Глава I. Становление системы исполнительной власти в России

_ 1. Организация исполнительной власти в России до 1917 г.

_ 2. Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.

_ 3. Конституционные основы системы исполнительной власти в Российской

Федерации (в условиях реформ)

_ 4. Административная реформа на современном этапе развития Российской

Федерации

_ 1. Организация исполнительной власти в России до 1917 г.

Устройство государственной формы власти на протяжении нескольких веков сопровождают многочисленные проекты ее демократизации: путем ограничения самодержавия, создания конституционной монархии, республики. Однако и сегодня мы озабочены авторитарным использованием власти, и особенно власти исполнительной. Такое состояние проблемы обязывает рассматривать ее истоки в более широком историческом пространстве, чем это возможно при взгляде на проблемы исполнительной власти с позиций "текущего момента".

Это важно и потому, что в учебной и исследовательской литературе просматривается тенденция начинать историю государственности Российской Федерации с 90-х годов ХХ в. Корни, традиции, обычаи, многие правовые нормы организационного характера формировались на протяжении всей истории государства Российского. Не понимать этого юристам - значит игнорировать исторический подход к изучению и оценке современного состояния государственно-правовых явлений.

Не затрагивая многочисленные проекты либерализации государственной власти (от декабристов и до времен Столыпина) и обобщающие современные труды по этим вопросам, в качестве опорных точек уяснения причин "сопротивления материала" в данном случае привлечем свидетельства двух лиц. Первым является М.М. Сперанский, и по сей день не оцененный в полной мере как теоретик государственного управления*(5). Его знаменитые проекты времен Александра I свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в.

В роли второго эксперта и свидетеля опыта поиска либерализации государственной власти можно привлечь "негосударственника" Д.И. Менделеева. Современник событий начала XX в., создания первого "живого" опыта конституционного ограничения монархии, не юрист, но специалист системного анализа и знаток экономики России - Менделеев оставил, как представляется, весьма интересные наблюдения по проблемам исполнительной власти спустя век после проектов М.М. Сперанского. В своем труде "Заветные мысли"*(6), который был завершен в 1905 г., он как бы продолжил эстафету оценки состояния российской государственности, начатую Сперанским, и высказал ряд предложений, адресованных потомкам, мимо которых сегодня пройти было бы несправедливо. В основу его анализа положены именно те параметры, которые и сегодня являются определяющими для изучения состояния и эффективности исполнительной власти. По существу же, работа Д.И. Менделеева - это проект преобразования государственности в начале прошлого века. Идеи, в ней отраженные, начали получать реализацию в реформах С.Ю. Витте и П.А. Столыпина, научно были отражены в правовой литературе первого и второго десятилетий века. Но в целом они вышли за рамки возможного в условиях России Первой мировой войны и стремительно идущих революций

Заметим, что оба проекта (Сперанского и Менделеева) пронизаны пониманием необходимости самодержавной власти в России, - власти, организованной на началах "разумности", в согласии с общей народной волей и преобразуемой на началах "постепенности". Проекты, которые мы избрали для "лакмусовой проверки" видения современных проблем организации исполнительной власти, уже неоднократно привлекали внимание исследователей с разных сторон. И мы обращаемся к ним лишь в плане сравнительно-историческом, а также в целях оценки возможных прогнозов в области совершенствования государственности в современной России.

Полезным оказывается понимание того, как авторы упомянутых произведений сообразовывали проекты с реалиями своего времени и чем конкретно они их наполняли; полезно проследить, как их мысли воспринимались современниками, самой государственной властью, как они влияли на действительный ход преобразований (и влияли ли); важно и то, что в результате длительных революционных и контрреволюционных перипетий в российской истории мы снова ощущаем тень самодержавных форм государственности. В любом случае в процессе поиска путей демократизации и инноваций в области организации и деятельности государственной власти и ее центра - власти исполнительной - заглянуть в историю научного анализа весьма полезно.

Избегая повествовательного изложения каждого из упомянутых трудов, остановим внимание на следующих вопросах:

A. Причины необходимости преобразований власти.

Б. Состав показателей измерения состояния системы власти.

B. Механизмы реализации власти.

Г. Предложения о непременных и назревших изменениях в организации государственности.

Коротко остановимся на каждом из этих направлений в работах М.М. Сперанского и Д.И. Менделеева.

А. Во "Введении к уложению государственных законов" (1809 г.)*(7), когда некоторые части проекта Сперанского 1803 г. уже начали осуществляться, причины и обоснование необходимости дальнейших действий он характеризовал следующим образом: "соразмерность степени гражданского образования, на коем стоит государство, сообразность с "духом времени" (с. 15-17). В связи с этим внимания государства требуют, отмечал Сперанский, такие проблемы, как открытие всем свободным состояниям права собственности на землю, учреждение состояния свободных землевладельцев; устройство министерств с ответственностью; лифляндское положение как пример ограничений повинностей крестьянских (с. 24); умерение налогов по частным жалобам; неотдача казенных людей в крепость.

Неизбежность преобразований, "назревших в эпохе самодержавия", обосновывалась следующими факторами: а) "прямое направление к свободе" и "скорость успехов" развития в России, распознавание "цены свободы" и перемен в "предметах народного уважения" (с. 26); б) ослабление власти в связи с тем, что "образ мыслей настоящего времени находится в совершенной противоположности с образом правления" (с. 21); в) невозможность частных исправлений; г) необходимость основания нового "вещей порядка", ибо "настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа" (с. 30).

Б. Изменение показателей системы правления М.М. Сперанский характеризовал следующим образом: а) облечение правления самодержавия в форму закона, необходимость "учредить державную власть на законе не словами, но в самом деле", но оставить в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия; б) разделение ветвей власти. "Нельзя основать правление, если одна державная власть будет и составлять закон, и его исполнять" (с. 31).

Совокупность этих двух исходных условий должна была обеспечить свободу выражения мысли законодательного сословия, отражающего "собою мнение народное", при совершении "своих положений через державную власть; зависимость судебной власти от свободного выбора при надзоре за формой судебной деятельности и "общей безопасности" со стороны правительства; сосредоточение власти исполнительной в правительстве при его ответственности перед властью законодательной для предотвращения "под видом исполнения законов" обезображивания или полного уничтожения последних (с. 33).

В. Представление о механизмах реализации власти включало четыре группы вопросов. Сперанским рассмотрен порядок "законодательной державной власти по составлению закона". Он считал, что предложения закона должны исходить от державной власти, а не от правительства; что исполнение закона лежит на правительстве, на ответственности правительства и министров - ответственность перед законодательным сословием за толкование и исполнение законов, издавать уставы и учреждения (положения) (с. 47). Заметим, что наличие державной власти монарха позволяло говорить о судебной и исполнительной власти, но при этом только о "законодательном сословии", а не о власти.

