Глава VIII. Система исполнительной власти субъектов Российской Федерации
_ 1. Общая характеристика системы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации
_ 2. Структура исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации
_ 3. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
_ 4. Высший исполнительный орган государственной власти субъектов
Российской Федерации
_ 5. Центральные органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации
_ 1. Общая характеристика системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Исполнительная власть в субъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основах единства системы государственной власти, разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности органов местного самоуправления. Они находят свое продолжение в конституциях и уставах субъектов, однако не все субъекты смогли предложить адекватное их отражение.
Помимо конституционных основ система органов исполнительной власти субъектов РФ должна опираться на федеральные общие принципы, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах..."). Структура данного законодательного акта и его содержание позволяют сделать вывод о том, что законодатель стремился, с одной стороны, обеспечить единообразие в правовом регулировании организационных, структурных, функциональных и компетенционных элементов организации деятельности органов государственной власти, а с другой - предоставить возможность субъектам Федерации проявить самостоятельность в выборе средств и методов построения системы органов государственной власти. Поиски баланса между рамочным регулированием и основными, фундаментальными положениями, обремененные необходимостью соблюдения принципа федерализма при организации и функционировании единой системы государственной власти в Российской Федерации, всегда чреваты тем, что какая-то из сторон (федеральный центр или регионы) останется недовольной существующим положением дел, работая на центробежные или центростремительные управленческие процессы. Отсюда со всей необходимостью вытекает высокая миссия конституционного правосудия, поскольку только в ходе разрешения конкретных конституционных споров можно прийти к выводу о балансе централизованного и децентрализованного регулирования, балансе законодательных и исполнительных полномочий в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Напомним, что пока Конституционный Суд РФ отверг все попытки признать положения ФЗ "Об общих принципах..." чрезмерно детальными, выходящими за рамки собственно общих принципов, нарушающими самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти. Как отмечается в определении Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О по запросу правительства Республики Ингушетия, ФЗ "Об общих принципах..." устанавливает лишь основные полномочия органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, не содержит исчерпывающего перечня полномочий и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы деятельности этих органов и что высший исполнительный орган субъекта РФ осуществляет иные полномочия. Таким образом, остаточная компетенция субъектов Федерации по регулированию своей системы органов государственной власти, предусмотренная данным законом, по мнению Конституционного Суда РФ, соответствует требованиям ст. 77 Конституции РФ.
Система органов исполнительной власти - составная часть системы органов государственной власти субъектов Федерации и, следовательно, обладает общими родовыми признаками последней. Вместе с тем ей присущи значительные особенности, вытекающие из природы исполнительной власти, ее значения и места в системе государственно-правовых институтов.
Понятие "система органов" всегда вызывало сложности в юридической практике, как правотворческой, так и правоприменительной, поскольку не предполагает однозначного определения. В ряде законов субъектов Федерации имеются легальные дефиниции понятия системы органов исполнительной власти; впрочем, ни одна из них не может быть признана удачной. Так, согласно ст. 1 Закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", система органов исполнительной государственной власти Орловской области именуется администрацией Орловской области. А в соответствии со ст. 1 Закона Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области" - в систему органов исполнительной власти области в соответствии с Уставом Псковской области входят высший исполнительный орган государственной власти - Администрация Псковской области и иные органы исполнительной власти области. Администрация области возглавляет систему органов исполнительной власти области. В этих и других законах система органов определяется с точки зрения ее состава - набора органов исполнительной власти субъекта Федерации, которые эту власть осуществляют. В данном случае очевидно влияние постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст. 71, 76 и 112 Конституции РФ, в котором, кстати, не определяется понятие системы федеральных органов исполнительной власти, а констатируется, что в эту систему входит Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (п. 1 резолютивной части постановления).
Полагаем, что понятие "система органов исполнительной власти субъектов РФ" означает совокупность этих органов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности и дифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти, характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности, а также ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей. Исходя из анализа нормативных правовых актов и судебной практики, системное правовое регулирование организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации включает в себя следующие элементы:
а) цели, задачи и принципы деятельности;
б) структуру органов исполнительной власти;
в) понятие каждого вида органа исполнительной власти и его место в иерархии исполнительной власти;
г) порядок создания, реорганизации и ликвидации органов;
д) порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей, их наименование и основы правового статуса;
е) основы внутренней организационной структуры;
ж) общую характеристику компетенции каждого вида органов;
з) правовые и организационные формы деятельности;
и) общую характеристику подчиненности и подведомственности, или - иначе - внутрисистемные взаимосвязи;
к) общую характеристику межсистемных взаимосвязей с иными государственными органами и органами местного самоуправления.
Названные элементы, безусловно, занимают неравнозначные позиции, какие-то из них, такие, как структура органов, их понятие и виды, играют системообразующую роль, другие выполняют вспомогательные функции, способствуя более рельефному раскрытию особенностей организации исполнительной власти. Пожалуй, нет ни одного закона субъекта Федерации, который бы в достаточной степени раскрывал все названные элементы системы исполнительной власти, уделяя каждому из них адекватное внимание. Чаще всего правовая характеристика системы исполнительной власти разбросана по различным законодательным и подзаконным актам, посвященным отдельным видам органов, входящих в систему, отдельным аспектам их организации и функционирования. Вот как выглядит собирательный перечень нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу:
1) конституция или устав субъекта Федерации;
2) закон о системе исполнительных органов государственной власти;
3) закон о структуре исполнительных органов государственной власти;
4) закон о схеме управления в субъекте Федерации;
5) закон о статусе высшего должностного лица;
6) закон о статусе и структуре высшего исполнительного органа государственной власти;
7) закон о центральных органах специальной компетенции;
8) закон о местных исполнительных органах государственной власти;
9) законы, регулирующие деятельность отдельных видов органов исполнительной власти в той или иной сфере или области государственного управления;
10) указ, постановление, распоряжение высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, определяющие систему и структуру исполнительных органов государственной власти;
11) указ или постановление, определяющие перечень центральных и территориальных исполнительных органов;
12) положения об отдельных видах органов исполнительной власти;
13) иные подзаконные акты, посвященные отдельным вопросам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, которые будут регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти, зачастую комбинируя содержание названных выше актов; при этом в таком регулировании в обязательном порядке участвуют конституция или устав, а также законы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте "м" п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах...", хотя и не все субъекты стараются своевременно приводить свои правовые акты в соответствие с ним.
Несомненно, основополагающее значение для системного регулирования исполнительной власти имеют конституции и уставы субъектов Федерации, а также законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ. Установление основных элементов системы исполнительной власти - предмет законодательного регулирования, на что неоднократно обращалось внимание в решениях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. сформулировано следующее правоположение: "Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти: Аналогичное положение, касающееся утверждения схемы управления и структуры органов исполнительной власти, закреплено Законом РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления областью и структура органов областной администрации утверждаются представительным органом власти". Тем не менее это не исключает возможности определения отдельных элементов системы исполнительной власти подзаконными актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, которые не могут противоречить конституции, уставу и законам субъектов Федерации, но они не должны играть системообразующей роли, устанавливая понятия и виды органов исполнительной власти, структуру исполнительных органов, правовой статус руководителей и т.п., что на сегодняшний день в субъектах Федерации встречается не так уж и редко (например, в Свердловской области, Москве, Санкт-Петербурге, в республиках Дагестан, Татарстан и др.).
Конституционно-уставное регулирование системы исполнительной власти имеет объективные пределы, связанные со статусом и значением этого вида правовых актов, не предназначенных для детального установления всех видов органов исполнительной власти и их внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей. Представленная в конституциях и уставах компетенционно-функциональная характеристика системы исполнительной власти была подробно исследована И.Л. Бачило. По ее мнению, "анализ определения предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти в субъектах Федерации показывает достаточно большой разброс в подходе к конституционному регулированию этих проблем. Основной акцент сделан на перечне предметных областей деятельности в сферах совместного и исключительного ведения. Приведенные примеры показывают большую амплитуду колебания конкретности перечня предметов ведения, и это, безусловно, сказывается на составе полномочий, их содержании"*(349). И все же, на наш взгляд, не следует переоценивать компетенционную характеристику исполнительной власти по сравнению с ее организационной и структурной составляющей, без которых представление об этой системе еще меньше, чем без подробного описания полномочий и предметов ведения.
Конституционно-уставное регулирование объективно сосредоточено прежде всего на конституционном статусе высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, а в отношении иных органов исполнительной власти используются, как правило, бланкетные предписания. Хотя, например, в уставах Ленинградской области, Московской области и ряда других структурный, организационный и компетенционный аспекты системы исполнительной власти представлены вполне адекватно. Далее, из системных элементов конституции и уставы стараются уделять повышенное внимание межсистемным взаимосвязям как внутри системы органов государственной власти субъекта Федерации, так и обеспечивая правовую основу для взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, хотя для двух последних систем органов публичной власти основополагающими остаются ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Системное регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти получило наибольшее развитие в тех субъектах РФ, которые приняли соответствующие законы. Из более поздних можно назвать Закон Республики Башкортостан "О республиканских органах исполнительной власти" от 13 марта 2003 г., Закон Республики Коми "Об органах исполнительной власти Республики Коми" от 9 января 2002 г., Закон Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" от 10 декабря 2001 г., Закон Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области" от 19 февраля 2002 г. В ряде субъектов эту функцию выполняют законы о структуре исполнительных органов государственной власти или о схеме управления субъектом Федерации, анализ которых будет дан ниже. Еще раз обращаем внимание на то, что в некоторых республиках, краях и областях система исполнительной власти по-прежнему определяется подзаконными актами высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, хотя названия этих актов могут быть различными.
Цели, задачи и принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в основном опираются на общие для всей исполнительной власти, независимо от уровня ее осуществления, конституционные основы, определяющие предназначение этого вида государственной власти для развития общества и создаваемых им государственных институтов. При исследовании названных элементов возникает по меньшей мере два вопроса: каковы регулятивные свойства данных юридико-управленческих категорий и можно ли сформулировать единые для всех видов исполнительных органов цели, задачи и принципы?
В законах субъектов РФ, регулирующих систему органов исполнительной власти, цели и задачи органов, как правило, специально не формулируются, хотя в общих чертах устанавливается, что они обеспечивают исполнение федеральных и региональных нормативных правовых актов, осуществляют систематический контроль за их исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами, принимают меры по устранению нарушений законодательства. Так, например, согласно ст. 2 Закона "Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области", эти органы "создаются для оперативного и компетентного руководства соответствующей отраслью хозяйства либо для осуществления функций межотраслевого управления". В ст. 3 этого же закона определены главные задачи органов: а) обеспечение развития возглавляемой отрасли (группы отраслей); б) проведение единой технической политики, внедрение передовых технологий и достижение устойчивых темпов развития производства; в) обеспечение комплексного развития территории области; г) наиболее полное удовлетворение потребностей области в соответствующих товарах и услугах; д) привлечение инвестиций; е) управление объектами государственной собственности, обеспечение рационального использования подведомственными хозяйствующими субъектами основных фондов, трудовых, материальных и финансовых ресурсов; ж) сбор и предоставление аналитической и статистической информации о развитии отрасли (группы отраслей), территории органам государственной власти субъекта РФ; з) организация государственной службы в соответствующих исполнительных органах и их подразделениях, обеспечение соблюдения государственной дисциплины.
Многие субъекты Федерации включают в свои законы, регулирующие систему исполнительной власти, принципы деятельности органов исполнительной власти, впрочем, повторяя в большинстве своем те из них, которые закреплены в ст. 1 ФЗ "Об общих принципах...": а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. Следует заметить, что в Федеральном законе приведены общие для всех видов органов государственной власти принципы, которые в полном объеме не выражают видовые свойства исполнительной деятельности. И хотя мы не считаем возможным для каждого субъекта Федерации сформулировать "особые региональные принципы", отражающие специфику исполнительной власти в конкретной республике, крае или области, стоит назвать те принципы, которые не нашли отражения на федеральном уровне, но установлены в законодательстве субъектов. Так, в Псковской области закреплены принципы ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в Орловской области - солидарной и персональной ответственности за общую деятельность администрации, в Свердловской области - гласности, единоначалия, специализации, компетентности и ответственности за свою деятельность. В субъектах Федерации, которые не имеют законов о системе исполнительной власти, устанавливаются принципы деятельности отдельных органов исполнительной власти, прежде всего высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти. К примеру, согласно ст. 3 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы", этот орган осуществляет свои полномочия, опираясь на принципы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности, разделения властей, коллегиальности, сочетания централизации и децентрализации управления, ответственности правительства, а также личной ответственности должностных лиц за принимаемые решения. Таким образом, вполне возможно построить иерархию принципов: принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, принципы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, принципы деятельности отдельных видов органов исполнительной власти.
Анализ содержания принципов, их значения, эффективности, обеспеченности не входит в нашу задачу, однако следует сказать о том, что реальные регулятивные свойства они приобретают не в тот момент, когда формулируются в законодательном акте, а в процессе административного или судебного толкования, в результате чего создается мотивировочная часть административных и судебных актов, с помощью которых разрешаются конкретные юридические дела и споры.
Важнейшим элементом системного регулирования является определение в законах субъектов Федерации понятия каждого вида органа исполнительной власти, с выделением его отличительных признаков, особенностей. Благодаря федеральному закону достаточно единообразно определяется понятие руководителя системы органов исполнительной власти субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации), который является высшим должностным лицом субъекта Федерации. Нюансы связаны с его характеристикой как руководителя высшего исполнительного органа и главы субъекта РФ, однако более подробно мы их коснемся в _ 3.
Большинство конституций и уставов содержит определение "высшего исполнительного органа", в основном повторяя дефиницию п. 1 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах...": высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Встречаются и более развернутые формулировки, например, согласно ч. 1 ст. 44 Устава города Москвы, "Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы".
Наибольшие сложности вызывает определения понятия иных органов исполнительной власти: отраслевых, межотраслевых, функциональных, территориальных. Конституции и уставы редко содержат подобные нормы, отсылая к законодательству субъекта о системе, структуре исполнительных органов или схеме управления субъектом Федерации. Но есть и исключения, которые достойны того, чтобы их привести. Это Устав Московской области, где в ст. 60 и 61 даются понятия центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области; в ст. 40 Устава Ленинградской области закреплено понятие отраслевого и территориального органа исполнительной власти; Устав города Москвы в ст. 45 и 46 также содержит понятие отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти. Правда, следует отметить, что во всех приведенных примерах речь идет о типовых понятиях: отраслевой, центральный, функциональный орган исполнительной власти, а не о видах центральных органов специальной компетенции. В ряде субъектов Федерации соответствующие дефиниции содержатся в законах о системе исполнительных органов государственной власти либо в актах высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, определяющих систему или структуру органов исполнительной власти. К последним, в частности, относятся Москва и Санкт-Петербург.
Следующим элементом системного регулирования является установление порядка образования, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти субъектов Федерации. По отношению к высшему должностному лицу речь идет о конституционных процедурах избрания, вступления в должность, временного исполнения обязанностей и прекращения полномочий. Для высшего исполнительного органа это может быть либо конституционная процедура формирования и отставки (прекращения деятельности) коллегиального органа, либо административная процедура назначения на отдельные государственные должности и снятия с этих должностей - выбор модели зависит от конституции или устава республики, края, области, но они могут и сочетаться.
Центральные исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации наиболее многочисленные, и именно по отношению к ним очень важно установить четкий механизм образования, реорганизации и ликвидации. Тем более что ФЗ "Об общих принципах..." содержит на этот счет весьма общее положение: высший исполнительный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ (подпункт "г" п. 2 ст. 21). В качестве примера заслуживает внимания статья 7 Закона Республики Башкортостан от 13 марта 2003 г. "О республиканских органах исполнительной власти":
"Образование, реорганизация и ликвидация министерств и государственных комитетов Республики Башкортостан осуществляется Президентом Республики Башкортостан.
Образование, реорганизация и ликвидация республиканских органов исполнительной власти, за исключением органов, указанных в части первой настоящей статьи, осуществляются Правительством Республики Башкортостан по согласованию с Президентом Республики Башкортостан.
Реорганизация республиканских органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с федеральным законодательством.
В решении о реорганизации республиканского органа исполнительной власти подлежат разрешению вопросы передачи его функций другим органам, гарантий и компенсаций государственным служащим и другим работникам реорганизуемого органа в соответствии с законодательством, а также правопреемства, включая обязательства, вытекающие из договоров и соглашений Республики Башкортостан.
Изменение наименования республиканского органа исполнительной власти без изменения его статуса и (или) функций не является реорганизацией".
Таким образом, для установления полноценного механизма необходимо определить: а) кто принимает решение о создании (реорганизации, ликвидации) органа; б) условия и основания для принятия такого решения; в) каким актом данное решение оформляется и необходимо ли его согласовывать с другими органами; г) является ли эта процедура общей для всех видов органов одного типа или дифференцируется в зависимости от их организационно-правовой формы и других видовых признаков; д) какие формы реорганизации возможны; е) правовые последствия реорганизации и ликвидации органа.
К системным отношениям относятся и процедуры назначения на должность и освобождения от должности руководителей органов исполнительной власти: руководителя коллегиального высшего исполнительного органа, если высшее должностное лицо не является одновременно таким руководителем; заместителей высшего должностного лица; членов коллегиального высшего исполнительного органа; руководителей и заместителей руководителей центральных исполнительных органов государственной власти; заместителей руководителей территориальных органов общей компетенции (при условии соблюдения конституционного требования об избрании руководителей таких органов населением административно-территориальной единицы); руководителей и их заместителей территориальных органов специальной компетенции. Процедура будет носить конституционно-правовой характер, если она закреплена в конституции или уставе, либо являться административно-правовой, опосредуя служебно-распорядительные полномочия соответствующих органов и должностных лиц, хотя и в данном случае возможны сочетания. В рамках названных процедур особо выделяется элемент согласования кандидатур с законодательным органом государственной власти субъекта, с федеральным органом исполнительной власти, с высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Федерации (его руководителем).
Внутрисистемные взаимосвязи предполагают установление руководящих, координирующих, контролирующих, регулирующих, разрешительных, регистрационных и иных полномочий, выделение подчиненных, подведомственных, подконтрольных органов, их структурных подразделений и должностных лиц. Правовое регулирование в основном сосредоточено на следующих видах иерархических и координационных правоотношений:
- высшее должностное лицо - высший исполнительный орган;
- высшее должностное лицо - центральные и территориальные органы;
- высший исполнительный орган - центральные и территориальные органы;
- между двумя и более центральными исполнительными органами;
- между двумя и более территориальными органами исполнительной власти общей компетенции;
- центральный исполнительный орган - территориальный исполнительный орган специальной компетенции.
В данных правоотношениях первостепенное значение имеют полномочия по назначению и освобождению от должности, применению мер поощрения и взыскания, принятию решений о создании, реорганизации и ликвидации органов, утверждению положений об органах и их внутренней организационной структуре, согласованию при принятии решений, отмене принятых актов, заслушиванию отчетов, запросу и получению информации и документов, проведению проверок деятельности, даче отдельных поручений, осуществлению совместной исполнительной деятельности, внесению предложений на рассмотрение вышестоящего органа.
