§ 2. Поняття та види надзвичайних режимів

У певні періоди розвитку людства виникають гострі со­ціальні, техногенні суперечності, суперечності між природою та суспільством. Це зумовлює етнічні й соціальні, політичні та воєнні конфлікти, стихійні лиха, великомасштабні промислові аварії тощо. Екстремальні ситуації загрожують життю й здо­ров'ю людей, створюють умови для знищення значних матері­альних і духовних цінностей. Все це може обумовити дестабі­лізацію та руйнування соціальної системи, а тому потребує негайного проведення неординарних заходів, у тому числі пра­вових, організаційних, економічних, матеріально-технічних та ін. Екстремальні (надзвичайні) ситуації становлять сукупність небезпечних для суспільства чинників, які створюють загрозу життєво важливим інтересам особи, суспільства, держави й потребують для свого врегулювання іншого нормативного впливу, іншої керуючої підсистеми, ніж ті, що діють у звичай­них умовах.

Правові режими, за допомогою яких відбувається така пере­будова юридичного інструментарію, можна визначити як над­звичайні. Вони належать до адміністративно-правових режимів.

Надзвичайні режими — це спеціальні правові режими жит­тєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзви­чайна ситуація. Головним у їх змісті є те, що вони суттєво змінюють правовий статус суб'єктів цієї території, у деяких випадках — систему органів виконавчої влади й органів місце­вого самоврядування, встановлюють заходи, які застосовують­ся для врегулювання ситуації.

Законодавство України передбачає три основні різновиди надзвичайних режимів: 1) надзвичайний стан; 2) надзвичайна екологічна ситуація; 3) воєнний стан.

Правову основу введення надзвичайних режимів, крім норм Конституції України (статті 92, 106), становлять Закони Ук­раїни «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 бе­резня 2000 р.1, «Про охорону навколишнього природного се-

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 23. — Ст. 176.

редовища» від 25 червня 1991 р.\ «Про аварійно-рятувальні служби» від 14 грудня 1999 р.2, «Про зону надзвичайної еколо­гічної ситуації» від 13 липня 2000 р.3, «Про правовий режим воєнного стану» від 6 квітня 2000 р.4, а також закони, що регу­люють діяльність окремих органів державного управління в умовах надзвичайного стану, наприклад, «Про міліцію», «Про Службу безпеки», Закон України та Указ Президента України про введення відповідного надзвичайного режиму в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.

Надзвичайний стан — це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевос­тях під час виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що зумовили чи можуть зумовити людські та матеріальні втра­ти, створюють загрозу життю й здоров'ю громадян, або під час спроби захоплення державної влади чи зміни конституцій­ного ладу України шляхом насильства й передбачає надання відповідним органам влади, військовому командуванню та орга­нам місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» повноважень, не­обхідних для відвернення загрози й забезпечення безпеки та здо­ров'я громадян, нормального функціонування національної еко­номіки, органів державної влади й органів місцевого самовряду­вання, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження в здійсненні кон­ституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і за­конних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру, нормаліза­ція обстановки, відновлення правопорядку за спроб захоплен­ня державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства, для відновлення конституційних прав і свобод гро-

1              Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

2              Див.: Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 4. - Ст. 25.

3              Див.: Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 42. - Ст. 348.

4              Див.: Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 28. - Ст. 224.

18 — 5-1757

274

ГЛАВА 20

АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ

275

мадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, ство­рення умов для нормального функціонування органів держав­ної влади і органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства.

Надзвичайний стан вводять лише за наявності реальної за­грози безпеці громадян або конституційному ладу, усунення якої іншими способами неможливе.

У Законі України «Про правовий режим надзвичайного ста­ну» виділено два види такого стану: 1) виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих по­жеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю й здоров'ю багатьох верств населення; 2) викликаний протиправними діями людей: здійснення масових терористичних актів, що супроводжують­ся загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об'єктів життєзабезпечення; виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення ок­ремих особливо важливих об'єктів чи місцевостей, що загро­жує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; виник­нення масових заворушень, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права й свободи; спроби за­хоплення державної влади чи зміни конституційного ладу Ук­раїни шляхом насильства; масовий перехід державного кордо­ну з територій суміжних держав; необхідність відновлення кон­ституційного правопорядку та діяльності органів державної влади.

Перший вид режиму надзвичайного стану вводиться в Ук­раїні або в окремих її місцевостях Указом Президента Украї­ни за пропозицією Кабінету Міністрів України із затверджен­ням Верховною Радою України.

