Глава IV. Взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти

 _ 1. Системные   подходы   к   необходимости   взаимодействия   органов

      исполнительной и законодательной власти                           

 _ 2. Необходимость  участия  законодательной  власти   в   установлении

      системы и структуры органов исполнительной власти                 

 _ 3. Участие  законодательной  власти   в   назначении   на   должность

      и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной

      власти                                                            

_ 1. Системные подходы к необходимости взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти

Понять сущность исполнительной власти невозможно без обращения к теории разделения властей, которая, по меткому замечанию Ю.Н. Старилова, означает не только рассредоточение, демонополизацию властных полномочий, но и их взаимное уравновешивание, когда "ни одна из трех властей не может подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях разумной конкуренции и делового сотрудничества"*(138). Дело в том, что, как писал Н.М. Коркунов, "взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами"*(139).

Исследование перспективных направлений реформирования органов государственной власти Российской Федерации показывает, что сейчас для обеспечения системы "сдержек и противовесов" особенно важно упорядочить отношения между законодательной и исполнительной властью*(140). Анализ имеющейся литературы свидетельствует о том, что и в других странах - бывших республиках СССР для реализации системы "сдержек и противовесов" крайне актуально построение правильных взаимоотношений между этими ветвями власти. Например, изучая современные проблемы государственной власти в Республике Казахстан, О.К. Копабаев пишет, что, обладая значительными полномочиями и мощным аппаратом, исполнительная власть способна подмять под себя не только законодательные, но даже и судебные органы. В этой связи важно поставить надежный заслон на пути ее превращения в монополиста власти, обеспечив осуществление ее деятельности лишь в рамках закона, в условиях подконтрольности и подотчетности законодательной власти*(141).

Однако, говоря о необходимости определенной зависимости исполнительной власти от законодательной, нельзя забывать и о том, что только органы исполнительной власти в силу своей природы и системы организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан*(142). В связи с этим излишняя опека органов исполнительной власти со стороны законодательных органов нередко может лишь ухудшить положение.

Правильные взаимоотношения между исполнительными и законодательными органами, в том числе с точки зрения обеспечения эффективной системы "сдержек и противовесов", возможны только при разумном разграничении компетенции между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это, в частности, относится к разграничению полномочий данных ветвей власти по установлению системы исполнительных органов.

К построению системы органов исполнительной власти следует подходить как к созданию одной из подсистем всей системы органов государственной власти*(143). Дело в том, что государственному управлению как особому виду социального управления в наибольшей степени присущи разветвленные сети информационных потоков, проходящих и от субъектов к объектам управления (по каналам прямой связи), и от объектов к субъектам управления (по каналам обратной связи). Неучет субъектом государственного управления хотя бы части информации, которая поступает или может поступить к нему, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений и неэффективности процесса управления. Как писал по этому поводу Н. Винер, должностные лица "должны принимать участие в двустороннем потоке связи, а не просто отдавать приказы, исходящие сверху. Иначе может оказаться, что высшие должностные лица основывают свою политику на совершенно неправильном представлении о фактах, которыми располагают их подчиненные"*(144).

В зависимости от природы системы управления существуют различные варианты прямой и обратной связи между ее элементами. Причем в больших системах, к которым относится и государство, отдельным автономным подсистемам управления присущи разные информационные каналы.

Например, системе законодательной власти, исходя из ее информационной природы, присущи достаточно простые каналы обратной связи. Депутаты получают в основном информацию по каналам "прямой обратной связи" и "непрямой обратной связи"*(145). Субъекты управления в системе исполнительной власти получают информацию о поведении объектов управления уже по таким более сложным, но, естественно, и информационно более насыщенным каналам обратной связи, как, например, каналы "обратной параллельной соединительной связи", "последовательной параллельной обратной связи" и др. Судебной власти и юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти свойственны каналы "обратной параллельной распределительной связи".

Эффективное управление большой системой достигается лишь при учете и анализе дифференцированной информации, проходящей по всем (или по крайней мере большинству) из таких каналов, и ее последующей интеграции. Этим и обусловливается с точки зрения кибернетики целесообразность осуществления государственного управления за счет использования нескольких независимых друг от друга подсистем как одного и того же, так и разных уровней иерархии с надлежащей координацией их функционирования.

Исходя из теории больших систем, устойчивость системы органов государственной власти невозможна без обеспечения устойчивости ее отдельных подсистем и, естественно, подсистемы органов исполнительной власти. В данном конкретном случае под устойчивостью системы органов государственной власти понимается ее стабильность, которая обусловливается наличием в ней эффективного механизма "сдержек и противовесов". А под устойчивостью подсистемы органов исполнительной власти - ее стабильность, которая также обусловливается наличием в ней своего внутреннего механизма "сдержек и противовесов".

Казалось бы, зачем, собственно, нужен подсистеме исполнительной власти подобный механизм "сдержек и противовесов"? Кого внутри этой подсистемы надо уравновешивать? Дело в том, что подсистема органов исполнительной власти сама является большой системой со своими всеми проблемами, определяющими необходимость демонополизации властных полномочий. Как совершенно верно отмечает К.С. Бельский, поскольку исполнительная власть для эффективного осуществления своих основных функций нуждается в наличии полномочий, позволяющих также заниматься правовым регулированием и юрисдикцией, она "более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: "законодательствует" - занимается правотворчеством, применяет право, "судит" - осуществляет юрисдикцию"*(146).