Г. Предложения в сфере законодательного регулирования ориентированы на законы о правах подданных и законы органические.

Первые связаны с "разделением сословий" на три класса (дворянство, купечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего сословия - крепостных людей, и путем установления прав подданных; с. 52-53).

Вторые законы - органические - об устройстве власти. По Сперанскому, они должны отвечать четырем правилам: 1. Старание, "сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собой". Этого требует экономия их деятельности. 2. Исключение раздробленности и обеспечение удобства пользования всеми подданными учреждениями (установлениями). Иначе: доступность правовой информации об органах. 3. Своевременность действий. 4. Участие всех сторон в судебном производстве и единство действий исполнительной власти. Предусмотрен и порядок административно-территориального деления на области и губернии, а последних - на округа и волости в целях соблюдения порядка законодательного, судного и исполнительного во всех "степенях" данного аспекта государственного устройства.

Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, можно охарактеризовать как восходящую снизу, от волостных властей к державной власти, пирамиду. Это система волостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирования выборщиков следующего уровня дум и, соответственно, волостного правления, окружного, губернского советов; выборы членов окружного, губернского судов, система решения нужд своей территории. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. Однако он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России.

Не рассматривая глубоко функциональных и структурных проблем исполнительной власти, достаточно разработанных автором первого научного проекта преобразования государственного управления в начале XIX в., обратим внимание на включение в механизмы реализации власти таких институтов, как "ответственность" и "регламентация" - учреждение точности в разделении дел.

Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. "Государственная Дума государственных сил есть место, равное Сенату и министерству" (с. 77). Между всеми ветвями власти - "государственных сил" и державной властью императора должен находиться Государственный совет, через который все действия законодательной, судебной, исполнительной ветвей восходят к монарху. Борение между желанием улучшить систему на основе доктрины разделения властей и сохранить самодержавие привело к модели не трех, по сути, четырех ветвей власти; к тому эклектизму, который и сегодня проявляется в умах людей, причастных к проектированию в области государственного строительства.

Достаточно известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и об иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и других реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. Реальность и утопизм, скажем - идеализация предлагаемой схемы и механизмов управления в тех условиях, оценивались и современниками, и государствоведами России в более позднее время по-разному*(8).

Примечательно, что проект М.М. Сперанского был реализован лишь фрагментарно - по "мере возможности", а опубликован только в начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность современники не могли. Под давлением российской действительности преобразования в системе государственного управления происходили медленно.

Напомним, что в Российской Федерации в 2002 г. широко отмечали 200-летие со дня образования министерств. Сравнение системы государственных структур управления в первое десятилетие XIX и первое десятилетие XX в. показывает, что существенных изменений в этом плане здесь не произошло (см. табл. 1).

Таблица 1

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

———————————————————————————————————————————————————————————————————————

| 1801 г. | 1810 г. | 1894 г. | 1906 г. |

|—————————————————|—————————————————|—————————————————|—————————————————|

Только к 1905 г. законодательная власть вышла из определения "сословие". Комитет министров как самостоятельный орган был ликвидирован, а число министерств и других органов, представленных в Совете министров, достигло 15.

Активизация внимания к проблеме усовершенствования государственной власти отразилась в множестве публикаций по этому вопросу. И естественно, что многие из них были навеяны проектом Сперанского. Именно с точки зрения преемственности и возможной новизны предложений в области организации управления представляет интерес работа Д.И. Менделеева "Заветные мысли".

Прослеживая основные положения этой работы по тем же четырем параметрам, которые взяли за основу при анализе проекта Сперанского, получим следующее.

А. Проблему "желательного для блага России устройства правительства" Д.И. Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, промышленности и внешней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной; образования. Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, "силам государства". "Силы государства суть: 1) силы физические или личные каждого члена, государство составляющего; 2) силы промышленности или народного труда; 3) силы народного уважения или чести - других сил вообразить неможно"*(9) - писал Сперанский. С учетом происшедших изменений к началу нового века Менделеев привлекает внимание к двум аспектам правительственных отправлений (функций). Это личные, или первичные, функции: законодательство, администрация и суд. То есть те институты, которые у Сперанского регулируются органическим законодательством. И общественные (социальные), или вторичные, функции - внешние отношения, устройство экономического быта жителей, промышленности и других физических и духовных сил.

В основе реформирования необходимо подчеркнуть значение постепенности изменений в "устройстве правительства" и представительства интересов через Государственную Думу*(10).

Б. К системе измерения состояния государственной власти Менделеев подходит с учетом организации "первичных функций" по формированию адекватных состоянию общества законодательства, администрации, суда и "вторичных функций": забота об охране просвещения, промышленности и др.*(11). При этом он отмечает необходимость добрых отношений с другими странами, "самопознания администраций" и назначения права (с. 327, 364, 370).

Менделеев делает важнейшее наблюдение, связанное с оценкой сознания народа, перешагнувшего "грань исторического возраста" к концу XIX в.: слово "любовь", относимое к отдельным лицам при характеристике их заботы о благе народном, стало неясным применительно к "правительственным отправлением". Оно было заменено словом "свобода". И сильно повлияло на содержание правительственных функций. Функция устранения препятствий для реализации нужд личности, писал Менделеев, отнюдь не достаточна, потому что стремление к общему просвещению и экономическому благоустройству вовсе не зависит от инстинктов, вызывающих превосходство одних над другими, и "контрактного" (читай - договорного) соглашения. Влияние "строя дел" на "общее благо" становится понятным лишь с той высоты, на которую должны подниматься современные правительства. Отдельные усилия бесплодны, заключает ученый. Современное "благо народное" определяется, по его заключению, не столько "правами граждан" (он всеми силами за "права"), сколько "пониманием их значения". Это "новая и ясная точка зрения, даже на историю", - подчеркивает Менделеев (с. 349, 398). Здесь заметен подход к принципу социальности и гуманности относительно требований к государственной власти, к управлению, к проблемам "общего блага".

В. Механизмы реализации власти связаны с категорическим признанием эволюционных изменений; с развитием института "обязанностей" как второй стороны "прав" субъектов, участвующих в процессе управления (обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников). Менделеев назвал их "посредниками-исполнителями", от которых зависят все государственные успехи (с. 326), соблюдение культуры закона, сообразуемого с исторической спецификой страны (с. 346-347).

Г. Весьма интересны соображения о "самопознании администрации", о ее подчиненности закону (с. 354). Любопытно соображение о соотношении исполнительной, судебной властей и закона. Менделеев писал: "Законы, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего предусмотреть не могут, но и пишутся, в сущности, ради устранения зла, а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях". "Благо же народное, ради которого существуют правители, определяется суммой добра, и во имя его "положительно" может действовать одна администрация". Она может содействовать добру в "круге свободных действий граждан" (с. 254). Именно в этом смысле современные правительства назначаются не только для выполнения первичных функций (напомним: самоорганизации), но и вторичных, от которых более всего зависит успех. Корень "доброго управления" - в выборе лиц администрации, главным образом "верхних", - министров и губернаторов.

