законодательства федерально­му. Следует согласиться с мнением специалистов о том, что в сложившейся ситуации «целесообразно было бы освободить ор­ганы прокуратуры от следования законам субъектов РФ. Одна­ко Закон о прокуратуре этого не делает. Тем самым органы про-

§ 3. Принципы организации и деятельности, компетенция прокуратуры 383

н  куратуры отвлекаются от задач надзора за единообразным ис-[  полнением федеральных законов»1.

Что касается принципа гласности в деятельности органов про-[  куратуры, то он в значительной мере — дань определенной моде. ',   Закон только упоминает об этом принципе, уделяя большее вни­мание ограничениям гласности в связи с охраной прав и свобод [   граждан, законодательством об охране тайны. Поэтому, видимо, в ранг принципа деятельности органов прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государствен­ной власти, органы власти субъектов РФ и местного самоуправле-;   ния, общественность об организации и результатах работы проку­ратуры, что в большей мере соответствует ее задачам.

Компетенция органов прокуратуры включает в себя их полно-| мочия, связанные с определенными функциями (предметами веде-I. ния). К последним относятся: осуществление прокурорского надзо-$■ра — главной функции прокуратуры; уголовное преследование и | участие в рассмотрении дел судами, координация деятельности пра-| воохранительных органов и некоторые другие направления деятель-I  ности, рассмотрению которых посвящен следующий параграф.

В Законе о прокуратуре предусмотрено право прокуроров уча-I ствовать в заседаниях федеральных органов законодательной и F   исполнительной власти, а также представительных и исполни-I  тельных органов субъектов РФ (ст. 7). В частности, Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуро-'  ры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Со­брания, их комитетов и комиссий, Правительства России.

Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, где вве-| дено военное положение, осуществляется в соответствии с Консти­туцией РФ и федеральными законами2.

В целом компетенция прокуратуры ныне ограничена по срав­нению с советским периодом. Ликвидирован институт общего над­зора прокуратуры, ограничен круг поднадзорных прокуратуре ор-| ганов и актов. В силу п. 2 ст. 22 Конституции РФ с принятием но­вого  уголовно-процессуального законодательства Прокуратура РФ потеряла право давать санкцию на заключение под стражу. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Законе о

1   Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 328.

См.: п. Зет. 16 Федерального конституционного закона * О военном положе­нии» от 30 января 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

384   Глава XVIII. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры

прокуратуре предусмотрено их участие в правотворческой дея­тельности. В ст. 9 Закон повелевает прокурору при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершен­ствования действующих нормативных правовых актов вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законода­тельной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов1.

Генеральный прокурор принимает участие в заседаниях ВС и ВАС. Он вправе обращаться в КС по вопросу нарушения конституци­онных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежа­щим применению в конкретном деле. Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум ВС, Пленум ВАС с представлениями о даче разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, ар­битраж ным, уголовным, административным и иным делам. Это спо­собствует устранению фактов неправильного понимания и примене­ния закона.