Концентрация различных управленческих функций, осуществляемых подсистемой исполнительной власти, в одних и тех же исполнительных органах из-за отсутствия внутриподсистемного механизма "сдержек и противовесов" приводит к ряду нежелательных последствий, отрицательно сказывающихся на результативности деятельности органов исполнительной власти. Между тем с других позиций подобная концентрация для самих этих органов, как правило, выгодна, что в конечном итоге и обусловливает снижение эффективности их работы, если система данных органов установлена собственно исполнительной властью без учета мнения законодателей. В свою очередь это приводит к недейственности суммарного механизма "сдержек и противовесов" во всей системе государственной власти.

Безусловно, одно только участие законодательной власти в установлении системы исполнительной власти не является панацеей. Здесь необходимо также совершенствование порядка назначения и освобождения от должности высших должностных лиц системы исполнительной власти, контроля над деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов законодательной власти, механизма отмены и приостановления правовых актов системы исполнительной власти и многое другое. Не рассматривая в данной главе все проблемы взаимоотношений между органами исполнительной власти и органами законодательной власти, остановимся лишь на тех, которые представляются сейчас наиболее актуальными и настоятельно требуют своего разрешения.

_ 2. Необходимость участия законодательной власти в установлении системы и структуры органов исполнительной власти

Как уже отмечалось, система исполнительной власти более всего копирует систему государственной власти в целом. Исполнительная власть фактически осуществляет все функции, присущие государственной власти, но на своем уровне. В связи с этим взаимоотношения законодательной и исполнительной власти целесообразно рассмотреть с учетом анализа проблем взаимоотношения различных органов внутри самой исполнительной власти.

Изучение функций, осуществляемых органами исполнительной власти, дает основание разделить их на три группы. Во-первых, группа нормотворческих функций - принятие данными органами нормативных правовых актов. Во-вторых, группа функций по контролю и надзору, к которым можно отнести: собственно действия контрольно-надзорного характера, а также основанные на их результатах выдачу юридическим лицам и гражданам разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий, регистрацию актов, документов, прав, объектов. В-третьих, группа так называемых организационно-хозяйственных функций, под которыми, в частности, следует понимать управление государственным имуществом и оказание государственных услуг*(147).

Проанализируем положительные и отрицательные стороны работы органов исполнительной власти в условиях, когда эти группы функций не рассредоточены по разным органам.

Прежде всего рассмотрим случай, когда в одном органе исполнительной власти совмещены нормотворческие и организационно-хозяйственные функции. Безусловным достоинством такой конструкции является то обстоятельство, что ведомственные нормативные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, принимаются органом, который сам ее осуществляет (или руководит находящимися в его ведении организациями, занимающимися аналогичными работами), т.е. знает все тонкости и нюансы данной деятельности, недостатки ее правового регулирования. Это, несомненно, позволяет обеспечивать определенную эффективность издаваемых актов, возможность оперативного внесения в них изменений и дополнений с целью совершенствования самой организационно-хозяйственной деятельности.

Но такая система имеет и крупный недостаток: нормативные акты принимаются во многом исходя из собственных интересов органа (или находящихся в его ведении организаций), связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе оказанием услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, а не из объективных потребностей улучшения исполнения данных функций. Этот минус особо усугубляется при рыночных отношениях, обусловливая заведомо неравные условия конкуренции государственного и негосударственного секторов экономики.

Когда в одном органе исполнительной власти соединены нормотворческие и контрольно-надзорные функции, указанное выше достоинство совмещения нормотворческих и организационно-хозяйственных функций еще более усиливается. Дело в том, что осуществление контрольно-надзорных полномочий по своей сути является информативной деятельностью, которая позволяет, в частности, глубоко и достаточно полно вскрывать недочеты производства различного вида работ, связанные с его некачественным нормативно-правовым регулированием.

Именно в результате проведения контроля и надзора особенно четко видны недостатки действующих нормативных актов, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать эффективность актов, издаваемых органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность, возможность оперативного внесения в эти акты необходимых изменений и дополнений. Неслучайно, что как самостоятельные контрольно-надзорные органы, так и соответствующие структурные подразделения многих органов исполнительной власти всегда принимали активное участие в разработке нормативных актов и их совершенствовании*(148).

Но здесь имеется крупный недостаток, так как нормативные акты нередко принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению контрольно-надзорных полномочий. Анализ актов, разработанных с участием контрольно-надзорных структур, показывает, что, с одной стороны, они в ряде случаев содержат такие регулятивные нормы и правила, которые заведомо не исполняются в силу практической невозможности, а с другой - соответствующие нарушения достаточно легко могут быть выявлены в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности. Иными словами, подобное нормотворчество во многом "работает" на имидж органа, наделенного контрольно-надзорными полномочиями, на усиление его роли и повышение значения в механизме государственного управления.

Проведенные исследования позволили выявить интересный эффект, связанный со спонтанным расширением как объема контрольных и надзорных действий таких органов, так и самого спектра их контрольно-надзорных полномочий*(149). При этом организационно-хозяйственная деятельность органов исполнительной власти и находящихся в их введении предприятий и учреждений не только не развивается, а, как правило, даже деградирует. Органы исполнительной власти как бы работают сами на себя, на "раздувание" своего контрольно-надзорного аппарата, истинное предназначение которого - обеспечение точного и неукоснительного соблюдения требований нормативных правовых актов с целью надлежащей организации подконтрольной и поднадзорной деятельности - "забывается"*(150).

Ситуация, когда в одном органе исполнительной власти совмещены организационно-хозяйственные и контрольно-надзорные функции, также имеет свои положительные и отрицательные моменты. Здесь существует безусловная возможность постоянного совершенствования тактики и методики проведения отдельных контрольных и надзорных операций, повышения общей эффективности осуществления контрольно-надзорных полномочий, так как органу отчетливо видны "узкие места" в организационно-хозяйственной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов, возможные нарушения ими требований нормативно-правовых актов. Но отмечаются и два явных минуса такого совмещения.

