§ 2. Правові засади організації державного управління

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання й здійснення яких її має бути пристосовано. У зв'язку з цим важ­ко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким у повному обсязі було б урегульовано всі питання управління в економіці, соціально-культурній сфері й адміністративно-політичній діяль­ності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства тощо) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних конференціях,

різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та сис­тематизації законодавства в галузі державного управління.

У Концепції адміністративної реформи України цілком об­грунтовано зазначено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно й у одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну ко­дифікацію за окремими сферами та інститутами адміністратив­но-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього уза­гальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікова­ний характер і можуть називатися відповідними «Кодексами»1.

Справді, законодавство в сфері організації державного управління мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, терито­ріальний аспект тощо. Створення організаційної системи дер­жавного управління обмежується відсутністю стабільної, внут-рішньоузгодженої системи законодавства, необхідного для чіткого визначення організації, функцій, повноважень суб'єктів управління. В Концепції адміністративної реформи здійснено спробу дати цілісне бачення розв'язання проблем державного управління шляхом проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну перебудову органів управління, методів і форм їх діяльності, відзначаючи тим самим пріори­тетність законодавчого регулювання в цій справі.

Масив правових актів, що діють у сфері державного управ­ління, прийнятих за останні роки, є значним, але про повну та якісну регламентацію діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин поки що залишаються за межа­ми правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення дер­жавного управління стала Конституція України, яка визначила систему й загальні повноваження органів виконавчої влади, по­рядок їх утворення та реорганізації, а також у загальному ви­гляді закріпила структуру економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.

1 Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. — С. 45—46.

288

ГЛАВА 21

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО...      289

Ще до прийняття Основного Закону управлінську діяльність у різних галузях було врегульовано низкою законів, процес удосконалення яких триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської діяльності. В економічній сфері це Цивільний і Господарський кодекси України, Закони України «Про підприємництво», «Про власність», «Про захист від недобросовісної конкуренції» та ін.; у соціально-культурній сфері — закони України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про природно-заповідний фонд України», «Про пенсійне забезпе­чення», Основи законодавства України про культуру тощо. Значної законодавчої регламентації зазнали всі галузі адміні­стративно-політичної діяльності (оборона, безпека, управлін­ня в галузі закордонних справ, внутрішніх справ та ін.), а та­кож міжгалузеве державне управління (статистика, ціноутво­рення, стандартизація, метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких передбачено Кон­ституцією України, ще перебувають у стані опрацювання й обговорення, наприклад, закони «Про Кабінет Міністрів Ук­раїни», «Про міністерства та інші центральні органи виконав­чої влади України» тощо.

Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають акти Президента України — укази й розпорядження, які видаються на основі та на виконання Конституції і законів України (ч. З ст. 106 Конституції). Акти Президента — глави держави видають з метою врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами України віднесено до його компетенції або з будь-яких причин не врегульовано законами (наприклад, Указ «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.1)- Тому правові акти Президента України не завжди є прямим наслідком прийнятих законів, їх конкретизацією та розвитком, що властиво норма­тивно-правовим актам органів виконавчої влади. Значну кількість актів Президента України присвячено питанням орга­нізації управління, статусу органів управління, різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента України від ЗО грудня 1997 р. затверджено «Положення про Міністерство юстиції Ук­раїни» зі змінами від 17 лютого 2003 р.1, Указом від 10 червня

і. - 1999. - 17 грудня.

1 Див.: Урядовий кур'єр.

1997 р. — «Про порядок офіційного оприлюднення норматив­но-правових актів і вступу їх в силу»2 та ін.

Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управління вирішують за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значну їх кількість видає Кабінет Міністрів України, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів та інших струк­турних підрозділів обласної, Севастопольської міських, ра­йонної, державної адміністрації» від 22 червня 1999 р.3 тощо.

Правові акти в сфері державного управління можуть мати загальний і спеціалізований характер. Закон України «Про звернення громадян» є загальним актом, оскільки його дія по­ширюється на відповідні відносини незалежно від сфери або галузі управління, а Закон України «Про Службу безпеки Ук­раїни» — спеціалізованим, тому що він закріплює засади за­безпечення безпеки. Такий же характер можуть мати і акти Президента України та Кабінету Міністрів України.

Організацію управління в галузях і сферах забезпечують поряд із законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України також нормативно-правові приписи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Значну кількість таких правових актів приймають у сферах митної справи, економіки, освіти, охорони здоров'я та ін., що обумовлено недостатнім законодавчим урегулюванням окре­мих напрямів управлінської діяльності, необхідністю регламен­тації їх внутрішньої організації. Але в деяких випадках така практика може бути не завжди достатньо обґрунтованою, виз­начена насамперед відомчими інтересами.

Місцеві державні адміністрації видають правові акти з ме­тою як комплексної регламентації окремих напрямів діяльності на відповідній території і внутрішньої організації, так і вста­новлення статусу структурних підрозділів у відповідних по­ложеннях, розв'язання конкретних питань. З питань, делего­ваних місцевими органами державної виконавчої влади орга­нам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати акти, що регулюють управлінські відносини.

1              Див.: Офіційний вісник України. - 1998. - № 2. - Ст. 47; 2003 - № 8 -

Ст.301.

2              Див.: Офіційний вісник України. — 1997. — № 24. - Ст. 11.

3              Див.: Офіційний вісник України. - 1999. - № 25. - Ст. 1173.

19-5-1757

ГАЛУЗЕВІ, МІЖГАЛУЗЕВІ ТА РЕГІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ...  291