_ 2. Структура исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Одним из основных элементов системного регулирования исполнительной власти является определение структуры органов, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ. При характеристике соотношения понятий "система органов исполнительной власти" и "структура органов исполнительной власти" следует, очевидно, опираться на те правоположения, которые сформулировал Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ от 27 января 1999 г. применительно к системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Под структурой органов исполнительной власти следует понимать перечень конкретных органов, входящих в систему и обеспечивающих реализацию высшим должностным лицом субъекта Федерации и высшим исполнительным органом возложенных на них задач и полномочий. Вместе с тем и высшее должностное лицо, и высший исполнительный орган сами являются элементами структуры органов исполнительной власти, хотя и элементами особого порядка - системообразующими, юридические и управленческие свойства которых предопределяют другие виды исполнительных органов, их внутрисистемные и межсистемные взаимосвязи.
Однако в ФЗ "Об общих принципах..." структура исполнительных органов государственной власти и перечень этих органов с формальной точки зрения конституируются как нетождественные юридические категории, закрепляемые правовыми актами различной юридической силы. В соответствии с подпунктом "м" п. 2 ст. 5 структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается законом данного субъекта. А согласно п. 4 ст. 17, перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Очевидно, что при таком подходе структурное регулирование исполнительных органов не ограничивается их перечнем, а предполагает разрешение гораздо более широкого круга вопросов организационного устройства исполнительной власти.
Поскольку требование устанавливать структуру исполнительных органов именно законом субъекта РФ было введено Федеральным законом от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах...", на сегодняшний день еще нельзя констатировать единообразие подходов республик, краев и областей к определению понятия структуры исполнительных органов и форм ее закрепления. В ряде субъектов Федерации структура исполнительных органов по-прежнему определяется актами высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, издающего указ (постановление, распоряжение), аналогичный тому, который подписывает Президент РФ в соответствии со ст. 112 Конституции РФ после формирования нового Правительства РФ. В качестве примера можно привести указ губернатора Свердловской области "О системе исполнительной власти Свердловской области" от 23 ноября 2003 г., постановление правительства Москвы "О структуре органов исполнительной власти города Москвы" от 21 января 2003 г., распоряжение администрации Санкт-Петербурга "О структуре, нормативной и предельной численности отраслевых исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" от 30 декабря 2002 г., постановление губернатора Саратовской области "О структуре органов исполнительной власти Саратовской области" от 7 июня 2003 г. Хотя вслед за изменением Федерального закона многие субъекты стали либо переименовывать акты высшего должностного лица о структуре исполнительных органов на название о перечне исполнительных органов, либо отменять их и принимать новые: указ президента Кабардино-Балкарской Республики "О перечне исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" от 9 февраля 2004 г., указ президента Удмуртской Республики "О перечне исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики" от 7 апреля 2004 г., постановление главы администрации (губернатора) Читинской области "О перечне исполнительных органов государственной власти Читинской области" от 25 мая 2004 г., постановление губернатора Мурманской области "О перечне исполнительных органов государственной власти Мурманской области" от 12 апреля 2004 г., постановление губернатора Иркутской области "О перечне исполнительных органов государственной власти Иркутской области" от 11 мая 2004 г.
Во многих субъектах Федерации, в том числе в тех, которые названы выше, перечень органов исполнительной власти устанавливается в законах о структуре исполнительных органов государственной власти, например: закон Республики Карелия "О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия" от 27 июня 2002 г., закон Корякского автономного округа "О структуре администрации Корякского автономного округа" от 4 мая 2001 г., закон Камчатской области "О структуре администрации Камчатской области" от 20 февраля 2001 г., закон Астраханской области "О структуре администрации Астраханской области" от 29 января 2001 г., закон Томской области "О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области" от 3 ноября 2003 г., закон Пензенской области "О структуре исполнительных органов государственной власти Пензенской области" от 22 декабря 2003 г., закон Воронежской области "О структуре администрации Воронежской области" от 10 февраля 2004 г., закон Архангельской области "О структуре исполнительных органов государственной власти Архангельской области" от 30 июня 2004 г., закон Иркутской области "О структуре исполнительных органов государственной власти Иркутской области" от 7 июля 2004 г.
Попытки каким-либо образом развести понятия "структура" и "перечень" привели, например, к появлению следующих правовых дефиниций: так в Законе Брянской области о структуре органов исполнительной власти указано, что "под структурой исполнительных органов государственной власти Брянской области понимается их внутреннее устройство, то есть установленная настоящим законом совокупность государственных должностей руководителей и структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Брянской области" (ст. 1). Однако последующее содержание названного закона свидетельствует о том, что он фактически устанавливает систему исполнительной власти Брянской области, давая возможность губернатору своим указом определить перечень тех центральных и территориальных исполнительных органов, которые будут осуществлять полномочия исполнительно-распорядительного характера. Вместе с тем в законах Республики Карелия, Пензенской, Астраханской, Архангельской, Владимирской областей перечень центральных органов приведен исчерпывающим образом, не позволяя главе республики, губернатору, главе администрации производить какую-либо его дополнительную конкретизацию иначе как путем внесения соответствующего законопроекта. Компромиссным может быть признан вариант, предложенный в законе Иркутской области, перечисляющий центральные органы специальной компетенции без указания их организационно-правовой формы (наименования), предоставив губернатору возможность утвердить конкретизированный перечень.
Имеются примеры и других законодательных форм закрепления структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации, но все они были приняты до внесения изменений в ФЗ "Об общих принципах..." - например, перечень органов специальной компетенции приведен в ст. 5 Закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", в Законе Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2003 г. "О структуре Правительства Республики Саха (Якутия)" и аналогичном законе Алтайского края от 19 февраля 2002 г. В некоторых субъектах структура исполнительных органов содержится в законах о схеме управления республикой или областью. Наличие законов о структуре администрации или о структуре правительства объясняется тем, что в ФЗ "Об общих принципах..." изначально содержалась норма о необходимости определения структуры высшего исполнительного органа законом субъекта РФ. Анализ этих актов свидетельствует, что в большинстве своем, раскрывая структуру высшего исполнительного органа, они фактически устанавливают структуру всех исполнительных органов, особенно в тех случаях, когда отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции обладают статусом "структурных подразделений" правительства или администрации.
Судебная практика также свидетельствует о неоднозначном толковании понятия структуры исполнительной власти субъекта РФ, принадлежности полномочий по ее установлению законодательному (представительному) органу государственной власти или высшему должностному лицу, соотношения этой категории с системой исполнительной власти. Вот несколько наиболее характерных судебных решений.
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001 г. "О мерах по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан", полагая, что им регулируются отношения, которые могут регулироваться только законом субъекта Федерации, в частности, в указе дается схема управления республикой. Представители Президента Республики Татарстан в суде заявили, что данным указом установлена система органов исполнительной власти республики, что не равнозначно понятию схемы управления субъектом РФ, которая в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации..." устанавливается законом субъекта Федерации. Решением Верхового суда Республики Татарстан от 26 июля 2002 г. заявление прокурора удовлетворено. Верховный Суд РФ определением от 27 сентября 2002 г. отклонил кассационную жалобу, указав следующее: "Судом установлено, что пунктами 1, 2, 4, 6, 7 оспариваемого указа Президента Республики Татарстан обозначены структура, общий план построения и организация органов исполнительной власти в Республике Татарстан, в приложении к указу Президента Республики Татарстан установлен перечень республиканских органов исполнительной власти, то есть установлена схема управления субъектом Российской Федерации.
В частности, пунктом 1 указа определено, что в соответствии со ст. 9, 94, 95, 99, 100-103, 105 Конституции Республики Татарстан в систему исполнительной власти Республики Татарстан входят министерства РТ, государственные комитеты РТ, комитеты, управления и другие ведомства РТ, администрации районов и городов республиканского подчинения РТ, иные органы исполнительной власти.
Пунктом 2 утвержден прилагаемый перечень республиканских органов исполнительной власти.
Пунктом 6 указа определено, что территориальные органы министерств, государственных комитетов, иных республиканских органов исполнительной власти находятся в подчинении соответствующих республиканских органов исполнительной власти и глав местных администраций в соответствии с положениями о данных республиканских и территориальных органах:
Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что из содержания обжалуемого указа президента Республики Татарстан следует, что им устанавливается система органов исполнительной власти Республики Татарстан, а также приводится перечень республиканских органов исполнительной власти. Тем самым данным указом устанавливается структура органов исполнительной власти Республики Татарстан.
Между тем: согласно подпункту "м" п. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации...", схема управления субъектом РФ и структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определяется законом субъекта РФ... С учетом названных положений Закона суд пришел к правильному выводу о том, что система органов управления республики, определяющая их функциональное построение и организацию, должна устанавливаться законом, а не указом президента Республики Татарстан. Решение президентом Республики Татарстан вопросов, составляющих предмет законодательного регулирования, противоречит принципу разделения властей, закрепленному в Конституции РФ, а оспариваемый указ, устанавливающий фактически как схему управления республикой, так и систему высших исполнительных органов власти республики, противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим со дня издания, поскольку издан с превышением предоставленной президенту Республики Татарстан компетенции..." (определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2002 г. N 11-Г02-22).
Для исследователя несомненный интерес представляет тот факт, что представители президента Республики Татарстан предприняли небезуспешную попытку преодолеть решения судов общей юрисдикции, обратившись в Конституционный суд Республики Татарстан с запросом о толковании п. 7 и 8 ч. 1 ст. 94 Конституции Республики Татарстан, согласно которым к полномочиям президента Республики Татарстан относится формирование Кабинета министров и формирование системы исполнительных органов на территории республики в соответствии с законом. В запросе отмечалось, что поскольку в настоящее время специальных законов республики о Кабинете министров и о системе исполнительных органов не существует, означают ли названные в ст. 94 полномочия президента республики только кадровые назначения или наряду с этим они предполагают нормативное правовое регулирование по определению структуры правительства и формированию и совершенствованию системы исполнительных органов? В постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 17 июля 2003 г. N 10-П говорится следующее:
"Полномочия президента Республики Татарстан: предусматривают исключительное право президента Республики Татарстан самостоятельно определять перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан. Это право президента Республики Татарстан в силу его дискреционности не зависит от наличия или отсутствия законодательного регулирования структуры исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан: Вместе с тем: президент Республики Татарстан не только самостоятельно определяет перечень исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, но и в случае отсутствия соответствующего закона вправе образовывать и упразднять своими правовыми актами министерства и государственные комитеты Республики Татарстан (по согласованию с Государственным советом Республики Татарстан), а также иные исполнительные органы: При формировании своими правовыми актами системы исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан в период до принятия соответствующего республиканского закона президент Республики Татарстан тем самым определяет и структуру Кабинета министров Республики Татарстан, поскольку в соответствии со статьей 100 Конституции Республики Татарстан Кабинет министров Республики Татарстан состоит из премьер-министра, заместителей премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан".
Как видно, и этот судебный акт не внес особой ясности в соотношение терминов "система исполнительных органов" и "структура исполнительных органов", "структура исполнительных органов" и "перечень исполнительных органов", и, наконец, "структура исполнительных органов государственной власти" и "структура высшего исполнительного органа государственной власти".
И еще один пример.
Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ряда статей Устава (Основного закона) Самарской области, в частности п. "д" ст. 96, согласно которому губернатор области устанавливает организационную структуру исполнительных органов государственной власти. Решением Самарского областного суда от 31 марта 2003 г. заявление прокурора удовлетворено. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 июля 2003 г. кассационная жалоба Самарской губернской думы и губернатора Самарской области оставлена без удовлетворения. По мнению Верховного Суда РФ, "определение структуры исполнительной власти субъектов РФ федеральным законом отнесено к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно подпункту "б" п. 1, подпункту "м" п. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации..." законодательный (представительный) орган государственной власти осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; схема управления субъектом РФ, структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ утверждаются законом субъекта РФ.
Суд правильно пришел к выводу, что из данной нормы ФЗ следует, что структура исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их функциональное построение и организация должны устанавливаться областным законом, а не губернатором области, как определено пунктом "д" ст. 96 Устава (Основного закона) Самарской области. При таких обстоятельствах определение структуры исполнительной власти Самарской области находится в исключительном ведении Самарской губернской думы".
Приведенные судебные решения свидетельствуют о том, что законодатель обязан быть очень осторожным при использовании таких сложных юридических категорий, "отягощенных" управленческой природой, как "система органов", "структура органов", "схема управления". Уже после того, как были разрешены вышеназванные споры, законодатель изменил редакцию подпункта "м" п. 2 ст. 5 (ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ), заменив категорию "схема управления субъектом РФ" на "структуру исполнительных органов", при этом категория "структура высшего исполнительного органа государственной власти" сохранилась в п. 3 ст. 20. Но если структуру органов образует их перечень, то каким образом осуществить его законодательное регулирование и при этом оставить возможность высшему должностному лицу его определить? Очевидно, что в подпункте "м" п. 2 ст. 5 речь должна идти не о структуре исполнительных органов, а об установлении законом субъекта Федерации системы исполнительных органов государственной власти. В противном случае в тех субъектах Федерации, где высшее должностное лицо будет настаивать на своей прерогативе определять перечень исполнительных органов, под структурой исполнительных органов будет пониматься либо их внутренняя организационная структура (конструкция, которая была отвергнута Конституционным Судом РФ в постановлении от 29 января 1999 г.), либо собирательное описание видов и типов органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия без конкретизации по организационно-правовой форме или содержанию деятельности. Многие субъекты Федерации уже внесли изменения в свои законы о правительствах и администрациях, в которых структура исполнительных органов понимается как перечисление видов (высшее должностное лицо и высший исполнительный орган) и типов исполнительных органов (министерства, государственные комитеты, департаменты, главные управления).
Так, согласно ст. 5 закона Чувашской Республики "О Кабинете Министров Чувашской Республики" от 30 апреля 2002 г., структуру органов исполнительной власти Чувашской Республики образуют: президент Чувашской Республики как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти Чувашской Республики; Кабинет министров Чувашской Республики как коллегиальный высший исполнительный орган государственной власти Чувашской республики; администрация президента Чувашской Республики; министерства, государственные комитеты; иные органы исполнительной власти, не перечисленные в ст. 5 закона. Министерства, государственные комитеты, иные органы исполнительной власти создаются, реорганизуются, ликвидируются и переименовываются по решению президента в форме соответствующего указа. В законе Смоленской области "О структуре органов исполнительной власти Смоленской области" от 22 декабря 2003 г. всего три статьи. В ст. 1 говорится, что структуру органов исполнительной власти Смоленской области составляют администрация Смоленской области и иные органы исполнительной власти Смоленской области: аппарат администрации Смоленской области, департаменты Смоленской области, а также другие органы, наличие которых предусмотрено федеральными законами.
Тем самым, с одной стороны, формально выполнено требование определить структуру законом, а с другой - предоставлена возможность высшему должностному лицу устанавливать конкретизированный перечень исполнительных органов. По сути же регулятивное значение законов о структуре исполнительных органов практически равно нулю, если только они не выходят за рамки предмета регулирования и не содержат дефинитивных норм, определяющих виды исполнительных органов, особенности их внутренней организационной структуры, статус руководителей, и т.п. Конечно, и поиски компромиссной модели, и разнообразие подходов в субъектах Федерации вещь вполне приемлемая, если при этом соблюдается единообразный подход к понятийному аппарату. И здесь прежде всего доктрина обязана обеспечить возможность юридической практики, в том числе судебной, недвусмысленно понимать и применять основополагающие конституционные и административно-правовые категории.
Обобщив имеющиеся в республиках, краях и областях перечни исполнительных органов государственной власти, установленные законами или актами высшего должностного лица (высшего исполнительного органа), констатируем, что в них включаются:
а) высшее должностное лицо субъекта Федерации;
б) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации;
в) центральные органы исполнительной власти специальной компетенции;
г) территориальные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции;
д) структурные подразделения органов исполнительной власти и отдельные государственные должности руководителей органов исполнительной власти.
Высший исполнительный орган является обязательным элементом любой региональной системы исполнительной власти, поскольку это - требование ФЗ "Об общих принципах..." (ст. 2), поэтому включение его в перечень носит не учредительный, а скорее юридико-технический характер, придавая ему завершенный вид. То же относится и к должности высшего должностного лица, которая, в случае ее образования в субъекте Федерации, устанавливается конституцией или уставом; следовательно, включение ее в перечень имеет информационно-констатирующее значение. Именно поэтому многие субъекты Федерации ограничиваются включением в перечень только центральных и территориальных органов, для которых этот акт является легитимирующим.
В тех случаях, когда перечень органов с точки зрения юридической техники оформляется в виде схемы органов, являющейся приложением к соответствующему закону, например в законах "О структуре администрации Воронежской области" от 10 февраля 2004 г., "О структуре исполнительных органов государственной власти Пензенской области" от 22 декабря 2003 г., "О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и схеме управления Краснодарским краем" от 7 августа 2001 г., указание в нем высшего должностного лица и высшего исполнительного органа является необходимым элементом, без которого подобная схема не будет выглядеть законченной, охватывающей все виды иерархических взаимосвязей исполнительных органов.
Определение перечня, как правило, не сводится к простому перечислению наименований действующих исполнительных органов. Здесь так или иначе затрагиваются вопросы организационно-правовой формы (видов) органов, их количества, иерархической или координационной подчиненности, территориальной компетенции и др. Следует обсудить и правомерность включения в структуру исполнительных органов государственных должностей заместителей высшего должностного лица (вице-президентов, вице-губернаторов, заместителей главы администрации), структурных подразделений аппарата высшего исполнительного органа, не обладающих статусом центральных исполнительных органов, - секретариаты, канцелярии, а также структурных подразделений центральных органов специальной компетенции (законы Корякского автономного округа, Владимирской области, Астраханской области). Должны ли эти элементы устанавливаться в законе или определяться актом высшего должностного лица? Единообразия в подходах здесь также не наблюдается. Статус заместителей и их наименование безусловно составляют предмет законодательного регулирования. Что же касается количества государственных должностей, наименования и количества структурных подразделений аппарата главы исполнительной власти, аппарата высшего исполнительного органа, центральных органов, то их вряд ли правомерно и целесообразно устанавливать их в законе и включать в понятие структуры исполнительных органов государственной власти - это прерогатива высшего должностного лица, высшего исполнительного органа и руководителей соответствующих исполнительных органов. Напомним, что Конституционный Суд РФ признал неконституционной норму Устава (Основного закона) Алтайского края, согласно которой Законодательное собрание утверждает структуру Совета администрации, приводя следующую аргументацию: "Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти". При этом статья 73 Устава, предусматривающая полномочия Законодательного собрания по утверждению схемы управления краем и структуры администрации, была признана не противоречащей Конституции РФ. Тем самым Конституционный Суд РФ последовательно проводит различие между собственно структурой администрации (читай - структурой исполнительных органов) и внутренней структурой аппарата администрации.
Определяя перечень исполнительных органов, высшее должностное лицо, как правило, попутно разрешает и другие вопросы, связанные с составом руководителей отраслевых и территориальных органов, их штатной численностью, соподчиненностью, подведомственностью определенной группы органов и их руководителей высшему должностному лицу и его заместителям, которые по своему характеру выходят за рамки собственно перечня органов, но все же связаны со структурным регулированием организации исполнительной власти. Нередко в актах высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, посвященных структуре исполнительных органов, содержатся нормы, которые по своему характеру и значению относятся к системе, а не к структуре исполнительной власти, - дается понятие различных видов органов, устанавливается порядок назначения на должности их руководителей, утверждения положений об этих органах, разрешаются иные вопросы статусного и процедурного характера. Как упоминалось выше, эти отношения должны составлять предмет законодательного регулирования.
