Глава II. Функции, методы и формы деятельности органов исполнительной власти

_ 1. Cодержание и цели деятельности исполнительной власти

_ 2. Системная связь предметов ведения, функций государства и функций

органов исполнительной власти

_ 3. Методы и формы реализации функций органов исполнительной власти

_ 4. Роль административно-правовых актов в обеспечении государственного

управления

_ 5. Административные процедуры

_ 1. Cодержание и цели деятельности исполнительной власти

Назначение исполнительной власти - это прежде всего осуществление законов и политики государства во всех сферах его ведения. Как правило, государство ответственно за состояние общества и в орбиту своего ведения включает все сферы социально-экономического, культурного развития страны. Государство - важнейший институт общества, которое часто называют гражданским обществом. Это не меняет сути проблемы взаимодействия всех социальных образований, институтов, граждан страны с теми структурами, которые призваны реализовать роль государства. Именно государство, несмотря на весьма существенные эволюционные подвижки в его развитии и формах, и в ХХI в. остается центральным социально-политическим институтом, организующим порядок общественных отношений как внутри своей территории и пространства, так и в процессах международного и глобального характера.

Исполнительная власть - это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. В реальности исполнительная власть - это система государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти.

Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение". Применительно к такой области, как деятельность в определенной сфере, а в данном случае в системе государственной власти, в управлении делами общества и государства, эта категория проявляется во всем своем многообразии. Во-первых, функции органов исполнительной власти реализуются как инструмент "отображения", обозначая предмет деятельности, предметную область ведения субъекта власти. Во-вторых, функции ОИВ реализуют механизм "исполнения" - формируя процесс самой этой деятельности. В-третьих, функции являются мерилом "соответствия" действий субъекта цели и статусу субъекта. И наконец, в-четвертых, эта категория проявляется как свидетельство "совершения" - осуществления результативных актов управления в деятельности органов исполнительной власти. В итоге получается, что в самой трактовке этой категории содержатся все ее параметры. Здесь мы видим постоянные (конечно, относительно), независимые переменные - предмет и субъект, и зависимые переменные - действия и результат.

Эпоха расцвета кибернетики в центр внимания поставила такие категории, как "субъект" и "объект" (предмет, предметную область управления), формирующие системы управления, и сделала акцент на деятельности, которая по итогам и методам является управленческой.

Субъектно-объектная связь в значительной мере линейно представила категорию "объект", преимущественно отождествив ее с управляемой системой (предприятия, отрасли производства). По проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин "государственное управление" подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям.

Отметим некоторые моменты новизны в этой области, требующие особого внимания в организационном и правовом аспектах. Они касаются: 1) более глубокой интерпретации категории "объект" и предметной сферы ведения исполнительной власти; 2) системного представления каждого аспекта функций органов исполнительной власти - предметной области в деятельности органов исполнительной власти и их полномочий; 3) состава и содержания деятельности и средств регулирования отношений в процессе управления; 4) изменений информационной и коммуникативной среды в процессе взаимодействия субъектов исполнительной власти между собой и с субъектами управляемых систем; 5) системного представления и дифференциации методов и форм взаимодействия разных видов субъектов в процессе управления с учетом ряда условий.

1. В кибернетической модели связи управляющего и управляемого действовала схема субъект - объект. В условиях однотипной структуры собственности недостаточно уделялось внимания тому, что за формулой "объект" также находится система легитимных субъектов, активно взаимодействующих с субъектами системы исполнительной власти. В этом взаимодействии субъекты государственного управления обладают властными полномочиями, а субъекты так называемой объектной стороны - статусом далеко не однозначным. Однако для всех типов связей в процессе государственного управления обязательно соблюдение законности, прав и интересов всех субъектов, находящихся в поле правоприменения и социально значимой деятельности. Разнообразие положения субъектов и их сфер ведения в системе исполнительной власти вызывает к жизни разнообразие форм и методов реализации деятельности субъектов исполнительной власти. Постановка вопроса о переходе в исследованиях государственного управления от модели "субъект - объект" к модели "субъект - субъект", поставленная нами в связи с анализом правоотношений в информационной сфере*(25), нашла поддержку у специалистов административного права. Дополнительная аргументация содержится в работе Института законодательства и сравнительного правоведения 2004 г.*(26).

2. Исследования в области разграничения функций и полномочий органов государственной власти в условиях Российской Федерации поставили ряд вопросов, которые требуют дальнейшего научного обсуждения и выработки наиболее рациональных путей нормативного регулирования форм и методов взаимодействия органов исполнительной власти между собой по вертикали и горизонтали системы власти. Один из таких вопросов касается терминологии, используемой в данной теме исследования. Конституция РФ применяет термин "разделение" только к разделению ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Применение этого же термина к проблемам взаимодействия субъектов в системе исполнительной власти не представляется правильным*(27). Конституция и законы РФ используют термин "разграничение", который касается предметов ведения и полномочий, в том числе и органов исполнительной власти.

Еще один общий вопрос заслуживает внимания. Есть предложения о том, что перечень предметов ведения по ст. 71-73 Конституции РФ касается исключительно законотворчества и относится к сфере законодательных органов. Представляется, что это вопрос дискуссионный*(28). Заметной работой по вопросу о системе и взаимодействии органов исполнительной власти в условиях административной реформы является кандидатская диссертация В.Н. Медведева*(29). В данной работе четко поставлен вопрос о двух уровнях разграничения предметов ведения и полномочий: на уровне исполнительной власти в целом (касается отношений правительств и глав государственной власти) и на уровне разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали и горизонтали системы органов исполнительной власти. О значении выделенных в данном случае вопросов скажем позже, при рассмотрении методов и форм деятельности органов исполнительной власти по существу. Здесь лишь отметим, что, во-первых, предметы ведения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти реализуются через их функции. А во-вторых, функциональное взаимодействие на любом уровне исполнительной власти осуществляется по модели субъект - субъект. Каждый из субъектов ответствен за состояние своей предметной сферы ведения, но отношения по управлению всегда реализуются между двумя уровнями или звеньями субъектов административного права и системы исполнительной власти.

Системное взаимодействие всех участников управленческого процесса призвано обеспечить достижение прогнозируемых целей, удовлетворить интересы сторон и интересы общества. И в таком взаимодействии каждая из сторон реализует свою роль. Это касается системы органов, осуществляющих исполнительную власть, а также управляемых "объектов".

В настоящее время есть основания для моделирования связей органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами. В общей форме полезно обозначить такие модели связи и взаимодействия как: ОИВ - ОИВ; ИОВ - ОМСУ (органы МСУ); ОИВ - ЮЛ; ОИВ - Г (гражданин). В конечном счете - всего процесса деятельности и взаимодействия этих групп субъектов и полученных результатов. Управляющий, властвующий субъект создает систему актов и других мер регулятивного свойства. Субъект, реализующий волю управляющего субъекта и волю государства, выраженную в соответствующих нормативных правовых актах, т.е. условно "управляемый" субъект (субъекты), деятельность которого регулируется актами исполнительной власти, также формирует свою систему жизнедеятельности, поведения и реализует ее в своей предметной области ведения.

3. Задача государства в обеспечении единства и целостности всех ветвей власти состоит в том, чтобы постоянно иметь информацию о состоянии всех предметов своего ведения и обеспечивать их вниманием законодательной, исполнительной и судебной власти. Следовательно, необходима информация о состоянии социально регулируемых структур, в соответствии с которой выстраивается управляющая система, центром которой и является система исполнительной власти. При постановке этого вопроса мы вступаем в область связи и соотношения условий функционирования (интересов) отраслей экономики, науки, культуры, социального развития с отраслями государственного управления, которые представлены системой исполнительной власти в целом и различных органов этой ветви власти в частности.

Современное управление имплицирует (связывает), обеспечивает взаимодействие субъекта исполнительной власти и субъекта предметной сферы ведения государства по принципу: государство создает правила и условия для свободного развития субъектов любой полезной обществу деятельности, а эти субъекты, в свою очередь, обеспечивают условия для достижения общих и значимых для всего общества целей. Это касается уровня защиты и безопасности личности, целостности и независимости государства, уровня благополучия и здоровья населения, развития образования, культуры и т.п. Возникает зона пересечения интересов и формирования общих и согласуемых целей. Именно здесь и формируется содержание функций исполнительной власти и ее отдельных органов. Истинность или ложность, ошибочность такой импликации зависит от точности, достоверности знания системы управляемой и точности выстраивания организационной структуры и функций системы управляющей. В данном случае - структуры органов в системе исполнительной власти и наделения этих органов соответствующими полномочиями. Это область организационного моделирования, которым призваны заниматься специальные исследовательские центры.

4. Юридические аспекты деятельности исполнительной власти в процессе осуществления государственного регулирования вышеозначенных отношений и связей в своих сферах ведения самым существенным образом зависят от уровня знания ситуации и от достоверности, полноты информации. Новое в условиях организации исполнительной власти сегодня состоит в том, что современное состояние информационных технологий позволяет знать о состоянии управляемых сфер ведения и моделировать регулирующие механизмы связи, взаимодействия с разными объектами и предвидеть последствия своих регулирующих действий. Вопрос лишь в том, насколько активно и грамотно используются эти возможности. Не затрагивая интересную и сложную область использования информационных технологий государственной деятельности в целом, которая частично получает отражение в проблематике "электронного государства", "электронного правительства", сосредоточим внимание на вопросе о функциях органов исполнительной власти. Эта деятельность получила совершенно иную информационно-коммуникативную систему связей на основе применения информационных технологий.

Федеральная целевая программа "Электронная Россия" в качестве одного из направлений использования информационных технологий предусматривает меры по информатизации органов государственной власти. Как это должно отразиться на деятельности органов исполнительной власти, можно проследить на примере анализа такого документа, как "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.", подготовленного Министерством связи и информатизации РФ совместно с Минэкономразвития России, Миннауки России, рядом других ведомств при участии Российской академии наук. К этому вопросу обратимся в главе о ресурсах управления.

5. Вопрос о дифференциации методов и форм отношений управляющего и управляемого субъектов и в целом о методах и формах деятельности исполнительной власти определяется интегрированием и комплексным воздействием уже названных условий. Признак современности в этом круге отношений - то, что "объект" обретает свою правовую характеристику и становится субъектом, который имеет свой голос и свой интерес. Он в известной степени как бы противостоит субъекту управления, или его интерес частично (порой полностью) совпадает с интересом субъекта, представляющего общий или государственный интерес. Это главное, но не единственное в характеристике современного понимания условий деятельности исполнительной власти. Напомним только о разных формах собственности и формах организации структур, которые выступают в качестве "объектов" управления и регулирования со стороны органов исполнительной власти. Здесь, безусловно, происходит взаимодействие субъектов с различным правовым статусом.

Однако за этой постановкой вопроса не следует забывать, что государство несет ответственность и управляет в разной степени и в разных формах различными сферами общественной жизни: образованием, культурой, социальной сферой, которые имеют определение социальных сфер управления, или "объектов социального управления". И здесь важны показатели результатов управленческих усилий как субъекта власти, так и субъекта, представляющего определенные структуры управляемой сферы. Измерителями здесь являются конкретные показатели состояния объектов: характеристика производства, доходы населения и предпринимателей, качество продукции, образования и пр. Вопрос о методах и формах деятельности органов исполнительной власти рассматривается в специальном параграфе данной главы.

_ 2. Системная связь предметов ведения, функций государства и функций органов исполнительной власти

Категория "предметы ведения" - конституционная. Разграничение предметов ведения между федеральным уровнем государственной власти Российской Федерации и уровнем государственной власти, который осуществляют субъекты Федерации, закладывает основы формирования функций государства в целом. Из функций государства формируются функции конкретных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Можно без ошибки сказать, что и функции органов такой формы публичной власти, как органы местного самоуправления, ориентированы на обеспечение функций государства с наибольшим акцентом на интересы и потребности населения и реализацию прав и интересов граждан.

Не приводя перечней предметов ведения по ст. 71 и 72 Конституции РФ, воспроизведем таблицу, в которой представлена одна из возможных версий системы функций Российского государства. В части обеспечения гармонизации связей исполнительной власти с процессами, протекающими в обществе, крайне необходимо обратить внимание на подход к структуризации сфер государственного управления (влияния) в качестве его объектов. Этого требуют законы организации управления. Важнейшее условие жизненности управляющей системы и ее эффективности - синхронизация, гармонизация структуры управляемых объектов и структуры и полномочий в области функциональной деятельности управляющих субъектов. Представляется важным при этом обеспечить системный подход на основе структуризации проблем, сфер и предметов управления и управляющих структур по трем уровням: государственного управления в целом; в пространстве действия исполнительной власти; в сфере конкретных ее органов.

Обращаем особое внимание на формулу "управление делами государства и общества", так как в настоящее время нет более сложной и злободневной задачи, чем установление контакта всех институтов государства с гражданским обществом и всеми институциями публичного управления, роль которых стремительно нарастает во всем мире. С учетом современных условий и факторов, определяющих роль государства как политико-правовой формы организации решения общих дел, считаем целесообразным рассматривать следующие системы групп функций: а) основные государственные функции РФ; б) функции государственного управления системы исполнительной власти РФ; в) функции управления федеральных органов исполнительной власти; г) функции органов исполнительной власти субъектов РФ. Приведем перечень основных функций государства, который можно принять за основу при разработке перечня функций для системы органов исполнительной власти на разных уровнях (см. табл. 2).

Таблица 2

Перечень функций государства

———————————————————————————————————————————————————————————————————————

| Основные функции государства | Пункты ст. 71 | Пункты ст. 72 |

| | Конституции РФ | Конституции РФ |

|————————————————————————————————|——————————————————|———————————————————|

|1. Организация и защита|"б", "и", "м", "н"|"в", "д", "з" |

| территории и пространства РФ |"р" | |

|2. Обеспечение суверенитета и|"к" |"о" |

| международное сотрудничество | | |

|3. Правовая и социальная защита|"в" |"б", "м" |

| населения и граждан | | |

|4. Обеспечение экономического|"д", "е", "ж",|"г", "е", "ж", "и",|

| развития страны |"з", "и", "л",|"о" |

| |"м", "о", "р",| |

| |"с" | |

|5. Обеспечение социального|"е", "и" |"е", "ж" |

| развития страны | | |

|6. Осуществление |"а", "в", "о",|"а", "к" |

| законотворческой и|"п", "р" | |

| правоохранительной | | |

| деятельности | | |

|7. Организация системы органов|"б", "г", "е",|"л", "н" |

| государственной власти РФ,|"ж", "т" | |

| взаимодействие с институтами| | |

| гражданского общества и| | |

| структурами самоуправления | | |

В предлагаемом перечне отражены основные направления деятельности исполнительной власти, сформированные на основе предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов по ст. 71 и 72 Конституции РФ.