Во-первых, орган исполнительной власти контролирует свою же организационно-хозяйственную деятельность или работу находящихся в его ведении предприятий и учреждений, надзирает за соблюдением при этом установленных норм и правил. Эффективность контроля и надзора в данном случае, естественно, чрезвычайно низкая. В связи с этим функции организационно-хозяйственного плана в ряде случаев выполняются и самим органом, и находящимися в его ведении организациями некачественно или не выполняются совсем, так как не обеспечиваются ни хозяйственным механизмом, ни соответствующим государственным принуждением.

Во-вторых, хозяйственная деятельность в отдельных случаях "подстраивается" под интересы контрольно-надзорных полномочий органа. Она организуется заведомо неправильно, чтобы спровоцировать подконтрольные и поднадзорные объекты на нарушение установленных норм и правил, что, в свою очередь, позволяет выявлять такие нарушения, наказывать нарушителей и искусственно создавать картину активности органа в осуществлении своих контрольных и надзорных функций (а то и вынудить нарушителей "откупиться" от наказания). Думается, что совмещение в одном органе организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных функций является фактором, способствующим увеличению уровня коррупции в системе исполнительной власти.

Осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих, и контрольно-надзорных, и организационно-хозяйственных функций обеспечивает возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой, что, безусловно, имеет много плюсов. Однако это же, по сути, приводит к монопольному положению данного органа в системе управления конкретной отраслью хозяйства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Необходимо также отметить, что, становясь фактическим монополистом в управлении какой-либо сферой, орган исполнительной власти начинает отвечать за состояние дел в ней, как правило, и юридически: ему вменяется это в обязанность соответствующими нормативными актами. Естественно, что орган, единолично отвечая за развитие данной сферы, крайне заинтересован в "захвате" всех функций, исполнение которых может способствовать улучшению положения в соответствующей отрасли хозяйства. Другими словами, в таких условиях любой орган неизбежно стремится к дальнейшему расширению своего управленческого монополизма, устранению любых помех управлению со стороны других органов. А это, в свою очередь, приводит к снижению эффективности процесса управления, снижению качества и удорожанию продукции.

Какие же видятся пути разрешения узла столь сложных противоречий? Прежде всего, полагаем необходимым разделение рассмотренных групп функций по разным органам исполнительной власти, несмотря на отмеченные минусы подобной акции. И в связи с этим в целом поддерживаем концепцию построения системы федеральных органов исполнительной власти, лежащую в основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", которым первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья группа - на федеральные агентства.

Нейтрализация указанных выше недостатков, связанных с дифференциацией управленческих функций, в определенной степени возможна при построении такой иерархической системы федеральных органов исполнительной власти (раздельно осуществляющих нормотворческие, контрольно-надзорные и организационно-хозяйственные функции), которая обеспечивала бы правильную с точки зрения оптимизации управления этой системой организацию прохождения в ней соответствующих информационных потоков.

При управлении той или иной сферой хозяйства орган, занимающийся нормотворчеством, должен оказывать прямое управленческое воздействие на субъект, осуществляющий организационно-хозяйственную деятельность, путем передачи информации, отражающей содержание изданного и регулирующего данную деятельность правового акта. При этом, как отмечалось выше, для оптимизации нормотворческого процесса субъекту нормотворчества необходима обратная информация об эффективности правового регулирования организационно-хозяйственной деятельности, о ее качестве, проблемах и т.д.

Получение обратной информации субъектом нормотворчества лишь непосредственно от субъекта, занятого организационно-хозяйственной деятельностью (получение обратной информации по каналам "прямой обратной связи"), для оптимизации управления малоэффективно. Дело в том, что оба органа в этом случае, как показывает практика, легко "договариваются" и фактически становятся единой структурой, осуществляющей и нормотворческие, и организационно-хозяйственные функции. О недостатках подобного слияния функций говорилось выше.

В связи с этим с целью обеспечения эффективности нормотворческого процесса в системе управления должны быть и каналы, предназначенные для прохождения информации от организационно-хозяйственного субъекта к субъекту, занятому нормотворчеством, не непосредственно, а через контрольно-надзорный "фильтр". Однако в ряде случаев каналы "непрямой обратной связи" (когда информация от субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, поступает к субъекту нормотворчества через контрольно-надзорный орган) для оптимизации управления также малоэффективны. Дело в том, что при объединении в одну автономную ведомственную подсистему, т.е. фактически варясь в собственном соку, все три субъекта тоже легко "договариваются" и становятся единой структурой. Недостатки слияния соответствующих функций в одном органе нами уже рассматривались.

В объединении в одну ведомственную подсистему органы исполнительной власти, призванные осуществлять управление той или иной отраслью хозяйства, крайне заинтересованы. Ведь это обеспечивает их монополизм в данной отрасли со всеми вытекающими из этого преимуществами. Видимо, не случайно система федеральных органов исполнительной власти устанавливается не федеральным законом, а указами Президента РФ*(151).

Как известно, вопрос о том, кто должен устанавливать систему федеральных органов исполнительной власти достаточно драматичен. В первой редакции Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" содержалась статья 5 "Система федеральных органов исполнительной власти", где было сказано, что эта система устанавливается федеральным законом. Однако всего через две недели после подписания Президентом РФ ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ в него было внесено изменение, в результате которого статья 5 была изъята. Установление системы федеральных органов исполнительной власти осталось прерогативой Президента РФ.

