§ 1. Адміністративно-правова організація й мета державного управління

Управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства як самодостатньої системи й здійснюється у відповідних державних чи недержавних формах шляхом орга­нізаторської діяльності спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також політичний характер, може роз­глядатися з соціального, економічного погляду.

Сутність державного управління в стислому вигляді поля­гає у виконанні законів та інших правових актів органів дер­жавної влади. З цього погляду виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого покладено на орга­ни виконавчої влади (в широкому розумінні — на органи дер­жавного управління).

Державному управлінню притаманно те, що виконавча діяльність є його основним призначенням і складає важливу сторону характеристики змісту цього виду управління, яка органічно пов'язана зі здійсненням безпосереднього керівниц­тва економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою діяльністю.

Адміністративно-правова організація управління (держав­не управління) полягає у виконавчій і розпорядчій діяльності системи суб'єктів, покликаних здійснювати на основі законів та інших правових актів прогнозування й координацію діяльності різних ланок цієї системи, облік і контроль за розпорядженням матеріальними та фінансовими ресурсами, кадрову роботу, застосування моральних і матеріальних стимулів, заходів дис­циплінарного й адміністративного впливу.

Основними формами виконавчої та розпорядчої діяльності є: а) проведення матеріально-технічних і організаційних дій, що випливають із призначення того чи іншого органу; б) укла­дання адміністративних і цивільно-правових угод стосовно управлінських чи майнових інтересів конкретного органу; в) ви­дання в межах компетенції актів управління; г) здійснення за­ходів заохочення; ґ) застосування на основі закону примусо­вих заходів у адміністративному порядку.

Управління та його організація мають за мету створення найсприятливіших умов для функціонування виконавчої вла­ди, а тому вимагають чіткого врегулювання статусу суб'єктів управління та взаємовідносин у межах і поза межами цієї сис­теми. Раціональна організація здійснення виконавчої влади повинна забезпечити правильний вибір суб'єктів управлінсь­кої діяльності, встановлювати місце й роль кожного з них і чітку взаємодію між ними, що є однією з найважливіших умов еко­номічності й ефективності державної діяльності. За таких умов чітке закріплення нормами адміністративного права суб'єктів, що здійснюють державне управління, їх статусу є не самоціллю, а відзначає роль виконавчої влади в суспільстві, створює не­обхідні умови для розв'язання проблем, що виникають, нор­мального перебігу соціально-економічних процесів.

Сучасна система управління базується, з одного боку, на вдосконаленні й укріпленні зв'язків у процесі виконавчої та розпорядчої діяльності між органами виконавчої влади різних ланок, а з іншого, — на децентралізації, розширенні само­стійності підприємств і установ у вирішенні всіх питань. Цен­тральні та місцеві органи влади не мають права здійснювати безпосереднє управління підвідомчими підприємствами, втру­чатися в їх виробничу й господарську діяльність, оскільки їх основне призначення — регулювання та координація діяльності

284

ГЛАВА 21

ОРГАШЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО...      285

у відповідних галузях. З цих позицій державні підприємства й установи, незважаючи на збереження своєї відомчої приналеж­ності, зміцнили позиції як суб'єкти цивільно-правових відно­син і ринку. їх вже не можна розглядати як організаційні лан­ки єдиної системи управління відповідною галуззю.

Разом з тим, у центральних і місцевих галузевих органів виконавчої влади залишилися суттєві важелі впливу на підвідомчі підприємства й установи, що в деяких випадках може звести нанівець усю їх самостійність у розв'язанні вироб­ничих і господарських питань, а саме: забезпечення виконання законів та інших нормативно-правових актів, у тому числі актів центральних органів виконавчої влади, заняття посад керів­ників, фінансування в цілому чи будь-яких заходів, контроль.

Фактично, децентралізація управління опирається лише на роздержавлення, зміну форм власності й, відповідно, на дифе­ренціацію за формами — на приватну, органів місцевого само­врядування, колективну, державну. Управління недержавни­ми підприємствами зосередили в своїх руках власники або уповноважені ними особи. Ступінь державного управління підприємствами системи місцевого самоврядування також значно скорочено, оскільки їх виведено з підпорядкованості державних органів за збереження відомчої приналежності.