В основе этого уровня проблем должна лежать выработанная мировой практикой систематизация сфер общественной деятельности. Речь идет о классификаторе, который назывался ОКОНХ (Общегосударственный классификатор отраслей народного хозяйства), а по современной статистической классификации это Общеотраслевой классификатор деятельности предпринимателей (ОКДП), и о его гармонизации, т.е. приближении к международному классификатору экономической деятельности - МСОК (Международная система отраслевой классификации). В названии классификаторов обозначены отрасли экономики, но, по сути, они касаются всех сфер социально-экономической жизни, в том числе и в области культуры. Применение классификации позволяет систематизировать всю сферу социально-экономического управления примерно на 15-17 крупных комплексов, которые затем систематизируются с необходимой глубиной на отрасли, подотрасли, задачи, операции системы экономического и социального развития. Это первый уровень классификации.

Вторым уровнем решения структурных проблем организации государственного управления является систематизация предметов и сфер ведения системы исполнительной власти.

На уровне этой конкретной ветви власти функции государства становятся группами функций системы, которые затем развиваются в составе функций, подфункций для органа исполнительной власти и его структурных подразделений. Так, для системы органов исполнительной власти функции государства, перечень которых приведен выше, формируют систему их функциональной деятельности (см. табл. 3). Для примера в одних случаях группа функций развернута в систему функций, а в других - и на подфункции, которые обозначены трехчленным индексом.

И в этой таблице сохраним графы, в которых обозначена связь с конституционно закрепленными предметами ведения для дальнейшей ориентации в процессе построения классификатора функций различных подсистем и органов исполнительной власти. Возможно усложним эту таблицу еще одним показателем. Под каждым названием функций обозначают индекс федерального органа, ориентированного на деятельность в данной функциональной области. Соответственно перечню ФОИВ полезно расставить в строках таблицы. Это позволит хотя бы в общих чертах понять распределение структур исполнительной власти по функциональному признаку и подойти к вопросу о создании комплексов управления на уровне Правительства Российской Федерации, администраций субъектов РФ, оценить практику выделения первых заместителей и заместителей, которые курируют подобные комплексы.

Таблица 3

Основные группы функций и функции государственного управления системы исполнительной власти в РФ

| |Пункт |Пункт |

| |ст. 71|ст. 72|

| |Конст.|Конст.|

| | РФ | РФ |

|—————————————————————————————————————————————————————————|——————|——————|

| 1 | 2 | 3 |

| 1. В области организации и защиты территории | "а" | |

| 1.1. Организация территории в границах государства | | |

| 1.1.1. Порядок установления региональных,| | |

| межрегиональных структур | | |

| 1.1.2. Порядок административно-территориального| | |

| устройства | | |

| 1.1.3. Порядок районирования, зонирования территории.| "б" | "б" |

| Правовой режим | | |

| 1.1.4. Организация землепользования, природо-пользования| "в" | "в" |

| и водопользования, распоряжения недрами | | |

| 1.1.5. Решение проблем освоения и благоустройства| "и" | |

| территории: коммуникациионное освоение территорий| | |

| - транспорт, связь, энергоснабжение, тепло- и| | |

| водоснабжение, жилищно-коммунальное строительство| | |

| и т.п. | | |

| 1.1.6. Охрана окружающей среды и обеспечение| | "д" |

| экологической безопасности | | "з" |

| 1.2. Освоение космического пространства и| "и" | |

| информационного пространства | | |

| 1.3. Обеспечение защиты территории | "м" | |

| 1.3.1. Обеспечение обороны страны, защита границы,| "н" | |

| территориального моря, воздушного пространства,| | |

| исключительной экономической зоны и| | |

| континентального шельфа | | |

| 1.3.2. Мониторинг состояния территории (метеорология,| "р" | |

| картография и т.п.) | | |

| 2. В области обеспечения суверенитета, внешней политики| "к" | |

| и международного сотрудничества | | |

| 2.1. Обеспечение внешнеполитических связей и | "к" | |

| сотрудничества | | |

| 2.2. Координация внешнеэкономических связей | "л" | |

| 2.3. Координация и обеспечение научных, культурных, | | |

| информационных, международных контактов | | |

| 2.4. Вопросы войны и мира | "к" | |

| 3. В области правовой и социальной защиты | 7 | 8 |

| 3.1. Обеспечение реализации конституционных прав и| "в" | |

| свобод граждан | | |

| 3.1.1. Защита прав и свобод человека и гражданина | | "б" |

| 3.1.2. Защита национальных меньшинств | | "б" |

| 3.1.3. Защита исконной среды обитания... малочисленных| | "м" |

| этнических общностей населения и граждан | | |

| 3.2. Регулирование процессов занятости, миграции,| | |

| демографических процессов | | |

| 3.3. Обеспечение защиты семьи, детей, стариков, молодежи| | "ж" |

| и других групп населения | | |

| 3.4. Организация социального мониторинга и установление| | |

| параметров условий жизнеобеспечения | | |

| 3.5. Обеспечение условий для природной и техногенной| | "д" |

| безопасности, социальной безопасности населения | | |

| 3.6. Решение проблем национального, этнического развития| "в" | |

| | "е" | |

| 3.7. Поддержка формирования нравственных основ и| | "е" |

| воспитания граждан, формирование социокультурной| | |

| среды развития личности | | |

| 4. В области обеспечения экономического развития страны | | |

| 4.1. Определение государственной политики социального и| "е" | |

| экономического развития страны | | |

| 4.2. Регулирование процессов развития и использования| | |

| различных форм и видов собственности в экономике| | |

| страны | | |

| 4.2.1. Регулирование взаимодействия разных форм| | |

| собственности, включая интеллектуальную | | |

| 4.2.2. Разграничение государственной собственности | | |

| 4.2.3. Управление федеральной собственностью | "д" | |

| 4.2.4. Формирование и исполнение бюджета РФ. Федеральные| "з" | "з" |

| формы регионального развития | | |

| 4.2.5. Интегрирование внебюджетных источников и ресурсов| | |

| для обеспечения интересов страны | | |

| 4.2.6. Решение проблем баланса частей консолидированного| | |

| бюджета и потребностей регионального и| | |

| муниципального развития | | |

| 4.2.7. Вовлечение частного капитала в решение| | |

| национальных проблем | | |

| 4.2.8. Управление процессом приватизации | | |

| 4.3. Управление в области кредитно-финансовых отношений | "ж" | |

| 4.3.1. Финансовое регулирование | "ж" | |

| |——————|——————|

| 4.3.2. Валютное регулирование. Денежная эмиссия | "ж" | |

| |——————|——————|

| 4.3.3. Кредитное регулирование. Банковские отношения | "ж" | |

| 4.3.4. Налоговая политика и механизмы сбора налогов | "з" | "и" |

| 4.3.5. Ценовая политика | "ж" | |

| 4.4. Обеспечение внешнеэкономических отношений | "л" | "о" |

| 4.5. Организация и регулирование процессов производства | | |

| 4.5.1. Определение и поддержка приоритетных и базовых| "м" | |

| отраслей производства | | |

| 4.5.2. Управление антимонопольной деятельностью.| | |

| Регулирование деятельности естественных монополий| | |

| 4.5.3. Организация отраслевого и межотраслевого| | |

| управления | | |

| 4.5.4. Межрегиональные производственно-технические| | |

| связи. Корпорации, холдинги, кооперация и т.д. | | |

| 4.6. Регулирование процессов обмена и распределения| "ж" | |

| государственных ресурсов и общественных благ страны| | |

| 4.7. Учетно-контрольная деятельность | "р" | |

| 5. Развитие социальной инфраструктуры Российской| "е" | |

| Федерации | | |

| 5.1. Обеспечение развития науки, образования,| | "е" |

| профессиональной подготовки населения | | |

| 5.2. Обеспечение здоровья и здравоохранения, социальной| | "ж" |

| защиты населения, соцобеспечение | | |

| 5.3. Государственная поддержка развития культуры, всех| | |

| видов творчества | | |

| 5.4. Использование информационного пространства в| | |

| интересах общества и государства | | |

| 6. В области законотворчества и правоохранительной| | |

| деятельности | | |

| 6.1. Создание условий для развития правового| "и" | "а" |

| государства, общественной безопасности | | |

| 6.2. Законодательная и иная нормативно-правовая| "о" | "к" |

| деятельность | | |

| 6.3. Осуществление контрольно-регулирующей деятельности | "о" | |

| 6.4. Отправление правосудия | "о" | |

| 7. В области организации системы ОГВ. Взаимодействие ОИВ| "л" | "о" |

| с органами других ветвей государственной власти и со| "м" | |

| структурами самоуправления | | |

| 7.1. Решение проблем государственного устройства | "б" | |

| 7.2. Формирование и совершенствование системы ОИВ| "г" | |

| (постоянная функция) | | |

| 7.2.1. Формирование и определение правового статуса ФОИВ| "г" | |

| 7.2.2. Формирование и определение правового статуса ОИВ| | |

| субъектов РФ | | |

| 7.2.3. Обеспечение системы ОИВ материальными,| | |

| финансовыми, информационными и иными ресурсами.| | |

| Научные исследования в системе ИВ | | |

| 7.3. Организация и обеспечение действенности| "г" | |

| государственной службы РФ | | |

| 7.3.1. Решение кадровых проблем в системе ОИВ | | |

| 7.4. Регулирование процессов выработки, принятия и | | |

| исполнения решений в системе ОИВ | | |

| 7.5. Обеспечение взаимодействия ФОИВ и ОИВ субъектов | "г" | |

| между собой и с органами местного самоуправления | | |

| 7.6. Взаимодействие ОИВ с Федеральным Собранием РФ | "г" | |

| 7.7. Взаимодействие ОИВ с органами судебной системы | "г" | |

| 7.8. Взаимодействие ОИВ с образованиями гражданского | | |

| общества в области экономики и социального развития| | |

| 7.8.1. Взаимодействие с ФПГ, ассоциациями, сообществами | | |

| и т.п. | | |

| 7.8.2. Взаимодействие ОИВ и СМИ | | |

| 7.8.3. Обеспечение непосредственных контактов с | | |

| населением | | |

Анализ распределения предметов ведения на основании ст. 71 и 72 Конституции РФ по перечню предложенных функций государства и функций управления ОИВ показывает, что внимание к каждой функциональной позиции распределяется неравномерно. Для получения полной картины необходимо с учетом правового статуса Президента РФ в части выполнения им задач и функций в области исполнительной власти и статуса Правительства РФ наполнить состав каждой функции, в перечне обозначенный двузначным индексом, соответствующим содержанием. Это позволит создать наиболее полный и достоверный классификатор функциональной деятельности Правительства (его аппарата); блоков, которые возглавляются первыми заместителями и заместителями Председателя Правительства; Президиума и Правительства как высшего органа исполнительной власти РФ.

В соответствии с полученными аналитическими данными на основе комплексного структурного решения проблем организации решаются и проблемы правового статуса и полномочий, вырабатываются методы воздействия на развитие управляемых или находящихся в ведении органов исполнительной власти структур. Методологической основой построения классификаторов второго и третьего уровней является предусмотренный системой статистики классификатор органов государственного управления, который пока только фиксирует существующее положение дел, но не является системообразующим документом в рассматриваемой области.

Постановка проблем согласования потребностей структур гражданского общества в государственном управлении и способности структур исполнительной власти квалифицированно удовлетворить эти потребности вызывает ряд вопросов. Один из них касается соотнесения компетенции органа исполнительной власти с составом объектов управления. Здесь речь идет о перечне предметов ведения исполнительной власти в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ, а также наполнении этих сфер конкретными объектами социального развития. Представляется, что возможно ставить и принимать решение о нецелесообразности сохранения сложности иерархической системы государственной деятельности на основе деления сфер ведения на федеральную, совместного ведения, сфер субъектов Федерации и сфер ведения местного самоуправления.

Актуальность этого вопроса обосновывается не только стремлением упростить функциональную систему управления. Здесь возникает и чисто правовой аспект проблемы. Система договорных отношений при реализации разделения власти по уровням Федерации и ее субъектов невольно приводит к отрицанию общего правила для всех субъектов РФ, нормативно установленного Конституцией РФ. Пошел процесс индивидуализации государственных и административно-договорных обязательств Федерации и каждого ее субъекта. Этот процесс индивидуализации сферы и полномочий управления дополняется и усиливается в ходе реализации конституционной нормы о передаче полномочий по вертикали системы управления на всех уровнях. С учетом предложенных методологических решений в организации государственной исполнительной деятельности возникает проблема более глубокого нормативного регулирования порядка решения функциональных и структурных проблем системы управления и конкретизации полномочий каждого субъекта исполнительной власти.

Существенные шаги в этом направлении сделаны в Федеральном законе от 4 июля 2003 г., а также в Законе 2003 г. о местном самоуправлении. На основании всего комплекса нормативных актов и с учетом основных принципов организации исполнительной власти пришло время ставить вопрос о разработке Классификатора функций исполнительной власти и классификаторов функций конкретных органов.

Такой документ необходим для наиболее глубокого решения проблем по выработке методов и проблем глубины вмешательства государственной власти в процессы развития гражданского общества и его важнейших подсистем по классификатору первого уровня. При этом вырабатывается и обосновывается политика государства с учетом разных факторов, в первую очередь структуры собственности в разных секторах социальной системы. В зависимости от предметной и функциональной характеристики определяются методы регулирования, непосредственного или косвенного руководства, создания условий для сбалансированного взаимодействия секторов социально-экономической системы страны и ее вхождения в мировое сообщество.

Третьим уровнем решения структурных проблем гармонизации управляемой и управляющих систем является уровень деятельности конкретного органа; Правительства; каждого федерального органа и его системы; органа исполнительной власти субъектов РФ. Если классификатор второго уровня позволяет соотнести основные структурные формы объектов управления с количеством и профилем органов исполнительной власти в системе, то классификаторы третьего уровня создают методологическую основу анализа и динамики состояния управляемой сферы для каждого органа исполнительной власти.

На основе предложенной классификации возможно построение классификаторов функций для межотраслевых, отраслевых федеральных органов и при наличии положений о федеральных органах функционального назначения - классификаторов функций для этих федеральных органов.

Подготовка методики построения классификаторов функций для органов исполнительной власти разных уровней может быть заложена в Программу развития исполнительной власти в Российской Федерации. В Институте государства и права РАН есть все необходимые методические материалы для выполнения этой работы.

Классификаторы функций используются: для распределения предметных функций полномочий внутри органа, для выявления внешних контактов по каждому функциональному блоку; для уточнения прав, необходимых для органа в целом, его руководства, подразделений и персонала. Важно при этом в работе с таким классификатором функций органа провести анализ структуры объектов каждой отрасли по признаку форм собственности, обеспечивая их развитие в данной отрасли с учетом интересов государства в целом и его безопасности.

С учетом предложенных методологических решений в организации исполнительной деятельности возникает проблема более глубокого нормативного урегулирования порядкa решения структурных проблем системы управления и конкретизации полномочий каждого субъекта исполнительной власти.

Частичным решением этой задачи является разработка социальной метрологии, системы научно обоснованных параметров для наблюдений за тенденциями развития управляемых предметных областей в целях создания объективной ориентации в процессах управления и в целях выработки решений в системах государственного управления.