В связи с этим Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании положений ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ в связи с обнаружившейся неопределенностью в понимании данных конституционных положений. По мнению депутатов Государственной Думы, исходя из положений п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, система федеральных органов исполнительной власти, как и системы органов других ветвей власти, должна устанавливаться федеральным конституционным законом или федеральным законом.

В своем постановлении по этому делу Конституционный Суд РФ обратил внимание, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Что касается установления системы федеральных органов исполнительной власти, то, по мнению Конституционного Суда РФ, исходя из смысла п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, определение видов федеральных органов исполнительной власти, так как оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112-114).

Как считает Конституционный Суд РФ, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент РФ может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности*(152).

Нам непонятна логика Конституционного Суда РФ, с одной стороны, соглашающегося, что определение видов федеральных органов исполнительной власти (т.е. системы федеральных органов исполнительной власти) должно осуществляться посредством федерального закона, а с другой - утверждающего, что Президент РФ может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Правда, в решении Конституционного Суда РФ такая возможность предоставляется Президенту РФ лишь до принятия соответствующих законодательных актов. Однако, как мы писали выше, в первой редакции ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" содержалась статья 5, определявшая, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Правовая аргументация исключения этой статьи из ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" остается неясной.

Представляется необоснованной и позиция Конституционного Суда РФ, считающего, что возможность регулирования указанных вопросов другими, помимо федеральных законов, нормативными актами определяется положениями Конституции РФ, устанавливающими, в частности, полномочия Президента РФ. Мы не находим в ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89 Конституции РФ положений, позволяющих Президенту РФ определять систему федеральных органов исполнительной власти.

В связи с этим полностью разделяем мнение И.Л. Бачило, полагающей, что система федеральных органов исполнительной власти должна рассматриваться и утверждаться палатами Федерального Собрания, а не единолично Президентом РФ*(153).

Установление Президентом РФ системы федеральных органов исполнительной власти порождает много и других правовых коллизий. Например, после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" для приведения ряда его положений в соответствие с действующими федеральными законами неизбежно внесение изменений во многие законы, что противоречит ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Более того, пунктом 26 данного указа установлено, что отдельные его положения вступают в силу только после вступления в силу федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и некоторых других федеральных законов. Другими словами, самим Указом признается, что он не соответствует Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ", другим законодательным положениям.

Эта, казалось бы, формальная сторона вопроса приводит к серьезным реальным проблемам, обусловливающим неэффективность функционирования всей системы федеральных органов исполнительной власти.

Обращаясь к рассмотрению установленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 системе федеральных органов исполнительной власти, отметим, что необходимость оптимизации как нормотворческого процесса, так и организационно-хозяйственной деятельности требует наличия в системе управления контрольно-надзорного механизма, который был бы абсолютно независимым ни от органа, занятого нормотворчеством, ни от органа, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность. Только это позволяет избежать корпоративного ведомственного сговора всех трех групп органов и обеспечить, в частности, достоверность информации, поступающей от субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, к субъекту, занятому нормотворчеством. Подобная независимость, в свою очередь, может быть обеспечена лишь подчинением органа, занятого нормотворчеством, и контрольно-надзорного органа разным субъектам, каждый из которых при такой организации системы управления будет получать информацию об эффективности правового регулирования организационно-хозяйственной деятельности, о ее качестве, проблемах и др. от "своего источника", т.е. по разным каналам обратной связи.

И лишь на самом верхнем уровне системы вся информация по каналам так называемой обратной параллельной соединительной связи должна поступать к общему для всех элементов системы субъекту управления. Это в значительной степени повысит эффективность управления и позволит избежать многих отмеченных выше недостатков, связанных с осуществлением одними и теми же органами исполнительной власти разных управленческих функций.

Как уже отмечалось, система федеральных органов исполнительной власти, определенная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, предусматривает, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности осуществляют федеральные министерства; функции по контролю и надзору в этих сферах - федеральные службы; функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (т.е. организационно-хозяйственные функции) - федеральные агентства. При этом федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Реальная зависимость федеральных служб и федеральных агентств от министерств становится еще более очевидной из анализа полномочий федеральных министров, определенных этим указом. Фактически и федеральные службы, и федеральные агентства под эгидой министерства объединены в одну ведомственную подсистему, что не способствует эффективности управления.

Таким образом, видимо учитывая интерес федеральных органов исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему, Президент РФ определил, что федеральные службы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в той или иной сфере, не являются независимыми органами, а фактически всецело контролируются соответствующими министерствами. Это крупный недостаток системы федеральных органов исполнительной власти, препятствующий ее эффективному функционированию.

Отмеченный недостаток может быть устранен путем выведения федеральных служб из подведомственности соответствующих федеральных министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ. Эта проблема, видимо, хорошо понимается Президентом РФ и Правительством РФ. Так, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, в структуре федеральных органов исполнительной власти*(154) имелись две независимые от министерств и находящиеся непосредственно в ведении Правительства РФ федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам). Однако Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" еще четыре федеральные службы выведены из подведомственности министерств и подчинены непосредственно Правительству РФ. Это Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору*(155).