Привлекает еще одно соображение. Оно посвящено правилу: не стеснять естественное разнообразие жизни, вариантов решения проблем в рамках закона. "Единство основных требований заправил неизбежно должно отразиться на единообразном отношении всей административной машины к делу выполнения законов. Зла избежать ни при каких распорядках невозможно, но при единообразии всей администрации кажется, что зло может быть не исключительным, а общим" (с. 356). Критика разрозненности в действиях министерств показывает необходимость усиления роли первого министра - канцлера (председателя Совета министров) - и преодоления слабости работы Кабинета министров, ответственного за организацию всей системы.

К методам администрации Менделеев отнес соединение двух параметров - гипотез и опытов. "Гипотезы" - это партии. "Опыт" - исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и неладный опыт. Нужна администрация с определенными, осознанными "партийными" гипотезами или системой, целями и приемами. Им рассмотрен механизм смены ориентации на "партию" при неудачной политике.

Механизмы реформирования администрации (исполнительной власти) не могут существовать без новых по своему существу учреждений - консультативного центра - и без должного информационного обеспечения. Первая проблема структурно решается, по мнению Менделеева, на основе создания канцелярского совета для выработки общих законодательных предложений, - совета, подчиненного непосредственно первому министру (канцлеру). Вторая - на основе создания Главного статистического комитета (с. 362).

По направлениям структурных преобразований в системе государственной власти Менделеев высказал около десятка пожеланий. Они касались личного примера в соблюдении не только прав, но и обязанностей избранных народом в Государственную Думу "не-ivжилых людей" и чиновников (выборных и коронных); закрепления права законодательной инициативы за Государственным советом до образования Государственной Думы, принадлежащего только монарху и министрам. Обсуждение проектов в Государственной Думе после обсуждения в Государственном совете и обратно до поступления на "монаршее благоволение" должно возбудить "своего рода равенство и соревнование между высшими совещательными и законодательными учреждениями".

Пожелания касались и порядка формирования корпуса министров или главнокомандующих*(12).

Кроме создания Общего совета при Комитете министров, в котором примут участие представители науки и сената, Главного статистического комитета и существующих уже министров и независимо от них, необходимо создать особое министерство промышленности. Оно должно заниматься содействием и помощью организации добывающей, обрабатывающей, торговой и всякой иной производительной и посреднической частной промышленности. Центр благосостояния народного именно здесь. Особо выделял Менделеев значение кооперативных предприятий. Им был высказан ряд соображений относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения (с. 329), внешнеэкономических связей, самостоятельности местного управления и мер участия в нем земств, особенно в обеспечении общей целостности и единства страны, которые покоятся не на развитии сепаратизма (с. 129).

В своих предложениях Д.И. Менделеев не намного ошибся. В 1905 г. были созданы Совет министров, Министерство торговли и промышленности, во главе которого до 1917 г. сменилось восемь министров. Более сложно решалась проблема с Главным статистическим комитетом.

Создание условий для наиболее полного использования природных и духовных сил общества вплоть до революций 1917 г. оставалось камнем преткновения для государственной власти России (впрочем, таковым он является и сейчас). Медленно продвигалась государственная мысль и механизмы управления к пониманию неотвратимости перехода к новой политике.

Исследования историков показывают сложность взаимоотношений Думы, императора, Государственного совета по вопросам рационального использования природных и духовных ресурсов страны. Оставляя за пределами изложения достаточно известные факты из жизни системы государственной власти первых двух десятилетий XX в., напомним о том, что и сам император, который стремился быть самодержцем "как встарь", был вынужден признать необходимость перемен.

В императорском рескрипте по случаю смены премьера Кабинета министров в январе 1914 г. Николай II сказал: "Я пришел к твердому убеждению, что на Мне лежит перед Богом и Россией обязанность ввести безотлагательно в заведование государственными финансами и экономическими задачами страны коренные преобразования... Необходимо направить финансовую политику к изысканию государственных доходов, добываемых от неисчислимых естественных богатств страны и от народного производительного труда, при соблюдении разумной бережливости, постоянно соединяя заботы об увеличении производительных сил государства с заботой об удовлетворении народных нужд..."*(13). К мерам в этом направлении мы еще вернемся, но в целом следует признать тщетность попыток существенно изменить ход событий. Этому очень помешала Первая мировая война*(14). С незавершенными проектами преобразования системы государственной власти Россия вступила в новую эпоху, в период своей республиканской истории. Груз нерешенных проблем разделения ветвей власти, сохранения многих средневековых черт в организации государственного аппарата и стремления усвоить западную административную культуру породили своеобразный эклектизм в устроении исполнительной власти России. Последствия же сказываются и по сей день.

Этот небольшой исторический экскурс позволяет рассмотреть состояние исполнительной власти в России уже в совершенно новых условиях, оценить масштабы продвижения науки в области ее организации и деятельности исполнительной власти. Привлеченные работы Сперанского и Менделеева лишний раз показывают стабильность поиска организации "хорошего управления" и примерный круг вопросов, которые нуждаются в постоянном внимании государственной власти и общества в целом.

Заключая экскурс в досоветскую историю, необходимо сделать некоторые выводы. Самодержавное государство и ограниченная монархия XIX - начала XX в. формировали и сохраняли Российскую империю, осуществляли управление внутренними и внешними делами государства, но глубоко не удовлетворяли общественным ожиданиям и требованиям, которые диктовались ходом исторического развития и социальными процессами, характерными для индустриального развития демократических начал в политической и социальной жизни страны. Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал столкновение двух тенденций - буржуазно-демократической и пролетарской идеологий. В истории государственности России наступил период советского строительства, длившийся более семи десятилетий.

Деятельность государственных структур, всей системы власти периода СССР еще долго будет привлекать исследователей. Очевидно: это государство обеспечило целостность страны в его прежних границах, в составе того многонационального, многоэтнического конгломерата населения, который был сформирован в XIX в.; оно сумело противостоять войнам и другим испытаниям внутреннего и внешнего характера. Можно ли определить этот этап исторического развития как инерционный для имперской российской государственности? Или надо признать, что Российское государство периода Советов народных депутатов (при разных вариантах обозначения субъектов, представлявших Советы) находило свои методы цементирования и развития потенциала, который сложился до революций 1917 г.? Является ли итог, который получен в результате распада СССР, результатом слабости, ошибочности, утопичности организации его государства или в результате иных причин - на этот вопрос ответит история. В любом случае "груз истории" и полученных в наследие нерешенных проблем организации государственной власти постоянно будет сказываться на процессах стабилизации и преобразования государственных институтов, и в первую очередь на исполнительной ветви власти.