Закрепление в п. 4 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах..." полномочий высшего должностного лица определять перечень исполнительных органов есть результат соблюдения на региональном уровне федеральной модели организации государственной власти - правоположения, которое было выработано Конституционным Судом РФ в виде следующей сентенции: "Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти". Тем не менее такая конструкция, на наш взгляд, не исключает, при наличии соответствующей воли высшего должностного лица, закрепления данного перечня в законе субъекта Федерации, примеры которых выше уже приводились. Тем самым структуре исполнительных органов придается гораздо большая стабильность, предсказуемость, если угодно, юридическая и управленческая весомость; при этом высшее должностное лицо, являясь одним из основных участников законодательного процесса, имеет достаточную степень влияния на содержание законодательно закрепленного перечня, что позволяет избежать нарушения баланса полномочий законодательной и исполнительной власти.
Определение перечня и иных вопросов структурной организации не законом, а актами высшего должностного лица основывается совсем на других принципах, позволяющих ему оперативно проводить реорганизационные мероприятия, вносить изменения в штатный, изменять наименования органов и их подчиненность. При этом это должностное лицо должно быть связано требованиями законов о системе и структуре исполнительных органов, о схеме управления субъектом Федерации, законами, устанавливающими статус отдельных видов органов исполнительной власти, а также бюджетным законодательством. Кроме того, перечень исполнительных органов в какой-то части предопределен федеральным законодательством и иными федеральными нормативными правовыми актами, устанавливающими статус органов "двойного" подчинения, а также органов субъектов Федерации, образующих совместно с федеральными органами единую централизованную систему: органы ГО и ЧС, государственные жилищные инспекции, финансовые органы, органы управления образованием и др.
Отдельно следует затронуть категорию "схема управления субъектом" и ее соотношение со структурой органов. Впервые она упоминается в Законе РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" - в соответствии со схемой управления субъектом должны были создаваться отраслевые и межотраслевые исполнительные органы специальной компетенции. В литературе неоднократно обращалось внимание на двусмысленность, неопределенность, известную "технологичность" этого термина, на то, что субъекты Федерации в основном восприняли его буквально, как графическую схему исполнительных органов и подведомственных им учреждений, предприятий и организаций. Действительно, поскольку ФЗ "Об общих принципах..." до внесения в него изменений от 4 июля 2003 г. предусматривал необходимость принятия закона о схеме управления, в достаточно большом количестве республик, краев и областей такие законы были приняты. Среди них: закон Республики Коми "О схеме управления Республикой Коми" от 23 января 2002 г., закон Республики Саха (Якутия) "О схеме управления Республикой Саха (Якутия)" от 10 июля 2003 г., закон Алтайского края "О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края" от 11 мая 2000 г., закон Хабаровского края "О схеме управления Хабаровским краем" от 31 октября 2001 г., закон Архангельской области "О схеме управления Архангельской областью" от 20 февраля 2001 г., закон Астраханской области "О схеме управления Астраханской областью" от 20 июня 2003 г., закон Калининградской области "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти Калининградской области, порядке их образования и полномочиях" от 28 января 1999 г., закон Кемеровской области "О схеме управления Кемеровской областью" от 19 ноября 2001 г., закон Московской области "О схеме управления Московской областью" от 13 марта 2000 г., закон Орловской области "О схеме управления Орловской областью" от 10 декабря 2001 г., закон Рязанской области "О схеме управления Рязанской области" от 28 апреля 2003 г. Эти законы содержат различные определения данной категории, самые "яркие" из которых достойны воспроизведения. Так, согласно закону Кемеровской области, под схемой управления понимается совокупность органов государственной власти и создаваемых ими государственных учреждений, образующих организационную основу системы государственного управления областью, взаимодействие которых между собой, с федеральными государственными органами, а также с органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с действующим законодательством; в Республике Саха (Якутия) под схемой управления понимается описание основ взаимодействия субъектов управления республикой; в Орловской области схема управления является обязательным нормативным документом, определяющим цели и способы комплексного управления областью; в Калининградской области под схемой управления понимается система органов исполнительной власти в порядке их подчиненности и в их взаимодействии с территориальными органами федеральных органов государственной власти, Калининградской областной думой и органами местного самоуправления, и, наконец, в Архангельской области схема управления определяется как нормативный правовой акт, закрепляющий функции, структуру и основные полномочия исполнительных органов власти, их отношения в процессе управления.
Таким образом, можно выделить два основных подхода к определению анализируемого понятия. Первый состоит в том, чтобы при помощи схемы управления упорядочить деятельность только региональных органов исполнительной власти, в том числе путем закрепления их понятия, видов, структуры (перечня), состава государственных должностей субъекта РФ, уровней и характера соподчиненности, т.е. фактически урегулировать системные отношения исполнительной власти субъекта Федерации. Второй подход не замыкает понятие схемы управления только на системе исполнительных органов, включая в качестве таких субъектов законодательный (представительный) орган, отдельные федеральные органы государственной власти, действующие на территории субъекта, а также перечисляя основные объекты управленческого воздействия со стороны исполнительных органов - подведомственные им учреждения и предприятия. Некоторые из субъектов Федерации, избравшие первый вариант, после исключения из ст. 5 ФЗ "Об общих принципах..." категории "схема управления" поспешили изменить или признать утратившими силу свои законы о схеме управления, передав их функции законам о системе или о структуре исполнительных органов. На наш взгляд, регулятивное значение законов о схеме управления субъектом крайне слабое, поскольку в основном они носят информационно-констатирующий характер, во многом дублируя положения других законодательных актов республик и областей. Тем более, если закон состоит только из графической схемы, то он не в состоянии выполнять ни дефинитивную функцию, ни компетенционное регулирование, не позволяет уяснить те средства и формы управленческого воздействия, с помощью которых и осуществляется собственно управление субъектом. Очевидно, более предпочтительным выглядит все же принятие отдельных законов о системе органов государственной власти и системе исполнительных органов государственной власти. Именно они, а не закон о схеме управления должны быть признаны первичными нормативными правовыми актами, определяющими основные системные характеристики государственной власти в субъекте Федерации.
_ 3. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
Согласно ст. 2 ФЗ "Об общих принципах...", конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Сразу обращает на себя внимание диспозитивный характер названного положения, несмотря на то что к моменту его принятия подавляющее большинство субъектов Федерации предусмотрели в своей системе исполнительной власти подобную должность. Очевидно, что законодатель позаботился, насколько это возможно, о соблюдении конституционной нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
Термин "высшее должностное лицо" впервые получил "прописку" в конституционном законодательстве в Законе РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., согласно которому Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка модифицированное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции СССР в ред. Закона СССР от 26 декабря 1990 г., в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов.
Применительно к субъектам Российской Федерации этот термин впервые был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. "О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР", в котором они признавались высшими должностными лицами республик, возглавляющими правительства республик. А 1 ноября 1991 г. был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР", вводивший ст. 132.1 следующего содержания: "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР". Правда, к моменту внесения этих изменений в Конституцию ряд республик уже успели принять собственные законы о статусе своих президентов, в том числе признавая их высшими должностными лицами республик. В то же время принятый 5 марта 1992 г. Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации" при характеристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией "высшее должностное лицо". И только в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", которым было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, глава администрации определялся как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации*(350).
Исторический анализ не только помогает понять ту социально-экономическую и политическую обстановку, в которой происходило возникновение и формировалось содержание той или иной юридической категории или определения, но еще и позволяет уяснить причины, по которым законодательство республик и остальных субъектов Федерации, регулирующее систему исполнительной власти, имеет существенные расхождения, и прежде всего при определении статуса главы исполнительной власти. Тем не менее мы полагаем, что и Закон от 5 марта 1992 г., и Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г., хотя и не регулировали организацию исполнительной власти в республиках, вполне определенное влияние на содержание республиканских законов все же оказали.
Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются ФЗ "Об общих принципах...", а также конституциями и уставами субъектов Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок избрания, вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельности, основные или общие полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного отсутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной власти.
Вместе с тем ряд республик, краев и областей посчитали, что для комплексного регулирования статуса высшего должностного лица необходимо принятие специального закона: о президенте республики, о губернаторе области, о статусе главы администрации - либо включили соответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего исполнительного органа. В целом надо признать, что необходимость принятия отдельного закона о статусе высшего должностного лица зависит не только от того, насколько подробно конституция, устав смогли его определить, но и от того, насколько непротиворечивы имеющиеся нормы, учитывая, что законодательство в этой сфере складывалось постепенно и не всегда последовательно. Отдельный закон о статусе высшего должностного лица призван решить следующие задачи:
- детализировать закрепленные в конституциях и уставах процедуры вступления в должность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей высшего должностного лица и других конституционных процедур;
- определить компетенцию высшего должностного лица в различных сферах и областях, произвести специализацию полномочий в зависимости от направления деятельности;
- обеспечить при помощи бланкетных предписаний взаимосвязанность правовых норм о деятельности высшего должностного лица, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Федерации;
- установить правила публично-служебной деятельности, в том числе время труда и отдыха, порядок выплаты денежного содержания, а также социальные гарантии действующему и прекратившему исполнение полномочий высшему должностному лицу и его семье;
- установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия аппарата (администрации) высшего должностного лица.
Полагаем, что принятие отдельного закона о статусе высшего должностного лица выглядит более предпочтительным, чем довольно схематичное конституционно-уставное регулирование соответствующих правоотношений или их урегулирование множеством различных правовых актов, в том числе подзаконного характера. Тем более, если удастся отразить должную степень комплексности и системности данного правового акта.
По мнению А.Ф. Малого, "весьма трудно найти юридическое содержание в термине "высшее должностное лицо области" в силу его неопределенности. "Высшее" - значит занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц и предполагающее наличие "низших" по отношению к нему должностей. Провозглашенный в уставах принцип разделения властей не допускает преобладания полномочий у какого-либо государственного органа. Соответственно и юридическое оформление баланса власти должно быть корректным, не допускающим даже в отдаленной перспективе возможности противопоставления органов и должностных лиц"*(351). На наш взгляд, нет никаких оснований, для того чтобы сталкивать категорию "высшее должностное лицо" с действием принципа разделения властей. Указание на то, что орган или должностное лицо являются "высшими", необходимо именно в тех случаях, когда мы имеем дело с иерархически построенной системой или структурой органов и должностных лиц, поскольку для нижестоящих они являются системоопределяющими, направляющими и руководящими их работой. Наличие статуса "высшего" всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий: кадровых, организационных, юрисдикционных; следовательно, юридическое содержание категории "высшее должностное лицо" вполне определено - данное лицо возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет их перечень, руководит их работой, формирует их руководящий состав, контролирует их деятельность, применяет меры ответственности. Однако это только часть статуса, характеризующая его как "внутрисистемное" высшее должностное лицо. Но Федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские функции и полномочия, выводя его на "высший уровень" и в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти. Поэтому содержащееся в ст. 76 Конституции Республики Марий Эл определение президента как высшего должностного лица в системе исполнительной власти является не совсем точным.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституциями и уставами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. На сегодняшний день это следующие варианты:
а) президент республики;
б) глава республики;
в) председатель правительства;
г) глава республики, председатель правительства;
д) губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения;
е) глава администрации края, области;
ж) губернатор (глава администрации) края, области или глава администрации (губернатор) края, области;
з) мэр города федерального значения.
В литературе предпринимались попытки объяснить причины использования того или иного наименования, в том числе явно излишнего двойного наименования, - как правило, они не имеет юридического обоснования. Единственное, что достойно внимания, - это зависимость наименования высшего должностного лица от вида субъекта Федерации, а также наименования и статуса высшего исполнительного органа. Действительно, в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего именуется главой администрации, а в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является правительство, - губернатором, но и в том и другом случае встречаются нередкие исключения.
В ряде конституций и уставов республик, областей и краев высшее должностное лицо определяется как вид органа государственной власти наряду с законодательным (представительным) и высшим исполнительным органом, входящим в единую систему органов государственной власти. Такой подход признается не всеми. Так, прокурор Свердловской области обратился в областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующим и не подлежащим применению п. 2 ст. 9 Устава области, предусматривающий, что губернатор Свердловской области осуществляет государственную власть в качестве органа государственной власти, поскольку, согласно ст. 17 и 18 ФЗ "Об общих принципах...", он является высшим должностным лицом, но не органом государственной власти. Суд в удовлетворении требования прокурора отказал. Верховный Суд РФ решение суда оставил без изменения, указав следующее:
"Высшее должностное лицо субъекта РФ, в данном случае Губернатор Свердловской области, получает свои полномочия от народа на основе свободных выборов, осуществляет государственную власть, то есть является органом государственной власти, образуемым субъектом РФ. Такой же вывод вытекает из анализа статей 2, 17, 18, исходя из их содержания и места в системе норм Федерального закона. Статьи 17 и 18, на которые ссылается прокурор, включены в главу III "Органы исполнительной власти субъекта РФ". Статьи 2 и 17, определяющие, как следует из их наименования, систему органов государственной власти субъекта РФ, допускают возможность устанавливать в рамках этой системы должность высшего должностного лица субъекта РФ. Статья 18 предусматривает избрание высшего должностного лица на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, определяет его полномочия по осуществлению государственной власти. Таким образом, оснований для вывода о противоречии Федеральному закону закрепленного в пункте 2 статьи 9 Устава области положения о том, что Губернатор Свердловской области осуществляет государственную власть в качестве органа государственной власти, не имеется" (Определение Верховного Суда РФ от 12 апреля 2001 г. N 45-Г01-14).
Не имея возможности в рамках данной работы подробно затронуть давний теоретический спор государствоведов о том, может ли орган государства быть представлен одним должностным лицом (так называемые единоличные органы), мы лишь констатируем практическую значимость данной проблемы и обращаем внимание на необходимость дальнейшего продолжения дискуссии. Суды, естественно, ограничиваются формальной констатацией расположения норм в тексте правового акта, без анализа организационно-структурных и функционально-компетенционных элементов органа, отличающих его от иных субъектов публичной власти.
Нередко субъекты Федерации, раскрывая характеристику президента или губернатора, не ограничиваются его определением как высшего должностного лица, добавляя такие признаки как "глава исполнительной власти или системы органов исполнительной власти", "глава субъекта (республики, области)" или "глава государства, глава или руководитель высшего исполнительного органа государственной власти". До принятия ФЗ "Об общих принципах..." большинство исследователей пытались, используя эти дополнительные характеристики, построить различные модели организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Одной из первых и наиболее детальной является группировка систем организации исполнительной власти в республиках, предложенная Б.Б. Хангельдыевым. Она не раз использовалась другими авторами, правда без какого-либо критического анализа. Вот как она выглядит:
а) система исполнительной власти, возглавляемая главой республики - президентом, который одновременно является председателем правительства (Бурятия, Коми);
б) система исполнительной власти, при которой Кабинет министров республики (правительство республики) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства - президенту республики (Татарстан, Башкортостан);
в) система исполнительной власти, возглавляемая президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом (Республика Саха (Якутия), Чувашская Республика);
г) система исполнительной власти, отличительной особенностью которой служит наделение президента республики, являющегося главой государства, полномочиями главы исполнительной власти, следствием чего является возникновение двух форм правосубъектности у одного лица (Тыва, Северная Осетия - Алания);
д) система организации исполнительной власти, при которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом государства выступает избираемый всем населением председатель правительства (Карелия);
е) коллегиальные системы формирования и организации исполнительной власти в республике, когда правительство формируется представительным органом (Удмуртия) или коллегиальный орган возглавляет исполнительную власть и формирует правительство (Дагестан);
ж) система организации исполнительной власти, когда президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом (Калмыкия, Кабардино-Балкария)*(352).
Следует отметить, что эта классификация систем организации исполнительной власти в большей степени ориентировалась на семантические различия, чем на юридические особенности. Во-первых, в большинстве конституций, которые попали в разные группы вышеназванного перечня, президент определялся как высшее должностное лицо и как глава исполнительной власти или системы государственного управления; отсутствие же в ряде конституций указания на то, что президент республики является высшим должностным лицом, практически никаким образом не отражалось на составе его властных полномочий или порядке их реализации. Во-вторых, тот факт, что в ряде конституций президент не назывался главой исполнительной власти, не означал ни тогда, ни теперь, после принятия ФЗ "Об общих принципах...", что он стоит над единой системы исполнительной власти Российской Федерации, составной частью которой является система исполнительной власти субъектов Федерации (уже хотя бы потому, что именно президенты республик, конституции которых не включали их в систему исполнительной власти, представляли свои субъекты в Совете Федерации от имени исполнительной власти). Но главное, конечно же, наличие у них соответствующих функций и полномочий по формированию органов исполнительной власти, назначению должностных лиц, отмене актов, безусловно свидетельствующих о том, что именно они стоят во главе исполнительной власти. В-третьих, опять-таки сравнение полномочий президентов всех республик не позволяет сделать заключение о том, что статус главы республики или главы государства каким-либо образом влияет на их правовое положение как высших должностных лиц, в отличие от президентов, таким статусом не обладающих. Разве что у президента - главы государства чаще, чем у других, можно было констатировать наличие неконституционных полномочий, например по введению военного положения или назначению судей федеральных судов, что, впрочем, впоследствии большинством республик было исправлено.
На сегодняшний день, после приведения большинства конституций и уставов, а также иных законов республик, краев и областей в соответствие с ФЗ "Об общих принципах...", можно выделить следующие модели организации систем исполнительной власти, в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа:
1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти.
2. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо.
3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии, совета).
4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа, государственной власти, избираемый населением субъекта Федерации.
В основе предлагаемой нами классификации систем исполнительной власти в субъектах Федерации лежат именно юридико-управленческие признаки, влияющие на состав и распределение властных полномочий, правовые формы и процедуры их реализации, организационную структуру органов, а также на их подчиненность и подведомственность. Прежде всего имеет значение коллегиальный или единоначальный характер высшего исполнительного органа и организационное вхождение или невхождение в него высшего должностного лица. Рассмотрим более подробно отличительные признаки каждой модели.
1. Первая модель распространена в тех областях и краях, где высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом, не являющимся коллегиальным. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации или губернатор, а в качестве высшего исполнительного органа - администрация края, области, состоящая из главы, его заместителей и аппарата администрации. Иногда в качестве структурных подразделений администрации называют центральные органы отраслевого и межотраслевого управления (департаменты, комитеты, управления), но их руководители не образуют какого-либо коллегиального руководящего органа, а могут входить только в совещательный орган при главе администрации. Так, согласно ст. 1 закона Астраханской области "О статусе губернатора Астраханской области" от 21 июля 2003 г., губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - администрацию Астраханской области и несет персональную ответственность за надлежащее исполнение администрацией области возложенных на нее полномочий. В соответствии со ст. 9 закона Владимирской области "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области" от 10 декабря 2001 г. губернатор как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области руководит на принципе единоначалия администрацией, организует работу администрации по реализации ее полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Аналогичные системы исполнительной власти образованы в Краснодарском крае, Архангельской, Брянской, Иркутской, Магаданской, Ростовской, Смоленской областях и в других субъектах Федерации. Отличительными признаками статуса высшего должностного лица здесь являются:
- широкие кадровые полномочия по назначению заместителей высшего должностного лица, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных исполнительных органов специальной компетенции, реализуемые без согласования с каким-либо иным должностным лицом в системе исполнительной власти;
- единолично осуществляемые полномочия по распределению обязанностей между своими заместителями и другими должностными лицами, контролю за их деятельностью, формированию и утверждению положений обо всех видах исполнительных органов и основных структурных подразделениях администрации;
- реализация нормотворческих и иных полномочий высшего исполнительного органа, как правило, посредством актов высшего должностного лица.