Таким чином, організація управління охоплює не тільки дер­жавне, а й недержавне управління в межах, що регулюють нор­ми адміністративного права. Елементами організації управлін­ня є: а) органи виконавчої влади; б) органи, що входять у орга­нізаційний механізм здійснення виконавчої влади (органи державного управління), але прямо не належать до органів ви­конавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомо­гою яких встановлюють статус усіх ланок управління, їх служ­бовців, межі взаємовідносин, правову відповідальність суб'єктів.

Головною метою державного управління є створення най­сприятливіших умов для формування виконавчої влади, що відпо­відає інтересам громадян, суспільства й держави. В межах го­ловної мети досягаються інші, конкретніші цілі, сутність яких зводиться до встановлення принципів і форм, юридичного за­кріплення змісту управлінської діяльності. Сюди включають: розв'язання питань стосовно системи й структури органів уп­равління, залежно від їх функціонального призначення; роз-

межування компетенції між ними; встановлення їх завдань, функцій, прав та обов'язків; урегулювання правових форм взає­модії вищих і нижчих ланок адміністративної системи; вибір оптимальних методів управлінської діяльності та форм їх реа­лізації. Єдності цілей, що стоять перед органами виконавчої влади, досягають за допомогою правових норм, єдиної право­вої природи органів управління та характеру виконуваних ними функцій.

Конструкція систем органів, що здійснюють державне управління, значною мірою залежить і від сфери, де здійснюєть­ся управління. Децентралізація управління в соціальній і куль­турній сферах менша, ніж у економіці. Щодо адміністративно-політичної діяльності, то тут може йтися не про децентраліза­цію, а про різний рівень централізації, оскільки вона характеризується високим ступенем і в управлінні обороною, закордонними справами, і в управлінні установами й організа­ціями, підвідомчими Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ тощо.

Від цих та інших чинників залежать вибір принципу органі­зації апарату органів управління, його структурних підрозділів, їх правовий статус, зв'язок між суб'єктами управління. За знач­ної різноманітності структурних підрозділів (головні управлін­ня, управління, департаменти, відділи, сектори, центри, ради, сек­ретаріати та ін.) управлінські зв'язки зводять до відносин загаль­ного, безпосереднього, прямого й оперативного підпорядкування.

Загальне підпорядкування виражається в тому, що повно­важення вищого органу не зосереджено на конкретних питан­нях керівництва підпорядкованими йому об'єктами. Загальне керівництво здійснюють шляхом встановлення правил діяль­ності, її координації, проведення контролю (нагляду). Таке підпорядкування означає фактичну підвідомчість об'єкта суб'єкту. Прикладом загального підпорядкування можуть бути відносини між відповідним міністерством і промисловим підприємством під час здійснення господарської діяльності.

Безпосереднє підпорядкування обумовлено значними організаційними та правовими зв'язками, відсутністю про­міжних ланок, розв'язанням кадрових питань, питань дисцип­лінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх зміною. За безпосереднього підпорядкування об'єкт перебуває у віданні суб'єкта управління.

286

ГЛАВА 21

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО...      287

Пряме підпорядкування передбачає безпосередні відносини між керівником і підлеглим, вищим і нижчим органами. Таке підпо­рядкування тісно пов'язано з безпосереднім і випливає з нього.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність одного суб'єкта від іншого тільки з конкретних питань і не-підпорядкованість йому в інших формах. Під час виконання обов'язків щодо охорони громадського порядку й громадської безпеки службовці органів внутрішніх справ, які не входять до складу міліції, перебувають у оперативному підпорядкуванні міліції, користуються всіма відповідними перевагами та несуть обов'язки працівників міліції.

У сфері державного управління зберігаються і відносини подвійного підпорядкування. Сутність його полягає в тому, що стосовно цього органу (як правило, нижчого) два органи (вищі) мають вирішальні повноваження з будь-яких питань. Подвійне підпорядкування суб'єкта управління по вертикалі й горизон­талі ґрунтується на розмежуванні предметів і повноважень спільного відання. При цьому орган даного рівня й вищий орган мають із відповідних питань юридично-владні повноваження щодо конкретного суб'єкта, наприклад, обласна державна ад­міністрація в особі її голови й Міністерство юстиції щодо об­ласного управління юстиції.

Проте головне призначення органів управління — це здійснен­ня в інтересах галузі чи сфери, її підприємств, установ і органі­зацій функцій координації та регулювання діяльності. Відповід­но до цих вимог мають формуватися системи управління.