Государственность для современников конца XX в. снова стала таким знаменем, за которое борются и на которое хотят опереться все политические партии и движения. Внимания к проблеме государственной власти не хватает и простому обывателю. Гражданин стал нуждаться в уяснении формальной полноты прав и свобод, в которой он оказался в условиях "самостоятельной и полной государственной независимости России" после развала СССР. Разрыв между обществом и механизмами государственной власти если не увеличивается, то настоятельно требует наведения новых и прочных мостов с учетом внешних и внутренних факторов. Это особая тема, которая нуждается в дальнейших глубоких исследованиях в рамках теории современного государства в международном, междисциплинарном аспектах. Однако сегодня государство существует таким, каким оно сложилось, и оно обязано отвечать на зов общества, выполнять функции, без которых нарушается ход событий и нарастает угроза безопасности для общества. Этим и объясняется необходимость современного анализа состояния исполнительной власти и поиска путей решения "вечно новых проблем" в ее устройстве.

_ 2. Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.

В истории российского государственного строительства с Октября 1917 г. получили реализацию несколько форм организации государственной власти, которые имели свое научное обоснование, а еще больше - комментариев. Это доктрина Советов и доктрина разделения функций государственной власти в рамках советской системы. Такие доктрины достаточно хорошо исследованы за период развития советской науки, хотя термин "доктрина" применялся нечасто. В большей мере он был на вооружении зарубежных советологов. Тем не менее постепенно вызревала в науке государственного строительства и была легитимно оформлена Конституцией Российской Федерации 1993 г. доктрина разделения ветвей государственной власти.

Реализация государственной власти в России сразу после Октября 1917 г. и до принятия ныне действующей Конституции на основе избираемых Советов (сначала рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а затем народных депутатов, избираемых на основе всеобщих, тайных равных и прямых выборов) дает основание сделать заключение о том, что через Советы в конечном счете была по существу реализована идея М.М. Сперанского о создании выбираемых Дум на всех уровнях государственного управления. Но произошло это не в условиях монархии и Российской империи, а в условиях российской республики.

Первая Конституция РСФСР 1918 г. в главе, которая называлась "Конструкция Советской власти"*(15), закрепила принцип единства Советов и их систему, основанную на цепочке представительства по модели "снизу вверх". На основе делегатов, представляющих последовательно областные, городские, губернские Советы, формировался российский съезд Советов - высший орган государственной власти. Принцип организационного единства государственной власти был зафиксирован и Конституцией РСФСР 1937 г. Но система преемственности - "снизу до верху" - была упразднена в связи с введением прямых выборов Советов всех уровней. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 85) система Советов РСФСР была определена как "единая система органов государственной власти", которая включала Советы от Верховного до поселковых.

Для всего советского периода истории российской государствености характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. Законодательно этот вопрос также оформлялся по-разному.

Например, до 1936 г. функции исполнительного свойства выполнялись ВЦИК сначала РСФСР как самостоятельного государства. С 1924 г., когда РСФСР стала республикой в составе СССР, - совместно ВЦИК и Советом Народных Комиссаров (СНК). Конституция 1918 г. квалифицировала ВЦИК как "высший законодательный, исполнительный и контрольный орган". А СНК - как орган "общего управления делами".

Конституция СССР 1936 г., и соответственно, Конституция РСФСР 1937 г. впервые использовали термин "законодательная власть" применительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других республик, входивших в состав Советского Союза). Более общая формула "органы государственной власти" - охватывала как законодательные, так и исполнительные органы. Последние представляли Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 122). По существу, был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти. Смешанной оставалась природа Президиума Верховного Совета, который мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность.

Местные органы государственной власти этого периода были представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней - от областных до поселковых Советов. Система исполкомов была привязана к Советам. Исполкомы назывались "исполнительными и распорядительными органами местных Советов" депутатов трудящихся.

В Конституции 1978 г. вся система советов - от Верховного до поселкового Совета народных депутатов - была определена как "единая система органов государственной власти" (ст. 85). Но одновременно с этим единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии главы V Конституции. Был изменен заголовок: "Высшие органы государственной власти и управления РСФСР". Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - характеризовался как "высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР". Таким образом, при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществлявших законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР". Это также свидетельствует о приближении к пониманию самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И неслучайно в структуре Конституции была выделена глава 18 "Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов".

Единство и целостность системы органов государственной власти, и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных Советов, обеспечивались конституционно закрепленным принципом - принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в ст. 3 Конституции 1978 г. Он означал "выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих". Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Так устанавливала Конституция. Однако эти черты демократического централизма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных органов местных Советов, не всегда получали полное развитие на практике, и это в значительной мере объяснялось еще одной особенностью советского периода российской государственности. Речь идет о руководящей и направляющей силе "ядра политической системы" советского общества - КПCC (ст. 6 Конституции РСФСР 1978 г.).

Построение высших органов государственной власти по Конституции РСФСР 1918 г., когда Россия выступала самостоятельным государством; по Конституциям 1924, 1937 и 1978 гг., когда РСФСР являлась республикой в составе СССР, и, наконец, по Конституции 1993 г., которая является Основным законом Российской Федерации - России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, позволяет отметить некоторые дополнительные наблюдения. Они касаются вопроса механизма связи и зависимости между органами законодательной власти и органами исполнительных и распорядительных функций по всей их системе и легитимной основы связи органов государственной власти, включая и исполнительные, с системой партийного руководства в политической системе страны.

Динамика взаимодействия органов законодательной власти и исполнительно-распорядительных органов, которые в период действия первых четырех Конституций РСФСР в полной мере нельзя назвать ветвью исполнительной власти, просматривается достаточно ясно. Здесь, на фоне прочной "двойной" связи (двойного подчинения) органов управления на высшем (центральном) уровне и на уровне местных органов управления - исполнительных органов Советов, по-разному решалась проблема полномочий высших органов власти. По Конституции РСФСР 1918 г. ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК подлежали "все вопросы общегосударственного значения". Конституция давала общий перечень таких вопросов, указывала на предметы исключительного ведения Съезда. Применительно к общему перечню ведения была сделана оговорка: "Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению" (п. 50). Относительно органов государственной власти на местах было сказано, что в границах "своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период между съездами такой властью является Исполнительный Комитет" (п. 56). Глава XII Конституции определяла предметы ведения органов советской власти на местах.