Согласно ст. 110 Конституции РФ и ст. 6 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Сейчас в составе Правительства РФ имеется только один заместитель Председателя Правительства РФ, который получает информацию о деятельности всех находящихся в ведении Правительства РФ федеральных министерств и подведомственных этим министерствам федеральных служб и федеральных агентств. Думается, что в составе Правительства РФ необходимо иметь двух заместителей Председателя Правительства РФ, что соответствовало бы положениям Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Один из заместителей Председателя Правительства РФ должен руководить деятельностью федеральных министерств и подведомственных им федеральных агентств, поручая информацию об их работе по своим каналам "прямой и непрямой обратной связи"*(156). Другой заместитель Председателя Правительства РФ должен руководить деятельностью федеральных служб, выведенных из подведомственности министерств и становящихся при этом независимыми от них органами исполнительной власти*(157), получая информацию о работе федеральных министерств и федеральных служб по своим контрольно-надзорным каналам "непрямой обратной связи"*(158). На самом верхнем уровне системы вся информация по каналам "обратной параллельной соединительной связи" должна поступать к общему для всех федеральных органов исполнительной власти руководителю - Председателю Правительства РФ.

Возможно, что при очередном изменении системы или структуры федеральных органов исполнительной власти Президент РФ учтет все это и разрешит данные проблемы своими указами. Однако нельзя забывать, что Президент РФ наделен весьма значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, а рядом федеральных органов исполнительной власти даже руководит непосредственно. Следовательно, он не может полностью игнорировать интерес федеральных органов исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему. Более того, в ст. 24 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" прямо сказано, что предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти представляет Президенту РФ Председатель Правительства РФ.

В связи с этим система и структура федеральных органов исполнительной власти, установленные не федеральным законом, а указами Президента РФ, будут всегда в той или иной степени обладать рассмотренными выше недостатками, которые присущи деятельности отдельных органов исполнительной власти в случае объединения в них нормотворческих, организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных полномочий. Гарантировать образование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, отражающих объективные потребности оптимизации управления, может только законодательная власть.

Во-первых, ее конкуренция с исполнительной властью, стремление обеспечить работоспособность механизма "сдержек и противовесов" обусловливают крайнюю заинтересованность законодательной власти в наличии в системе органов исполнительной власти независимых от министерств контрольно-надзорных органов, которые бы получали достоверную информацию о деятельности федеральных министерств и подведомственных им федеральных агентств. Несмотря на то что эта информация имеет прежде всего внутрисистемный характер, подлежит анализу самим Правительством РФ и Президентом РФ, тем не менее соответствующие сведения будут поступать и депутатам Государственной Думы (например, посредством их запросов), и членам Совета Федерации.

Во-вторых, присутствие в составе Правительства РФ двух заместителей Председателя Правительства РФ, каждый из которых получает информацию о работе того или иного министерства и находящихся в его ведении федеральных служб от "своего источника", по разным информационным каналам (т.е. наличие "информационно конкурирующих" заместителей Председателя Правительства РФ), облегчает законодателям возможность маневрировать при оценке деятельности Правительства в целом, персонально его руководителей, руководителей отдельных федеральных органов исполнительной власти.

Заинтересованность законодателей в образовании системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из двух независимых блоков, каждый из которых курировался бы своим заместителем Председателя Правительства РФ, объяснима и с позиций теории управления. Дело в том, что, как уже отмечалось, самой системе законодательной власти, исходя из ее информационной природы, присущи достаточно простые каналы обратной связи. Депутаты получают в основном информацию по каналам "прямой обратной связи" и "непрямой обратной связи". Такие информационно насыщенные каналы обратной связи, как каналы "обратной параллельной соединительной связи", работают только в системе исполнительной власти.

Мы уже писали выше, что в случае выделения федеральных служб из подведомственности федеральных министерств информация (может быть, и противоречивая) о деятельности органов, входящих в оба блока, на самом верхнем уровне системы по каналам "обратной параллельной соединительной связи" поступает к общему для всех органов субъекту управления - Председателю Правительства РФ. Специфичность таких каналов обратной связи определяет и специфичность соответствующей информации, особые приемы ее обработки и анализа, что позволяет говорить о достоверности информации, поступающей на верхний уровень системы. Поскольку законодательная власть лишена таких каналов обратной связи, а следовательно, и подобной информации, она крайне заинтересована в ее получении даже через органы, относящиеся к другой ветви власти.

Учитывая все вышеизложенное, можно утверждать, что устранение отмеченных коллизий в законодательстве, необходимость образования оптимальной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и обеспечения тем самым эффективности их работы требуют, чтобы эти система и структура устанавливались только федеральным законом.

Во многих субъектах РФ практика определения системы или структуры органов исполнительной власти существенно отличается от соответствующей федеральной практики. В этих субъектах система и структура органов исполнительной власти устанавливаются не высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а законодательным собранием.

Вообще, законодательство на этот счет крайне противоречиво. Согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ является полномочием его законодательного (представительного) органа, причем эта структура устанавливается законом субъекта РФ*(159). Такая запись была сделана в редакции указанного Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Одновременно статья 17 данного Закона была дополнена частью 4, исходя из которой, перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ*(160) определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с конституцией (уставом) этого субъекта РФ.

Кроме того, в специальной статье данного Федерального закона, посвященной участию законодательных органов в формировании органов исполнительной власти, даже после внесенных в Закон изменений в июле 2003 г. не говорится о необходимости законодательного установления системы и структуры органов исполнительной власти. В ст. 24*(161) указывается лишь, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и др., но формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

В ряде конституций республик, входящих в РФ, а главное, в значительном количестве уставов краев и областей России определено, что система, структура органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливаются законодательным собранием этого субъекта.

Так, например, согласно ст. 86 Конституции Республики Бурятия, установление структуры исполнительных органов государственной власти республики относится к ведению Народного хурала Республики Бурятия. А в соответствии со ст. 74 Конституции Президент Республики Бурятия, возглавляющий Правительство, представляет Народному хуралу республики структуру исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия и определяет перечень исполнительных органов государственной власти республики.