Это обязывает вернуться к вопросу о значимости учета в системе исполнительной власти, о создании полноценной информационной основы для оценки состояния и возможности вовремя улавливать тенденции развития структур экономического и социального характера и на уровнях макро-, микро- и оперативного управления обосновывать и принимать решения. Только на такой основе возможно вырабатывать стратегию, политику, осуществлять нормотворческую деятельность, создавать программы и реализовывать иные приемы и методы управления на современном уровне информирования.

Итак, проблемы, связанные с направлениями деятельности ОИВ по их функциям, касаются: 1) совершенствования структур исполнительной власти, 2) правового положения каждого участника отношений в данной области; 3) определения предметных областей управления с учетом их специфики и роли в прогрессивном развитии общества; 4) форм и методов реализации властных полномочий; 5) информирования общества. Последнее очень важно для выбора форм, которые позволяют мобилизовать внимание граждан, населения и его отдельных групп, в первую очередь производителей, исследовательских и иных творческих структур, и создавать благоприятную среду для развития инициатив и жизненной активности людей, их вклада в общественное развитие.

Крайне необходим орган в Правительстве, специально занимающийся проблемами структуры исполнительной власти. До последнего времени этот вопрос был поручен трем органам: Минтруду, Минфину и Министерству экономики. В системе общих полномочий Правительства РФ на основании закона о нем ныне выделяется позиция обеспечения единства системы исполнительной власти, "направление" и контроль деятельности ее органов. В этой связи можно вспомнить опыт дореволюционной России, когда проблемы организации системы исполнительной власти были сосредоточены в Кабинете министров, возглавлявшемся Государственным секретарем, а сам Кабинет был структурой Совета Министров - Правительства России. Напомним, что в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. под девизом "Общими силами - к подъему России" содержится специальный раздел "Необходимость административной реформы". Содержание его отражает самый последний вариант понимания задач этой реформы. Остановимся на следующих позициях. Это наиболее полное использование резерва государственного аппарата, для чего следует еще раз вернуться к уточнению классификации и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти, сохранив при этом только три вида: министерства, федеральные службы и надзоры, а также четко дифференцировать их правовой статус. Сформулирована задача разграничить собственно управление и функции оказания государственных услуг. Это очень важный и полезный момент. Министерства должны стать "опорными элементами Правительства, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления".

С известными корректировками эту установку реализует административная реформа в Российской Федерации, получившая правовое оформление в ряде нормативных актов 2004 г. Здесь обратим внимание на отношение к категориям "функции" и "полномочия". Известно, что функции при описании деятельности ОИВ в основном определяют предметную сферу деятельности. Отвечают на вопрос, что делают органы и их персонал. Но на вопрос, как осуществляют функциональную деятельность субъекты исполнительной власти, ответ можно получить, только уяснив, какие полномочия субъект при этом реализует.

Проследим на конкретных примерах использование этих категорий правового статуса ОИВ в процессе легитимного оформления статуса ФОИВ. В постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. "Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" сказано, что это министерство осуществляет координацию и контроль относительно агентств и служб, включенных в его систему. Нормотворческая деятельность этого министерства осуществляется по 42 "вопросам", перечисленным в этом постановлении. Для осуществления деятельности министерства по "основным направлениям" создано 16 департаментов. Как видим, данный акт обошелся при описании статуса министерства без упоминания о конкретных функциях и полномочиях этого органа*(30). Однако при описании статуса Федерального агентства по государственным резервам постановление Правительства уже использует термин "функции". К основным функциям в данном случае отнесены: "а) обеспечение формирования, размещения, хранения, использования пополнения и освежения запасов государственного материального резерва" и "б) реализация государственной политики по обеспечению мобилизационных нужд РФ и неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций, оказанию поддержки отраслям экономики, субъектам Российской Федерации и организациям, оказанию гуманитарной помощи, регулирующему воздействию на рынок, проведению закупочных и товарных инвестиций" (п. 4). До этого в общей части положения сказано о том, что данное агентство является федеральным органом исполнительной власти, "осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере управления государственным материальным резервом"*(31) (п. 2). Как видим, при внимательном отношении к категории "функции органа" акты, определяющие состав таковых, еще не выработали стандартного понимания места и содержания их оформления в статутных документах.

В постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. по вопросам Агентства по управлению федеральным имуществом описание функций рассредоточено по двум пунктам. Как орган исполнительной власти Агентство осуществляет "функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений" (п. 1). В п. 5 к основным функциям Агентства отнесено шесть направлений работы. В их числе: проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; осуществление полномочий собственника; разграничение государственной собственности (в том числе на землю) на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований; осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; защита имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом; осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества*(32).

Легко заметить, что законодатель пока не придерживается однозначного понимания термина "функция" органа исполнительной власти. Здесь определяются и задачи, и основные направления, и даже функции по осуществлению полномочий. При установлении функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости также соблюдаются различия между "функциями" и "основными функциями". Причем в пределах восьми основных функций в данном случае размежеваны функции по ведению государственного кадастра объектов недвижимости на базе трех иных источников сведений (государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений). В "самостоятельную" функцию выделено "предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости", а наряду с этим в другой функции обозначена деятельность по оказанию услуг в сфере землеустройства и оценки иных объектов недвижимости. К "функциям" в этом документе отнесены оказание государственных услуг, управление государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере "ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного мониторинга земель". Правоприменительные функции, скорее всего, означают полномочия принимать акты управления в названных функциональных областях деятельности органа*(33).

Чтобы завершить данный пример, напомним, что Положение о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденное Правительством РФ в ред. от 4 июля 2003 г. и не отмененное в связи с принятием постановления по вопросам этого министерства в апреле 2004 г., решает вопрос о соотношении функций и полномочий традиционно для последнего десятилетия. В тексте Положения выделено 26 задач, перечислено 159 функций и обозначено, что министерство для реализации своих функций имеет право: запрашивать информацию, издавать нормативные правовые акты, вносить предложения по ряду вопросов своей компетенции, участвовать в мероприятиях, обращаться в правоохранительные органы, назначать и проводить проверки, взаимодействовать в пределах компетенции с другими органами и организациями, учреждать печатные издания и осуществлять издательскую деятельность, учреждать ведомственные награды. Права министра представлены тринадцатью позициями. К настоящему времени этому министерству отведено около трех месяцев для приведения в порядок своего Положения. При этом стоит отметить, что полномочия министра экономического развития и торговли значительно расширены по сравнению с дореформенным положением*(34).

Сравнение приемов легитимного представления функций и полномочий дает новый аргумент в пользу вывода, что разрыв между наукой организации управления и практикой еще далеко не преодолен. В ряде случаев стоит вопрос об элементарном соблюдении юридической техники при подготовке актов статутного характера.

В подтверждение этого вывода приведем еще один пример. Положения о новом министерстве - Министерстве образования и науки Российской Федерации, которое утверждено постановлением Правительством РФ от 15 июня 2004 г. N 280. В этом положении в шести строках первого пункта описаны функции министерства. Далее следует раздел, называемый "Полномочия". В соответствии с нормами этого раздела постановления министерство имеет право вносить в Правительство РФ проекты нормативных актов по "вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства, а также к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства". Далее перечислено 24 вида нормативных актов, которые министерство имеет право принимать самостоятельно. После этого в разделе "Полномочия" перечислено 12 позиций, которые уже названы функциями. Третий раздел положения посвящен организации деятельности министерства и правам министра.

Приведенные примеры лишний раз подтверждают неразрывную связь того, что делает орган исполнительной власти, его подразделения и служащие, с тем, как и какими средствами выполняется нормативно закрепленная за ними работа, их функции по предметно-целевому признаку. Это проблема связи функций с полномочиями, формами и процедурами их реализации.

_ 3. Методы и формы реализации функций органов исполнительной власти

Если функции - это предметная сфера деятельности органа исполнительной власти, нормативно закрепленная в статутном акте органа, так что исполнители понимают конечную цель своей деятельности, то встает очередной вопрос. Он касается того, как, каким образом исполнение предписанного достигается наилучшим образом. Именно тогда начинает действовать феномен "метод" и его рабочие инструменты - формы реализации действий субъекта, озадаченного своими функциями. В целом это - вопрос о методах и формах деятельности органов исполнительной власти. Эта тема аккумулирует и требует установления связи и взаимовлияния таких категорий, как "функции", "полномочия" субъектов исполнительной власти, определяющих выбор метода и форм действий и деятельности органов исполнительной власти и их структур.

При ответе на вопрос о том, как конкретизируется выбор метода и формы деятельности органа исполнительной власти, следует различать доктринальные, или научные, решения, государственно-политические, правовые, прагматические подходы. В практике складываются смешанные подходы к решению этого вопроса, которые образуют прагматическую область формирования и реализации методов и форм в государственном управлении. Стержнем при этом все же является действующее законодательство и принцип законности.

В науке государственного управления применяются следующие методы изучения системы и среды исполнительной власти: исторические, экономические, статистические, социологические, математические и др. В практике государственного управления различают прямые и косвенные методы организации.

Традиционно сферу деятельности исполнительной власти связывают с методом принуждения, реализацией воли властных субъектов в системе управления. Противовес принуждению формулируется как "убеждение". Еще один аспект научного объяснения методов деятельности субъектов публичных управленческих отношений связан с обязательной ориентацией на исполнение закона и изданием собственных нормативных или индивидуальных актов в качестве способа доведения своей воли до исполнителей. Метод правового регулирования называют методом прямого воздействия, а воздействие на поведение субъектов исполнительной власти и - более широко - субъектов административно-правовых отношений через экономические регуляторы - методами экономического, косвенного воздействия. Метод правового регулирования реализуется преимущественно через административное законодательство, постулаты административного права.

Следует признать, что правовое регулирование - универсальный метод организации и определения порядка и рамок правомерного поведения участников любой области управления. Право регулирует отношения и поведение субъектов государственной власти, государственных юридических лиц, негосударственных организаций и любых ассоциаций граждан, а также отношения гражданина с органами публичной власти. Через различные формы проявления правового регулирования законы и подзаконные акты, таким образом, реализуют цели принуждения и убеждения. В том числе и в области экономического воздействия, которое в конечном счете также должно осуществляться в рамках закона. Это не исключает того, что механизмы экономического воздействия воспринимаются в качестве самостоятельных механизмов и менее зависимых от права. Рынок - феномен, на который возлагаются огромные надежды. Однако только рынок не обеспечивает всего фронта организации социальных отношений. Это доказано практикой ХХ-ХХI в.

Решение вопросов экономической сферы средствами организационно-правовых методов получает реализацию через деятельность таких структур исполнительной власти, как Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ. Такие сферы отношений, как, например, формирование единого экономического пространства, внутренняя торговля, включая электронную торговлю, меры защитного, антидемпингового и компенсационного характера, нетарифное и тарифное регулирование экспорта и импорта товаров, предусмотрены правовым статусом Министерства экономического развития и торговли РФ*(35). В процессе деятельности органов исполнительной власти в области экономического регулирования реализуются нормы всех отраслей права. Но организация работы всех органов, действующих в сфере экономики, и в частности Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства промышленности и энергетики, Министерства финансов РФ, регулируется нормами административного права.

Таким образом, первым методом, который реализуется в процессе организации деятельности органов исполнительной власти, является метод правового регулирования, реализующий важнейшую задачу исполнительной власти - задачу организации деятельности системы в сфере ее компетенции. Однако это не единственный способ добиться желаемого результата.

Важнейшим методом организации системы исполнительной власти и реализации функций соответствующих органов, а также всего состава государственной службы, всех механизмов местного самоуправления является государственная политика, метод политического руководства в области государственного управления. Политика государства, как правило, ориентирована на основные сферы ведения государства; она обосновывает определенный масштаб и средства такого воздействия. Политику государства можно рассматривать как концентрированную форму определения целей общества и мобилизации всех механизмов государства, в том числе и правового регулирования. Кроме того, политика достаточно гибкий способ реализации прямых и обратных связей властных структур общества с различными слоями и структурами общества (гражданского общества), регламентированных не так жестко, как административно-правовые каналы взаимодействия различных субъектов в процессе разрешения конкретных дел. В основе политики находятся такие предметы, как общественный, государственный интерес, которые в процессе разных форм общения приводят к большему или меньшему балансу с интересами граждан и интересами основных групп населения страны. Это позволяет с учетом внешних и внутренних факторов развития общества и государства определить стратегические, тактические и оперативные ориентиры и способы мобилизации. Именно политика государства незримо присутствует в виде целевых установок при прочтении формализованных функций конкретных подсистем исполнительной власти и отдельных органов этой ветви власти. В целом же это организационно-правовой метод деятельности исполнительной власти.

Например, в сфере деятельности Министерства промышленности и энергетики РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 179, находятся такие вопросы, как основные направления, концепции и комплексные прогнозные оценки развития в областях, входящих в сферу деятельности министерства; государственная политика в сфере промышленности, оборонно-промышленного комплекса; структурная политика в сфере промышленного производства; государственная политика в области технического регулирования и метрологии; государственная энергетическая политика и др.

Таким образом, закон и политика как методы взаимодействуют и взаимодополняют друг друга в процессе мобилизации внимания и работы органов исполнительной власти. Политика по своей форме - это доктрины, концепции, обращения и диалоги высших должностных лиц с разными аудиториями, представляющими основные страты общества. Ясность политики по всем направлениям ведения государства определяет и состояние нормотворческой практики, воздействует на сбалансированность разных направлений нормативного регулирования. Однако первенство в системе этих методов всякий раз должно оставаться за законом. Несовпадение политики и закона ставит вопрос о целесообразности изменения последнего. Но любое политическое решение требует соблюдения рамок закона, и в первую очередь конституции.

При исследовании проблемы методов организации и деятельности органов исполнительной власти неизбежно встает проблема понимания категории "свобода" и ее ограничений во имя интересов общества и личности. Это также правовой вопрос, ибо любая форма ограничения свободы связана с введением субъекта в рамки закона. А последний весьма часто интерпретируется как метод запрета и ограничений. Но это лишь одна сторона явления. Именно закон устанавливает защиту свобод, и прежде всего в системе прав человека и гражданина. Правовыми методами разрешается и конфликт между мнимо неограниченной свободой - вседозволенностью - и мерами безопасности пользования феноменом "свобода". Философская трактовка свободы неизбежно приводит к утверждению необходимости соблюдать рамки ее реализации таким образом, чтобы не навредить другим субъектам. Именно этот постулат и связывает свободу с правовыми формами регулирования правил ее реализации.

Конфликтность в этой области в значительной степени объясняется низким уровнем правосознания и этической культуры человека, состоянием демократизации общества и взаимодействием различных форм организаций в разрешении общегосударственных дел. Нарушение правил конкуренции в стремлении быть первым на рынке, демонстрировать свое превосходство в информационной среде через вредную рекламу, распространение спама, различные формы хакерства - это не свобода, а правонарушения. Превышение власти или должностных полномочий в системе государственной деятельности, перенесение методов гражданско-правового регулирования отношений на почву публичной службы и государственной власти, несоблюдение запретов на сочетание публичной службы с предпринимательством для чиновников государственного аппарата (сращивание капитала и власти в современных формах) - все это также результат неверно понимаемой свободы и неумения соблюдать установленные правила для сферы публично-правовых отношений. Пока в данной сфере отношений субъектов исполнительной власти реализуется потенциал методов, контроля, принуждения, ответственности.