Этот порядок был сохранен и в Конституции 1925 г. Но в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г. жесткая связь сверху вниз "при определении предметов ведения и полномочий" подверглась изменениям. Это видно из ст. 31 Конституции СССР. Согласно этой формулировке, Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик (об этом сказано в ст. 14), "поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР". Заметим, что аналогичной записи в адрес союзных республик в Конституции СССР 1936 г. не содержалось, хотя глава о высших органах государственной власти союзных республик в ней была, и она предшествовала главе об органах государственного управления СССР.

Формулировка "постольку поскольку" представляла значительное изменение в конструкции установления полномочий высших органов законодательной власти в форме Верховного Совета и Совета Министров СССР. Сначала как бы следовало определить полномочия и сферы ведения Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета, а затем самого Верховного Совета. Кроме того, статья 32 устанавливала, что "законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР". Соответственно статья 59 устанавливала, что Верховный Совет союзной республики является единственным законодательным органом республики. Эта же конструкция сохранялась и для автономных республик (ст. 91). В этих изменениях усматривается значительная подвижка к конструкции разделения власти на законодательную и исполнительную, некоторый приоритет в определении сфер ведения исполнительной власти - Совета Министров.

Конституция РСФСР 1978 г. все же вернулась к конструкции, согласно которой приоритет в определении круга ведения при разделении сфер деятельности законодательной и исполнительной власти принадлежит представительным органам власти. Статья 125 Конституции РСФСР 1978 г. устанавливала: "Совет Министров РСФСР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР". Верховный Совет РСФСР, согласно ст. 104 Конституции, "правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР". Это ставило проблему размежевания сфер ведения между СССР и РСФСР (и это решалось на основе ст. 73 Конституции СССР) и размежевания предметов ведения или полномочий между законодательной и исполнительной властью еще более остро.

Важен вопрос, вытекающий из анализа легитимной основы советской доктрины организации государственной власти. Он связан с нормативным определением партийного руководства с советской системой власти. Этот вопрос решался неоднозначно.

Несмотря на то что партийное руководство развитием общества было фактически приоритетным относительно советской власти на всех этапах развития страны (и это подтверждается партийными документами и решениями; монографическими исследованиями организации советской власти, множеством других исследований, а также практикой советского строительства и управления), легитимная сторона этого вопроса не была однозначной. Если судить по Конституциям РСФСР 1918, 1925, 1937 гг., то организация системы государственной власти была ориентирована на гражданскую, а не на партийную основу.

Доктринально и в политике руководящее положение компартии было признано изначально. В докладе по проекту Конституции СССР 1936 г. говорилось: "Проект новой Конституции действительно оставляет в силе режим диктатуры рабочего класса, равно как сохраняет без изменений нынешнее руководящее положение Коммунистической партии СССР"*(16). Однако в самом тексте Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 гг. и в Конституции СССР 1936 г. статей о руководящей роли партии не содержалось. И лишь в Конституции 1978 г. появилась статья 6, которая легитимировала положение КПСС в системе государственной власти. Это руководящая и направляющая сила советского общества, ядро ее политической системы, государственных и общественных организаций. Обратная зависимость по этой линии была выражена формулой: "Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР".

Эти изменения в Конституции можно оценивать двояким образом. С одной стороны, закон как бы легализовал подчиненное положение органов государственной власти относительно одной партии и этим снизил уровень ее демократизма. С другой - признавая определенное место партийной структуры в государственной системе, которая фактически приобретала все более широкое влияние на его состояние и деятельность, Конституция создавала платформу, на основе которой возможно было ввести влияние партии в рамки закона. Тем не менее данная система все больше обнаруживала бюрократизацию и государственного, и партийного аппарата, нарастание тенденций кризисной ситуации в политической и экономической сферах. Попытка политиков одним рывком вывести страну из периода застоя и экономической перестройки со стремительным разрушением советской системы организации управления привела к определенной девальвации государственности. Вопрос о правовой реформе, поставленный в конце 80-х годов, обошел сложные проблемы организации исполнительной власти. Экономическая реформа, по существу, стала проводиться в условиях паралича государственного механизма.

По анализу причин глубокого кризиса российской государственности существует немало специальных исследований, и здесь мы не ставим задачу их повторения или обобщения. Констатируем лишь факт развала СССР и переход РСФСР в режим самостоятельной государственности на основе полного суверенитета. Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР связано с глубокими изменениями в государственности России: в государственном устройстве, организации государственной власти, состоянии и уровне социально-экономического потенциала страны. Историческая преемственность в процессе развития российской государственности была прервана. Поиски модели устройства государственной власти привели к результату, который зафиксирован в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Одна группа комментаторов Конституции РФ 1993 г. считает, что по своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном этапе развития государства*(17).

Другая группа комментаторов Конституции Российской Федерации 1993 г. считает, что "с провозглашением и утверждением государственной самостоятельной России разделение властей стало конституционным принципом". Привлекая внимание к организационно-правовому потенциалу принципа разделения властей (правильнее все же говорить о разделении единой государственной власти на ветви), исследователи отмечают, что его реализация предполагает не только "выявление и обособление функций управления делами государства, но и адекватную институализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти". Одновременно отмечается значение этого принципа для реализации задач формирования правового государства, правовой системы*(18).

С момента принятия последней, пятой Конституции России прошло десять лет, и проведена большая работа по полученным итогам, обобщается опыт реализации новых принципов государственной власти в части организации и деятельности исполнительной власти Российской Федерации.

Прежде всего необходимо уяснить, в чем состоит специфика разделения государственной власти в России и какая преимущественно модель при этом реализуется.

Классическая модель разделения государственной власти на три ее основные ветви предполагает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Заметим, что во всех предыдущих конституциях России судебная система не квалифицировалась как ветвь государственной власти.

В государствах с федеративным устройством традиционное понимание разделения власти, которое можно представить как горизонтальное ее сечение, дополняется вертикальным и включает разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью региональных единиц, составляющих федерацию. Так оформлена американская федерация, федерация Германии. В литературе широко представлен опыт формирования американской системы разделения власти. В этом смысле не теряет значения ознакомление с трудами американских федералистов эпохи создания Конституции Соединенных Штатов Америки, а также с современными публикациями на эту тему*(19).

В упомянутой работе В. Острома осуществлен достаточно глубокий анализ современных проблем разделения власти в условиях США. Ознакомление разработчиков Конституции РФ с зарубежным опытом, стремление на него откликнуться и учесть специфику своей страны, учесть интересы разных политических платформ в Основном законе привели к тому, что модель разделения власти в Конституции 1993 г. оказалась достаточно эклектичной. Создались и обнаруживают себя не только проблемы традиционного разделения власти между ветвями системы, а также между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Эта проблема существенно осложнена оригинальностью решения вопроса в Российской Федерации, касающегося правового статуса местного самоуправления.