По ст. 64 Конституции Республики Карелия Председатель Республики Карелия как высшее должностное лицо республики представляет на утверждение Законодательного собрания структуру исполнительной власти республики. Исходя из ст. 75 Конституции Республики Татарстан, к ведению Государственного совета республики относится согласование предложений президента Татарстана об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан.

Согласно ст. 80 Конституция Чувашской Республики, утверждение схемы управления республикой, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти по представлению президента Чувашской Республики относится к ведению Государственного совета республики.

В соответствии со ст. 47 Устава Приморского края к ведению Законодательного собрания края относятся утверждение по представлению губернатора края схемы управления краем и структуры его администрации. А согласно ст. 56 Устава, губернатор Приморского края формирует администрацию края в соответствии со структурой и в порядке, определенными законом Приморского края.

Как видно из ст. 27 Устава Волгоградской области, утверждение структуры исполнительных органов государственной власти Волгоградской области находится в компетенции Волгоградской областной думы. Согласно же ст. 34 этого устава, глава администрации, возглавляющий исполнительную власть области, формирует администрацию области в соответствии со структурой исполнительных органов государственной власти, утверждаемой Волгоградской областной думой.

В Калининградской области структуру органов исполнительной власти области также устанавливает областная дума (ст. 20 Устава Калининградской области). В соответствии со ст. 39.39 Устава Кемеровской области Совет народных депутатов утверждает схему управления областью, определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти Кемеровской области.

Уставом Нижегородской области (ст. 28) к ведению Законодательного собрания относится установление структуры исполнительных органов государственной власти области и структуры правительства. В Новосибирской области областной Совет депутатов устанавливает структуру исполнительных органов государственной власти области (ст. 33 Устава Новосибирской области). Уставом Саратовской области установление структуры органов исполнительной власти области относится к ведению областной думы (ст. 67 Устава). В Тверской области также Законодательное собрание определяет схему управления областью, устанавливает структуру исполнительных органов государственной власти области (ст. 87 Устава Тверской области). Таких примеров предостаточно.

В ряде краевых и областных уставов прямо записано, что схема управления этим субъектом РФ, структура его исполнительных органов государственной власти, структура администрации или правительства устанавливаются краевым (областным) законом.

Так, в соответствии с Уставом Краснодарского края схема управления краем, структура высшего исполнительного органа государственной власти края определяются законами Краснодарского края о схеме управления краем (ст. 39 Устава). Согласно ст. 29 Устава Красноярского края, утверждение схемы управления краем, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти края осуществляются посредством законов края, принимаемых его Законодательным собранием.

В Ставропольском крае законом края устанавливается структура исполнительных органов государственной власти (ст. 29 Устава края), а губернатор формирует правительство края в соответствии с законодательством края (ст. 35 Устава Ставропольского края). Уставом Воронежской области к компетенции областной думы относится утверждение схемы управления областью и структуры администрации области (ст. 30 Устава области). При этом структура администрации области утверждается областным законом (ст. 37 Устава).

Согласно ст. 26 Устава Иркутской области, законом области определяются структура и порядок формирования администрации области. В соответствии со ст. 58 Устава Кировской области законом области устанавливаются структура и порядок формирования правительства области. В Московской области структура исполнительных органов государственной власти, структура правительства области также определяются областным законом (ст. 42 Устава Московской области). В Орловской области законом утверждается схема управления областью, определяется структура ее исполнительной власти, порядок формирования Коллегии администрации области (ст. 54 Устава Орловской области). При этом губернатор лишь формирует Коллегию администрации области.

Отметим, что в Санкт-Петербурге структура исполнительных органов государственной власти города также устанавливается законом (ст. 30 Устава Санкт-Петербурга). Таких примеров можно привести немало.

В подавляющем большинстве случаев положения о том, что системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются не губернаторами (главами администраций), а законодательными органами, в уставы соответствующих субъектов внесены в конце 2003 - начале 2004 г., после появления в ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нормы, касающейся установления структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ его законом.

Кроме того, это, видимо, явилось реакцией субъектов РФ на усиление вертикали исполнительной власти в стране, попыткой защитить и сохранить свои системы и структуры исполнительных органов. Однако думается, что эти системы и структуры, ранее установленные главами исполнительной власти, будут все равно неизбежно трансформироваться с учетом необходимости оптимизации соответствующих информационных потоков и совершенствования организации исполнительной власти в регионах.

В ряде субъектов РФ система и структура органов исполнительной власти продолжают устанавливаться президентами республик, губернаторами, главами администраций краев и областей.

Так, например, согласно в ст. 87 Конституции Республики Башкортостан, президент республики образует и ликвидирует министерства и государственные комитеты республики, формирует правительство. В соответствии со ст. 91 Конституции Республики Дагестан Государственный совет республики, возглавляющий исполнительную власть в республике, утверждает по предложению председателя правительства республики систему и структуру республиканских органов исполнительной власти.

Губернатор Омской области определяет перечень областных органов исполнительной власти (ст. 50 Устава Омской области). Губернатор Свердловской области в соответствии со ст. 46 Устава области по представлению председателя областного правительства утверждает структуру исполнительной власти.

Крайне лаконично прописаны соответствующие полномочия мэра Москвы в Уставе г. Москвы. В ст. 42 Устава лишь указывается, что мэр формирует правительство Москвы. Кроме правительства в систему исполнительной власти города входят отраслевые и функциональные органы, а также территориальные органы - префектуры. Согласно ст. 45 Устава г. Москвы положения об отраслевых и функциональных органах (а в соответствии со ст. 46 и положения о префектурах) утверждаются правительством Москвы. Таким образом, и в Москве система и структура исполнительной власти полностью формируются самой исполнительной властью.