При такой модели затруднено использование института коллективной отставки высшего исполнительного органа, что приводит к появлению неожиданных юридических конструкций. Так, согласно ст. 58 Устава Ростовской области, перед вновь избранным главой администрации (губернатором) Ростовской области заместители (в том числе первые) главы администрации, руководители областных органов исполнительной власти, руководители структурных подразделений аппарата администрации, непосредственно входящих в его состав, слагают свои полномочия. Помимо очевидного несоответствия этой нормы федеральному законодательству о государственной гражданской службе, мы имеем дело со значительной кадровой дезорганизацией работы исполнительных органов. Более корректной выглядит конструкция, предлагаемая в ст. 12 закона Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области", согласно которой досрочное прекращение полномочий главы администрации области влечет за собой отставку администрации области в форме прекращения полномочий заместителей главы администрации области и государственных служащих, замещающих государственные должности помощников (советников) этих лиц.
Таким образом создается жесткая, централизованная система государственного управления, при которой подавляющее большинство иерархических отношений замыкается на единоличного главу исполнительной власти, что приводит к значительному ограничению правосубъектности высшего исполнительного органа. Более того, в ряде случаев реализация полномочий высшего исполнительного органа возможна только посредством единоначальной деятельности высшего должностного лица. При этом многократно возрастает роль и значение аппарата администрации, который в закрытом, негласном порядке готовит большинство важнейших социально-экономических и политических решений, по своему характеру требующих публичного обсуждения. И хотя некоторые субъекты пытаются "смягчить" единоличную организацию исполнительной власти, создавая внутри администрации различные коллегиальные совещательно-рекомендательные органы, что нельзя не приветствовать, это не может изменить общего централизованного порядка реализации властных полномочий.
2. Вторая модель организации системы исполнительной власти принята в большинстве республик, где президент или глава республики, являясь высшим должностным лицом, назначает руководителя высшего исполнительного органа - председателя правительства, премьер-министра, председателя кабинета министров. Подобная схема была воспринята и рядом краев и областей. Однако после принятия ФЗ "Об общих принципах..." некоторые субъекты поспешили изменить свою систему исполнительной власти, возложив на губернатора, главу администрации функции председателя правительства, посчитав, что этот закон исключает возможность наличия в системе исполнительной власти двух государственных должностей - высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти. Другие же сохранили в конституциях и уставах должность руководителя высшего исполнительного органа, полагая, что она не препятствует высшему должностному лицу возглавлять высший исполнительный орган. Прежде чем высказать свои соображения, полагаем необходимым ознакомить читателей с имеющейся по данному вопросу судебной практикой, представляющей значительный интерес, но, к сожалению, необсуждаемой в научной литературе.
Прокурор Свердловской области и гражданин Д.М. Злобин обратились в Свердловский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда статей Устава Свердловской области, и в частности тех статей Устава, в которых предусмотрена должность председателя правительства Свердловской области наряду с должностью губернатора области. По мнению заявителей, правительство Свердловской области должен возглавлять губернатор области, поскольку он является высшим должностным лицом. 12 февраля 2001 г. суд вынес решение, которым доводы заявителей в этой части были признаны необоснованными: "Анализ полномочий губернатора Свердловской области, предусмотренных статьями 44, 46 Устава, полномочий правительства и председателя правительства, предусмотренных пунктами 2, 3 ст. 52 и ст. 55 Устава, позволяет сделать вывод, что губернатор Свердловской области, являясь высшим должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Свердловской области - правительство Свердловской области. Председатель правительства Свердловской области, будучи назначенным губернатором Свердловской области с согласия областной думы (ст. 53), осуществляет только полномочия руководителя правительства Свердловской области, то есть фактически является его заместителем, что также вытекает из положения статьи 37 закона Свердловской области от 14 октября 1996 г. "О Правительстве Свердловской области". Так как правительство области возглавляется губернатором Свердловской области, то в п. 2 ст. 51 устава правильно определено, что правительство области ответственно перед губернатором, поскольку председатель правительства осуществляет полномочия руководителя правительства, то он и определяет основные направления правительственной политики и несет ответственность за нее".
Тем самым суд подчеркнул политико-правовую самостоятельность должности председателя правительства, которая явно не сводится в "техническому" руководству. Отклонив доводы кассационного протеста и кассационной жалобы Верховный Суд РФ в своем определении сформулировал следующую позицию:
"Довод протеста о том, что закрепленное этими уставными нормами одновременное существование двух должностных лиц (Губернатора Свердловской области и Председателя Правительства Свердловской области), из которых одно возглавляет исполнительный орган государственной власти (Председатель Правительства), а другое руководит его деятельностью (Губернатор), противоречит указанным статьям федерального закона, в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, нельзя признать правильным. Статьи 17 и 18 Федерального закона, допуская установление должности высшего должностного лица субъекта РФ и предусматривая, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, не исключают предусмотренное пунктом 3 ст. 20 этого же Федерального закона право субъекта РФ самостоятельно определить в своем уставе наименование высшего исполнительного органа государственной власти, его структуру, порядок его формирования, в том числе предусмотреть должность председателя, его полномочия, порядок назначения и освобождения от должности, его ответственность перед высшим должностным лицом" (определение Верховного Суда РФ от 12 апреля 2001 г. N 45-Г01-14).
Что же, Верховный Суд не слишком озаботился аргументацией своей позиции, сделав простое умозаключение без какого-либо анализа содержания норм Федерального закона. Естественно, что подобного качества судебные решения не только не расставили все точки над "i", но породили еще большие сомнения и споры.
Организация системы исполнительной власти, в которой помимо высшего должностного лица учреждена должность руководителя высшего исполнительного органа, условно может быть определена как дуалистическая модель, предполагающая распределение функций и полномочий главы исполнительной власти между высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа. На наш взгляд, положения ФЗ "Об общих принципах..." исключают одновременное конституционное существование должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, поскольку в ст. 17-19, 22 и др. законодатель конституирует их как тождественные, обладающие единой правовой характеристикой и статусом. В ч. 1 ст. 17 говорится, что руководитель высшего исполнительного органа возглавляет этот орган; в ч. 2 - что если установлена должность высшего должностного лица, то оно возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, является его руководителем. Никакого раздвоения этих функций и полномочий Закон не предполагает. Некоторые субъекты, предусмотревшие такую модель, постарались при формулировании соответствующих норм избежать прямого столкновения с предписаниями Федерального закона, по сути установив для высшего исполнительного органа два вида руководства - функционально-конституционное и организационно-административное. Вот наиболее характерные примеры. Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" от 2 марта 2001 г. (с послед. изм.) в ст. 20 устанавливает, что президент Удмуртской Республики является высшим должностным лицом и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - правительство Удмуртской Республики. Президент Удмуртской Республики руководит правительством Удмуртской Республики. А что же председатель правительства? В соответствии со ст. 14 председатель Правительства Удмуртской Республики организует работу правительства и несет ответственность перед президентом за его деятельность. Похожее определение дается в ст. 15 закона Республики Карелия "О Правительстве Республики Карелия" от 27 апреля 1999 г. (с послед. изм.): премьер-министр правительства Республики Карелия осуществляет текущее руководство и организует работу правительства республики. Какие бы формулировки при определении понятия председателя правительства (премьер-министра, председателя кабинета министров) и использовались, полномочия, которыми наделяется это лицо, в том числе кадровые, организационные, нормотворческие, правоприменительные, представительские, свидетельствуют о том, что оно является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. При этом оно не может наделяться такими же полномочиями руководителя, которые федеральное законодательство закрепляет за высшим должностным лицом субъекта Федерации.
Что же дает организационная "отстраненность" высшего должностного лица от высшего исполнительного органа, для чего необходима должность еще одного руководителя? Можно ли ее считать какой-то вспомогательной, технической либо она по определению является самостоятельной, конституционно-политической должностью? Отвечая на эти вопросы, следует помнить, что дуалистическая модель главы исполнительной власти сложилась в республиках задолго до принятия ФЗ "Об общих принципах..." и на тот момент не противоречила ни конституционным основам, ни общим принципам. Более того, поскольку она в достаточной степени близко походила на федеральную схему взаимодействия законодательной и исполнительной власти, главы государства и федерального правительства, к чему так настойчиво призывал Конституционный Суд РФ, никто не ставил под сомнение законность такой организации системы исполнительной власти.
Организационное невхождение президента или губернатора в состав правительства безусловно позволяет более рельефно обозначить правосубъектность каждого, осуществлять этим органам самостоятельную политико-правовую, исполнительно-распорядительную деятельность, на принципиально иных позициях выстраивать свое взаимодействие, в том числе при применении законодательным органом или высшим должностным лицом мер конституционной ответственности к высшему исполнительному органу или отдельным его членам. И дело, конечно же, не в том, чтобы "разгрузить" высшее должностное лицо от повседневных, текущих организационных вопросов, как это нередко представляется в литературе. Должность председателя правительства, учрежденная наряду с должностью высшего должностного лица, является самостоятельной, наделенной собственной компетенцией государственной должностью субъекта Федерации. Такая модель организации системы исполнительной власти представляет собой более сложную конституционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласований при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений. В то же время полагаем, что при выстраивании внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей отношения Президент РФ - Правительство РФ не могут быть взяты за основу, поскольку Президент РФ не возглавляет федеральное правительство и не является его руководителем. Следовательно, то, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, должно найти отражение в его полномочиях и функциональных обязанностях.
Так, согласно закону Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" от 19 апреля 2001 г. (с послед. изм.), президент республики формирует правительство, назначает премьер-министра с согласия Государственного собрания - Курултая республики, назначает и освобождает от должности заместителей премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей ведомств республики по представлению премьер-министра, имеет право председательствовать на заседаниях правительства республики и его президиума. Названные полномочия (за исключением назначения руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства) недостаточны, для того чтобы охарактеризовать его как главу высшего исполнительного органа. Далее в законе установлено, что по предложению президента республики правительство образует президиум, президент образует и ликвидирует министерства и государственные комитеты, по представлению правительства утверждает положения о министерствах и государственных комитетах, предельную численность работников аппаратов республиканских органов исполнительной власти и лимиты количества легковых автомобилей республиканских органов исполнительной власти, состав и численность коллегий министерств, государственных комитетов и ведомств. Президент вправе отменять акты республиканских органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, налагать дисциплинарные взыскания на заместителей премьер-министра, руководителей республиканских органов исполнительной власти.
В соответствии с законом Удмуртской Республики "О Президенте Удмуртской Республики" от 8 июня 2000 г. (с послед. изм.), президент республики руководит правительством, вправе председательствовать на заседаниях правительства и его президиума, по согласованию с Государственным советом назначает на должность председателя правительства, его заместителей, министра финансов, назначает на должность и освобождает от должности министров, председателей государственных комитетов, руководителя администрации президента и правительства и утверждает структуру этой администрации, принимает добровольную отставку членов правительства, подписывает акты правительства, приостанавливает действие и отменяет акты правительства и других республиканских органов исполнительной власти. Кроме того, согласно закону о правительстве, президент Удмуртской Республики создает, реорганизует и ликвидирует комитеты, управления и другие ведомства при правительстве, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей. Обращает на себя внимание положение ст. 13 этого закона, согласно которому постановления и распоряжения правительства Удмуртской Республики подписываются президентом республики либо по его поручению председателем правительства, которое оформляется указом или распоряжением президента республики.
Таким образом, задачу придания президенту республики статуса главы и руководителя высшего исполнительного органа ряд субъектов попытались решить путем передачи ему достаточного объема полномочий, которые по своему характеру и значению должны были реализоваться правительством или председателем правительства самостоятельно. Но такое перераспределение полномочий имеет свои пределы, выход за которые чреват тем, что правительство будет не в состоянии выполнять свое функциональное предназначение, утратит свойства самостоятельного, высшего исполнительного органа государственной власти и превратится в орган при высшем должностном лице. Вместе с тем далеко не все республики поспешили возложить на своего президента или главу функции и полномочия руководителя высшего исполнительного органа, сохранив за председателем правительства значительный объем компетенции; при этом они не отказались от использования формулировки о руководстве президентом высшим исполнительным органом.
3. Третья модель организации системы исполнительной власти установлена в тех субъектах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает государственную должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя в его состав, т.е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с должностью председателя правительства, кабинета министров, коллегии администрации. Такая система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия, Коми, Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Омской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве, Санкт-Петербурге и многих других субъектах Федерации.
Статус высшего должностного лица при такой системе характеризуется двумя отличительными особенностями.
Во-первых, значительные по объему полномочия по руководству органами исполнительной власти он реализует не единолично, а от имени высшего исполнительного органа. Для примера можно обратиться к ст. 11 закона г. Москвы "О Правительстве Москвы", согласно которой правительство Москвы утверждает положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью, вправе отменять или приостанавливать акты подведомственных ему органов, назначает и освобождает от должности руководителей этих органов и их заместителей, поощряет и налагает на них дисциплинарные взыскания. Конечно, не все вопросы требуют коллегиального обсуждения, а следовательно, решаются председателем правительства, но при применении соответствующих полномочий он выступает не как мэр - высшее должностное лицо, а как председатель правительства, действующий от имени высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 17 закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" от 26 марта 1999 г. (с послед. изм.) правительство в пределах своих полномочий осуществляет руководство деятельностью и контроль за работой исполнительных органов, имеет право отменять акты руководителей указанных органов, утверждает положения об областных министерствах и иных исполнительных органах, устанавливает предельную численность их работников, обеспечивает единство системы исполнительной власти в области, направляет и координирует деятельность ее органов, разрешает споры и разногласия между исполнительными органами государственной власти Пензенской области.
Следовательно, мы можем констатировать, что при такой системе организации исполнительной власти нет необходимости сосредотачивать у губернатора или главы администрации все виды важнейших управленческих решений и он разделяет ответственность за их принятие с членами высшего исполнительного органа. Деконцентрация полномочий по руководству подчиненными органами исполнительной власти приводит к тому, что компетенция высшего должностного лица в основном ограничивается формированием высшего исполнительного органа. Для наглядности можно сравнить приведенные выше полномочия президента Республики Башкортостан и полномочия главы Республики Коми, который по должности выполняет функции председателя правительства. Согласно ст. 9 закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти Республики Коми", глава Республики Коми как высшее должностное лицо формирует правительство республики, с согласия Государственного совета назначает на должность заместителей главы республики и министра финансов, освобождает от должности заместителей главы республики, министра финансов, назначает на должность и освобождает от должности иных министров, заместителей министров, руководителей иных органов исполнительной власти и их заместителей, представляет Государственному совету схему управления республикой и структуру правительства. Все остальные полномочия по руководству системой исполнительной власти он осуществляет как руководитель высшего исполнительного органа, от имени правительства Республики Коми, которое, согласно ст. 18 этого же закона, утверждает положения о министерствах республики и об иных органах исполнительной власти и формирует их, устанавливает порядок образования территориальных органов исполнительной власти республики, утверждает регламент правительства и др.
Во-вторых, статус высшего должностного лица значительно расширяется за счет возникновения дополнительных обязанностей и полномочий по организации работы высшего исполнительного органа. В частности, как руководитель правительства оно определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между заместителями, готовит и проводит заседания правительства, координирует и контролирует работу его аппарата. Нередко создается общий, единый аппарат (администрация) высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, хотя в Москве у мэра и правительства предусмотрены обособленные аппараты.
Небезынтересно обратить внимание на особый порядок издания административных актов при такой системе организации исполнительной власти. Дело в том, что высшее должностное лицо обладает правом принятия и подписания двух типов административных актов - актов президента, губернатора, главы администрации и актов правительства или иного высшего исполнительного органа. В случае реализации полномочий высшего должностного лица принимаются указы, постановления, распоряжения, а при реализации полномочий правительства глава республики, губернатор, мэр подписывают постановления и распоряжения правительства. Помимо всего прочего возникает вопрос: вправе ли высшее должностное лицо своим указом или распоряжением отменить акт высшего исполнительного органа, который подписан им же, если конституцией или уставом за ним закреплено полномочие по отмене актов нижестоящих исполнительных органов? Например, согласно ст. 41 Устава г. Москвы, мэр Москвы вправе отменить правовые акты органов и должностных лиц исполнительной власти г. Москвы (за исключением постановлений правительства Москвы), если указанные правовые акты не соответствуют законодательству, приняты с нарушением действующих правовых актов или если их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами. В то же время, согласно ст. 24 закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" от 9 апреля 2001 г., губернатор области, являясь по должности председателем правительства, может отменять акты правительства в случае их противоречия федеральному законодательству и законодательству области.
К определенной разновидности данной модели организации исполнительной власти относятся те системы, где высшим должностным лицом является всенародно избираемый председатель правительства, например, в Республике Тыва, в Хакасии. Это не сказывается на характере и объеме полномочий, которыми наделен председатель правительства, но несколько затрудняет выявление его правосубъектности как высшего должностного лица, хотя, например, в Республике Тыва председатель правительства как высшее должностное лицо издает указы и распоряжения, а как руководитель высшего исполнительного органа подписывает постановления правительства. При такой системе существует всего одна государственная должность - председателя правительства, в то время, как в других субъектах, отнесенных нами к данной группе, одно лицо замещает две государственные должности. Именно поэтому мы говорим о разновидности, однако не выделяем такую модель в отдельную группу по изложенным выше причинам.
4. Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъектах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти: председатель правительства, глава администрации, губернатор. Так, согласно ст. 2 закона Томской области от 3 ноября 2003 г. "О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области", администрацию области возглавляет глава администрации (губернатор) Томской области - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области. Согласно ст. 37 Устава Воронежской области, администрация области состоит из руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Воронежской области - главы администрации, подчиненных ему органов и должностных лиц. В соответствии со ст. 8 закона Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области" от 19 февраля 2002 г. (с послед. изм.) глава администрации области является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти области - администрации области. Губернатор Сахалинской области, согласно ст. 5 закона от 29 декабря 2001 г. "Об администрации Сахалинской области", является руководителем администрации Сахалинской области и не признается высшим должностным лицом области. Во всех названных случаях руководство высшим исполнительным органом осуществляется на основе принципов единоначалия, так как администрации этих субъектов не являются коллегиальными органами; впрочем, не исключена возможность такой модели и при коллегиальном исполнительном органе.