_ 3. Конституционные основы системы исполнительной власти в Российской Федерации (в условиях реформ)

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет явно отдан практическому подходу, решению проблем ad hoc. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

В научном плане проблема системы любой ветви государственной власти имеет несколько аспектов. Отметим такие, как структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

По проектам М.М. Сперанского, например, предусматривались такие параметры системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру; предметы ведения каждого органа, его компетенция; ответственность. Напомним, что весь "порядок" исполнительный слагался из четырех "разделений": управления государственного, губернского, окружного и волостного. Государственное и губернское управление предусматривали отраслевую структуру. Первые министерства в своей организации имели начала, которые создавали единство действий и ответственность. Все низшие уровни (разделения) должны были быть "сколько можно более сообразны высшему". Сперанский считал, что "таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений"*(20). Число министров было больше, чем министерств, что свидетельствовало о предстоящем наращивании системы органов исполнительной власти. К началу XX в. министерств стало 14. К ранее созданным (иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, духовных дел, полиции) добавились: Министерство Императорского двора, министерства народного просвещения, торговли и промышленности, путей сообщения. Кроме того, возникло несколько ведомств с названием "государственный контроль", "главное управление". Их возглавляли не министры, а главные управляющие отрасли. Это касалось землеустройства, земледелия, конезаводства. Создано было и Главное управление Генерального штаба, входившее в Совет государственной обороны вместе с другими ведомствами, затрагивавшими проблемы обороны. Были образованы и такие органы, как Совет Министров, преобразован Государственный совет, образована Собственная канцелярия Его Императорского Величества и Канцелярия по принятию прошений на высочайшее имя приносимых. Таким образом, за столетие в системе исполнительной власти на этаже, именуемом "государственное управление", нарастились по крайней мере три слоя и усложнилась система отраслевых органов.

В условиях глобального подчинения производства одной форме собственности дробность структуры системы органов исполнительной власти зависела от глубины оперативного вмешательства в отраслевую систему. При образовании СССР было создано 10 союзных наркоматов, в 1936 г. их стало 18, в 1966 г. - 52; в 1979 г. было уже 64 союзных органа. В период перестройки (с 1985 по 1990 г.) число союзных органов периодически сокращалось за счет укрупнения (например, при создании Госагропрома).

Судьба 80 структур исполнительной власти СССР в 1991 г. была решена как бы в одночасье, когда прекратилось финансирование этих министерств и ведомств. Такой шаг воспринимался как ликвидация мощного пласта бюрократии. Но перемещение центра государственного управления, как и всей государственной власти, на уровень ставших самостоятельными бывших республик Союза ССР не снизило значения проблемы формирования целостной и единой системы исполнительной власти для РСФСР. Несмотря на то что система республики содержала все атрибуты исполнительной власти: Совет Министров, министерства, государственные комитеты и т.д., они использовались для управления не более чем 10% экономического потенциала страны. Быстро стал нарастать потенциал управленческих структур нового государства - Российской Федерации и окончательно был сформирован на основе Конституции 1993 г. Здесь опускаем весьма интересный период поиска - с 1991 по 1993 г., - когда система исполнительной власти возглавлялась Президентом РФ, а сокращение отраслевого аппарата управления получало новые импульсы от науки.

Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие "единой системы исполнительной власти"; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства РФ - единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о "структуре федеральных органов исполнительной власти".

Конституция 1993 г. не определила роли правительства как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Конституция РФ не применяет термин "государственное управление" ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. "д" ст. 71 и п. "г" ст. 114).

В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина "управление" - administration и принял его толкование в узком гражданско-правовом понимании применительно к сфере государственной собственности. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения, как в нормативном, так и в организационном плане.

Отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом "предметов ведения" Российской Федерации, "совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации" и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий "государственное регулирование", "государственное управление", "органы управления".

Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Остановим внимание на некоторых аспектах этого вопроса.

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Ее статья 5 говорит о "единстве системы государственной власти"; статья 12 - о "системе органов государственной власти"; в п. "г" ст. 71 в числе других ветвей власти сказано о "системе федеральных органов исполнительной власти". В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения Федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти. Кроме того, Конституция РФ использует термин "государственный орган". Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления, государственного и негосударственного.

Из конкретных органов исполнительной власти Основной закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме - как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112).

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти. Статья 11 Конституции РФ говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; статья 10 - о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разграничении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на сферу ведения Российской Федерации в целом и сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция РФ закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полная чистота системы исполнительной власти в функциональном значении также не достигается, ибо статья 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы - между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса в свое время вызвало поток договоров между центром Федерации и ее субъектами.

Сказанное неизбежно приводит к вопросу, как на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классические ветви: законодательную, исполнительную и судебную - и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. Приведем несколько соображений на этот счет.

1. В настоящее время в Конституции РФ как самостоятельная ветвь выделена только судебная власть. Другие же ветви представлены главами об органах. И если глава 5 о Федеральном Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то глава 6 "Правительство Российской Федерации" посвящена лишь одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. Для этого есть свои причины. Одна из них - неясность положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет.

2. В Конституции РФ необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный состав этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему. Последующие главы настоящей работы как раз и посвящены решению этих вопросов.

3. До внесения поправок в Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти в России, необходимо осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.

4. Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается, с одной стороны, в упрощении ее состава и в более точном определении связей с другими органами государственной власти, а с другой - в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования.

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы в этом смысле.

5. Правовой статус органов исполнительной власти, правила их деятельности не могут быть квалифицированно урегулированы без учета состава этих органов и их назначения в системе. Решение данных проблем продвигается достаточно медленно, несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти. Кстати заметим, что только к концу 1995 г. в перечень проблем правовой реформы были включены вопросы исполнительной власти. Именно на таком фоне первостепенное значение имеют проблемы конституционной основы исполнительной власти Российской Федерации и их воплощение в практику государственного управления.

6. Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти, и в научных исследованиях на эту тему. Особенно важно обратить внимание на состояние учебной литературы, на основе которой воспитываются кадры государственной власти и всей системы управления.

Сравнительное исследование по вопросу о понимании системы исполнительной власти было проведено нами на основе сопоставления трактовки данного вопроса в учебниках, созданных крупными юристами-административистами. Для характеристики системы исполнительной власти мы установили четыре параметра. Они включают: название системы; определение элементов системы; признаки и назначение системы. Сравнение освещения этих вопросов в упомянутых учебниках и учебных пособиях позволяет отметить следующее.

В названии системы нет достаточного единства как у отдельных авторов, так и в общей установке по данному вопросу. Система органов исполнительной власти Российской Федерации в упомянутых трудах определялась в одних случаях как "аппарат исполнительной власти государства" или как "звено государственного аппарата"; в других - как "административная власть" и подсистема государственного аппарата, как государственная администрация; в третьих - как "вся система органов государственной власти", выполняющая определенные функции, как система органов государственного управления.