Естественно, в тех субъектах РФ, где система и структура органов исполнительной власти устанавливаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), соответствующая практика противоречит положениям ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Но важно отметить и то обстоятельство, что в этих субъектах РФ возникают такие же проблемы в деятельности органов исполнительной власти, как и рассмотренные выше проблемы, свойственные федеральным органам исполнительной власти.

_ 3. Участие законодательной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти

Процесс назначения на должность и освобождения от должности членов Правительства РФ хорошо известен. Согласно ст. 83 Конституции РФ, Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.

В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ либо по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке, либо в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. При этом освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ. Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия этого решения.

В ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" ничего не говорится о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей иных, кроме министерств, федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос урегулирован выше упоминавшимся Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно Указу, руководители федеральных органов исполнительной власти*(162), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Этим указом определено также, что руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей федеральных служб (их заместителей), федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств (за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ) назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Кроме того, федеральным министерством назначаются на должность и освобождаются от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководители территориальных органов федеральной службы, федерального агентства (за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ).

Необходимо также напомнить, что в соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

Таким образом, очевидно, что назначение на должность и освобождение от должности высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти находятся целиком в ведении Президента РФ, Правительства РФ, самих федеральных органов исполнительной власти. Федеральное Собрание фактически никакого участия в этом процессе не принимает*(163).

Анализируя эту проблему, И.Л. Бачило пишет, что историческая практика российской государственности свидетельствует о необходимости - с целью укрепления государственного механизма - усиления взаимодействия между ветвями власти, и прежде всего исполнительной и законодательной. Автор полагает целесообразным и возможным перейти к формированию Правительства РФ на основе принципа пропорциональности парламентскому представительству, а вне зависимости от этого - развивать практику консультаций с фракциями Федерального Собрания при формировании или изменении состава Правительства. По мнению И.Л. Бачило, представляется также оправданным создать в Федеральном Собрании специальную комиссию по назначениям, которая бы давала соответствующие рекомендации и оценивала кандидатов в члены Правительства РФ перед их назначением на должность*(164).

Однако думается, что парламентского участия в персональных назначениях только членов Правительства РФ явно недостаточно. Ведь в систему федеральных органов исполнительной власти входят и другие, помимо федеральных министерств, органы. Очевидно, комиссия Федерального Собрания по назначениям должна была бы также давать рекомендации и оценки кандидатур на должности руководителей федеральных служб и федеральных агентств. Кстати, фактически об этом же пишет И.Л. Бачило, отмечающая, что представление Государственной Думе кандидатур на должности федеральных министров не решает вопроса в полной мере, ибо система федеральных органов исполнительной власти включает не только министерства, но иные виды органов*(165).

В субъектах РФ по-другому решаются вопросы назначения на должность и освобождения от должности руководителей органов исполнительной власти. По этим вопросам между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в основном существует более тесное взаимодействие, чем на федеральном уровне.

Исходя из ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в свою очередь, согласно ст. 21 данного закона, формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ.

При этом, как следует из ст. 24 указанного Федерального закона, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Более того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие (если иное не предусмотрено конституцией или уставом субъекта РФ)*(166). Принятие решения о недоверии этим руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией, уставом, законом субъекта РФ.

Исходя из положений ст. 74 Конституции Республики Бурятия, президент Республики Бурятия назначает на должность с согласия Народного хурала республики не только первого заместителя, заместителей председателя правительства Республики Бурятия, но и министра экономики республики, министра финансов республики. Однако освободить от должности всех этих лиц президент Республики Бурятия может единолично. В то же время при выражении недоверия Народным хуралом Республики Бурятия первому заместителю, заместителям председателя правительства республики, министру экономики республики, министру финансов республики президент Республики Бурятия немедленно освобождает их от должности (или применяет к ним иные меры дисциплинарной ответственности). Всех иных членов правительства Республики Бурятия президент назначает на должность и освобождает от должности единолично.

В соответствии со ст. 68 Конституции Республики Карелия председатель Республики Карелия как высшее должностное лицо республики назначает с согласия большинства избранных депутатов каждой из палат Законодательного собрания Республики Карелия уже не только первого заместителя, заместителей председателя правительства республики, министра экономики, министра финансов, но и министра внутренних дел. Однако руководителей иных республиканских органов исполнительной власти он назначает единолично. Освобождение от должности лиц, назначенных председателем Республики Карелия, осуществляется им без согласования с Законодательным собранием.

Согласно ст. 75 Конституции Республики Татарстан, к ведению Государственного совета республики относится не только утверждение по представлению президента Республики Татарстан кандидатуры премьер-министра, но и согласование предложений президента о назначении заместителей премьер-министра.

Статья 39 Устава Краснодарского края определяет, что первые заместители, заместители главы администрации (губернатора) края назначаются главой администрации (губернатором) края по согласованию с Законодательным собранием края. Остальные руководители органов исполнительной власти Краснодарского края и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации (губернатором) края единолично. В Ставропольском крае дума края согласовывает назначение первых заместителей председателя правительства Ставропольского края (ст. 29 Устава края). Заместителей председателя правительства Ставропольского края, министров Ставропольского края, руководителей иных органов исполнительной власти края назначает на должность и освобождает от должности единолично губернатор края (ст. 35 Устава края).

Согласно ст. 30 Устава Воронежской области, областная дума осуществляет согласование назначения на должность первых заместителей, заместителей главы администрации области и иных должностных лиц. В Иркутской области, согласно ст. 26 ее Устава, Законодательное собрание области по представлению губернатора согласовывает назначение на должность первого заместителя главы администрации области. Заместители главы администрации области, руководители структурных подразделений администрации области назначаются и освобождаются от должности единолично Губернатором (ст. 33 Устава области).