При рассмотрении вопроса о методах, на основе которых реализуются функции органов исполнительной власти, стоит обратить внимание и на проблему саморегуляции как в деятельности органов исполнительной власти, так и в деятельности таких негосударственных структур, которым в процессе административной реформы могут передаваться функции (и соответствующие полномочия) государственных органов. При той системе связей и зависимости, которая создается на основе административной реформы на федеральном уровне, вопрос о саморегуляции в структурах исполнительной власти получает достаточную ясность. Действует модель вертикали, власти и такие органы, как федеральные агентства, хотя и имеют статус федерального органа исполнительной власти, являются достаточно ограниченными в проявлении самостоятельности по методам правового регулирования. Это можно проследить на примере структур Министерства промышленности и энергетики РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ данное министерство "самостоятельно осуществляет правовое регулирование" наряду с тем, что разрабатывает и представляет в Правительство проекты нормативных правовых актов по перечисленным в постановлении Правительства об этом министерстве направлениям*(36). В их число не включены вопросы об управлении государственной собственностью и об управлении в области интеллектуальной собственности, которые в определенной мере закреплены за Федеральным агентством по промышленности, входящим в структуру данного министерства. Полномочия собственника в отношении федерального имущества агентства включают: полномочия, оформление прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности и другие результаты научно-технической деятельности в рамках контрактов, заключаемых данным агентством, распоряжение закрепленными за Российской Федерацией правами на результаты научно-технической деятельности в целях их доведения до стадии промышленного применения и реализации готовой продукции. Они осуществляются методами организационного характера и ограниченного правоприменения. Статья 7 этого Положения указывает, что Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Здесь даже нет отсылки к нормативно-правовым актам, принимаемым самим министерством.

Наибольшая степень саморегуляции в итоге реформы предусмотрена по внутриструктурным вопросам систем министерств и других федеральных органов. Вопросы кадрового характера, организации деятельности аппарата: распределение обязанностей между заместителями руководителя агентства; утверждение структуры и штатов в пределах установленных Правительством фонда оплаты и численности; утверждение положения о структурных подразделениях; назначение в установленном порядке на должность и освобождение руководителей подведомственных учреждений и иных организаций; заключение, изменение, расторжение с ними трудовых договоров.

Проблема саморегулируемых структур в системе государственного управления, как представляется, еще обратит на себя внимание и потребует более глубокого правового решения. Это связано с процессом освобождения государства от так называемых рутинных функций и операций, которые предстоит более активно передавать и негосударственным организациям. Не предрекая путей решения этого вопроса, лишь напомним, что процесс нарастания количества различных посредников в экономически выгодных сферах ведения государства пока непресекаем. Напомним о факте формирования "целого рынка услуг по выбиванию кредитов для социально значимых компаний". Оказалось, что назвать результаты использования таких кредитов почти невозможно, хотя государство подобным методом раздало 6 млрд долл. кредитов различным предприятиям от международных финансовых организаций*(37). Такова цена услуг посредников и помощников, при том что посредник получает от 2 до 10% суммы кредита.

Затрагивая проблему методов исполнительной власти, нельзя обойти такой принцип, как неотвратимость ответственности за правонарушения в области государственного управления делами общества, обеспечения условий для реализации прав и интересов человека. Представляется, что некоторый перелом в качестве работы государственного аппарата может наступить только при условии реальной ответственности за допущенные просчеты, крупные ошибки, правонарушения. Принцип ответственности должен получить выражение и в системе методов организации работы структур исполнительной власти.

Обзор способов и приемов обеспечения реализации функций органов исполнительной власти лишний раз подтверждает значение метода системной организации институциональной, функциональной и инфраструктурной архитектуры исполнительной власти. Она требует баланса по всем направлениям и наибольшей четкости в обеспечении взаимодействия всех структур, как по вертикали, так и по горизонтали системы. При этом нельзя забывать и о том, что и сами методы управления и производные от них формы деятельности субъектов государственной власти меняются, находятся в динамике, развитии в зависимости от изменений в самой материальной и духовной основе жизни общества, а также с учетом развития науки в данной области. Следует учитывать и то, что сами методы образуют систему. Например, методы правового регулирования проявляют себя как императивные, диспозитивные, предусматривающие выбор варианта поведения или действовать по усмотрению, но в рамках общей нормы.

По каждому из обозначенных направлений регулирования и выбора методов и форм реализующих их, возможны самые разные классификации. В институциональной области организации методы могут быть представлены как методы правового и организационного регулирования с учетом уровней системы управления, а также сложности структуры самого органа исполнительной власти. Так, по масштабу организационной деятельности методы можно разделить на: 1) внутриорганизационные; 2) обеспечивающие взаимодействие органа с подведомственными ему структурами социально-экономической сферы; 3) методы организационного взаимодействия с другими органами государственной власти; 4) методы взаимодействия с организациями, не включенными в систему отрасли (сферы) управления, с гражданами.

Анализ положений об органах исполнительной власти (даже тех, которые принимаются в ходе административной реформы) показывает, что не все названные позиции получают необходимое отражение. Наибольшее внимание на данном этапе привлекают формы внутренней системы отношений в структуре самого органа. Решение этого вопроса поднимает значение таких актов, как регламенты, принимаемые самим органом.

Наибольшую сложность представляет вопрос определения методов и форм функциональной деятельности органов исполнительной власти. Здесь основой является увязка всего состава функций и полномочий органа и его внутренних структур, включая конкретных исполнителей - служащих, по каждому элементу функции вплоть до операций. В учебной литературе достаточно подробно обоснована связь функций с полномочиями исполнителей, что дает возможность выстроить матрицу классификатора функций. Такая матрица, предложенная сотрудниками Института государства и права РАН, позволяет проследить и выбрать в конечном счете наилучший подход к распределению самих функций по исполнительным структурам и наделить последние полномочиями в наиболее оптимальном варианте. К теме состава и содержания полномочий и их связи с формой работы органов исполнительной власти мы еще вернемся. Здесь же необходимо подчеркнуть отношение к системному решению проблем в ходе реформы. С удовлетворением можно отметить, что системный подход как метод упорядочения системы исполнительной власти получил реальное воплощение.

Выступления научной общественности за централизацию решения проблем организации системы исполнительной власти на протяжении многих лет подготовили решение о необходимости иметь единый центр по всем направлениям работы в этой области. Вершиной, настоящим прорывом в обеспечении реальности такой формы системного подхода в данном случае можно считать Указ Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления", подписанный 16 июля 2004 г.*(38). В России создан единый мозговой реформаторский центр по вопросам совершенствования государственного управления. Его работой в составе нескольких комиссий руководит глава Администрации Президента РФ. Это достаточно высокий уровень для подготовки государственных решений и принятия нормативных актов в данной области на основе учета межведомственных и межрегиональных проблем исполнительной власти. Центр призван координировать три комиссии по вопросам: федеративных отношений и местного самоуправления; административной реформы; реформы государственной службы. Таким образом, реализована в организационном плане идея о комплексном и системном обеспечении решения проблем всех институциональных уровней и структур в системе исполнительной власти России.

Это достаточный фундамент для дальнейших шагов по упорядочению разграничения и обеспечения баланса полномочий между всеми органами федерального уровня, а также между структурами исполнительной власти в субъектах Федерации и центром, с одной стороны, и региональными структурами власти и органами местного самоуправления - с другой. Как сложно идет процесс, можно видеть на примере развития отношений по разграничению сфер ведения и полномочий, а также по распределению обязанностей в таком регионе, как Тюменская область. Длительный процесс переговоров всех участников управления этой областью в составе администраций Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и руководства Тюменской области завершился заключением трехстороннего договора, по которому каждая из сторон взяла на себя обязательства по развитию области при сохранении самостоятельности в управлении своими делами до 2010 г. Ратификация договора каждым субъектом осуществляется самостоятельно. Данный пример показывает, как реализуется положение Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95 "Об основных принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации"*(39). Этот закон предусматривает, что область и входящие в нее автономии могут самостоятельно договариваться о разграничении полномочий. Надо полагать, что процесс разграничения полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления еще будет развиваться и войдет в структуру административной реформы на региональном уровне.

Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, принятых в ходе административной реформы, показывает, что все большее место в методах и формах их реализации занимают формы взаимодействия субъектов управления. В связи с этим модели связи и взаимодействия субъектов, обозначенные выше (см. стр. 63), должны получить детализацию с учетом уровня ОИВ, а также индекса ОИВ по реестру этих органов, который ведется в соответствии с правилами технической регистрации.

Системная организация упорядочения управления на всех уровнях существенно ускорит и решение вопросов о регламентах и процедурах деятельности органов исполнительной власти. Эта сторона реформы позволит более основательно решить проблемы взаимодействия органов и выйти на проблемы более глубоких инноваций по всем направлениям организации деятельности системы исполнительной власти, не только улучшить ее организацию, но и решить многие проблемы инфраструктуры и ресурсов управления.

Системный подход к решению проблем организации и деятельности ОИВ позволит учитывать более широкий круг факторов, снизить значимость лоббирования и коррумпированности при создании, реструктуризации органов и их структур, а также в процессе принятия их решений. В условия, влияющие на состояние системы управления, ее методы и формы деятельности, включаются, как нам представляется, следующие: 1) результат мониторинга социально-экономических, политических процессов в управляемых сферах общественных отношений - итоги мониторинга социальной среды; 2) организационно-правовые параметры деятельности органов государственной власти и особенно правоприменительной практики органов исполнительной власти; 3) проблемы ресурсов, которыми располагает система исполнительной власти, в том числе кадры, финансы, организационная и технологическая структура, информационные ресурсы.

В условиях использования информационных технологий приобретает весьма существенное значение и такой параметр работы, как время. Оно уплотняется и требует адекватной системы принятия решений. На эту сторону проблемы обратил внимание французский теоретик права Жан Луи Бержель. В управлении нет "вечных ситуаций", необходима своевременная реакция и адаптация к реалиям жизни. Бержель подчеркивает, что классификации создают возможность гибкого реагирования на ситуации при сохранении основ организации. "Построение юридических категорий должно идти от самих предметов, которые необходимо группировать по общим чертам". И далее: "Для того чтобы понять все аспекты жизни, используя разумное число юридических правил, необходимо их интегрировать в "подробные классификации, пригодные для исчерпывающего использования"*(40). Квалификационный анализ лиц, прав, видов имущества, актов, фактов, институтов, правонарушений, санкций путем их соотнесения с юридическими категориями позволяет определить прежде всего режим их функционирования, подчеркивает Бержель. В этом положении находит подтверждение значимость еще одного приема при выборе форм - учета, мониторинга всех параметров деятельности исполнительной власти.

Методы управления, методы реализации своей компетенции каждым конкретным субъектом получают воплощение в реальности только посредством включения еще одной важной категории управления, а именно полномочий органа, его должностных лиц и других служащих аппарата. Если функция - это реальная операциональная и целевая деятельность субъекта, а метод - способ ее реализации, то полномочия являются такой правовой категорией, которая определяет легитимность действий субъекта на его функциональном участке. Полномочия, так же как и метод, являются правовой категорией и реализуются в конкретных формах управленческой деятельности. Бержель совершенно справедливо отмечает, что в праве много категорий и терминов, которые легче понимаются, чем определяются*(41). Это легко прослеживается на таких терминах, как "функция", "метод", "полномочие". Например, один и тот же термин "контроль" может выполнять функцию всех трех категорий. Этим, в частности, объясняется путаница в процессе разработки положений и должностных инструкций, в которых функции и полномочия сложно разделить. На примерах, которые были приведены чуть раньше в связи с рассмотрением проблемы функций, это можно легко обнаружить.

Тем не менее категория "полномочие" является сугубо правовой и играет роль определителя легитимности действий, через которые реализуется функция субъекта или ее элементы. Связь функций, методов и полномочий прослеживается достаточно четко. Выявление всего спектра полномочий органа, подразделения или конкретных исполнителей в сфере исполнительной власти, осуществлявшееся Институтом государства и права еще в 60-х годах прошлого столетия на основе изучения статутных актов различных субъектов исполнительной власти, позволило определенным образом структурировать полномочия с ориентацией на методы управленческой деятельности.

Таблица 4

Система полномочий, реализуемых органами исполнительной власти РФ

|———————————————————|————————————————|———————————————|——————————————————|

Наиболее полный состав полномочий включает 24 названия. Они структурированы на четыре группы по признаку убывания властного, регулирующего воздействия на выстраивание отношений с другими субъектами системы. Приведем их состав (см. табл. 4).

Если проследить нормативно зафиксированные полномочия Министерства образования и науки РФ в Положении о нем, можно получить следующую информацию. В числе полномочий этого министерства в его функциональной сфере деятельности реализуются такие полномочия как, "принимает" нормативные правовые акты по вопросам, которые касаются принятия порядка, перечней, форм документов, положений, номенклатур и т.п. Кроме того, что перечень полномочий достаточно скромен - стоит сказать, что в первой формулировке присутствует неточность. По положению о министерстве, этот орган в лице министра издает приказы нормативного характера, а по оперативным вопросам - ненормативные приказы. Однако такие формы актов (документов), как порядок, номенклатура, положение, вводятся в действие только приказами министра, в других случаях сказано о приказах министерства. Но в п. 5.2 Положения сказано, что министерство "самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты" и далее дан перечень уже указанных порядков, положений и пр.

В области организации своей собственной деятельности это министерство реализует более богатый набор полномочий. Они включают такие определения, как: распределяет; утверждает; решает; вносит (предлагает); представляет; отменяет; принимает нормативные акты, относящиеся к сферам деятельности Российского фонда технологического развития, Российского Фонда фундаментальных исследований и других фондов; издает (приказы); дает поручения.

Соотношение функций, полномочий и форм работы проследим на примере небольшого фрагмента Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации и Регламента Правительства Российской Федерации (см. табл. 5).

Таблица 5

|—————————————————————|————————————|—————————————————————|——————————————|

| работ | ные | | |

| | НПА | | |

|2. Издание | |+ | |

| | ет, | | |

По данному комплексу вопросов Аппарат Правительства осуществляет виды работ и использует полномочия, которые выделены курсивом. Некоторый сбой в понимании этого материала происходит по причине способа изложения в Положении об Аппарате Правительства функций Аппарата Правительства (раздел II) и функций Департамента Правительства, которые отдельно освещаются в разделе III положения о структуре Аппарата Правительства и об организации его работы. Происходит дублирование работы Аппарата в целом и его Департамента, но наблюдаются и разночтения. Аппарат Правительства:

1) осуществляет работу с экспертными заключениями и другими документами, готовит свои предложения. При этом реализует полномочия исполнения и представления предложения Председателю Правительства;

2) запрашивает информационные и иные материалы (исполняет).