Вопрос об элементах системы органов исполнительной власти в рассмотренных работах затронул базовые структурные элементы, вторичные структуры системы и типы структурных единиц (элементов). Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти (орган государственного управления), что, по нашему мнению, не одно и то же. Орган государственного управления может и не являться органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения. Д.Н. Бахрах отмечает в числе элементов системы наряду с органом исполнительной власти аппарат ведомства, администрацию организации и, что совершенно резонно, - должность*(21).

К вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят "виды" органов в системе и исполнительно-распорядительные органы или, "звенья". Но при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например система министерства, является тоже звеном (как бы второго порядка).

Кроме видов органов исполнительной власти (органов государственного управления), специалисты отмечают наличие "типов" этих органов. Это, по существу, уровни органов в системе. Так, в установочном порядке авторы Института законодательства предлагали различать "федеральные центральные органы управления", "республиканские центральные органы исполнительной власти" и "территориальные органы управления". Переход от названия "орган управления" к названию "орган исполнительной власти" в данном случае необъясним. К тому же мы не затрагиваем проблему квалификации органов местного самоуправления, конституционная трактовка которых воспринимается специалистами неоднозначно.

Достаточно широко используются определения "центральные органы исполнительной власти", "центральный аппарат". По конструкции В.М. Манохина и его соавторов, типы органов воплощаются в структуре центрального аппарата исполнительной власти, который, в свою очередь, делится на "высшие органы исполнительной власти" и "центральные органы исполнительной власти". К первым относятся органы общей компетенции, ко вторым - министерства.

При довольно активном использовании термина "ведомство" нет единой трактовки его. В одних случаях это органы специальной компетенции, в других - отраслевая система в совокупности органов власти и объектов управления.

Заметим, что упомянутое сравнительное исследование проводилось в конце 90-х годов. За это время проблемы устройства и функционирования системы исполнительной власти активно освещались в различных авторских моделях преимущественно в курсах административного права. При этом возникло много критических замечаний относительно практики и законодательства в этой области, сформулированы весьма полезные предложения. Практика государственного управления неизбежно вынуждена учитывать все новые и новые факторы как внутреннего, так и внешнего характера.

За годы конца ХХ - начала ХХI в. накоплен такой опыт государственного развития России и других стран мира, который совершенно в другом свете ставит многие теоретические проблемы развития государства в целом. Это затрагивает и проблемы системы исполнительной власти. Все государства испытывают воздействие явлений глобализации, весьма глубокое влияние развития информационных технологий и сдвигов в состоянии информационных систем, информационного обеспечения государственной деятельности, а также требований к информационной функции самого государства. Общество ждет открытости, прозрачности, ответственности органов исполнительной власти, развития ее социальной функции. Сжатие пространства и времени под влиянием информационных технологий ставит проблему так называемого электронного правительства, понимания значения управленческих процедур, включающих и электронные формы их реализации. Признаки информационного общества становятся все более ощутимыми, и их следует учитывать в условиях, которые определяют миссию исполнительной власти государства.

История формирования и развития исполнительной власти в последние два века учит тому, что в области организации национального потенциала страны и включения его в международную систему содружества наций и государств есть много базовых, опорных позиций, которые неизменны в феномене "государство", "государственная власть", в разрешении проблем соотношения государства и общества в целом. Одновременно история учит и тому, что государственные институты организации общества, создания гарантий его интересов и интересов каждого его члена - это такие институты, которые олицетворяют живой организм социума. Государство и его ветви власти живут одновременно с обществом, изменяются под его влиянием и обязаны соответствовать его потребностям, обеспечивать его безопасность и само существование.

_ 4. Административная реформа на современном этапе развития Российской Федерации

К концу 90-х годов прошлого века окончательно созрела мысль о необходимости проведения реформ в России, и в том числе реформы административной. Эта идея неоднократно обсуждалась научной общественностью. Имеются неплохие публикации и обобщения. Надо полагать, что они оказались полезными для рабочих групп, занимающихся проработкой конкретных направлений реформы. Появился и еще один повод углубить эту проблему. Он был связан с 200-летием исполнительной власти в России. Многие министерства отмечали эту дату. Их названия сохранились с момента создания. Эта дата является одновременно и юбилеем деятельности М.М. Сперанского - первого теоретика организации государственной власти и ее ветви - исполнительной. Он не оставил трудов в традиционном понимании - научных книг, но его записки и проекты - кладезь теории и практических рекомендаций, которые не освоены и по сей день. Стержень концепции Сперанского - комплексность и системность в решении проблем организации государственной власти страны. Границы и источники этой организации были выражены кратко: "Силы государства суть: 1) силы физические или личные каждого члена, государство составляющего; 2) силы промышленности или народного труда; 3) силы народного уважения или чести - других сил вообразить неможно". Тема этого государственного деятеля - особая, она и сегодня требует специальных исследований.

Обращение к проблеме административной реформы по итогам прошедшего десятилетия - доказательство того, что без должной организации дел государственных порядка в обществе не будет. Мировая общественность отмечает, что состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития. Не отсутствие инвестиций, не недостаток средств тормозят ее ход. Самое слабое звено - система управления. Глава государства в своем послании 2002 г. признает: " ...мы до сих пор точно не знаем подлинных объемов госсектора". "Между тем прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью". Это отмечено в том же послании Президента РФ. Напомним слова М.М. Сперанского: "...законы без нравов не могут иметь полного действия, ибо законы должны покровительствовать свободу, а не уловлять ее подозрениями". Можно продолжить: "...и не использовать ее во зло общественным интересам".

Каковы итоги и задачи в организации управления сегодня, когда уже многое осознано в области разграничения предметов ведения и полномочий органов государства по вертикали власти, поставлены и частично решаются структурные вопросы и задачи в области государственной службы? Все же нельзя терять комплексность подхода при решении проблем административной реформы. И это отражено в направлениях реформы. Сегодня она осознается как комплекс трех направлений: реформа федеральных отношений - центра и субъектов Федерации; устройство федеральных органов исполнительной власти; реформа государственной службы. По каждому из этих направлений уже сформирован фундамент для усовершенствования. Однако имеют место и такие наслоения, которые требуют дальнейшего внимания.

Смешение управления с участием в производстве, рынке породило коррупцию, лоббирование. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов отошли на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных установок для аппарата органов исполнительной власти (ОИВ) стал чисто формальным.

Если проследить статистическую нагрузку решений органов общей компетенции (правительств и администраций), а также отраслевых и ведомственных структур, то можно увидеть гипертрофию внимания к перестановке руководителей органов, к вопросам лицензирования, условиям вывода производственных структур из-под влияния государства. Налицо ситуация обороны и уступок, ослабление рычагов управления.