В Кировской области к ведению Законодательного собрания области относится согласование кандидатур на должности первого заместителя председателя правительства, заместителей председателя правительства области, руководителей финансового органа и органа по управлению государственной собственностью области (ст. 42 Устава области). Согласно ст. 50 Устава Московской области, губернатор согласовывает назначение на должность вице-губернатора с Московской областной думой, а правительство Московской области формирует единолично. При этом Устав Московской области содержит нечеткую норму, в соответствии с которой Московская областная дума назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц Московской области (ст. 42 Устава области).

В Нижегородской области в соответствии со ст. 28 Устава области к ведению Законодательного собрания области относится согласование назначений на должности первых заместителей губернатора, министров, в ведении которых находятся финансы, труд и социальная защита, а также имущественные отношения. В Новосибирской области областной Совет депутатов согласовывает назначение помимо первых заместителей главы администрации (губернатора) области, а также руководителей управления социальной защиты, управления финансов и налоговой политики, департамента имущества и земельных отношений (ст. 33 Устава области).

Согласно ст. 53 Устава Орловской области, областной Совет народных депутатов согласовывает назначения губернатором области кандидатур первых заместителей губернатора области, а также начальника управления государственным имуществом области. В Саратовской области в компетенцию областной думы входит согласование назначения кандидатур на должности вице-губернатора - первого заместителя председателя правительства области, первых заместителей председателя правительства области, заместителей председателя правительства области, министра финансов области (ст. 67 Устава области). Остальные министры области и председатели комитетов области назначаются единолично губернатором области (ст. 79 Устава области).

В соответствии со ст. 41 Устава Свердловской области к ведению областной думы относится дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности председателя правительства Свердловской области и на назначение руководителей управлений финансов, социальной защиты и комитета по управлению государственным имуществом. В Тверской области в компетенции Законодательного собрания находится дача согласия на назначение на должность первых заместителей губернатора области, а также руководителей органов исполнительной власти в сфере социальной защиты, управления финансами, имуществом области (ст. 87 Устава области).

Крайне обтекаемо сформулирована статья 47 Устава Приморского края, согласно которой в компетенцию Законодательного собрания края входит участие в формировании администрации Приморского края путем предварительного согласования назначения на должность отдельных должностных лиц в соответствии с действующим законодательством.

Однако в ряде субъектов РФ назначение должностных лиц органов исполнительной власти полностью находится в ведении самой исполнительной власти.

Так, например, согласно ст. 72 Конституции Чувашской Республики, президент Чувашской Республики хотя и назначает с согласия Государственного Совета Чувашской Республики председателя Кабинета министров (если президент не совмещает свою должность с должностью председателя Кабинета министров), но Кабинет министров республики формирует единолично и сам назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя Кабинета министров Чувашской Республики, министров и руководителей иных органов исполнительной власти Чувашской Республики.

В соответствии со ст. 39 Устава Волгоградской области глава администрации области назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации области. Статья 59 Устава Красноярского края определяет, что губернатор края формирует высший исполнительный орган государственной власти края - Совет администрации края. При этом в данной статье особо подчеркивается, что полномочия, принадлежащие губернатору края, осуществляются им лично. В Омской области губернатор также лично формирует правительство Омской области (ст. 50 Устава области).

Согласно ст. 41 Устава г. Москвы, мэр Москвы единолично формирует правительство Москвы. Причем он назначает на должность и освобождает от должности даже вице-мэра Москвы (ст. 43 Устава города). Аналогично Москве в Санкт-Петербурге губернатор формирует правительство города (ст. 42 Устава Санкт-Петербурга). Однако в Санкт-Петербурге, согласно ст. 30 Устава, Законодательное собрание оформляет согласие на назначение на должность вице-губернатора Санкт-Петербурга.

Таким образом, в целом в субъектах РФ органы законодательной власти принимают более действенное участие в формировании системы исполнительной власти, чем Федеральное Собрание в формировании Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако в субъектах РФ участие законодательной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти тоже достаточно ограничено. Это участие в лучшем случае сводится к рассмотрению кандидатур председателей и заместителей председателей правительств, заместителей глав администраций субъектов РФ, иногда должностных лиц, руководящих такими сферами, как экономика, финансы, управление государственной собственностью, имущественные отношения, социальная защита.

Думается, что и в субъектах РФ участие органов законодательной власти в формировании системы исполнительной власти должно быть более активным. В частности, и здесь, видимо, целесообразно переходить к формированию правительств и администраций на основе принципа пропорциональности партийному представительству в законодательных (представительных) органах субъектов РФ, создавать специальные парламентские комиссии по назначению должностных лиц в органы исполнительной власти.

Как известно, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены также варианты отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) без участия законодательного органа данного субъекта. Так, в соответствии со ст. 19 названного закона полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно, в частности, в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Основания и порядок отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности Президентом РФ определены статьей 29.1 данного Федерального закона.

Несмотря на то что постановлением Конституционного Суда РФ положения о возможности отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ признаны не противоречащими Конституции РФ*(167), данная возможность вызывает много вопросов, ибо полностью игнорирует участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в такой акции.

Безусловно, имеются и иные проблемы совершенствования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Это вопросы участия исполнительных органов в законодательной деятельности, улучшения контроля за деятельностью исполнительной власти, в частности закрепления возможности индивидуальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед депутатами*(168), улучшения взаимного информирования о проводимых мероприятиях, согласования планов работ и др.