3) осуществляет оргобеспечение заседаний правительства;

4) контролирует выполнение ОИВ решений Правительства, поручений Председателя и заместителя Председателя (организует и вносит предложения);

5) обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту гостайны и иной охраняемой законом тайны.

Департамент Правительства:

1) осуществляет организационно-техническое обеспечение заседаний Правительства;

2) обеспечивает необходимыми аналитическими и информационными материалами Председателя Правительства, заместителя и руководителя аппарата;

3) подготавливает проекты актов, по которым требуется решение Правительства;

4) подготавливает проекты поручений Председателя Правительсва, заместителя и руководителя Аппарата Правительства;

5) участвует в подготовке соответствующими секретариатами материалов и оформлении решений, принимаемых на совещаниях Председателя, его заместителя и руководителя аппарата;

6) обеспечивает контроль за выполнением решений и поручений;

7) организует представление информации о деятельности Правительства, документооборот и ведение архива.

Стоит заметить, что действия, реализующие функцию - работу на определенном участке для аппарата Правительства как органа исполнительной власти, называются полномочиями. А для департамента, который является подразделением аппарата и не имеет статуса органа исполнительной власти, эти же действия называются обязанностями. Представляется, что если бы в форме классификатора были представлены все функции аппарата и его подразделений в матричной форме, то можно было бы избежать повторов и более точно распределить и полномочия и ответственность каждого из участников.

Возвращаясь к вопросу о формах работы органов исполнительной власти, следует подчеркнуть, что важнейшей из них является принятие нормативных и индивидуальных правовых актов. Функция - принятие решений, а форма этих решений - та форма НПА, которая закреплена для каждого органа индивидуально в положении о нем. К формам решений внутриорганизационного значения относятся: указание, резолюция, протокольная запись, доклад, объяснение о невыполнении и др. Формой выражения решений субъекта исполнительной власти являются планы, программы, доклады, концепции.

В целом каждая функция имеет свою модель форм, в которых она реализуется. Чрезвычайно важным является итоговый документ, которым завершается исполнение функции или ее существенной части. Как правило, это результирующие документы, представляющие собой проекты решений или сами решения, оформляемые в соответствии с их юридической формой и силой в установленном порядке.

Самостоятельной проблемой организации деятельности системы исполнительной власти является правовое регулирование и инфраструктурное обеспечение процессуальных механизмов выполнения функций с учетом многообразия форм деятельности исполнителей. В структуру административной реформы в части организации системы органов исполнительной власти, и особенно организации деятельности различных категорий должностей государственной службы, входит вопрос о принятии Федерального закона "Об административных процедурах". Проект такого закона уже существует, однако еще предстоит большая работа, связанная с гармонизацией совмещения бумажного и электронного документооборота в системе исполнительной власти. Процедуры могут быть обычными, определяющими согласование и порядок выполнения отдельных операций и других, более крупных частей функций, и электронными. Передача информации, обмен документами, создание документа в электронной форме и т.п. постепенно входит в практику работы аппарата органов исполнительной власти на всех уровнях. В этой связи необходим Федеральный закон "О документировании информации и документообороте". При этом важно комплексно обеспечить регулирование этих взаимосвязанных вопросов - документирования и документооборота.

_ 4. Роль административно-правовых актов в обеспечении государственного управления

Исследование проблемы административно-правовых актов органов исполнительной власти как основной правовой формы их деятельности по осуществлению государственного управления - проблема не новая. Изучению этих вопросов всегда уделялось большое внимание по двум причинам: в силу значимости проблемы с точки зрения создания и развития теории административного права и в связи с формированием конкретных условий для развития исполнительной власти под влиянием экономических и социальных процессов, происходивших в разные периоды существования нашего государства.

1. Современные факторы, влияющие на осуществление правового регулирования в сфере государственного управления

В настоящем параграфе предпринята попытка, опираясь на детально разработанные положения теории административного права об актах управления*(42) и не повторяя их, привлечь внимание к проблеме осуществления административно-правовыми актами своего назначения с учетом современных задач и принципиальных изменений в деятельности органов исполнительной власти, призванной ныне функционировать на основе новой системы и структуры федеральных исполнительных органов в ходе осуществления административной реформы.

Как известно, акты органов исполнительной власти представляют собой юридическую форму управленческих решений, обеспечивая осуществление государственного управления.

В условиях многоукладной экономики и использования в хозяйственной деятельности разных форм собственности особое значение приобретает принятие органами исполнительной власти административно-правовых актов, наиболее адекватно учитывающих и отражающих прямые и обратные организационные и функциональные связи органа в системе управления, а также сочетание публичных (государственных) и конкретных интересов объектов (субъектов) в управляемой сфере.

В процессе реализации своей компетенции орган исполнительной власти взаимодействует с разными государственными и негосударственными структурами и субъектами, в отношении которых он осуществляет управленческую деятельность различного характера и объема.

Разнообразие правового статуса субъектов и объектов в сфере ведения органов исполнительной власти предполагает использование широкого спектра методов управления, применение которых обусловливает направленность и содержание принимаемых административно-правовых актов.

В основном в современных условиях постепенного утверждения рыночной экономики, когда, по выражению Президента РФ В.В. Путина, стоит задача обеспечить сопряженность государства с бизнесом, административно-правовые акты органов исполнительной власти являются средством регулирования и организации функционирования соответствующих систем, объектов, субъектов, структур с учетом их определенной самостоятельности (экономической, организационной, функциональной)*(43).

В литературе отмечается, что сущность государственного регулирования состоит в том, что основные ориентиры управляющего воздействия при этом связываются с самостоятельным решением вопросов хозяйствующими структурами*(44). На решениях органов исполнительной власти это отражается и таким образом, что в правовых актах, оформляющих решения, возрастает число норм регулятивного, информирующего, правоустанавливающего, координирующего характера и, соответственно, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния. С помощью нормативных актов органы исполнительной власти в процессе реализации своих полномочий доводят до объектов (субъектов) в современных условиях не только право государственного повеления, но и через указанные нормы выражают наиболее целесообразную, с точки зрения госоргана, позицию, предоставляя при этом хозяйствующим субъектам право самостоятельно принимать решения и нести за них ответственность.

Важнейшим фактором влияния на деятельность госаппарата по принятию правовых актов в настоящее время является также структурная и функциональная перестройка системы исполнительной власти пока на федеральном уровне в ходе проводимой административной реформы. Отмечается, что итогом первого этапа этой реформы явился переход в основном к системе исполнительной власти, построенной по функционально-политическому принципу, характерному для современных развитых государств.

В этих условиях задачей госаппарата становится проведение на основе нормативно-правового регулирования государственной политики в соответствующих функциональных сферах деятельности органов исполнительной власти. В области экономического развития "госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики", направленной на создание условий "для развития экономических свобод", определение "стратегических ориентиров", эффективное управление государственной собственностью. В социальной сфере задача государства - "сделать все для нормальной жизни каждого человека... Решить самые насущные для граждан страны проблемы: качество и доступность жилья, образования, медицинского обслуживания...". Для этого Правительство, региональные и местные органы власти также должны выработать необходимые ориентиры, активно участвовать в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ - с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти*(45).

1. Решение названных проблем требует согласования усилий, а также четкого установления и разграничения ответственности всех уровней государственной власти.

Новый принцип формирования системы исполнительной власти прежде всего видоизменяет общую направленность задач и деятельности Правительства РФ. Правительство РФ превращается в политический кабинет, который будет призван ведать обеспечением единства органов исполнительной власти и контролем над стратегическими вопросами реформы (добавим и уточним: стратегическими вопросами организации и функционирования государственного управления). В непосредственном ведении Правительства РФ теперь сосредоточены основные виды надзора (атомный, технологический и экологический), что должно способствовать объективности надзорной деятельности. В целом на исполнительную власть, не замыкаясь на отдельных ведомствах, распространяется задача информатизации государственного управления в рамках концепции "электронного правительства" или электронного государственного управления, а такие концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.*(46).

2. В контексте административной реформы электронное государственное управление означает иной уровень реализации целей государственного управления, а также возможность постановки и решения таких управленческих задач, которые ранее были неосуществимы из-за технологических ограничений в коммуникационной сфере. Наконец, активное использование информационно-коммуникационных технологий XXI в. будет способствовать обеспечению взаимодействия Правительства РФ и гражданского общества.

Согласно Регламенту Правительства РФ*(47), сохраняются виды административно-правовых актов, издаваемых Правительством РФ, но, конечно, в целом должна измениться их направленность с учетом новых тенденций и реалий в его деятельности.

Существенные преобразования коснулись также системы, структуры и функциональных связей федеральных органов исполнительной власти. В этой связи в настоящее время проведена большая работа по определению и нормативному закреплению функций и полномочий вновь сформированных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Значительное внимание уделено вопросам принятия этими органами административно-правовых актов на основе измененных в данном отношении полномочий указанных органов.

Представляется, что логика проводимых преобразований предполагает повышение роли федеральных министерств в системе государственного управления, поскольку теперь эти органы становятся наряду с Правительством РФ основными руководящими органами исполнительной власти на уровне Федерации, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в закрепляемых за ними сферах деятельности.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральные министерства самостоятельно принимают нормативные правовые акты по широкому кругу вопросов своей компетенции. В соответствии с подпунктом "д" п. 3 Указа Президента от 9 марта 2004 г. и положениями об отдельных министерствах, в частности Положением о Министерстве образования и науки РФ, за федеральным министром закрепляется также функция по принятию на основании и в пределах, устанавливаемых федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов, относящихся к сферам деятельности государственных внебюджетных фондов*(48).

Можно полагать, что указание на самостоятельность осуществления федеральным министерством нормативно-правового регулирования призвано подчеркнуть повышение ответственности федерального министерства и придать его нормативным правовым актам соответствующий весомый характер. Об этом, с нашей точки зрения, свидетельствует также установление в подпункте "а" п. 2 названного Указа Президента РФ общего принципа обязательности для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц и издаваемых федеральными министерствами на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Не менее важным фактором, призванным оказать влияние на всю систему правового регулирования в сфере исполнительной власти, является создание триады министерство - федеральная служба, федеральное агентство*(49).

Исходным принципом организации правового регулирования, осуществляемого этими органами, является разграничение правоустановительной и правоприменительной деятельности на основе четкого размежевания функций различных органов исполнительной власти в пределах этих минисистем*(50).

Основополагающий фактор влияния на правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти, - соблюдение принципа законности, в проведении которого актам государственного управления принадлежит важная роль.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закрепляет единую формулу подзаконности для всех административно-правовых актов федеральных органов. Они должны издаваться на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а акты федеральных служб и федеральных агентств также на основании и во исполнение нормативных правовых актов федеральных министерств, в ведении которых эти органы теперь находятся.

Обозначенные факторы социально-экономического и политико-правового характера должны по смыслу предусматриваемых мер способствовать более эффективному решению современных задач государственного управления на основе правового регулирования, осуществляемого органами исполнительной власти.

В связи с этим важно вновь привлечь внимание к вопросу понятия административно-правовых актов государственного управления с позиций некоторого углубления и уточнения характеристики отдельных признаков этих актов.

2. Природа и содержание административно-правовых актов органов исполнительной власти в современных условиях

Подробно исследованный в правовой литературе вопрос о понятии правового акта управления сохраняет в целом свою научную значимость*(51). С учетом некоторых новаций в развитии и правовом обеспечении исполнительной власти здесь высказываются отдельные соображения по данному вопросу.

Представляется, что при определении существа административно-правового акта органа исполнительной власти важно подчеркнуть факт его принятия не только на основании, но и во исполнение действующего законодательства. Акцент на значении правотворческой деятельности органов исполнительной власти "во исполнение" законодательства предполагает, с нашей точки зрения, в современных условиях укрепление и развитие двух начал в правом регулировании. Во-первых, неуклонное соблюдение законодательства в смысле строгого соответствия правовых актов органов исполнительной власти актам более высокой юридической силы и, во-вторых, - что особенно важно в плане совершенствования подзаконного нормотворчества - творческий подход к формированию содержания нормативных правовых актов. Последнее связано с превращением Правительства РФ в постоянно действующий штаб по проведению политики государства в социально-экономической и информационно-технологической сферах и с повышением самостоятельности федеральных министерств в организации государственного управления. В рамках стратегических задач, устанавливаемых законодательством, эти органы исполнительной власти в пределах своих полномочий также должны вырабатывать и проводить на основе нормативных правовых актов политику по вопросам, имеющим общую значимость, а также предметно определенным сферой ведения органа.

Основным элементом понятия административно-правового акта должно быть указание на обязательную силу этого акта как официального документа, отражающего публично-правовой (государственный) интерес.

Называемый большинством авторов, исследующих понятие правового акта управления, признак правового акта как официального документа, выражающего юридически властное волеизъявление органа исполнительной власти, по существу не вызывает сомнения, поскольку в каждом акте отражается воля принимающего его субъекта - органа исполнительной власти, облеченная в соответствующую юридическую форму. В то же время сегодня используются разные способы организации государственного управления, в том числе не только путем выражения органом исполнительной власти своей властной воли соответствующему субъекту, объекту. В частности, применяется такой вариант управления, при котором субъекты не имеют по отношению друг к другу властных полномочий, а решают вопросы на основе согласования позиций (воль). Да и чисто стилистически формулировка этого признака в современных условиях развития сопряженности интересов в сфере государственного управления не нацеливает на достижение сторонами взаимодействия. К тому же признак властности волеизъявления органа исполнительной власти презюмируется в характеристиках административно-правового акта, предусматривающих его обязательность и публично-правовой характер, а также принятие в пределах компетенции соответствующего госоргана.

Следует также отметить, что в условиях развития в последние годы горизонтальных административных правоотношений осуществляется практика подготовки совместных управленческих решений двумя-тремя органами исполнительной власти одного правового уровня. Эти решения могут и оформляться совместными административно-правовыми актами сотрудничающих органов, и отражать либо общее волеизъявление, либо согласование волеизъявления нескольких субъектов государственного управления*(52).

Таким образом, понятие односторонности актов управления не является универсальным в формальном смысле. Односторонность правового акта по существу понимается в теории административного права как одностороннее волеизъявление органа исполнительной власти, которое не требует согласия объектов, субъектов в системе управления. Однако этот признак административно-правового акта в настоящее время и также теряет универсальность, поскольку сложилась практика заключения административных договоров*(53).

Административный договор представляет собой соглашение, заключенное не менее чем двумя субъектами административного права на основе норм административного права в публичных целях. Он может рассматриваться как правоотношение несоподчиненных субъектов, о чем говорилось выше. Может выступать и как форма государственного управления в условиях федеративного устройства государства, играя в этом качестве существенную роль. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих признаках организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определены принципы и порядок заключения договоров и соглашений органов государственной власти о разграничении полномочий, в частности в пределах системы исполнительной власти. Законом предусмотрено право федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации передавать по взаимным соглашениям сверху вниз и снизу вверх часть своих полномочий в установленном порядке, если это не противоречит Конституции РФ, Конституции (Уставу) субъекта РФ, данному федеральному закону и иным федеральным законам, законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи части полномочий, в том числе порядок их финансирования, обязанности и ответственность сторон, срок действия соглашения и иные вопросы.