Поскольку ФЗ "Об общих принципах..." исходит из тождества основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, предусматривая для них единый порядок формирования - избрание населением или иным выборным органом, прекращения деятельности, единые общие полномочия и даже правовой режим актов, то отсутствие у главы администрации или губернатора статуса высшего должностного лица практически не сказывается на характере его компетенции и взаимоотношениях с иными органами государственной власти. Достаточно посмотреть на перечень полномочий главы администрации Воронежской области, закрепленный в ст. 40 Устава, чтобы убедиться в этом. Однако мы полагаем, что подобная схема должна привести к перераспределению исполнительных функций и полномочий в пользу высшего исполнительного органа, который, собственно, и возглавляет систему органов исполнительной власти. То есть руководитель высшего исполнительного органа в межсистемных и внутрисистемных взаимосвязях должен выступать прежде всего от имени высшего исполнительного органа, в том числе издавать правовые акты, за исключением случаев, когда он реализует должностные полномочия руководителя органа - применяет к работникам аппарата меры поощрения и взыскания, утверждает штатное расписание аппарата и т.п. В противном случае структурные, организационные и функциональные характеристики данной модели организации системы исполнительной власти ничем не будут отличаться от первой модели, при которой высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит деятельностью высшего исполнительного органа.
Заслуживает внимания вопрос о порядке временного исполнения обязанностей высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа. Согласно ст. 19 ФЗ "Об общих принципах...", во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа) не может исполнять свои обязанности, в том числе временного отстранения Президентом РФ от исполнения обязанностей при предъявлении обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Конституция (устав) могут предусматривать ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица. Образцом этой нормы, очевидно, послужила часть 3 ст. 92 Конституции РФ. Анализ законодательства субъектов показывает, что в качестве должностных лиц, временно исполняющих обязанности высшего должностного лица, могут выступать:
а) вице-президент, вице-губернатор, вице-мэр, избираемые вместе с высшим должностным лицом или назначаемые им с согласия законодательного и представительного органа;
б) председатель правительства или лицо исполняющее обязанности председателя правительства;
в) первый заместитель главы республики, губернатора, главы администрации, председателя правительства, а если этих должностей несколько, исполняющий обязанности определяется распоряжением высшего должностного лица;
г) иное лицо, назначаемое постановлением законодательного и представительного органа или высшего исполнительного органа государственной власти, как правило, из числа заместителей руководителя высшего исполнительного органа.
В ряде законов установлена очередность исполнения ими обязанностей высшего должностного лица. Так, согласно ст. 6 закона г. Москвы "О Правительстве Москвы", во всех случаях, когда мэр Москвы не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет вице-мэр Москвы. В случаях, когда вице-мэр не может исполнять обязанности мэра Москвы, их исполнение возлагается на одного из заместителей мэра Москвы в правительстве Москвы, определяемого постановлением правительства Москвы.
Что касается ограничений на осуществление отдельных полномочий, то чаще всего в качестве таковых выступают следующие запреты:
- на роспуск законодательного и представительного органа государственной власти;
- на внесение законопроекта о поправках в конституцию (устав);
- на выступление с инициативой на проведение референдума;
- на внесение изменений в состав высшего исполнительного органа и принятие решения об отставке высшего исполнительного органа;
- на подписание законов субъектов РФ и иные.
В судебной практике имеются споры, касающиеся толкования и применения п. 9 и 10 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах...". Речь, в частности, идет о том, распространяется ли институт временного исполнения обязанностей только на случаи досрочного прекращения полномочий и временного отстранения по указу Президента РФ или его следует толковать расширительно, включая сюда временное отсутствие высшего должностного лица по причине служебной командировки, болезни, отпуска? Ряд субъектов Федерации в своих законах "разводят" эти два основания, в некоторых случаях устанавливая для лица, исполняющего обязанности, на период временного отсутствия более строгий перечень ограничений. Наиболее яркий пример дает нам закон Московской области от 23 апреля 2003 г. "О Губернаторе Московской области", где институту исполнения обязанностей при временном отсутствии посвящена статья 9, а институту временного исполнения обязанностей при досрочном прекращении полномочий - статья 15. Так, согласно ст. 9, в случае отсутствия губернатора Московской области на период отпуска, временной нетрудоспособности, командировки губернатор Московской области возлагает исполнение обязанностей губернатора на вице-губернатора, а при его отсутствии - на одного из первых заместителей или на одного из заместителей председателя правительства Московской области, за исключением полномочий по назначению своего постоянного представителя в Московскую областную думу, внесения в Московскую областную думу проектов законов о схеме управления Московской областью и о структуре правительства Московской области, назначению на должность и освобождению от должности вице-губернатора, формированию правительства Московской области, награждению государственными наградами и премиями, присвоению почетных званий, роспуску Московской областной думы. А в ст. 15 установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий губернатора Московской области его полномочия исполняет вице-губернатор, за исключением полномочия по роспуску Московской областной думы.
Этот закон был принят уже после того, как Верховный Суд РФ неоднократно высказал свою позицию о законности института исполнения обязанностей при временном отсутствии высшего должностного лица.
Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению ст. 9 закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 г. "О Правительстве Хабаровского края", согласно которой в случае временного отсутствия губернатора края его обязанности исполняются другими лицами без каких-либо ограничений по сравнению с полномочиями всенародно избранного высшего должностного лица субъекта РФ. Хабаровский краевой суд заявление прокурора удовлетворил. Верховный Суд РФ, оставляя решение суда без изменения, сформулировал следующую позицию: "Суд правильно указал в решении на то, что единственным основанием временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, согласно ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", является досрочное прекращение его полномочий в случаях, определенных законом. К таким случаям временное отсутствие высшего должностного лица субъекта РФ не отнесено... Исходя из положений ст. 38 Устава Хабаровского края, в случаях досрочного прекращения полномочий губернатора края его обязанности исполняет должностное лицо, назначаемое Законодательной Думой края из числа первых заместителей, заместителей председателя правительства края. В связи с этим судом дана верная правовая оценка ст. 9 закона Хабаровского края "О Правительстве Хабаровского края", и данная норма, предусматривающая исполнение обязанностей губернатора края в случае временного его отсутствия другими лицами, без ограничений осуществления полномочий, отнесенных к компетенции всенародно избранного высшего должностного лица субъекта РФ, обоснованно признана противоречащей ст. 18, 19 Федерального закона... Доводы Законодательной Думы и Правительства Хабаровского края о том, что временное отсутствие губернатора края может привести к остановке законодательной деятельности, не могут быть признаны обоснованными по следующим основаниям. Вместе с тем обнародование законов субъектов РФ ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных..." отнесено к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ. Передача полномочий по обнародованию законов другим лицам данным федеральным законом не предусмотрена...".
Аналогичное решение было принято в Магаданской области. Так, часть 2 ст. 67 Устава Магаданской области предусматривала, что во всех случаях, когда губернатор Магаданской области не может исполнять свои обязанности, их исполняет первый заместитель губернатора области, включая право подписи законов Магаданской области. В исключительных случаях, когда губернатор Магаданской области и его первые заместители не могут исполнять свои обязанности, их исполняет один из заместителей губернатора без права подписания законов Магаданской области.
По мнению Верховного Суда РФ, "данная норма правильно признана судом незаконной, поскольку подпунктом "б" п. 7 ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных..." определены полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе по обнародованию законов, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов. Таким образом, право подписания законов принадлежит только высшему должностному лицу субъекта РФ и не может быть передано другому должностному лицу. Федеральный закон не допускает наделения правом обнародовать законы в случае временного отсутствия губернатора первого заместителя высшего должностного лица субъекта РФ. Статьей 19 Федерального закона единственным основанием временного исполнения обязанностей высшего должностного лица области установлено досрочное прекращение полномочий в случаях, определенных законом".
Полагаем, что положения ФЗ "Об общих принципах..." не должны рассматриваться как препятствующие формированию в субъектах Федерации института исполнения обязанностей высшего должностного лица в период его временного отсутствия по причине болезни, отпуска, командировки и т.п. Однако такое исполнение возможно при соблюдении ряда условий: во-первых, исполняющим обязанности должно быть то же самое должностное лицо, которое, согласно конституции (уставу), временно исполняет обязанности в случаях досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и его отстранения Президентом РФ; во-вторых, исполняющий обязанности не вправе подписывать акты и совершать иные юридически значимые действия, которые, согласно федеральному законодательству и законодательству субъекта, отнесены к полномочиям высшего должностного лица (требуется установить своего рода исключительные полномочия высшего должностного лица); в-третьих, исполнение обязанностей должно быть предназначено для исполнения организационно-представительских и внутриаппаратных функций, например председательствовать на заседании коллегиального органа, участвовать в работе иных органов государственной власти, назначать на должности и освобождать от должности государственных служащих аппарата и т.п. То есть целью существования данного института является обеспечение непрерывности исполнительной деятельности, руководства системой органов исполнительной власти. Очевидно, бессмысленно отрицать необходимость этого института, поскольку кто-то должен издать распоряжение об освобождении от должности государственного служащего, назначенного актом губернатора в период, когда высшее должностное лицо, например, находится на длительном лечении.
_ 4. Высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации
Одним из обязательных элементов системы исполнительной власти субъектов РФ выступает высший исполнительный орган, возглавляющий эту систему и предопределяющий ее основные параметры. До установления этого требования в Федеральном законе лишь несколько субъектов Федерации (в частности, Калмыкия) не имели своего высшего исполнительного органа. Согласно п. 3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах...", наименование высшего исполнительного органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного региона. Тем не менее в ряде субъектов Федерации структура высшего исполнительного органа по-прежнему определяется актами высшего должностного лица, что не может быть признано правомерным. Так, прокурор Свердловской области обратился в областной суд в защиту государственных и общественных интересов к Законодательному собранию Свердловской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда статей областного закона "О Правительстве Свердловской области", в частности п. 3 ст. 5, согласно которому структура правительства определяется его председателем и утверждается губернатором области. Суд признал данное положение недействующим и не подлежащим применению, так как оно противоречит п. 3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах..." и нарушает конституционные права граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей в законодательном (представительном) органе, правомочных посредством закона, отличающегося от других правовых актов стабильностью и особым порядком принятия, определять структуру государственного органа, осуществляющего высшую исполнительную власть на территории Свердловской области (решение Свердловского областного суда от 20 декабря 2001 г.). Определением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N 45-Г02-7 данное решение оставлено без изменения.
В связи с этим возникает вопрос о понятии "структура высшего исполнительного органа" и его отличии от понятия "состав высшего исполнительного органа", причем независимо от уровня государственной власти, осуществляемой этим органом (федеральная или субъектов), и его организационно-правовой формы.
Применительно к федеральному правительству и Конституция РФ (ст. 110), и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 6) используют категорию "состав правительства", под которой понимается совокупность (перечень) видовых и типовых государственных должностей, являющихся по статусу членами высшего исполнительного органа. Дальнейшая конкретизация типовых должностей по количеству и наименованию производится в указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти и указах о назначении на должность отдельных членов правительства. Означает ли сказанное, что конкретизированный перечень государственных должностей с указанием их понятия, количества и функционального предназначения - это и есть структура высшего исполнительного органа? На наш взгляд: данный перечень не выходит за рамки категории состава, поскольку структура органа предполагает указание на организационные элементы более высокого уровня, чем государственная должность. Одним из вариантов является введение в оборот такого понятия, как "структура государственных должностей", которое не является тождественным понятию "структура органа" и обозначает видовую и понятийно-функциональную характеристику государственных должностей с определением иерархических взаимосвязей между ними.
В законах субъектов Федерации категории "состав" и "структура" высшего исполнительного органа используются достаточно произвольно. Применительно к такому виду высшего исполнительного органа, как правительство, чаще используется категория "состав", а применительно к администрации - "структура", хотя и в том и в другом случае есть исключения. Наиболее характерный пример - закон Московской области "О структуре Правительства Московской области" от 14 марта 2000 г. (с послед. изм.). В преамбуле говорится: "Настоящий закон в соответствии с Уставом Московской области, законом Московской области "О Правительстве Московской области" и законом Московской области "О схеме управления Московской областью" устанавливает состав Правительства Московской области, основы механизма взаимодействия членов Правительства Московской области и их основные полномочия в составе Правительства Московской области". Исходя из содержания закона, категория "состав" включается в категорию "структура", однако элементами этой категории, новыми по сравнению с категорией состава, является лишь конкретизированный перечень министров. Но как раз этот перечень и не должен устанавливаться законом, так как определяется высшим должностным лицом (п. 4 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах..."), являясь составной частью перечня исполнительных органов, а не структуры правительства. И хотя в данной части работы мы не можем позволить себе разбирать теоретические конструкции понятия структуры органов, подробно исследованные в труде В.Г. Вишнякова*(353), следует заметить, что большинство авторов включают в качестве элементов структуры состав (перечень) структурных подразделений или государственных должностей. Следовательно, перечень государственных должностей, с указанием их понятийно-функциональной характеристики и иерархических взаимосвязей, образует структуру государственных должностей высшего исполнительного органа, являющуюся лишь частью его общей организационной структуры. Но это в теории. А на практике подавляющее большинство субъектов Федерации, принимая законы о структуре высшего исполнительного органа ограничиваются именно иерархическим и количественным перечислением видов государственных должностей членов правительства или администрации. Так, согласно закону Саратовской области "О структуре Правительства Саратовской области" от 25 июня 2003 г., структуру образуют: губернатор Саратовской области, по должности являющийся председателем правительства Саратовской области; вице-губернатор - первый заместитель председателя правительства Саратовской области; первый заместитель председателя правительства Саратовской области; заместители председателя правительства Саратовской области; управляющий делами правительства; министры; председатели государственных комитетов. В то же время статья 6 закона Саратовской области "О Правительстве Саратовской области", содержащая в ч. 1 ту же самую норму, определяет, согласно ее названию, состав правительства области. Все это свидетельствует о том, что, принимая законы о структуре высшего исполнительного органа, субъекты Федерации стараются не столько осуществить реальное регулятивное воздействие на его организацию и функционирование, сколько формально исполнить требование федерального закона. Просто в одних республиках и областях высшему должностному лицу оставляется возможность определить своим актом количественно-персональный состав высшего исполнительного органа, а в других - это устанавливается законом. В последнем случае такой закон является одним из самых изменяемых законодательных актов.
Еще более необоснованным, по нашему мнению, является включение в понятие структуры высшего исполнительного органа самого перечня центральных исполнительных органов специальной компетенции, особенно в тех случаях, когда речь идет о таком виде высшего исполнительного органа, как правительство. Такое понимание предлагается, например, в законах Республики Саха (Якутия) "О структуре Правительства Республики Саха (Якутия)" от 5 февраля 2003 г., Республики Алтай "О структуре Правительства Республики Алтай" от 19 февраля 2002 г. К сожалению, практика Верховного Суда РФ также способствует этому. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Государственного совета Республики Татарстан от 11 мая 2001 г. N 764 "Об образовании, упразднении и преобразовании отдельных министерств и государственных комитетов Республики Татарстан" ссылаясь на то, что структура высшего исполнительного органа субъекта РФ, порядок его формирования должны определяться законом, а не подзаконным нормативным актом. Решением Верховного суда Республики Татарстан от 3 сентября 2002 г. заявление прокурора удовлетворено. Определением Верховного Суда РФ от 1 ноября 2002 г. N 11-Г02-24 решение оставлено без изменения. Верховный Суд РФ в своем определении указал следующее: "...постановлением Государственного Совета Республики Татарстан от 11 мая 2001 г.... упразднены 3 министерства и 10 государственных комитетов, образованы 5 новых министерств, 2 министерства преобразованы. Исходя из этого, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемым постановлением разрешен вопрос о структуре высшего исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан". Обозначенное толкование может иметь место только при условии, что под правительством либо администрацией понимается не конкретный исполнительный орган, а собирательное определение всех исполнительных органов субъекта Федерации. В противном случае речь должна идти не о структуре высшего исполнительного органа, а о структуре или системе исполнительных органов, в зависимости от содержания правового регулирования.
Полагаем, что в понятие структуры высшего исполнительного органа, помимо состава и структуры государственных должностей, должны включаться иные организационные подразделения, образуемые из членов высшего исполнительного органа, такие, как президиум, совет, коллегия, а также аппарат высшего исполнительного органа, который в большинстве субъектов определяется как вспомогательный государственный орган. Если категория состава позволяет организационно обособить государственные должности членов высшего исполнительного органа от иных государственных и негосударственных должностей, образованных для обеспечения деятельности этого органа, то категория "структура" показывает состав и внутренние организационные взаимосвязи между различными подразделениями этого органа, образуемые путем объединения должностей по определенным признакам.
Определяя понятие высшего исполнительного органа субъекты Федерации, чаще всего используют следующие признаки:
а) возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ;
б) входит в единую систему исполнительной власти в РФ;
в) постоянно действующий;
г) орган общей компетенции;
д) распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ;
е) обладает правами юридического лица.
Большинство из названных признаков установлено в ФЗ "Об общих принципах...", поэтому неупоминание их в конституции или уставе субъекта Федерации не может изменить правовое положение и роль высшего исполнительного органа в системе исполнительной власти. Прежде всего это характеристика высшего исполнительного органа как органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти. Главенство это не будет абсолютным и безраздельным, если конституцией или уставом предусмотрена должность высшего должностного лица, которое также нередко определяется как глава исполнительной власти. Избежать дуализма полномочий по руководству исполнительными органами при такой модели организации государственной власти невозможно, следовательно, речь должна идти о необходимости соблюдения определенного баланса компетенций, позволяющего сохранить самостоятельность каждого из этих видов исполнительных органов.
Объективно труднее обеспечить самостоятельность высшего исполнительного органа, особенно если он не является коллегиальным, а также если высшее должностное лицо одновременно замещает должность руководителя коллегиального высшего исполнительного органа. Здесь без проявления волеизъявления высшего должностного лица высший исполнительный орган практически не способен принимать самостоятельные решения, за исключением весьма ограниченной и в большей степени внутриаппаратной работы его заместителей. Как отмечалось выше, признание того или иного органа высшим, возглавляющим систему предполагает определенный стандартный набор полномочий: руководящих, координирующих, кадровых, дисциплинарных, регулятивных, дающих возможность самостоятельно и под свою ответственность выполнять возложенные на орган функциональные задачи. Не менее значимыми для высшего органа становятся представительские функции и полномочия, характер взаимосвязей с органами местного самоуправления, иными органами государственной власти данного субъекта Федерации, органами государственной власти других субъектов и федеральными органами государственной власти.
Высший исполнительный орган по своей природе является органом общей компетенции. Следует иметь в виду, что президент или губернатор также наделен общей компетенцией, что в ряде случаев способно породить компетенционные конфликты. Чья из компетенций более общая? Может ли высшее должностное лицо принять к своему рассмотрению дела, которые отнесены к компетенции высшего исполнительного органа и наоборот? Допустимо ли рассматривать компетенцию высшего исполнительного органа как производную от компетенции высшего должностного лица? Ответы на эти и множество других вопросов пока отсутствуют и в доктрине, и в судебной практике. В ряде субъектов Федерации, в частности в Красноярском крае, при подготовке законов о правительстве столкнулись с проблемой разграничения полномочий между губернатором и правительством. Высказывалось мнение о том, что сильное правительство во главе с председателем правительства, способным проводить самостоятельный политический курс, может существенно ослабить единство исполнительной власти, внести дезорганизацию во взаимоотношения с другими органами государственной власти. Особенно если наделить правительство полномочиями осуществлять независимую от губернатора кадровую политику и т.п.