Другий вид режиму надзвичайного стану вводиться Указом Президента України за пропозицією Ради національної безпе­ки і оборони України із затвердженням Верховною Радою Ук­раїни після попереднього звернення Президента України че­рез засоби масової інформації або в інший спосіб до груп осіб, організацій, установ, які є ініціаторами чи учасниками дій, що можуть бути приводом для запровадження надзвичайного ста-

ну, крім випадків, коли для врятування населення або недопу­щення загибелі людей потрібні невідкладні заходи.

Введення надзвичайного стану на території АРК або в ок­ремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада АРК.

В Указі Президента України про ведення надзвичайного стану зазначають: 1) обґрунтування необхідності введення над­звичайного стану; 2) межі території, на якій вводять надзви­чайний стан; 3) час, з якого вводять надзвичайний стан, і строк, на який його вводять; 4) перелік і межі конституційних прав і свобод людини й громадянина, які тимчасово обмежуються в зв'язку з введенням такого стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазна­ченням строку дії цих обмежень; 5) органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого само­врядування, яким доручають здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень; 6) інші питання, що випливають із вищевказаного Закону.

Указ Президента України про введення надзвичайного ста­ну, затверджений Верховною Радою України, негайно оголо­шують через засоби масової інформації або в інший спосіб.

Надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більше як ЗО діб і не більше як 60 діб у окремих її місцевос­тях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути продов­жений Президентом України, але не більш як на ЗО діб. Такий Указ Президента України набирає чинності після його затвер­дження Верховною Радою України.

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який його вводили, в разі усунення обставин, що зумовили його введення.

В умовах надзвичайного стану Президент України, Верхов­на Рада України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні й місцеві органи виконавчої влади, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, органи місцевого самоврядування, а також військове командування та його представники, підпри­ємства, установи й організації відповідно здійснюють повно­важення, надані їм Конституцією та законами України, забез­печують виконання заходів, упроваджених у зв'язку з введен­ням надзвичайного стану.

18*

276

ГЛАВА 20

АДМППСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ

277

У період надзвичайного стану не можуть бути відповідно припинені чи обмежені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини, Верхов­ної Ради АРК, Ради міністрів АРК, міністерств, інших цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місце­вого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів дізнання та слідства.

Координацію діяльності органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, військового командування, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій здійснює Рада національної безпеки і оборони України, а в частині по­вноважень, що їй не належать, — Кабінет Міністрів України. На місцях можуть створювати оперативні штаби з представ­ників Служби безпеки України, МВС України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та місце­вих органів виконавчої влади й органів місцевого самовряду­вання на чолі з комендантами територій.

Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах національної безпеки та громадського поряд­ку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охо­рони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших лю­дей на період надзвичайного стану можуть запроваджувати такі заходи: 1) встановлення особливого режиму в'їзду й виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де введе­но надзвичайний стан; 2) обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; 3) посилення охорони громадського порядку й об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народ­ного господарства; 4) заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборону на проведення яких встановлює суд; 5) заборона страйків.

У разі введення надзвичайного стану в зв'язку з виникнен­ням особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, крім вищезазначених заходів, додатко­во можуть здійснювати такі заходи, як тимчасова чи безпово­ротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов'язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жи­лих приміщень, встановлення карантину та проведення інших

обов'язкових санітарних і протиепідемічних заходів, мобіліза­ція та використання ресурсів підприємств, установ і органі­зацій, незалежно від форми власності, для відвернення небез­пеки та ліквідації надзвичайних ситуацій з обов'язковою ком­пенсацією зазнаних втрат тощо.

Якщо введення надзвичайного стану викликано масовими порушеннями громадського порядку, крім загальних заходів, додатково можуть здійснювати ще й такі, як: запровадження комендантської години (заборона перебування на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепус­ток і посвідчень особи в установлені години доби); перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, бага­жу й вантажів, службових приміщень і житла громадян; обме­ження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і силь­нодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв і ре­човин, вироблених на спиртовій основі, та ін.

Забезпечення громадського порядку, охорону життя, здо­ров'я, прав, свобод і законних інтересів громадян в умовах над­звичайного стану здійснюють силами й засобами органів МВС України, в тому числі внутрішніх військ, військ Цивільної обо­рони, СБУ відповідно до їх повноважень, установлених зако­ном, а в деяких випадках, передбачених законом, можуть залу­чати і військові частини Збройних Сил України та Прикор­донних військ України.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації — це особливий правовий режим, який можуть тимчасово запро­ваджувати в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичай­них екологічних ситуацій і спрямовують на попередження людських і матеріальних витрат, відвернення загрози життю та здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.