Сказанное позволяет считать, что такие договоры и соглашения представляют собой юридическое средство правового регулирования, отражающее согласованное волеизъявление участников договора, формирующееся на основе государственной воли, возведенной в закон в виде Конституции РФ или Конституции (устава) субъекта РФ либо федерального закона или закона нормативного правового акта субъекта Федерации. В случае заключения административного договора, в котором одной из сторон выступает негосударственный субъект, все равно вторая сторона - государственно-властный субъект, реализующий цели, задачи, функции и полномочия государственного управления, определяемые на основе действующего законодательства. Наконец, административный договор, соглашение - это официальный документ, оформляющий управленческое решение компетентного субъекта управления. Таким образом, есть все основания рассматривать административный договор, соглашение как административно-правовой акт государственного управления.

Характеристика понятия административно-правового акта государственного управления в современных условиях организации и осуществления государственного управления требует также определения основных признаков нормативных и индивидуальных правовых актов органов исполнительной власти как основных видов их правотворческой деятельности для исследования роли актов этих видов в обеспечении государственного управления в новых условиях функционирования исполнительной власти на основе проводимой административной реформы.

Как свидетельствует наименование нормативных административно-правовых актов, это акты органов исполнительной власти, устанавливающие правовые нормы. В данной связи основные признаки такого вида правовых норм определяют и природу актов. Нормативные акты принимаются для регулирования однотипных общественных отношений в соответствующей сфере, области, рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для неопределенного круга лиц. На основании нормативных правовых актов могут возникать, изменяться или прекращаться правоотношения, но сами акты этих правоотношений не создают и продолжают действовать независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, сложившиеся в соответствии с нормативным правовым актом.

Нормативные акты являются одним из источников административного права. Это самостоятельный вид правотворчества. К нормативным административно-правовым актам относятся, во-первых, указы Президента РФ, содержащие нормы административного права (например, указы о системе и структуре органов исполнительной власти; указы, регулирующие вопросы государственной службы в Российской Федерации; указы, утверждающие положения об органах исполнительной власти, непосредственно подведомственных президенту РФ; указы, касающиеся отдельных проблем, регулируемых нормами административного права).

Во-вторых, важнейшими нормативными административно-правовыми актами являются постановления Правительства РФ.

Сейчас понятно, что главным в содержании нормативно-правового регулирования, осуществляемого Правительством РФ, должны стать несколько групп вопросов, выдвигаемых на поверхность в силу необходимости обеспечения устойчивого экономического развития и социальной стабильности, развития информационно-коммуникационных технологий, эволюций общества и укрепления международных связей. Соответственно, в нормативных правовых актах Правительства должны получать отражение: направления проведения в жизнь социально-экономической политики государства в пределах предоставленных Правительству полномочий; проблемы развития информатизации государственного управления, информационной модернизации государственного аппарата в рамках концепции "электронного правительства" или электронного государственного управления; подходы к реализации следующих этапов административной реформы и к ее осуществлению также и на региональном уровне; вопросы совершенствования и развития взаимоотношений государства и гражданского общества; развитие практики международных контактов на основе международных договоров Российской Федерации с зарубежными странами.

Следующую, наиболее многочисленную группу нормативных административно-правовых актов, принимаемых сегодня на федеральном уровне, составляют акты федеральных министерств. В настоящее время рядом положений о федеральных министерствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ в 2004 г., предусматривается только одна организационно-правовая форма нормативного акта, издаваемого федеральным министром, - приказ, имеющий нормативный характер. В то же время при определении в положениях о министерствах полномочий федеральных министерств устанавливается широкий перечень видов нормативных правовых актов, самостоятельно принимаемых министерствами на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ по разным вопросам в установленной сфере деятельности Министерства.

В этот перечень входят следующие нормативные правовые акты:

- правила (учета, регистрации, метрологии и др.);

- акты, устанавливающие порядок (создания, функционирования, развития, утверждения, проведения государственного надзора, разработки, аттестации, аккредитации, присуждения премий и др.);

- положения;

- методики (расчета, формирования программ и др.);

- нормативы (удельного расхода, градостроительные и др.);

- формы (документации, реестра и др.);

- перечни (изделий, ресурсов, профессий и др.);

- номенклатуры (должностей) и другие нормативные правовые акты по вопросам компетенции министерств*(54).

Министерства самостоятельно принимают также нормативные правовые акты по вопросам деятельности подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ*(55).

Новые положения о федеральных министерствах не содержат нормы, определяющей порядок организационно-правового оформления всех этих разнообразных видов нормативных правовых актов. Можно полагать, что, согласно положениям, предусматривающим в полномочиях министра издание приказов, все нормативно-правовые акты должны проводиться в жизнь нормативными приказами министра. В то же время встречается и более общая форма определения полномочий министра: "...издает в переделах своей компетенции в установленном порядке нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства"*(56). Соответственно, формулировки ст. 5.2, 10.15 и 10.16 о полномочиях министерств и министров в приведенных положениях о Министерстве промышленности и энергетики РФ, о Министерстве образования и науки РФ, а также п. 1 ст. 9 и п. 26 ст. 12 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, регулирующих полномочия министерства и возглавляющего его министра, не позволяют однозначно судить о решении данного вопроса.

Введение единой организационно-правовой формы - приказа министра, имеющего нормативный характер для нормативных правовых актов ряда федеральных министерств (если верно высказанное предположение), внесет упорядоченность в процесс административного правотворчества этих органов исполнительной власти. В то же время следует признать некоторую условность применения этой формы с точки зрения ее логической адекватности всем видам принимаемых министерством нормативных правовых актов. В этом смысле редакция данной нормы в Положении об МЧС России является более гибкой, хотя и менее определенной. Представляется, что в современных условиях вопрос потребует доработки, учитывая, что федеральным министерствам потребуются емкие формы нормативных правовых актов, обеспечивающих осуществление этими органами государственной политики в соответствующих областях.

Характер полномочий федеральных министерств в осуществлении нормативно-правового регулирования в закрепленных за ними сферах деятельности позволяет высказать мнение, что в современных условиях при реализации этими органами своей компетенции будет перемещаться акцент в их правотворческой деятельности. В предыдущий период правотворческая работа федеральных министерств была результатом правоприменения этими органами норм федеральных законов и актов Правительства РФ. Теперь наряду с этим в значительно большей степени необходима правотворческая инициатива как задача федеральных министерств по выработке государственной политики и организации государственного управления. Об этом свидетельствуют установленные в положениях о федеральных министерствах полномочия министров по внесению Президенту РФ и в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства и других документов, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленным сферам ведения министерств и к сферам ведения подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств*(57).

Крупный блок нормативных административно-правовых актов принимается также на уровне субъектов Российской Федерации соответствующими государственными органами - главами исполнительной власти, как правило, в форме указов и постановлений; высшим исполнительным органом государственной власти общей компетенции - в форме постановлений; отраслевыми и межотраслевыми органами исполнительной власти - в виде постановлений, приказов, правил, положений, указаний; территориальными органами исполнительной власти - в виде постановлений, приказов администраций городов, районов, административных округов.

Цели и назначение института правовых актов и на уровне Федерации, и на уровне субъектов Российской Федерации в принципе не различаются. Существует только разный масштаб действия актов, что естественно: действие региональных правовых актов распространяется, как правило, только на субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ. С некоторыми различиями решаются вопросы отмены и приостановления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Федерации. В настоящих условиях возникнут, конечно, и другие различия, определяемые изменениями в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в связи с административной реформой. Очевидно, что реформа исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должна стать продолжением реформы данной системы органов на федеральном уровне. Неизбежность этого вытекает в первую очередь из принципов формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Многие ученые*(58) придерживаются мнения, что и на уровне местного самоуправления главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления) с целью регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления, а также реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий также могут приниматься административно-правовые нормативные акты в форме постановлений.

Наука административного права, обобщая содержание нормативных правовых актов органов исполнительной власти, называет следующие основные блоки вопросов, регулируемых этими актами:

- формирование и обеспечение осуществления механизмов реализации конституционного статуса граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также общественных объединений различного типа;

- конкретизация норм актов высшей юридической силы, регулирующих вопросы в различных сферах и областях государственной и общественной жизни;

- определение (установление) типовых правил поведения в сфере государственного управления;

- разработка, утверждение и проведение в жизнь различного рода государственных программ развития наиболее актуальных направлений деятельности в сферах социально-экономического, культурно-образовательного, медицинского, информационного и иного характера;

- установление организационно-правового статуса органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

- формирование условий взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

- установление необходимых запретов, ограничений, возложение специальных обязанностей или предоставление специальных прав в сфере государственного управления;

- определение порядка, условий, требований совершения соответствующих действий исполнительно-распорядительного характера, установление процедур управленческой деятельности.

И.Л. Бачило так укрупнено характеризует содержание нормативных административно-правовых актов в сфере государственного управления: 1) организующие и регулирующие деятельность системы управления. К этой категории актов относятся программно-целевые (плановые), организационно-распорядительные акты, действующие по всей системе или ее частям; 2) нормативные акты, затрагивающие права и интересы граждан; 3) акты в области организации внутренней работы органа исполнительной власти, что оказывает влияние и на отношения субъектов в системе управления в целом: статутные, правонаделительные, регламентационные, процессуальные*(59).

Ю.Н. Старилов, выделяя в качестве критерия классификации функциональную роль и значение акта управления, подразделяет их, дополняя и конкретизируя уже обозначенные категории актов следующими: акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов; акты управления, в которых устанавливаются режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления; акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования; акты управления, регламентирующие порядок проведения надзора и контроля; акты управления, устанавливающие руководящие правила, т.е. обеспечивающие руководство*(60).

В новых условиях функционирования органов исполнительной власти сложатся и новые приоритеты в их деятельности. Уже сейчас анализ первого блока правовых актов, формирующих систему и статус федеральных министерств, служб и агентств, позволяет говорить о развитии нормативно-правового регулирования вопросов координации деятельности участников управленческих отношений, в частности, в пределах мини-систем - триад (федеральное министерство - федеральные службы - федеральные агентства). Эта координация осуществляется министерствами на основе: самостоятельного принятия ими нормативных правовых актов по вопросам деятельности подведомственных им служб и агентств; внесения в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов и других документов, относящихся к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ; утверждения ежегодного плана и показателей деятельности служб и агентств, а также отчета об их исполнении; внесения в Правительство РФ по представлению руководителей федеральных служб и агентств проектов положений об этих органах, а также о предельной штатной численности служб и агентств и фонде оплаты труда их работников; внесения в Министерство финансов РФ предложений по финансированию подведомственных федеральным министерствам федеральных служб и агентств; дачи поручений этим органам во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ и осуществления контроля их исполнения. Министр также: осуществляет координационные функции в области формирования сети объектов (государственных предприятий и учреждений), находящихся в ведении подведомственных министерству федеральных агентств, на основе представления в Правительство РФ соответствующих предложений; в области решения кадровых вопросов назначает на должности и освобождает от должностей по представлению руководителей подведомственных служб и агентств заместителей руководителей этих федеральных органов, а также руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств; представляет в установленном порядке работников подведомственных служб и агентств к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации. Федеральный министр решает также вопрос об отмене противоречащих законодательству решений подведомственных министерству федеральных служб и агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом*(61).

Аналогичные функции координационного характера осуществляют федеральные министры также и в отношении деятельности государственных внебюджетных фондов, если полномочия таких фондов соответствуют профилю деятельности федерального министерства*(62).

Достаточно отчетливо прорисовывается развитее еще одного нормативно-правового направления регулирования деятельности в сфере исполнительной власти. Речь идет о повышении внимания к процессуальным вопросам в работе федеральных министерств. Так, в среднем около половины общего количества нормативных правовых актов, самостоятельно принимаемых федеральными министерствами, устанавливают порядок решения соответствующих вопросов.

Рассмотрение вопроса о природе и роли административно-правовых актов в обеспечении государственного управления всегда было связано также с исследованием понятия и функций индивидуальных правовых актов управления. В современных условиях построения и функционального перераспределения задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти вопрос об осуществлении правоприменительной деятельности органов исполнительной власти на основе индивидуальных правовых актов приобретает особенно актуальное значение.

Индивидуальные правовые акты имеют отчетливо выраженный правоприменительный характер в силу того, что не содержат норм права, рассчитанных на неоднократное применение и неограниченный круг лиц. Они принимаются в целях применения закона или подзаконного нормативного акта и представляют собой решения по конкретным вопросам управленческой деятельности. Эти акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений. Соответственно, индивидуальные акты персонифицированы, т.е. всегда адресованы определенному субъекту - физическому или юридическому лицу. По содержанию индивидуальные акты часто представляют собой распорядительные предписания или выступают в качестве актов исполнительного характера. Обычно они оформляются приказами или распоряжениями руководителя органа исполнительной власти. Многие из них являются юрисдикционными решениями и постановлениями.

Будучи по существу правоприменительными решениями, индивидуальные правовое акты могут приниматься на основании и во исполнение федеральных законов и иных нормативных правовых актов для реализации функций контроля и надзора, учета, распределения, распорядительных функций и полномочий. Это назначение индивидуальных актов, возможно, было использовано в концепции разделения нормотворческой и правоприменительной деятельности федеральных министерств, с одной стороны, и федеральных служб и федеральных агентств - с другой.

Согласно утвержденным летом 2004 г. положениям о федеральных службах и федеральных агентствах, эти органы исполнительной власти не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Одновременно они наделяются весьма широкими и значительными по содержанию функциями и полномочиями в установленной сфере деятельности, многие из которых имеют регулятивный характер. Так, например, на федеральные агентства возлагается осуществление государственного регулирования в соответствующей области, осуществление государственного учета, координация разработки, производства и испытаний техники, образцов, государственный мониторинг объектов, утверждение экономических показателей деятельности подведомственных предприятий, формирование государственных программ, организация разработки процессов развития в соответствующей области, разработка и утверждение нормативов и многое другое*(63).

Наименования подобных функций и полномочий не позволяют судить с определенностью о видах правовых актов, принятие которых необходимо для их реализации. При недостаточности в этих целях только правоприменительных актов в соответствии с компетенцией федеральных агентств выход, очевидно, предполагается в издании соответствующими федеральными министерствами нормативных правовых актов по сложным, комплексным вопросам деятельности подведомственных им федеральных агентств либо в представлении в Правительство РФ проектов таких нормативных актов, о чем говорилось выше.

В связи с этим можно предположить, что в процессе функционирования установленных триад органов исполнительной власти, вероятно, возникнет проблема соотношения и размежевания видов административно-правовых актов, издаваемых органами, входящими в эти мини-системы.