На наш взгляд, положения ФЗ "Об общих принципах...", касающиеся взаимоотношений высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, исключают какую-либо возможность превращения правительства или администрации в противовес исполнительной деятельности высшего должностного лица, не позволяют высшему исполнительному органу проводить не согласованную с высшим должностным лицом политическую, социально-экономическую и административную деятельность. Хотя, конечно, наличие в системе исполнительной власти двух высших органов - высшего должностного лица и высшего исполнительного органа - либо приводит к подавлению властных прерогатив одного из них, фактически низводя его до роли организационно подчиненного субъекта, либо потребует создания особых механизмов взаимодействия между ними, не позволяющих "перетягивать одеяло на себя", обеспечивающих их самостоятельную и согласованную исполнительно-распорядительную деятельность. В качестве элементов такого механизма могут выступать, например, распределение центральных и территориальных органов на подведомственные высшему должностному лицу и высшему исполнительному органу, установление равных полномочий высшего должностного лица и высшего исполнительного органа по руководству системой исполнительной власти, введение согласительных процедур при принятии основных конституционных и административных решений.
Общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах...", поскольку подпункт "з" п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции.
Проведенный нами анализ законодательства субъектов Федерации показал, что при установлении юридико-управленческих параметров высшего исполнительного органа республики, края, области в основном ориентируются на две основные модели:
1) коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта Российской Федерации;
2) единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.
Различия в их организации и функционировании столь существенны, что каждая из моделей требует отдельного рассмотрения.
Организационно-правовая форма высшего исполнительного органа в виде правительства (кабинета министров) избрана практически во всех республиках, а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве и Санкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своим организационно-структурным и функционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства. Законы субъектов о правительстве в основном воспроизводят нормативный материал Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", начиная от использования понятийного аппарата и заканчивая структурным расположением текста, в котором выделяются следующие главы: общие положения, состав и порядок формирования правительства, полномочия правительства, организация деятельности правительства, взаимоотношения правительства с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, взаимоотношения правительства с федеральными органами государственной власти и обеспечение деятельности правительства.
Поскольку федеральный закон во многом предопределил понятие правительства как постоянно действующего высшего исполнительного органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти, то лишь немногие субъекты постарались конкретизировать это понятие, например добавляя к названным признакам коллегиальный характер деятельности, указывая на основную цель его функционирования, общий характер его компетенции, устанавливая наименование руководителя высшего исполнительного органа.
Состав правительства определяется путем указания видовых и типовых государственных должностей, организационно являющихся членами правительства. Видовыми (индивидуальными) должностями являются должности губернатора, мэра, председателя правительства, вице-губернатора, вице-мэра, первого заместителя председателя правительства, если они предусмотрены в единственном числе, министра конкретного министерства, руководителя аппарата (администрации) губернатора и правительства. Типовыми государственными должностям являются должности заместителей высшего должностного лица, министров и руководителей иных центральных и территориальных органов исполнительной власти. Состав высшего исполнительного органа может быть абсолютно определенным, если перечень типовых должностей является закрытым или относительно определенным - в этом случае невозможно точно установить, руководители каких исполнительных органов являются членами правительства - это будет зависеть от структуры исполнительных органов и решения высшего должностного лица, поскольку именно он, согласно ст. 18 Федерального закона, формирует его состав. Полагаем все же, что закон должен исчерпывающим образом определять перечень государственных должностей, являющихся членами высшего исполнительного органа. Что касается высшего должностного лица, то его задача - определить персональный численный состав типовых государственных должностей, прежде всего своих заместителей и руководителей иных исполнительных органов. Не совсем традиционная схема содержится в законе Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" от 30 октября 2003 г., согласно ст. 5 которого в состав правительства Санкт-Петербурга входят губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих за решение вопросов в различных сферах деятельности, представитель губернатора в законодательном органе, а также могут входить руководители иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге, которые назначаются в состав правительства губернатором по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Общее количество членов правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек. Вызывает сомнение правомерность включения в состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации руководителей федеральных территориальных органов, даже если это будут органы двойного подчинения, поскольку одно и то же лицо не может занимать одновременно государственную должность субъекта РФ (или государственную должность государственной службы субъекта РФ) и государственную должность федеральной государственной службы.
Кстати сказать, в практике Верховного Суда РФ имеются решения, которыми признавались недействующими и не подлежащими применению конституционные и уставные нормы, предусматривавшие создание совместных исполнительных органов республик, областей и отдельных федеральных органов исполнительной власти (см. например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 17 июля 2002 г., которым подтверждена законность решения Архангельского областного суда, признавшего незаконным и не подлежащим применению п. 4 ст. 27 Устава области, предусматривавший право областной администрации создавать совместные с федеральными органами исполнительной власти формирования областной государственной исполнительной власти).
Уровень руководителей центральных исполнительных органов, являющихся по должности членами правительства, как правило, ограничивается министрами (Карелия, Коми, Чувашия, Нижегородская, Омская, Пензенская области, Ставропольский и Хабаровский края). Вторым по распространенности видом органов, руководители которых включаются в состав правительства, являются государственные комитеты в республиках и комитеты в областях и краях. Статус министра и соответственно члена правительства нередко придается руководителям иных исполнительных органов, не возглавляющих министерства, - руководителям аппаратов и администраций высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, начальникам главных управлений (Удмуртия), руководителям территориальных органов, таких, например, как префектуры в Москве и администрации управленческих округов в Свердловской области.
Изучение установленных субъектами Федерации процедур назначения на должность и освобождения от должности членов высшего исполнительного органа выявило, что подавляющее большинство республик, краев и областей стараются соблюдать те правоположения, которые были выработаны Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ конституций и уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, Республики Алтай и ряда других. Напомним кратко основные правовые позиции:
- при формировании высшим должностным лицом персонального состава высшего исполнительного органа допустимо участие законодательного органа;
- законодательный орган вправе участвовать в согласовании назначения на должность только ограниченного круга членов высшего исполнительного органа, установленного конституциями, уставами и законами субъектов Федерации;
- законодательный орган не вправе участвовать в процедуре освобождения от должности членов высшего исполнительного органа, в том числе назначенных по согласованию с ним;
- выражение недоверия законодательным органом отдельному члену высшего исполнительного органа не может влечь за собой обязательную его отставку.
Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона "Об общих принципах..." отмечается, что конституцией может быть определено, назначение каких именно членов высшего исполнительного органа требует согласия законодательного органа, однако такой перечень не может включать всех членов правительства. В большинстве республик процедура согласования распространяется только на председателя правительства, если высшее должностное лицо не замещает эту должность. Далее, чаще всего встречается согласование назначения на должность первых заместителей и заместителей высшего должностного лица, а из других членов правительства - министра финансов. В Нижегородской области по согласованию с законодательным собранием губернатор назначает, помимо своего первого заместителя, министров, в ведении которых находятся финансы, труд, социальная защита, а также имущественные отношения, а в Московской области - министров финансов, экономики, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства, транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения (т.е. 8 из 19). Наконец, в тех субъектах Федерации, где высшее должностное лицо одновременно замещает должность председателя правительства, может вообще не предусматриваться какое-либо участие законодательного органа в процедуре назначения отдельных членов высшего исполнительного органа.
Редко встречаются законы о правительстве субъектов Федерации, в которых подробно прописана конституционная процедура получения согласия законодательного органа на назначение тех или иных членов правительства. Этот пробел может быть восполнен либо в регламенте законодательного органа, либо путем принятия специального закона, такого, как закон Брянской области "О порядке согласования Брянской областной думой кандидатур для назначения на отдельные должности в органах исполнительной власти Брянской области" от 9 апреля 2004 г. В частности, необходимо определить, кто и какие кандидатуры вносит, в какой срок рассматривается вопрос о даче согласия, сколько раз можно представлять одну и ту же кандидатуру, порядок и форма принятия решения, а также механизмы разрешения разногласий. В ряде законов предусматривается возможность получения не предварительного, а последующего согласования кандидатуры члена правительства, производимого после акта назначения на должность (Санкт-Петербург).
Правда, пока еще не все субъекты строго соблюдают вышеназванные правоположения. Так, согласно ст. 8 закона Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республике", в случае принятия Государственным советом решения о выражении недоверия заместителю председателя правительства или министру финансов президент республики обязан незамедлительно освободить их от должности. В п. 9 ст. 20 закона Хабаровского края "О Правительстве Хабаровского края" установлено, что выражение Законодательной думой недоверия членам правительства, в согласовании назначения на должность которых она принимала участие, влечет незамедлительное освобождение их от должности. Приходится напоминать о правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного закона) Алтайского края: "Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (ст. 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц".
Правовой статус члена коллегиального высшего исполнительного органа зависит от того, признается ли его должность государственной должностью субъекта РФ или он является государственным гражданским служащим. В большинстве республик и областей члены правительства занимают государственную должность субъекта РФ, - правда, в некоторых к ним отнесены лишь заместители высшего должностного лица, что вряд ли можно признать обоснованным. Перечисляя ограничения, несовместимые с занятием должности члена правительства, региональные законодатели в основном воспроизводят содержание ст. 10 и 11 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Используется и другой вариант, когда в законе о правительстве применительно к статусу членов высшего исполнительного органа дается отсылка к ограничениям, порядку назначения на должность и освобождения от должности, установленным для гражданских государственных служащих субъекта РФ.
Статус председателя правительства заслуживает отдельного рассмотрения при той модели организации исполнительной власти, когда высшее должностное лицо не замещает эту должность. Практически ни в одном законе не устанавливается каких-либо специальных (возрастных, профессиональных) требований к кандидату на эту должность, хотя в случае невозможности исполнения высшим должностным лицом своих обязанностей их исполняет, как правило, председатель правительства. В полномочия председателя правительства входит организация работы высшего исполнительного органа, начиная от планирования деятельности, распределения обязанностей между членами правительства, ведения заседаний правительства и заканчивая формированием аппарата правительства, представление правительства во взаимоотношениях с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, подписание актов правительства (в Республике Удмуртия только по поручению президента), участие вместе с высшим должностным лицом в формировании, назначении и руководстве деятельностью подчиненных исполнительных органов, а также замещение высшего должностного лица в период его отсутствия.
Коллегиальность правительства выражается не только в его организационном составе и структуре, но также в институте отставки правительства, которая производится в случае: а) добровольной отставки правительства, принятой высшим должностным лицом; б) освобождения от должности председателя правительства, если высшее должностное лицо одновременно не замещает эту должность; в) отставки по решению высшего должностного лица; г) сложения полномочий перед вновь избранным высшим должностным лицом; д) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица. В некоторых субъектах Федерации предусмотрен институт выражения недоверия законодательным органом высшему исполнительному органу, в том числе когда высшее должностное лицо ставит вопрос о доверии правительству, хотя статья 5 ФЗ "Об общих принципах..." говорит о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), а также руководителям органов исполнительной власти, в назначении на должность которых законодательный орган принимал участие. Очевидно, следует исходить из того, что перечень полномочий, установленный данным федеральным законом, не является исчерпывающим, и если такое недоверие не влечет обязанности высшего должностного лица отправить правительство в отставку (как это предусмотрено, например, статьей 3 закона Ханты-Мансийского автономного округа о правительстве), а представляет собой лишь повод для принятия такого решения по усмотрению президента или губернатора, то подобную конституционную процедуру следует признать правомерной.
При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.
В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.
Нас интересует прежде всего компетенция правительства по руководству системой органов исполнительной власти, отражающая его характеристику как высшего исполнительного органа. Единообразия в подходах здесь не наблюдается, однако общие тенденции распределения властных полномочий прослеживаются достаточно ясно. "Борьба" за полномочия между высшим должностным лицом и правительством, причем независимо от того, является ли президент или губернатор одновременно председателем правительства или нет, привела к тому, что при одной и той же модели организации системы исполнительной власти функционально-компетенционная характеристика высшего исполнительного органа существенно различается. Вначале перечислим ту совокупность полномочий по руководству системой органов исполнительной власти, которая и стала "камнем преткновения", во многом, конечно, в рамках только нормативного закрепления, а не реального администрирования, а затем приведем соответствующие примеры. Итак, вот эти полномочия:
а) устанавливать порядок и принимать решение о создании, реорганизации и ликвидации центральных и территориальных органов исполнительной власти;
б) назначать на должность и освобождать от должности руководителей и заместителей руководителей центральных и территориальных органов исполнительной власти специальной компетенции, назначать членов коллегий центральных исполнительных органов специальной компетенции;
в) утверждать положения о центральных и территориальных органах исполнительной власти, устанавливать их предельную штатную численность и размеры бюджетного финансирования;
г) отменять и приостанавливать действие актов центральных и территориальных исполнительных органов;
д) заслушивать отчеты руководителей центральных и территориальных органов, применять к ним меры дисциплинарного поощрения и взыскания;
е) разрешать разногласия между органами исполнительной власти.
Правительство, которое обладает всеми или большинством названных полномочий, может быть условно определено как "сильное", и, соответственно, то, которое реализует одно-два или ни одного, - как "слабое" правительство. К "сильным", исходя из анализа текстов законов, можно отнести, например, правительства Чувашской Республики, Нижегородской области, Москвы, Санкт-Петербурга. Так, согласно ст. 11 закона Чувашской Республики "О Кабинете Министров Чувашской Республики" от 30 апреля 2002 г., Кабинет министров руководит работой министерств, государственных комитетов и иных исполнительных органов, контролирует их деятельность, может создавать территориальные органы республиканских исполнительных органов и назначать соответствующих должностных лиц, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и иных органах исполнительной власти, определяет порядок создания и деятельности территориальных республиканских органов, устанавливает предельную штатную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание, назначает на должности и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей комитетов и иных республиканских органов, утверждает членов коллегий министерств, вправе приостанавливать или отменять действие актов центральных органов специальной компетенции. Правда, если высшее должностное лицо одновременно является председателем правительства, то помимо отнесения этих полномочий к компетенции правительства, а не президента или губернатора важно позаботиться, чтобы значительная их часть реализовалась по результатам принятия решений на заседании высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 29 этого же закона исключительно на заседаниях Кабинета министров республики утверждаются положения о министерствах и об иных органах исполнительной власти и устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов исполнительной власти. Следовательно, все остальные полномочия могут осуществлять в порядке единоначалия председателем правительства. Статья 11 закона г. Москвы "О Правительстве Москвы" закрепляет следующие полномочия правительства: утверждать положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, устанавливать предельную численность работников их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города, осуществлять контроль за деятельностью подведомственных ему органов, отменять или приостанавливать действие издаваемых ими актов, назначать и освобождать от должности руководителей этих органов их заместителей, поощрять и налагать на них дисциплинарные взыскания.
Примерами "слабого" правительства, несмотря на то что губернатор одновременно замещает должность его председателя, являются правительства Омской, Саратовской областей, Ставропольского края. Согласно ст. 10 и 12 закона Омской области "О Правительстве Омской области" от 5 декабря 2003 г. губернатор области возглавляет и формирует правительство, определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между членами правительства, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, утверждает положения о них, определяет кадровую политику в правительстве, решает вопросы о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности членов правительства, отменяет и приостанавливает действие правовых актов правительства, а также определяет порядок создания территориальных органов исполнительной власти и применяет меры по разрешению споров и разногласий между органами исполнительной власти. А что же правительство? Согласно ст. 9-11 названного закона, правительство Омской области обеспечивает деятельность совещательных и консультативных органов при губернаторе, осуществляет контроль и проверку исполнения органами исполнительной власти правовых актов губернатора, осуществляет информационное, аналитическое, документационное обеспечение деятельности губернатора, готовит предложения губернатору об отмене правовых актов органов исполнительной власти, разрабатывает проекты правовых актов, издаваемых губернатором, областных программ и прогнозов социально-экономического развития и т.п, т.е. выполняет функции, которые по своей природе должен обеспечивать аппарат высшего должностного лица, но никак не высший исполнительный орган. Справедливости ради надо сказать, что в названных статьях есть и другие полномочия правительства, отвечающие его природе и месту в системе исполнительной власти, но они не касаются руководства органами исполнительной власти.
Раз уж субъект Федерации избрал коллегиальную модель высшего исполнительного органа, он должен позаботиться не о "декоративном" прикрытии единоначалия высшего должностного лица, а о реальном наполнении статуса органа, возглавляющего систему исполнительной власти республики, края, области. Напомним, что, согласно подпункту "г" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", именно высший исполнительный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта. Вряд ли соответствуют этому требованию те законы субъектов, которые наделили президента или губернатора, а не правительство полномочиями по назначению руководителей таких органов, утверждению их структуры и положений.
Организация деятельности правительства субъекта включает в себя организационные и правовые формы его деятельности, а также функциональные права и обязанности членов правительства. К организационным формам деятельности относятся заседания правительства, ежедневная управленческая деятельность председателя правительства, его заместителей и других членов правительства, работа координационных и совещательных органов при правительстве и представительств правительства в иных органах государственной власти. Большинство законов субъектов предусматривают принятие регламента правительства, в котором детально определяются все вышеназванные вопросы. К правовым формам деятельности относится принятие и издание правовых актов - постановлений и распоряжений, заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами других субъектов Федерации.
Заканчивая рассмотрение особенностей данного вида высшего исполнительного органа, следует отметить, что в ряде субъектов Федерации под правительством понимается не высший исполнительный орган, а совещательный орган при главе администрации или губернаторе, который может быть образован по его усмотрению для предварительного обсуждения важнейших вопросов, разрешаемых в порядке единоначалия высшим должностным лицом (Краснодарский край, Ростовская область, до недавнего времени Санкт-Петербург). Первичными все же являются должности первого заместителя и заместителей главы администрации (вице-губернаторов), а функциональные обязанности члена совещательного правительства в большей степени исполняются на общественных началах.
Второй организационно-правовой формой высшего исполнительного органа является администрация, существующая во всех видах субъектов РФ, за исключением республик. Несмотря на то что она имеет солидную историко-правовую основу в виде Закона РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации", на сегодняшний день уже нельзя сказать о единообразном ее использовании. Прежде всего обращаем внимание на то, что категория "администрация субъекта РФ" может использоваться в двух значениях: как самостоятельный, постоянно действующий высший исполнительный орган, организационно обособленный от других исполнительных органов, и как совокупность, система исполнительных органов государственной власти. В последнем случае администрация выступает как собирательное определение всех органов исполнительной власти субъекта Федерации. Так, согласно ст. 1 закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" от 10 декабря 2001 г. (с послед. изм.), ранее нами уже упоминавшейся, система органов исполнительной государственной власти именуется администрацией Орловской области. В администрацию области входит Коллегия администрации Орловской области - высший орган исполнительной власти и органы исполнительной государственной власти специальной компетенции. В ст. 1 закона Санкт-Петербурга "О структуре администрации Санкт-Петербурга" от 8 октября 1996 г. (с послед. изм.) установлено, что администрацию Санкт-Петербурга образуют губернатор Санкт-Петербурга, правительство Санкт-Петербурга, подчиненные губернатору канцелярия, отраслевые и территориальные органы (структурные подразделения) администрации, а также отраслевые органы (структурные подразделения) совместного с органами исполнительной власти РФ и администрации Ленинградской области подчинения. Использование категории "администрация" в таком значении федеральному законодательству не противоречит, хотя требует каждый раз оговариваться, что речь не идет об обособленном исполнительном органе, наделенном самостоятельной компетенцией.