Підставами для оголошення окремої місцевості зоною над­звичайної екологічної ситуації можуть бути: значне перевищен­ня гранично допустимих норм показників якості навколиш­нього природного середовища, визначених законодавством; ви­никнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу

278

ГЛАВА 20

АДМППСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ

279

в результаті надмірного забруднення навколишнього природ­ного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів; негативні зміни, які сталися в навколиш­ньому природному середовищі на значній території і які не­можливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави, або які суттєво обмежують чи виключають мож­ливість проживання населення й провадження господарської діяльності на відповідній території; значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навко­лишньому природному середовищі.

Окрему місцевість України оголошують зоною надзвичай­ної екологічної ситуації Указом Президента України, затверд­женим Верховною Радою України, за пропозицією Ради на­ціональної безпеки і оборони України або за поданням Кабі­нету Міністрів України. В такому Указі Президента України має бути зазначено: обставини, що стали причиною та обґрун­туванням необхідності оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; межі території, на якій її оголошують; заходи щодо організаційного, фінансового та ма­теріально-технічного забезпечення життєдіяльності населен­ня в такій зоні, основні заходи, що запроваджують для подо­лання наслідків надзвичайної екологічної ситуації; обмежен­ня на певні види діяльності в цій зоні; час, з якого окрему місцевість оголошують зоною надзвичайної екологічної ситу­ації; строк, на який цю територію оголошують такою зоною.

Центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи й органі­зації здійснюють повноваження, надані їм Конституцією та законами України, й забезпечують додержання правового ре­жиму зони надзвичайної екологічної ситуації та виконання за­ходів, передбачених Законом України «Про зону надзвичай­ної екологічної ситуації» та актами Президента України.

За наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим над­звичайного стану в порядку, встановленому відповідним зако­ном із запровадженням додаткових заходів.

До виконання невідкладних аварійно-рятувальних і відновлю-вальних робіт у такій зоні можуть за потреби залучати в установ­леному законом порядку на добровільній основі працездатне насе-

лення, транспортні засоби громадян за умови обов'язкового за­безпечення безпеки праці, а в разі необхідності за рішенням Пре­зидента України до виконання таких робіт можуть залучати військові частини Збройних Сил України та інших військових формувань. Забезпечення громадського порядку в зоні надзви­чайної екологічної ситуації здійснюється силами й засобами підрозділів МВС України та СБУ відповідно до закону.

Воєнний стан — особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих п місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, Я територіальній ціліс/ності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню й органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвер­нення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інте­ресів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

В Указі Президента України про введення воєнного стану зазначають: 1) обґрунтування необхідності введення воєнного стану; 2) межі території, на якій його вводять, час введення та строк, на який його вводять; 3) завдання військового команду­вання, органів державної влади та органів місцевого самовря­дування щодо запровадження й здійснення заходів правового режиму воєнного стану; 4) вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини й громадянина, які тимчасово обмежу­ються в зв'язку з введенням воєнного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

В умовах воєнного стану Президент України, Верховна Рада України, органи державної влади, військове командування, Верховна Рада АРК, Рада міністрів АРК, органи місцевого са­моврядування, підприємства, установи й організації здійсню­ють повноваження, надані їм Конституцією та законами Ук­раїни, і забезпечують виконання відповідних заходів.

Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України в умовах воєнного стану здійснює ке­рівництво стратегічним плануванням Збройних Сил України та інших військових формувань, запровадженням і здійснен­ням заходів такого правового режиму через Генеральний штаб Збройних Сил України. В період воєнного стану не можуть

280

ГЛАВА 20

АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ

281

бути припинені повноваження Верховної Ради України, Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини, Верхов­ної Ради АРК, центральних і місцевих органів виконавчої вла­ди та органів місцевого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів дізнання й слідства. Верховна Рада України працює в сесійному режимі.

У місцевостях, де ведуться бойові дії, запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану покла­дають безпосередньо на військове командування. Всі органи державної влади, АРК та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, а також самі громадяни зобов'язані сприяти військовому коман­дуванню в запровадженні та здійсненні заходів правового ре­жиму воєнного стану на відповідній території.

Крім заходів, що застосовують під час надзвичайного ста­ну, при воєнному стані вживають таких заходів: запроваджен­ня трудової повинності для працездатного населення, не залу­ченого до роботи в оборонній сфері та сфері її життєзабезпе­чення й не заброньованого за підприємствами, установами й організаціями на період мобілізації та воєнного часу, з метою залучення до виконання робіт, які мають оборонний характер, тощо; використання потужності й трудових ресурсів підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони та ін. Значно жорсткішими стають санкції, що накладають на порушників такого режиму. Порушення вимог або невиконання заходів надзвичайних режимів тягнуть за со­бою відповідальність, установлену законом.