Проблема может дополниться еще одним аспектом, связанным с изданием правовых актов смешанного типа, в которых одновременно закрепляются нормативные и индивидуальные предписания. В новых положениях о федеральных органах исполнительной власти не содержится никаких установок об издании и оформлении таких правовых актов. Основываясь на положении о том, что федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, следует считать, что издание смешанных правовых актов может осуществляться Правительством РФ и федеральными министерствами. Очевидно, что оформляться такие акты будут как и все прочие акты этих органов, постановлениями Правительства РФ или приказами федерального министра об утверждении соответствующего акта.

Отмеченная выше неопределенность правового регулирования в отношении оформления разнообразных видов нормативных правовых актов федеральных министерств в положениях о министерствах, отсутствие во многих положениях о федеральных службах и федеральных агентствах норм, характеризующих позитивные полномочия этих органов по изданию правовых актов, неясности с возможным принятием актов смешанного типа, наконец, отсутствие отправных установок для издания правовых актов определенного типа - вот не полный перечень вопросов, требующих урегулирования. Они подтверждают уже высказанное в правовой литературе мнение, в частности, о недостатках законодательства в отношении четкого определения содержания ненормативных правовых актов*(64).

Вывод из изложенного сводится к тому, что одной из актуальных задач настоящего момента является развитие теории административного права применительно к типологизации актов органов исполнительной власти и выработке критериев их создания и принятия.

Реальные подходы к решению обозначенных проблем могут быть связаны с более конкретной и подробной характеристикой функций органов исполнительной власти в положениях о них на основе специально разрабатываемых классификаторов функций*(65).

Предложенный вывод прямо согласуется с ранее высказанной позицией ряда авторов о необходимости упорядочения правовых актов, установления "полноценных структурно-функциональных связей между ними" на основе системного подхода к их организации.

Правовые акты (и это становится особенно наглядным в современных мини-системах федеральных органов исполнительной власти) соответствующим образом связаны друг с другом, взаимообеспечивают друг друга в процессе правового регулирования государственного управления.

А.В. Малько глобально подходит к проблеме систематизации правовых актов, предлагая "разработать и принять специальный нормативный акт о системе правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях"*(66). Это предложение можно рассматривать как конечную цель формирования единого правового пространства страны. Первым шагом к ее реализации могло бы стать упорядочение правотворческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти на настоящем этапе, где отчетливо ощущаются пробелы и незаконченные подходы к регулированию процесса принятия правовых актов.

_ 5. Административные процедуры

Правовые формы деятельности государства могут протекать либо в форме правотворчества, либо в форме правоприменения. Правотворческий процесс осуществляется на стадии разработки, принятия и введения в действие нормативных актов и представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие законов и подзаконных нормативных актов. Разновидностями правотворческого процесса являются законодательный процесс и нормотворческие процессы, осуществляемые Президентом РФ, главами субъектов РФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Правоприменительный процесс осуществляется как на стадии возникновения правоотношений в реальной жизни общества, так и на стадии реализации заинтересованными субъектами этих правоотношений принадлежащих им субъектных прав и обязанностей и направлен на урегулирование на основе соответствующих норм направленных на пресечение и раскрытие правонарушений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Оба вида правоорганизационного процесса осуществляются посредством совершения компетентными органами и должностными лицами юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на разрешение (урегулирование) возникшего юридического дела. Поэтому каждый из этих видов правоприменительной деятельности представляет собой разновидность юридического процесса - либо оперативно-исполнительный либо правоохранительный процесс.

Вместе с тем указанные два вида правоорганизационного процесса могут иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность, т.е. осуществляться как внутри самих правоприменительных органов, так и этими органами в отношении других субъектов права. Следовательно, в зависимости от направленности правоорганизационного процесса и пределов его осуществления можно выделить два вида этого процесса - внутренний и внешний*(67).

Внутренний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами положений, содержащихся в нормативных правовых актах, в отношении подчиненных им по службе или по работе лиц и организаций. Внутренние правоорганизационные процессы осуществляются внутри какого-либо органа, организации, учреждения или внутри системы органов (организаций, учреждений) и направлены на обеспечение устойчивого, стабильного функционирования этой организации (системы организаций) в рамках установленного для нее правового режима. Примерами внутреннего оперативно-исполнительного процесса могут служить процессы делопроизводства, аттестации и расстановки кадров и т.п.

Внешний правоорганизационный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами предписаний, содержащихся в правовых нормах, в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц. Внешний правоорганизационный процесс осуществляется компетентным органом или представляющим его должностным лицом за пределами этого органа и направлен на разрешение подведомственных ему индивидуальных юридических дел. В качестве примеров внешнего оперативно-исполнительного процесса можно привести процессы лицензирования, государственной регистрации, выдачи различных разрешений, согласований и т.п. К внешним правоохранительным процессам относятся, в частности, процессы привлечения граждан к административной и уголовной ответственности и т.п.

Таким образом, внешнюю правоохранительную и оперативно-исполнительную деятельность государственных органов в сфере управления можно обобщить понятием административного процесса. В сущности, административный процесс - это совокупность определенных процедур, устанавливаемых законами и подзаконными актами. В структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих - производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления), и обязательно производство по применению мер административного принуждения.

Несмотря на то что все три составляющие административного процесса являются совокупностью процедур, при осуществлении административной юрисдикции и юстиции эти процедуры имеют специфический характер в силу того, что они применяются в "экстренных" случаях, а именно в ситуациях, когда применяется административное принуждение либо необходимо разрешение спора между органом исполнительной власти и не подчиненным ему субъектом. Более того, предметом осуществления административной юрисдикции и юстиции являются индивидуальные административные дела, а в рамках административных процедур правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной, и они не имеют своим результатом применение принудительных мер. Поэтому оправданно определять все указанные процедуры как административно-организационные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные, причем под административными процедурами мы понимаем именно административно-организационные процедуры в силу их указанного выше отличия от других процедур, составляющих административный процесс.

Административные процедуры как составная часть административного процесса - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

Особенности непосредственно административных процедур можно выделить, учитывая применение их в сфере деятельности конкретных субъектов. Первый вид административно-организационных отношений возникает между структурными подразделениями органов исполнительной власти и между этими органами (их должностными лицами) и подведомственными им коммерческими и некоммерческими организациями. Данные отношения являются внутриуправленческими (внутриведомственными), так как существуют в рамках системы и структуры аппарата исполнительной власти. Особенность этого вида отношений заключается в том, что они во многом базируются на системе подчинения и определяются отраслевой спецификой.

Внутриорганизационные административные процедуры регулируются ведомственными положениями, регламентами, должностными инструкциями и т.п. В этот перечень также входит осуществление делопроизводства и соответствующих управленческих действий.

Вторым видом административно-организационных отношений являются отношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими лицами (коммерческими и некоммерческими организациями), а также между органами исполнительной власти и гражданами в связи с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и защитой прав и свобод человека и гражданина. Эти отношения носят внешнеуправленческий характер в связи с тем, что субъекты таких отношений не находятся в отношениях субординации. В отличие от внутриорганизационных административных процедур, которые в большинстве случаев регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами, внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования.

Несмотря на все многообразие административных процедур, целесообразно выделить их основные элементы, виды, для того чтобы выработать универсальную административную процедуру во взаимоотношениях органов государственного управления с гражданами и их организациями.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты*(68).

Нормативные правовые акты (прежде всего законы) создают определенное юридическое пространство для применения административных процедур в различных сферах экономической, социальной и политической жизни общества. Сами же административные процедуры реализуются посредством индивидуальных (административных) актов.

Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для реализации норм других отраслей права. Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является соответствие нормативным административно-правовым актам.

Как юридическая форма реализации внешних административных процедур, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.

В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления в отношении граждан и организаций могут реализовываться в письменной, устной и конклюдентной формах. Однако в сфере законодательного регулирования реализации административных процедур, на наш взгляд, целесообразно рассматривать только письменные индивидуальные акты управления.

Таким образом, индивидуальный акт управления как юридическая форма реализации административных процедур является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.

Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания*(69), а также обязательность его исполнения.

Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой - органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями). Однако административные процедуры могут инициироваться не только органами государственного управления, но и гражданами и организациями. В этом случае индивидуальные акты управления реализуют административные процедуры, возникшие вследствие обращений граждан и организаций (имеются в виду предложения и заявления, направляемые в органы исполнительной власти).

Реализация административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления напрямую зависит от гарантированной государством возможности пользоваться предоставляемыми правами, в том числе и правом на защиту от неправомерных действий. В соответствии с Конституцией РФ государством гарантируется защита прав граждан. Право на защиту выступает не только в качестве права, а является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

Все гарантии прав граждан и их организаций можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые*(70). Наибольший интерес с точки зрения права представляют именно последние, так как экономические и политические гарантии являются общими, а организационно-правовые - специальными гарантиями прав граждан. Они включают в себя не только правовые нормы, закрепляющие права граждан и их организаций, но и нормы, регламентирующие деятельность различных государственных органов по охране этих прав.

Организационно-правовые гарантии, в том числе и административно-правовые гарантии нормального осуществления административных процедур, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные*(71). По смыслу ст. 18 и 46 Конституции РФ судебные гарантии ставятся российским законодательством на первое место, однако для раскрытия сущности административных процедур мы будем рассматривать только внесудебные гарантии прав граждан и их организаций при осуществлении административных процедур.

Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в ст. 33 Конституции РФ: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". С нашей точки зрения, под термином "обращения" здесь понимаются как предложения и заявления, требующие осуществления административных процедур, так и жалобы, являющиеся основанием для осуществления административной или судебной юрисдикции.

Действующее законодательство РФ об обращениях граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"*(72).

Данный нормативный акт установил, что государственные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленном порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Однако прядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан не содержит никаких упоминаний об обращении организаций. Этот пробел восполняет Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 мая 2003 г.) "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(73), который в ст. 10 установил обязанность государственных служащих в пределах своих должностных полномочий своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном законодательством.

Также процедура подачи и рассмотрения обращений граждан и их личного приема органами государственного управления регламентируется многочисленными разрозненными нормативными актами, обусловленными ведомственной спецификой органов, их издавших, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение и эффективное осуществление административных процедур. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции административных процедур.

Необходимо отметить, что рядом субъектов Федерации были приняты нормативные акты, регулирующие сферу обращений граждан в органы публичной власти: Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 (в ред. Закона города Москвы от 21 июня 2000 г. N 21) "Об обращениях граждан"; Закон Республики Карелия от 15 июля 1999 г. N 360-ЗРК "Об обращениях граждан"; Закон Тульской области от 31 августа 1995 г. N 13-ЗТО "О порядке рассмотрения обращений граждан в Тульской области"; Закон Красноярского края от 18 октября 1999 г. N 8-497 "Об обращениях граждан"; Закон Приморского края от 5 июля 2000 г. N 97-КЗ (в ред. Закона Приморского края от 26 ноября 2001 г.) "Об обращениях граждан"; Закон Ульяновской области от 28 октября 1997 г. N 028-ЗО (в ред. Закона Ульяновской области от 5 марта 1998 г.) "О порядке рассмотрения обращений граждан на территории Ульяновской области"; Закон Московской области от 2 ноября 1999 г. N 76/99-ОЗ (в ред. Закона Московской области от 1 апреля 2002 г.) "Об обращениях граждан"; Закон Читинской области от 4 февраля 1998 г. N 120-ЗЧО "Об обращениях граждан в органы государственной власти Читинской области и органы местного самоуправления"; Закон Челябинской области от 11 ноября 1999 г. N 4-ЗО (в ред. Закона Челябинской области от 7 декабря 2000 г.) "Об обращениях граждан" и т.д.

Анализ указанных законов субъектов Федерации показывает, что по содержательной части данные нормативные правовые акты идентичны и не противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

С помощью обращений инициируются административные процедуры, поэтому установленный порядок обращений является административной процедурой как таковой. Термин "обращение" носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалобу гражданина или организации. Каждый вид обращения имеет свою специфику и, следовательно, относится к различным административным процедурам либо к административно-юрисдикционному производству.

Практика работы с обращениями граждан показывает, что назрела необходимость точной правовой регламентации всех стадий работы с обращениями граждан, обеспечения такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который в максимальной мере способствовал бы выяснению объективной истины и восстановлению нарушенного права, удовлетворению законных требований гражданина*(74). На наш взгляд, эту функцию выполнит Федеральный закон "Об административных процедурах".

Рассмотрение проблем, связанных с ролью административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления, обусловливает необходимость исследования теоретических аспектов административно-правового статуса граждан и их организаций. Реализуя свой правовой статус в сфере государственного управления, граждане и их организации вступают в самые разнообразные административные правоотношения. Они возникают, изменяются или прекращаются по поводу реализации гражданами и их организациями прав, выполнения обязанностей, нарушения органами государственного управления прав и законных интересов граждан и их организаций или несоблюдения гражданами и их организациями обязанностей, влекущих административную ответственность.

Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса, который напрямую зависит от законодательной четкости и детализации административных процедур, регулирующих данные сферы, так как они содействуют формированию стабильных отношений между гражданами и государством. Административные процедуры создают инструмент, при помощи которого общие ценности административного права воплощаются в практическое администрирование.

Рассмотрение отдельных видов административных процедур, а также форм их реализации позволяет сделать вывод, что административные процедуры могут возникать как по инициативе граждан и организаций, так и по инициативе органов государственного управления. Таким образом, основными участниками (сторонами) в административных процедурах являются: 1) лицо, заинтересованное в реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления (граждане и их организации); 2) орган исполнительной власти (должностное лицо этого органа), который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности. В качестве заинтересованной стороны в административных процедурах может выступать одновременно не одно, а два и более граждан или организаций.

В рамках административных процедур не применяются меры административного принуждения, не разрешаются споры и не рассматриваются жалобы граждан и организаций на действия и решения органов государственной администрации. Поэтому в данном виде административного процесса нет тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административных процедурах, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором орган исполнительной власти выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию в сфере государственного управления прав или обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.

В административно-юрисдикционном и административно-юстиционном процессах важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья или орган государственного управления (должностное лицо) устанавливает наличие либо отсутствие факта административного правонарушения, виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В данных видах административного процесса граждане и организации предоставляют доказательства на основе принципа диспозитивности. В административно-процедурном процессе на граждан и организации возложена обязанность предоставлять компетентному административному органу (должностному лицу) необходимые для разрешения дела надлежаще оформленные документы и иные материалы, а также ответственность за их достоверность.

Органы исполнительной власти, участвующие в административных процедурах, должны быть активны и самостоятельны в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное разрешение дела. Активность органа государственного управления должна проявляться даже в том случае, когда рассматриваемое дело возбуждается не по его инициативе, а по инициативе заинтересованных лиц - граждан и их организаций. Административный орган не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия промежуточных решений; он вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.п.

Наряду с обязанностью органов государственного управления информировать граждан и организации о решениях, принятых в рамках административных процедур, существует также обязанность предоставления органами государственной администрации заинтересованным лицам информации, необходимой последним для реализации прав и исполнения обязанностей в сфере государственного управления.