Администрация является высшим исполнительным органом государственной власти в Алтайском, Краснодарском, Приморском краях, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской, Тверской областях, Корякском автономном округе и многих других субъектах Федерации. В подавляющем своем большинстве администрация - органом единоначальный, начиная от порядка формирования, подчинения органов и структурных подразделений и заканчивая порядком принятия решений. Глава администрации руководит ее деятельностью на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за результаты этой деятельности. В ряде субъектов единоначалие пытаются "разбавить" коллегиальными методами работы, предусматривая в законах такие организационные формы деятельности, как совет администрации, заседания членов администрации, обязательное рассмотрение на заседаниях администрации важнейших вопросов, но они не способны изменить ее общую организационно-правовую характеристику, поскольку персонифицируются решения администрации только актами ее главы.
Однако имеются и исключения, как, например, в Орловской области, где в качестве высшего исполнительного органа выступает коллегия администрации, возглавляемая председателем коллегии, который по должности является губернатором области. Именно коллегия администрации обладает правами юридического лица, а члены коллегии входят в состав высшего исполнительного органа и на заседаниях принимают решения от его имени.
По-разному определяется в законах субъектов структура или состав администрации. Выделяются следующие варианты:
1. Глава администрации и его заместители. Согласно ст. 4 закона Сахалинской области "Об администрации Сахалинской области" от 29 декабря 2001 г., в структуру администрации входят руководитель администрации: губернатор Сахалинской области, первый вице-губернатор, вице-губернаторы, руководитель представительства Сахалинской области при Президенте РФ, Правительстве РФ, Федеральном Собрании РФ. Названные должностные лица являются членами администрации и занимают государственные должности субъекта РФ.
2. Глава администрации, его заместители и аппарат администрации. Законодательство Пермской области устанавливает, что в структуру администрации области входят губернатор области, назначаемые им первые заместители и заместители губернатора, аппарат администрации. Аналогичная норма содержится в ст. 7 закона Псковской области "О системе органов исполнительной власти Псковской области" от 19 февраля 2002 г.
3. Глава администрации, его заместители и руководители подчиненных администрации органов исполнительной власти (отраслевых, межотраслевых, территориальных). Он предусмотрен в законах Алтайского края, Калининградской области, Иркутской области. Согласно ст. 3 закона Алтайского края "Об администрации Алтайского края" от 15 марта 2002 г., в состав администрации входят глава администрации, его первые заместители, заместители, руководители подчиненных главе администрации органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 8 закона Калининградской области "Об администрации Калининградской области" от 10 апреля 1998 г. (с послед. изм.), членами администрации являются вице-губернатор области, вице-губернатор области - руководитель администрации Особой экономической зоны, заместители главы администрации, руководитель аппарата администрации, руководители органов исполнительной власти области в соответствии со структурой администрации области, определяемой областной думой. Статья 13 закона Иркутской области "Об организации и деятельности администрации Иркутской области" устанавливает, что областная администрация состоит из губернатора - главы администрации области, первого заместителя главы администрации, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений.
4. Глава администрации, его заместители, аппарат администрации и структурные подразделения администрации, в качестве которых выступают исполнительные органы специальной компетенции или их организованные комплексы. Этот вариант можно обнаружить например, в законах Корякского автономного округа "Об администрации Корякского автономного округа" от 16 июля 1997 г. (с послед. изм.) и в законе Рязанской области "О структуре администрации Рязанской области" от 25 апреля 2003 г.
Что обращает на себя внимание в первую очередь, так это разное понимание понятия и значения аппарата высшего исполнительного органа, его места в структуре и системе исполнительных органов и их структурных подразделений. Аппарат администрации - обязательный элемент ее структуры, следовательно, не упоминание его в законе всего лишь недостаток юридической техники. Если же законом об администрации определяется не структура администрации, а ее состав, т.е. перечень типовых и видовых государственных должностей субъекта Федерации, являющихся членами администрации, то указание на аппарат администрации является излишним. Учреждение типовой должности члена администрации призвано, очевидно, организационно персонифицировать ее состав, а значит, в целом организационно обособить высший исполнительный орган. Введение должности члена администрации позволяет по-иному подойти к институту отставки высшего исполнительного органа, организационным формам ее работы, например таким, как заседания администрации, а также решить ряд других вопросов служебной деятельности заместителей высшего должностного лица. Правда, такое определение состава администрации встречается достаточно редко (Сахалинская и Калининградская области).
Субъект Федерации, очевидно, вправе расширить членство в администрации за счет руководителей центральных и даже территориальных исполнительных органов, что в случае смены высшего должностного лица позволяет заменить всех руководителей этих органов, но только при условии, что их должность отнесена к государственной должности субъекта РФ. В противном случае для их замены потребуется задействовать механизмы, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе, например срочный служебный контракт. Не следует, как представляется, относить к членам администрации руководителей структурных подразделений ее аппарата, помощников и советников руководителей администрации, статус которых всецело регулируется законодательством о государственной гражданской службе.
Что касается включения в структуру администрации центральных исполнительных органов специальной компетенции: департаментов, комитетов, государственных управлений, придавая им статус структурных подразделений, то, на наш взгляд, такая конструкция на сегодняшний день не может быть признана обоснованной и не соответствует предназначению и статусу этих исполнительных органов. Впервые она была сформулирована в ст. 38 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которой в составе краевой, областной администрации в соответствии со схемой управления краем, областью создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные главе администрации. Однако дальнейшее развитие законодательства о государственном управлении в отдельных сферах и областях общественной жизни привело к необходимости придания этим исполнительным органам статуса самостоятельного, центрального, функционально и компетенционно обособленного органа исполнительной власти, который организационно не входит в состав другого органа, даже такого, как высший исполнительный орган государственной власти. Структурным подразделением администрации могут признаваться только организационные структуры ее аппарата, а также организационные структуры, образуемые из членов администрации: советы, комиссии, президиумы и т.п. В отношении них администрация вольна принимать любые решения, связанные с их созданием, реорганизацией, ликвидацией, переподчинением. Что касается центральных органов специальной компетенции, то их самостоятельный статус и организационно-функциональная обособленность не всегда позволяют высшему должностному лицу или высшему исполнительному органу осуществлять произвольные преобразования, особенно в тех случаях, когда они предопределены федеральным законодательством. Следующие судебные дела тому яркое подтверждение.
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению постановления и.о. главы администрации Приморского края "О создании государственной жилищной инспекции Приморского края" и постановления губернатора Приморского края "О государственной жилищной инспекции Приморского края", согласно которым жилищная инспекция Приморского края организована в составе Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству администрации Приморского края. По мнению прокурора, эта инспекция должна быть самостоятельным исполнительным органом, организационно не входящим в состав какого-либо иного органа, так как, согласно Положению о государственной жилищной инспекции в РФ, государственные жилищные инспекции субъектов РФ являются юридическими лицами, имеют расчетный счет в банке, бланки и печати с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Суд признал требование прокурора обоснованным, указав, что федеральные нормативные правовые акты, в том числе типовое положение о государственной жилищной инспекции субъекта РФ, не предполагают вхождение этого органа в состав другого исполнительного органа (решение Приморского краевого суда от 22 ноября 2001 г.).
В другом случае прокурором Приморского края оспаривалось постановление губернатора Приморского края от 18 октября 2002 г. N 545 "О создании департамента образования, науки и социальной защиты населения администрации Приморского края", которым произведено слияние Департамента образования и науки администрации края и Управления социальной защиты населения администрации края; при этом Управление приобрело статус структурного подразделения Департамента, а его руководитель находится в непосредственном подчинении руководителя вновь образованного департамента. По мнению прокурора, такая реорганизация противоречит федеральному законодательству, предусматривающему единую систему построения органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Решением Приморского краевого суда заявление прокурора было удовлетворено. Верховный Суд РФ оставил это решение без изменения, указав следующее:
"...Органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координацию в установленном порядке деятельности других органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования: является Министерство образования РФ. Утвержденное постановлением Правительства РФ N 258 от 24 марта 2000 г. Положение об этом министерстве вопросы социальной защиты населения в компетенцию этого федерального органа исполнительной власти не включило. При таких условиях вывод суда о том, что Министерство образования РФ не может координировать и направлять деятельность других государственных органов, каковым является Департамент образования, науки и социальной защиты населения администрации Приморского края по вопросам, связанным с социальной защитой населения, является правильным. Указанные вопросы находятся в компетенции другого федерального органа исполнительной власти - Министерства труда и социального развития РФ, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ N 480 от 23 апреля 1997 г.... Переподчинением Управления социальной защиты населения администрации края Департаменту образования и науки единая система государственной исполнительной власти нарушается. На такое переподчинение согласия федеральных органов получено не было. Поскольку система органов исполнительной власти Приморского края должна соответствовать построению органов исполнительной власти Российской Федерации и образовывать с ней единую систему, слияние Департамента образования и науки и Управления социальной защиты населения администрации края в один департамент образования, науки и социальной защиты населения администрации края является незаконным" (определение Верховного Суда РФ от 28 февраля 2003 г. N 56-Г03-3).
Мы сейчас не обсуждаем юридическую аргументацию суда, ее обоснованность и логичность. Важно другое - департаменты, комитеты и управления администрации, осуществляющие государственное управление отдельными сферами и областями, должны быть признаны центральными исполнительными органами специальной компетенции самостоятельными, не входящими в состав иного органа. То, что их самостоятельная административная правосубъектность дополняется гражданской правосубъектностью, поскольку они наделяются правами юридического лица, является только дополнительным аргументом в пользу того, что они не могут выступать в качестве структурных подразделений администрации как высшего исполнительного органа.
Поскольку в подавляющем большинстве администрации субъектов - органы единоначальные, то говорить о "сильной" или "слабой" администрации по отношению к полномочиям ее руководителя можно весьма условно. Даже в том случае, когда закон закрепляет основные полномочия по руководству системой органов исполнительной власти не за главой администрации, а за самой администрацией, в реальной практике публичного администрирования их реализация зависит именно от руководителя высшего исполнительного органа. То же самое относится и к актам администрации - в большинстве субъектов, избравших данный вид организационно-правовой формы высшего исполнительного органа, администрация не обладает правом издания собственного вида правовых актов. Но и в тех региональных правовых системах, где отсутствует должность высшего должностного лица, а следовательно, основными подзаконными актами становятся акты высшего исполнительного органа, единоначальный правовой режим их принятия и подписания, а также порядок их отмены не позволяют провести различие между актами главы администрации и актами самой администрации.
Тем не менее мы полагаем, что законодатель субъекта Федерации должен приложить максимум усилий для подчеркивания самостоятельной правосубъектности администрации, для отделения полномочий администрации от полномочий ее главы, для разведения организационных и правовых форм деятельности высшего должностного лица и высшего исполнительного органа.
_ 5. Центральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Наиболее многочисленным видом исполнительных органов государственной власти субъектов РФ являются центральные органы специальной компетенции. Именно в установлении их перечня, функционально-целевого предназначения и особенностей правового статуса каждый субъект Федерации способен проявить достаточную самостоятельность, отражая специфику своего региона, уровня социально-экономического развития, структуру промышленного, аграрного, животноводческого, природоресурсного и иных комплексов. Вместе с тем, определяя структуру и правовое положение центральных органов, субъект Федерации обязан соблюдать требования отраслевого федерального законодательства, примеры которых выше уже приводились. В связи с этим все виды центральных органов можно разбить на две группы:
а) органы, которые субъект Федерации обязан образовать в силу требования федерального законодательства;
б) органы, которые субъект Федерации вправе образовать по своему усмотрению.
На сегодняшний день единого перечня центральных органов, обязанных существовать в республиках, краях и областях, в федеральных правовых актах не установлено. В прошлом примерная структура органов краевой, областной администрации содержалась в приложении к постановлению Совета Министров - Правительства РФ "О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, Советов Министров республик в составе Российской Федерации, администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" от 27 мая 1993 г. Частично она до сих пор служит определенным ориентиром, однако скорее для тех органов, которые субъект Федерации вправе образовать по своему усмотрению.
Обязанность субъекта Федерации создать центральный орган специальной компетенции может быть сформулирована в федеральных правовых актах с различной степенью определенности. Чаще всего в отраслевых и функциональных законах: об образовании, об охране здоровья граждан, о культуре, о физической культуре и спорте, об охране окружающей природной среды, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - дается обобщенная характеристика компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Тем не менее анализ закрепляемых полномочий не оставляет сомнения в том, что, во-первых, они могут и должны реализовываться исполнительными органами государственной власти, а во-вторых, это должны быть именно центральные органы специальной компетенции, поскольку в той или иной сфере, отрасли или области предусматривается единая система государственного управления, призванная обеспечить государственный контроль и надзор, осуществлять специальные регистрационные, разрешительные, правоудостоверительные, координационные, исполнительно-организационные функции, права и обязанности. Кроме того, единая система государственного управления: финансовая, природоресурсная, градостроительная - предполагает, что исполнительные органы субъектов, осуществляющие вышеназванные полномочия, должны быть функционально и организационно обособлены как от высшего исполнительного органа, так и от друг друга. Приведенные в предыдущем параграфе судебные споры по поводу статуса органа управления образованием и жилищной инспекции - яркое подтверждение сказанному. В качестве других примеров того, как федеральное законодательство может влиять на структуру центральных органов исполнительной власти специальной компетенции, можно привести ст. 5 Закона РФ от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии", устанавливающую, что в систему государственной ветеринарной службы РФ помимо федеральных органов входят уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения. Главный государственный ветеринарный инспектор субъекта РФ назначается на должность органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с главным государственным ветеринарным инспектором РФ.
В ряде случаев федеральное законодательство не просто указывает на возможность субъекта устанавливать структуру и организацию деятельности тех или иных исполнительных органов, а прямо определяет вид этих органов, основы их правового положения, общий порядок осуществления руководства. К таким органам относятся, например, региональные энергетические комиссии, гостехнадзор, жилищные инспекции, органы управления гражданской обороной, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В отношении двух последних федеральные органы исполнительной власти не просто участвуют в согласовании или даже назначении руководителей, но и утверждают типовые положения об этих органах, что является одним из характерных признаков двойного подчинения.
Таким образом, можно констатировать, что федеральное законодательство с большей или меньшей степенью определенности обязывает субъекты Федерации образовать следующие виды центральных органов специальной компетенции:
а) органы управления образованием;
б) органы управления здравоохранением;
в) органы управления культурой;
г) органы управления в сфере физической культуры, спорта и туризма;
д) органы управления государственным имуществом субъекта РФ;
е) органы по делам гражданской обороны, предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;
ж) органы управления финансами;
з) органы управления в сфере архитектуры и градостроительства, а также органы государственного архитектурно-строительного надзора;
и) органы управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды;
к) органы управления в сфере социального обслуживания населения;
л) органы управления в области ветеринарии;
м) органы управления органами записей актов гражданского состояния;
н) органы управления архивным фондом;
о) органы по лицензированию отдельных видов деятельности;
п) региональные энергетические комиссии;
р) органы, обеспечивающие деятельность мировых судей;
с) государственные инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
т) государственные жилищные инспекции субъектов РФ.
Другая группа центральных органов специальной компетенции отличается тем, что решения об их создании, реорганизации и ликвидации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, в зависимости от уровня социально-экономического развития региона, структуры производственного комплекса и ряда других факторов. Причем в отношении некоторых из них может существовать правовое регулирование на федеральном уровне, но оно не носит императивного характера, обязывающего субъект Федерации образовать определенного вида организационные структуры в системе исполнительной власти. К ним относятся органы управления:
а) процессами экономического развития;
б) сельским хозяйством, агропромышленным комплексом, мелиорацией, рыбным хозяйством, лесным комплексом;
в) промышленностью, строительством, транспортом, связью, энергетикой, дорожным хозяйством;
г) наукой, научно-техническим, инновационным развитием;
д) региональным развитием, территориальными образованиями, по взаимодействию с муниципальными образованиями;
е) по делам национальностей, по взаимодействию с национально-культурными автономиями;
ж) в сфере торговли, питания и услуг, ценовой политики, государственных закупок;
з) в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства;
и) в области молодежной политики;
к) в области поддержки предпринимательства и развития потребительского рынка;
л) по делам средств массовой информации, полиграфии, рекламы;
м) в сфере международных и внешнеэкономических связей;
н) мобилизационной подготовкой;
о) государственной гражданской службой субъекта РФ;
п) по труду и охране труда;
р) другие органы управления.
В отношении данной группы органов республики, края и области гораздо свободнее осуществляют комбинацию компетенционного регулирования, выбор организационно-правовой формы, структуры и подчиненности. Если ими не принимается решение о создании самостоятельного центрального органа специальной компетенции, то они вправе возложить выполнение указанных функций и полномочий на высший исполнительный орган или орган, созданный при нем, передать их другому центральному органу либо поручить их выполнение одному из структурных подразделений аппарата высшего должностного лица или высшего исполнительного органа.
В ряде субъектов неправомерно расширяется перечень центральных органов специальной компетенции, включая в него федеральные территориальные органы, хотя и находящиеся в двойном подчинении, но от этого не приобретающие статус исполнительных органов субъектов Федерации. Речь идет прежде всего об органах внутренних дел. Практически ни один край или область не включили в перечень своих исполнительных органов главные управления и управления внутренних дел, а вот в республиках Адыгея, Алтай, Карелия, Кабардино-Балкария, Удмуртия и ряде других министерства внутренних дел являются центральными органами специальной компетенции этих республик. Правда, в указе президента Республики Адыгея от 13 мая 2004 г. "О перечне исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея" содержится следующая оговорка: "Данный орган является исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея, осуществляющим руководство милицией общественной безопасности на территории Республики Адыгея, входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, находится в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации". Конечно, нам знакома не слишком удачная сентенция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Тамбовской области: "В то же время орган внутренних дел в субъекте Российской Федерации имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации..." По нашему мнению, федеральный территориальный орган не может быть одновременно органом исполнительной власти субъекта, - корректнее было бы определить его как выполняющий отдельные функции и полномочия субъектов Федерации, отнесенные к совместному ведению и в этих рамках подконтрольный органам государственной власти республики, края, области.
Противоречивость статуса органов внутренних дел в субъектах Федерации наглядно проявляется в положениях об этих органах, которые действительно утверждаются высшими должностными лицами субъектов Федерации, но вместе с тем ни решения о создании, реорганизации, ликвидации органа, ни решения о кадровых назначениях, не говоря уже о дисциплинарных взысканиях и отмене актов, не входят в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно типовому положению о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта РФ, утвержденному приказом МВД России от 15 сентября 2003 г., МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ входят в систему органов внутренних дел РФ и подчиняются Министерству внутренних дел РФ. Координируют их деятельность главные управления МВД РФ по федеральным округам. Кроме того, все лица, занимающие в этих органах государственные должности, являются федеральными государственными служащими. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ осуществляют лишь контроль за деятельностью милиции общественной безопасности в пределах полномочий, определяемых законодательством, в том числе согласовывая назначение на должность начальника милиции общественной безопасности. Все это исключает возможность признать эти органы исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.
Кстати сказать, Конституционный Суд РФ достаточно последователен в отстаивании возможности организационно-компетенционной ассимиляции федеральной и региональной исполнительной власти. В очередной раз отвергнув позицию Верховного Суда РФ, признавшего незаконным совмещение должности начальника управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям со статусом заместителя главы администрации субъекта РФ, Конституционный Суд РФ при помощи объемной и сложнейшей юридической аргументации (в основном в сослагательном наклонении) доказал непротиворечие такой конструкции Конституции РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в связи с запросом администрации Псковской области). Но какова цель совмещения правовых режимов военной должности и государственной должности субъекта РФ, если по всем основным показателям и признакам они абсолютно различны? Разве для того, чтобы добиться надлежащего выполнения органами исполнительной власти субъекта Федерации функциональных обязанностей по предметам ведения Российской Федерации, их надо окружить плотным кольцом федеральных государственных служащих? Не наблюдаем ли мы здесь превалирование юридической формы над сутью государственно-управленческой деятельности?
Вопросы организации и правового статуса органов специальной компетенции двойного подчинения пока не получили единообразного разрешения. В литературе иногда слишком широко толкуют двойное подчинение, распространяя его чуть ли не на все виды центральных органов субъектов Федерации*(354). О том, что республиканский или областной исполнительный орган находится в двойном подчинении, свидетельствуют следующие признаки:
- орган является составной частью единой системы государственного управления (контроля, надзора) определенной сферой или областью общественных отношений;
- орган действует на основании типового (примерного) положения, утверждаемого Правительством РФ или центральным федеральным органом исполнительной власти;
- решение об образовании органа, о его месте в системе исполнительных органов, об организационно-правовой форме и структуре принимает высшее должностное лицо субъекта РФ с учетом требований федерального законодательства;
- руководитель назначается на должность высшим должностным лицом субъекта Федерации или высшим исполнительным органом по согласованию с руководителем центрального федерального органа либо, в отдельных случаях, руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с высшим должностным лицом (управления ГО и ЧС субъектов РФ);
- положение об органе утверждается высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом на основе типового положения и по согласованию с центральным федеральным органом;
- руководитель органа двойного подчинения обязан исполнять приказы, указания, распоряжения как высшего должностного лица, так и руководителя центрального федерального органа, принятые в пределах их компетенции;
- полномочиями по отмене правовых актов такого органа, применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий обладает высшее должностное лицо и высший исполнительный орган субъекта Федерации, за исключением случаев, когда руководитель органа двойного подчинения замещает должность федеральной государственной службы (управления ГО и ЧС субъектов Федерации).
Наличие одного из указанных признаков еще не свидетельствует о том, что перед нами орган двойного подчинения. Например, вхождения органа в единую систему государственного управления и обязанности соблюдать нормативно-методические указания центрального федерального органа явно недостаточно для констатации "двойственной природы". Как следствие, в утверждаемых президентами, губернаторами или правительствами положениях о министерствах и департаментах финансов, здравоохранения, образования, культуры, труда и социальной защиты нет никаких признаков подчиненности этих органов федеральным министерствам. Вот как, по нашему мнению, выглядит на сегодняшний день примерный перечень центральных органов специальной компетенции субъекта Федерации, являющихся органами двойного подчинения:
а) региональные энергетические комиссии (Типовое положение утверждено постановлением Правительства РФ от 4 марта 2004 г. N 136);
б) главные управления и управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (Примерное положение утверждено приказом МЧС РФ от 18 июня 2003 г. N 317);
в) государственные жилищные инспекции субъектов РФ (Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1994 г. N 1086);
г) управления архитектуры и градостроительства (Примерное положение утверждено постановлением Госстроя России от 5 ноября 1997 г. N 18-65)
д) органы государственного архитектурно-строительного надзора;
е) управления ветеринарии;
ж) органы управления архивным делом (Примерное положение утверждено приказом Роспатента от 11 июля 1994 г. N 56).
В тех случаях, когда речь идет о государственных инспекциях, включенных в единую, централизованную систему государственного контроля, надзора, охраны, действующих по предметам совместного ведения, двойное подчинение возникает в силу того, что федеральная исполнительная власть не считает возможным полностью брать на себя расходы по содержанию конкретной системы государственного управления и желает разделить с субъектами Федерации ответственность за состояние и результаты публичного администрирования в этой сфере. Весь вопрос в том, по каким критериям отбираются эти отрасли государственного управления, почему жилищные инспекции являются органами субъектов Федерации, а инспекции энергетического надзора - нет. Очевидно, в рамках административной реформы следует выработать единообразные подходы к разрешению проблем совместного управления единой системой специализированных контрольно-надзорных органов.
Вместе с тем мы вынуждены констатировать, что субъекты Федерации при утверждении положений об органах двойного подчинения далеко не всегда могут адекватно отразить особенности их правового статуса. Прежде всего это касается органов архитектуры и градостроительства, архитектурно-строительного надзора, архивных управлений, в меньшей степени жилищных инспекций. Во многих положениях ничего не говорится о вхождении органа в единую централизованную систему, о назначении руководителя и об утверждении положения по согласованию с руководителем центрального федерального органа, о функциональном подчинении республиканской или областной инспекции, управления, комитета вышестоящему контрольно-надзорному органу. В качестве положительного опыта можно отметить Положение о государственной жилищной инспекции Саратовской области, утвержденное постановлением правительства Саратовской области от 4 марта 2004 г. и предусматривающее подчинение областной инспекции заместителю председателя правительства области, курирующему вопросы жилищно-коммунального хозяйства, а функционально - Главной государственной жилищной инспекции. Начальник областной инспекции назначается на должность постановлением губернатора области по согласованию с Главной государственной жилищной инспекцией.
Помимо названных органов, обладающих двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой, специальный режим двойного подчинения может быть установлен путем делегирования (передачи) федеральными органами исполнительной власти части своих функций и полномочий исполнительным органам субъектов Федерации на основе заключаемых с субъектами Федерации соглашений. В этом случае центральный орган субъекта получает статус федерального территориального агентства, а вместе с ним и еще одного руководителя в лице специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Такой специальный режим публичного администрирования широко использовался Мингосимуществом РФ, а также Госкомземом РФ, Роскомэкологией РФ и их правопреемниками. Например, согласно Положению о Государственном комитете Республики Башкортостан по охране окружающей среды, утвержденному указом президента РБ от 25 апреля 2002 г., Госкомитет является республиканским органом исполнительной власти и территориальным органом специально уполномоченного государственного органа Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, который наряду с Кабинетом министров республики осуществляет контроль за его деятельностью. Отличительной особенностью этого режима является временный (срочный) характер - центральный федеральный орган может прекратить действие соглашения и принять решение о создании собственного территориального органа либо субъект Федерации вправе отказаться от дальнейшего выполнения федеральных функций и полномочий. Еще раз подчеркнем, что в данном случае мы не затрагиваем статус территориальных федеральных органов двойного подчинения, в том числе возникающий на основе соглашения о передачи им органами исполнительной власти субъектов Федерации части своих полномочий в рамках совместного ведения. Несмотря на наличие схожих признаков, в систему исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации они не входят.
Отдельного обсуждения требует вопрос об организационно-правовой форме центральных органов. На сегодняшний день основными являются министерства, государственные комитеты, комитеты, комиссии, департаменты, главные управления, управления, инспекции и отделы. При определении их признаков субъекты Федерации в основном исходили из дефиниций, содержавшихся в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти". Для характеристики департаментов и главных управлений нередко используется понятие, которое давалось федеральному министерству, - "орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти". Для управлений, инспекций, отделов - признаки федеральной службы, агентства, надзора.
Вместе с тем уже начался процесс приведения организационно-правовых форм центральных органов в соответствие с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", который, как известно, избрал трехзвенную типологию органов: министерства, службы, агентства. Один из первых субъектов Федерации, изменивших таким образом свою систему исполнительных органов, - Республика Алтай. Согласно указу главы Республики Алтай, председателя правительства Республики Алтай "О системе и перечне исполнительных органов государственной власти Республики Алтай" от 24 июня 2004 г., в систему исполнительных органов государственной власти Республики Алтай входят республиканские министерства, республиканские службы, республиканские агентства и единый аппарат главы Республики Алтай и правительства Республики Алтай. Понятийно-целевая характеристика этих органов основывается на тех же пяти функциях, что и в федеральной системе исполнительной власти: нормотворчество, контрольно-надзорная деятельность, управление государственным имуществом, правоприменение и оказание государственных услуг. Их структурно-компетенционная характеристика опять-таки основана на разделении всех центральных органов на находящихся в ведении главы республики, правительства республики и республиканских министерств.
И все же утверждать, что все субъекты Федерации в ближайшее время приведут свою структуру центральных исполнительных органов в соответствие с той моделью, которая действует на федеральном уровне, пока преждевременно. С одной стороны, это не является требованием конституционных основ или общих федеральных принципов. С другой - более половины краев и областей так и не стали переходить на министерскую систему отраслевого управления, хотя федеральные министерства функционируют более десяти лет. В тех краях и областях, где высшим исполнительным органом является администрация, основным видом центрального органа специальной компетенции по-прежнему остается департамент. Полагаем, что организационно-правовая форма органа исполнительной власти должна предъявлять определенные требования и к объемам управленческой деятельности, и к количеству государственных должностей в штате, и к структурной организации внутренних подразделений и территориальных органов. И действительно, в ряде субъектов Федерации постарались индивидуализировать признаки той или иной организационно-правовой формы, указывая штатную численность, которой должен соответствовать конкретный вид центрального органа. В Санкт-Петербурге с этой целью все исполнительные органы разделены на шесть групп в зависимости от численности государственных служащих и работников, осуществляющих техническое обеспечение.
Следует иметь в виду, что в некоторых субъектах Федерации центральные органы специальной компетенции вообще не наделены полномочиями издавать нормативные правовые акты общего характера, что также препятствует точному копированию федеральной типологии исполнительных органов. Так, согласно ст. 17 закона Свердловской области "Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области", в случае необходимости принятия нормативных правовых актов общего значения по вопросам, входящим в компетенцию областных исполнительных органов, они разрабатывают соответствующие проекты и вносят их на рассмотрение губернатора или правительства.
Пытаясь разделить функции нормотворчества, контроля и надзора, правоприменения, многие республики, края, области неизбежно столкнутся с ограниченными масштабами исполнительно-распорядительной деятельности, с дефицитом организационного, компетенционного, государственно-служебного ресурсов, с неизбежным в такой ситуации наслоением и дублированием функций и полномочий. Однако исследование данных проблем - дело ближайшего будущего.
О комплексном регулировании деятельности центральных органов специальной компетенции речь может идти в тех субъектах Федерации, в которых были приняты отдельные законы об их организации и функционировании либо которые включили соответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего исполнительного органа. В большинстве законодательных актов термин "центральный орган" не используется, а говорится об отраслевых, межотраслевых и функциональных исполнительных органах. В принципе это верная, но несколько иная сторона компетенционной характеристики данного вида органов. Иногда вместо термина "центральный" используется более общие термины - "республиканские" или "областные" исполнительные органы, однако они не могут быть признаны тождественными. То, что исполнительный орган является центральным, призвано подчеркнуть, во-первых, территориальные масштабы его деятельности - он реализует полномочия на всей территории субъекта Федерации; во-вторых, его статус как главы административного ведомства, руководящего деятельностью подчиненных ему территориальных органов, иных структурных подразделений, подведомственных государственных учреждений и предприятий; в-третьих, то, что он обладает организационно-структурной и функционально-компетенционной самостоятельностью, не входит в состав иного органа, представляет собой отдельным элементом структуры и перечня исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации.
Центральные органы - это органы специальной компетенции. А значит, перечень полномочий, которыми они наделены, является исчерпывающим, ни о каких "подразумеваемых" или "скрытых" правах и обязанностях здесь не может быть и речи. Данные полномочия могут устанавливаться федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти, действующих в той же сфере или области, что и центральный орган, законами субъектов РФ, актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Особо следует отметить законы субъектов Федерации, посвященные отдельным видам центральных органов, например закон Архангельской области "О региональной энергетической комиссии" от 5 ноября 2001 г., закон Республики Адыгея "Об образовании и деятельности органов записи актов гражданского состояния в Республике Адыгея" от 22 ноября 2003 г., закон Алтайского края "Об органе исполнительной власти Алтайского края и должностных лицах, осуществляющих государственный экологический контроль в Алтайском крае" от 11 ноября 2003 г. Конечно, не все из них обладают достаточной степенью определенности, позволяющей выявить основные структурные и компетенционные характеристики системы органов, однако любые попытки законодательного регулирования деятельности исполнительной власти следует всячески приветствовать.
В большинстве субъектов Федерации сохраняется традиционное для российского государственного управления разделение специальной компетенции на отраслевую и межотраслевую или функциональную, в зависимости от характера и объема подведомственных органу объектов управленческого воздействия. Так, согласно ст. 6 закона Свердловской области "Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области" от 24 декабря 1996 г. (с послед. изм.), областные отраслевые органы осуществляют руководство одной из отраслей областного хозяйства, отвечают за ее состояние, развитие и уровень научно-технического обеспечения, за удовлетворение потребностей области во всех видах продукции отрасли и за наполнение рынка товаров и услуг. Областные межотраслевые органы осуществляют координационно-регулирующие, контрольные и иные общеуправленческие функции в отношении отраслевых исполнительных органов государственной власти и хозяйствующих субъектов либо руководят несколькими отраслями хозяйства. Кроме того, остается традиция выделять для отраслевого и межотраслевого управления определенные виды (организационно-правовые формы) исполнительных органов, например министерство и государственный комитет, хотя, как справедливо отмечалось в литературе, в последние годы исключения в этом вопросе стали превалировать над правилом. И все же, согласно п. 2 постановления правительства Москвы "О структуре органов исполнительной власти города Москвы" от 21 января 2003 г. (с послед. изм.), департаменты города Москвы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти, комитеты города Москвы - отраслевыми органами, главные управления и управления - функциональными органами исполнительной власти. Разделение центральных органов на отраслевые и межотраслевые должно сопровождаться наделением их различным по своим юридико-управленческим свойствам инструментарием, отражающим специфику объекта управленческого воздействия, - например, это может быть различный правовой режим административных актов, что из содержания большинства законов пока не вытекает.
Типология организационно-правовых форм центральных органов зависит от ряда факторов: вида субъекта Федерации, наименования и вида высшего исполнительного органа, территориальной организации государственной власти, организационно-правовой формы центрального федерального органа исполнительной власти, действующего в той же сфере или области. В республиках основными видами являются министерства, государственные комитеты, комиссии и главные управления. В краях и областях, где высший исполнительный орган - правительство, в качестве основного вида центрального органа выступает министерство, а в тех, где администрация, - департамент, однако Москва не единственный субъект Федерации, отступивший от общего правила.
Еще раз обращаем внимание на то, что список центральных органов может быть установлен либо в законе субъекта Федерации в виде структуры исполнительных органов государственной власти или структуры высшего исполнительного органа, либо в акте высшего должностного лица в виде перечня этих органов. Включение вновь создаваемого центрального органа в перечень или в закон означает возникновение длящегося фактического состава (юридический факт) его образования, с которого начинается процесс формирования правосубъектности исполнительного органа. Затем следует акт назначения на должность руководителя центрального органа, назначение по его представлению заместителей руководителя, утверждение и комплектование штатов, передача в оперативное управление государственного имущества и утверждение положения об органе, традиционно подготавливаемого аппаратом этого же органа. Принятие названных административных актов входит в компетенцию высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, в зависимости от подчиненности центрального органа и его места в системе. Если ко дню вступления в силу перечня центральный орган уже был создан и функционировал, то для него такой акт будет не учредительным, а подтверждающим легитимность правового положения и неизменность действующей системы данного ведомства, если не были задействованы реорганизационные мероприятия.
Подавляющее большинство центральных органов специальной компетенции являются единоначальными. Среди коллегиальных органов можно выделить только региональные энергетические комиссии, что, на наш взгляд, явно недостаточно для обеспечения сбалансированного сочетания коллегиальности и единоначалия в системе исполнительной власти, особенно в тех краях и областях, где высший исполнительный орган также является единоначальным. Конечно, коллегиальные органы требуют более высокой исполнительской дисциплины, более сложных организационно-правовых форм деятельности, но вместе с тем они позволяют на качественно ином уровне обеспечить реализацию таких принципов организации и функционирования исполнительной власти, как гласность, публичность, ответственность за свою деятельность. По примеру федеральных органов исполнительной власти во многих центральных органах субъектов Федерации создаются коллегии - совещательные структурные единицы, рассматривающие на своих заседаниях наиболее важные вопросы функционирования ведомства.
Некоторые центральные органы могут иметь свои территориальные органы в административно-территориальных единицах, которые в большинстве случаев обладают статусом обособленных структурных подразделений. Порядок создания территориальных органов специальной компетенции в ряде субъектов аналогичен процедуре, которая закреплена в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" применительно к федеральным территориальным органам. Высшее должностное лицо или высший исполнительный орган устанавливает, какие центральные органы могут иметь свои территориальные органы и их виды. Далее следует принятие решения о создании конкретного вида территориального органа, об утверждении положения о нем и о назначении его руководителя. В одних субъектах данные полномочия входят в компетенцию руководителя центрального органа, в других - это прерогатива высшего должностного лица или высшего исполнительного органа.
Для того чтобы дать общее представление о масштабах территориальной организации центральных органов, приведем в качестве примера Свердловскую область. Согласно указу губернатора Свердловской области "О системе исполнительной власти Свердловской области" от 28 октября 2003 г. N 573, из двадцати одного центрального органа отраслевого управления территориальные органы имеют четыре - это управления сельского хозяйства и продовольствия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, управления социальной защиты населения Министерства социальной защиты населения Свердловской области, финансовые и финансово-бюджетные управления (отделы) Министерства финансов Свердловской области, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Свердловской области. Еще один вид территориальных органов - отделы записи актов гражданского состояния в городах и районах - не имеет в структуре областных органов самостоятельного центрального органа.
Таким образом, большинству центральных органов приходится взаимодействовать в рамках административно-территориальной единицы с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований при условии, что в городах и районах республиканского или областного подчинения не созданы исполнительные органы государственной власти общей компетенции.
В качестве примера закрепления функций можно привести ст. 10 закона Республики Башкортостан "О республиканских органах исполнительной власти", в соответствии с которой эти органы: а) осуществляют управление и регулирование в установленной сфере деятельности; б) разрабатывают и реализуют социально-экономическую стратегию и государственную политику; в) разрабатывают и вносят в правительство республики проекты законов и иных нормативных и ненормативных правовых актов; г) исполняют законы путем проведения конкретных мероприятий и организации работы в подведомственных организациях, осуществляют контроль за их исполнением; д) заключают договоры и соглашения в пределах своей компетенции; е) организуют взаимодействие с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, органами местного самоуправления; ж) координируют в установленной сфере вопросы труда и социального партнерства; з) участвуют в подготовке предложений в области международных и внешнеэкономических связей; и) взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов иностранных федеративных государств; к) координируют проведение научных исследований и разработок, содействуют использованию их результатов; л) проводят кадровую политику в установленной сфере деятельности, организуют переподготовку и повышение квалификации кадров.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 14 Главы: < 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.