Как отмечалось выше, административные процедуры как составная часть административного процесса включают в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. Под стадиями следует понимать относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты)*(75).

Анализ действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии:

1. Возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов.

2. Рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта.

3. Обжалование решения по делу (факультативная стадия).

4. Исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев - факультативная стадия).

Административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные. Данные виды административных процедур будут рассмотрены ниже.

Необходимо отметить, что первые два вида административных процедур являются основными, так как остальные административные процедуры являются следствием реализации гражданами и организациями прав и исполнения обязанностей. В связи с этим часто в одном деле об административных процедурах пересекаются разные виды административных процедур. Так, например, для исполнения обязанности по уплате налогов и иных обязательных платежей (процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей) гражданину или налогоплательщику необходимо встать на учет в налоговые органы (регистрационные процедуры); для проведения митинга или шествия (правопредоставительные процедуры) необходимо получить разрешение от компетентного органа исполнительной власти (разрешительные процедуры) и т.д.

1. Правопредоставительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления, выражается в правопредоставительных административных процедурах. Особенностью данного вида административных процедур является то, что реализация предоставляемых прав и статусов обеспечивается органами государственного управления как организационно, так и материально.

К правопредоставительным административным процедурам можно отнести процедуры, связанные с правом: а) на получение информации; б) на участие в управлении делами общества и государства; в) собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование; г) на свободное передвижение, выбор места жительства и места пребывания; д) на выезд за пределы РФ и возвращение на ее территорию; е) на приобретение и прекращение гражданства РФ; ж) на предоставление политического убежища в РФ; з) на получение государственных пенсий и пособий; и) на предоставление налоговых льгот и отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей; к) на предоставление жилых помещений из государственного жилищного фонда; л) на предоставление социального обслуживания;

Следует также выделить правопредоставительные административные процедуры, связанные с приобретением статуса: а) лица пожилого возраста; б) безработного; в) инвалида; г) ветерана; д) вынужденного переселенца; е) беженца; ж) юридического лица; з) индивидуального предпринимателя и т.п.

2. Административные процедуры, связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями. Как отмечалось выше, важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти.

Наряду с конституционными обязанностями платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, защищать Отечество существует большой перечень обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления, сопряженных с административными процедурами, устанавливаемый различными нормативными правовыми актами, который включает в себя обязанности: а) по постановке на учет и по регистрации в случаях, предусмотренных законодательством; б) связанные с получением разрешений и лицензий, предусмотренных законодательством; в) по предоставлению органам исполнительной власти определенной информации, предусмотренной законодательством; г) связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических, экологических, природопользовательских, архитектурно-строительных, противопожарных, эксплутационных требований и т.д.

3. Разрешительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий в сфере государственного управления, выражается в разрешительных административных процедурах. Необходимо отметить, что разрешительные процедуры являются составной частью правопредоставительных административных процедур. Однако в силу их специфики возможно выделение этих процедур в качестве самостоятельного вида.

Одной из самых распространенных форм разрешительных административных процедур являются процедуры лицензирования. В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ (в ред. ФЗ от 23 декабря 2003 г.) "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(76) лицензированием являются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. При этом под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Исходя из смысла указанного определения, лицензия может выдаваться только на осуществление конкретного вида деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий. Перечень указанных в законе и подлежащих лицензированию видов деятельности физических и юридических лиц показывает, что под деятельностью, на осуществление которой необходимо получение лицензии, следует понимать систему многократно повторяемых, продолжаемых во времени действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата. Лицензированию подлежат, как правило, отдельные виды предпринимательской деятельности, т.е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли, а также на осуществление некоторых социально значимых видов деятельности (деятельность нотариусов, врачей, частных медицинских учреждений, учреждений образования и т.д.).

В административном законодательстве РФ отсутствует нормативный правовой акт, который устанавливал бы общие правила, регулирующие выдачу органами исполнительной власти гражданам и организациям различных разрешений, не являющихся лицензиями. Основания и порядок выдачи таких разрешений регламентируются отдельными законами и издаваемыми на их основе подзаконными нормативными правовыми актами.

В соответствии с этими нормативными правовыми актами разрешения выдаются, в частности, на совершение следующих действий: а) хранение, ношение и транспортировка оружия и боеприпасов; б) ввоз оружия и патронов в РФ и вывоз их из РФ; в) перевозка крупногабаритных и тяжеловесных грузов; г) перевозка опасных и особо опасных грузов; д) строительство и реконструкция зданий, строений и сооружений, благоустройство территории; е) выезд из РФ и въезд в РФ либо закрытые административно-территориальные образования граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства; ж) размещение средств наружной рекламы; з) торговля с передвижных мобильных средств на срок до трех суток; и) ввоз на территорию РФ и вывоз с ее территории наркотических средств и психотропных веществ; к) создание, реорганизация и ликвидация отдельных видов коммерческих организаций, совершение некоторых сделок, которые могут привести к ограничению конкуренции; л) допуск эмиссионных ценных бумаг к обращению за пределами РФ; м) переоборудование и перепланировка жилых и нежилых помещений; н) проведение отдельных видов валютных операций; о) определенные действия, связанные с административно-правовым режимом Государственной границы РФ; п) определенные действия, связанные с таможенным контролем; р) распространение и использование информации, составляющей государственную тайну; с) определенные действия, связанные с охраной здоровья граждан; т) определенные действия в области природопользования и т.д.

Как видно из приведенных примеров, большинство перечисленных действий могут быть совершены однократно либо совершаются в течение очень непродолжительного периода времени.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок выдачи разрешений на совершение гражданами и организациями каких-либо действий, позволяет вывести следующие общие черты, характеризующие разрешительную деятельность компетентных органов исполнительной власти.

Во-первых, разрешения выдаются гражданам и организациям, как правило, на совершение отдельных, разовых действий. Лицензия позволяет лицензиату многократно, в течение установленного срока действия лицензии совершать типовые действия и также многократно получать необходимый результат этих действий. Разрешение предоставляет лицу, получившему его, право на совершение отдельного действия или комплекса взаимосвязанных между собой действий, направленных на достижение однократного результата. Во-вторых, и процедуры лицензирования, и разрешительные процедуры имеют своей целью обеспечить необходимый режим безопасности личности, общества и государства, предотвратить возможные нарушения прав граждан и организаций. В-третьих, процедура выдачи разрешений на совершение различных по содержанию однократных действий принципиально не отличается от порядка лицензирования.

Таким образом, разграничение между лицензионной и разрешительной деятельностью может быть проведено на основании различий в предмете лицензии и предмете разрешения. Указанное обстоятельство позволяет объединить данные административные процедуры в рамках разрешительных административных процедур.

В рамках рассмотрения разрешительных административных процедур необходимо упомянуть о двух специальных видах данных процедур - экзаменационно-конкурсных и экспертно-удостоверительных административных процедурах.

Под экзаменационно-конкурсными административными процедурами следует понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов исполнительной власти по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них граждане или организации приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права.

Результатом разрешения дел в рамках данных процедур, так же как и в разрешительных и правопредоставительных процедурах, является предоставление гражданину или организации определенного права либо правового статуса. Однако отличие конкурсно-экзаменационных процедур от иных административных процедур заключается в особом порядке приобретения гражданами или организациями определенного права или правового статуса. Именно это обстоятельство позволяет выделить конкурсно-экзаменационные процедуры как специальный вид разрешительных административных процедур.

Анализ административно-процессуального законодательства показывает, что посредством экзаменационно-конкурсных административных процедур приобретаются, в частности, следующие права и правовые статусы: а) право на выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд; б) право на замещение различных должностей государственной службы в органах исполнительной власти; в) право на получение лицензий на осуществление отдельных видов деятельности; г) право на получение государственных кредитов, субсидий, квот и т.п.; д) право на приобретение государственного имущества, акций и т.п.; е) право на управление транспортными средствами; ж) право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью; з) правовой статус студента образовательного учреждения высшего или среднего профессионального образования; и) правовой статус специалиста, окончившего образовательное учреждение профессионального образования; к) правовой статус кандидата и доктора наук; л) правовой статус руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией, аудитора, специалиста на рынке ценных бумаг и т.д.

Наряду с экзаменационно-конкурсными административными процедурами следует выделить в самостоятельный вид экспертно-удостоверительные административные процедуры, которые отличаются от регистрационных по двум основным критериям. Во-первых, в рамках рассматриваемого производства не осуществляется государственная регистрация устанавливаемых (удостоверяемых) юридических фактов. Исключением является лишь нотариальное производство. Во-вторых, объектами экспертно-удостоверительного производства могут быть лишь юридические факты, т.е. определенные жизненные обстоятельства, а не какие-либо предметы, физические или юридические лица, которые могут выступать объектами государственной регистрации. Установленный или удостоверенный официально юридический факт может быть использован заинтересованным лицом для реализации своих прав и законных интересов.

Изучение соответствующих нормативных правовых актов показало, что в ходе экспертно-удостоверительных производства могут, в частности, устанавливаться или подтверждаться следующие юридические факты: а) степень утраты гражданином профессиональной трудоспособности; б) возможность гражданина быть усыновителем ребенка; в) соответствие граждан или организаций установленным требованиям для выполнения определенных работ или оказания определенных услуг (аккредитация); г) соответствие установленным требованиям экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности граждан и организаций; д) соответствие установленным требованиям производимой продукции, выполняемых работ или оказываемых услуг (сертификация); е) соответствие объектов установленным требованиям промышленной безопасности; ж) соответствие производства, поставки и реализации продукции и товаров установленным гигиеническим требованиям; з) соответствие градостроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов; и) общеизвестность товарного знака в РФ; к) открытие месторождения полезных ископаемых; л) аварийное состояние жилого помещения (дома); м) подлинность документов, подписей на них, совершенных сделок и других фактов и т.д.

На наш взгляд, экспертно-удостоверительные административные процедуры являются составной частью разрешительных административных процедур, так как их реализация в определенных случаях является обязательным условием для приобретения гражданами и организациями прав или правовых статусов в сфере государственного управления.

4. Регистрационные административные процедуры. Государственная регистрация - это акт официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов. Действующее административное законодательство определяет значительное количество объектов, подлежащих государственной регистрации, а также органов исполнительной власти, которые уполномочены осуществлять такую регистрацию. В отдельных случаях законодательство определяет процедуру регистрации как учет, что является равнозначной правовой категорией.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды регистрационных административных процедур, позволяет выделить следующие объекты государственный регистрации:

1. События: рождение, смерть.

2. Юридические состояния: а) заключение и расторжение брака; б) усыновление (удочерение); в) установление отцовства; г) перемена имени; д) правовой статус граждан и их организаций; е) возникновение, изменение и прекращение имущественных и личных неимущественных прав; ж) результаты научно-исследовательской или опытно-конструкторской деятельности; з) проекты и программы технической помощи.

3. Действия: а) сделки; б) цены на отдельные виды товаров; в) лицензии; г) ценные бумаги; д) нотариальные действия.

4. Материальные объекты: а) транспортные средства; б) огнестрельное оружие и боеприпасы; в) полиграфия и средства цветного копирования; г) опасные производственные объекты; д) лекарства, изделия медицинской техники; е) изделия народных художественных промыслов; ж) контрольно-кассовые аппараты, з) земельные участки; и) кино- и видеопродукция; к) дактилоскопическая информация; л) вещества (потенциально опасные химические, биологические и т.п.); м) продукты питания; н) технологическое оборудование для производства этилового спирта и алкогольной продукции; о) продукты генной инженерии; п) сорта растений; р) племенные животные.

На наш взгляд, к регистрационным административным процедурам следует относить и учетные административные процедуры, которые по своему содержанию совпадают с регистрационными административными процедурами и связаны с учетом отдельных категорий граждан (налогоплательщиков, военнообязанных и т.п.), обращений граждан, информационных данных, документов, отдельных видов товаров и продуктов и т.д.

Необходимо отметить, что в содержание регистрационных процедур входит не только регистрация объектов и юридических фактов, но и их снятие с регистрации.

5. Контрольно-надзорные административные процедуры. Законодательство РФ о государственном контроле и надзоре состоит из множества законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления отдельных видов контрольно-надзорной деятельности государства, и не проводит разграничения понятий "государственный контроль" и "государственный надзор". Анализ законодательства о государственном надзоре и контроле позволяет утверждать, что оно по сути не разграничивает понятия контроля и надзора, сущность которых сводится к проведению органами исполнительной власти проверок деятельности граждан и организаций и осуществлению других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

С нашей точки зрения, в теоретическом плане понятие "государственный контроль" более широкое, чем понятие "государственный надзор", однако нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение рассматриваемых понятий, а следует объединить их в понятие "конторольно-надзорные административные процедуры", как это сделал законодатель в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ (в ред. Федерального закона от 1 октября 2003 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(77).

Под контрольно-надзорными административными процедурами следует понимать деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которой в отношении не подчиненных органам граждан и организаций осуществляется проверка с целью предупреждения, выявление и пресечения нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.

6. Государственно-поощрительные административные процедуры. Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о поощрении от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования за заслуги перед государством и обществом граждан и организаций, выражается в рамках государственно-поощрительных административных процедур. В зависимости от вида поощрения и особенностей его применения можно выделить следующие виды государственно-поощрительных административных процедур:

1. Административные процедуры по награждению граждан государственными наградами (звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ, почетные звания РФ).

2. Административные процедуры по присуждению государственных премий, премий Президента РФ, Правительства РФ в области науки и техники, литературы и искусства, премий за профессиональное мастерство и т.п.

3. Административные процедуры по награждению благодарностями, почетными грамотами, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами, золотыми и серебряными медалями "За особые успехи в учении" и т.п.

Рассмотрение теоретических аспектов административных процедур предполагает необходимость определения возможных форм законодательного регулирования данных процессуальных отношений. С нашей точки зрения, российский Административно-процессуальный кодекс должен регламентировать процедуры рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также административными судами в отношении не подчиненных им граждан и их организаций и процедуры применения административного принуждения. Однако на сегодняшнем этапе развития российского законодательства административная юстиция не сформировалась в полном объеме.

Поэтому представляется необходимым при наличии действующего Кодекса об административных правонарушениях также принять Федеральный закон "Об административном судопроизводстве" и Федеральный закон "Об административных процедурах". Вопросы нормотворчества органов исполнительной власти и местного самоуправления следует урегулировать в управленческом процессуальном законе или кодексе об управленческом процессе. Этот же нормативный правовой акт должен установить процедуры внутренней правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Более того, предметом регулирования законодательства об административных процедурах должны также стать осуществление внешних правоприменительных функций Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах РФ деятельность органов исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Однако формы правового регулирования данного вопроса требуют дополнительного теоретического исследования.

Объектом регулирования Федерального закона "Об административных процедурах" должны быть две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом государственного управления и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом государственного управления и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 14 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава II. Функции, методы и формы деятельности органов исполнительной власти