Как вариант политического решения - свертывание роли государства.

Можно вести речь о сокращении государственного сектора экономики и социальной сферы; обеспечивать управление на уровне корпоративных структур. Но остается национальный интерес, престиж и уровень жизни населения. Решение этой задачи возможно только при интеграции потенциала всех форм собственности и организации. Справиться с этой задачей никакой механизм, кроме государственного, не может.

В связи с этим отметим пять направлений, самым тесным образом связанных между собой.

1. Функциональные проблемы деятельности ОИВ. Ответ на вопрос: чем и зачем управляем.

2. Решение организационно-структурных проблем. При ужасающей дискретности структур управления (по каждому отдельному вопросу создаются комиссии и советы) и непрерывном сужении сферы государственного ведения важно осознать, с помощью какого аппарата реализуется воля государства, кто в ответе за результат, в каком состоянии работает система исполнительной власти.

3. Использование ресурсов управления. Это касается финансов, человеческого фактора, информации, коммуникаций, без которых вообще нет управления, отсутствуют его рычаги.

4. Результативность механизмов государственного воздействия на общественные процессы. Какими средствами обеспечены единство, целостность и авторитет системы ОИВ? Как организованы ее прозрачность, законность и безопасность в том бессмысленном противостоянии общества и государства, частного и публичного сектора управления, к которому мы пришли в итоге преобразований?

5. Организация государственной службы специалистов, профессионалов в исполнении государственной воли, той пружины, которая держит корпус управления и обеспечивает культуру исполнительной власти.

Этот большой, но далеко не исчерпывающий перечень проблем нужен для того, чтобы найти основное звено и по его положению выстраивать все остальное. Мы много лет занимаемся вопросами государственной службы, но это не дает результатов. Даже повышение заработной платы не сулит гарантированного исхода. Свифт в "Гулливере" неслучайно ставил проблему "с какого конца разбивать яйцо?". Для нас это вопрос, с какого уровня начинать формировать и осуществлять реформу.

Очень коротко о каждом направлении.

1. Функциональные проблемы связаны с содержанием, смыслом, целями управленческой деятельности и определяют все иные компоненты этой системы, а следовательно, и суть реформы. Функциональная проблема управления одновременно политическая, научная, организационная, технологическая, правовая. Средства обеспечения разграничения и связанности функций ОИВ по вертикали и горизонтали системы включают все перечисленные подходы к ее решению. Самое интересное для нашей ситуации состоит в том, что страна по воле судеб как бы предприняла путешествие во времени и по многим проблемам общества не в будущее, а в прошлое. Экономику захлестнул процесс первоначального накопления капитала с приоритетом финансового капитала, хотя наличествуют и элементы их смешения. Банки приобретают предприятия, а крупные корпорации организуют собственные банки. Развилась преступная конкуренция с ориентацией на лозунг "Свобода, неограниченность действий", но при этом отбрасывается вторая его половина - "свобода, неограниченность последствий" (laissere faire - laissere passe). В аппарате управления сложилась ситуация коррупции чиновничества.

Последствия не замедлили сказаться. Прежде всего это потеря профессионализма как в производстве, так и в других областях жизни. Многопрофильные холдинги не справляются с управлением. Идет дробление капитала и управления. Такая же ситуация захватила и государственный аппарат. Сложилось смешение управления производством, с рынком. Создалить угроза и реальность коррупции и лоббирования. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов и человека стали отходить на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных ориентиров для аппарата стал чисто формальным.

Это усложняет веер направлений деятельности государственного аппарата, содержание функций и полномочий ОИВ, но другого пути нет. Ранжирование и классификация функций, их нормальное правовое оформление - важнейшая задача административной реформы. Основа всех направлений деятельности правительств, состава министров и соответствующих министерств - анализ состояния дел во всех жизненно важных областях общества с учетом глобализации и усложнения международных связей. Оценивать результаты начатой реформы и государственной политики в ориентации на укрепление связи с крупным капиталом, вовлечение его в социальную сферу интересов общества пока рано. Однако такой поворот следует оценить весьма позитивно.

2. Большое внимание в ходе обсуждения реформы уделяется структурным вопросам. И в первую очередь на уровне федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Следует сократить число министерств и ведомств, перенести исполнительскую работу на уровень федеральных агентств, сформировать и обеспечить контрольно-надзорные структуры и механизмы. Это не снимает проблемы четкости и адекватности функций каждого вида структур относительно своей предметной сферы деятельности. Комбинаторика в области увязки задач государства, его сфер ведения с набором структур и наделением их соответствующей компетенцией не просто механическое дело и не игра в кубики.

Например, сочетание науки и технологий с промышленностью в одном министерстве обязательно повлечет за собой упор на прикладной аспект науки. Экономическое развитие страны, выявление парадигмы и определение стратегий не может быть ориентировано только на рынок.

Страна не имеет необходимой аналитической, статистической и иной социологической основы для выбора альтернатив. Эти функции не развиты в современном управлении. Количество видов структур ОИВ и их консультативно-справочного аппарата требует дополнительной проработки.

Решение о взаимодействии министерства и федерального агентства в общей форме получило оформление в серии нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, принятых в июне-июле 2004 г. Федеральное агентство - самостоятельный орган исполнительной власти и одновременно орган, находящийся в системе министерства и его контрольных функций. Например, в сфере ведения Министерства образования и науки создано Федеральное агентство по науке. Его функции определены лаконично: "функции по оказанию услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции". Полномочия этого агентства сформулированы таким образом, что его роль выходит за пределы одного министерства и становится межотраслевой. Оно "осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству"*(22)(курсив мой. - И.Б.).

В стратегическом плане при организации и установлении правового статуса федеральных агентств ряда отраслей управления, стоит учитывать достаточно часто звучащие высказывания о возможном их выводе за пределы государственного аппарата. Возникает и еще вопрос: как будут организованы связи агентства с негосударственными структурами? Пока проблема информационного взаимодействия и функциональных связей не проработана. Для отдельных агентств определены профильные задачи по работе с определенными информационными ресурсами и использование их в ограниченной сфере отношений.

Например, Федеральное агентство по науке, согласно постановлению Правительства от 6 апреля 2004 г., "осуществляет организацию работ по использованию государственных ресурсов научно-технической информации, информационному обеспечению научной, научно-технической и инновационной деятельности". Этот орган также "осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству" (курсив мой. - И.Б.). Вопрос о взаимодействии с организациями государственного сектора пока остается открытым. Это существенно сужает пространство взаимодействия ОИВ со всей инфраструктурой в широком понимании.

По проблеме взаимодействия всех публичных и частных структур, и не только экономики, но и всего социально-культурного сектора, сталкиваются две методологии. С одной стороны, государственный аппарат осуществляет услуги, а они оказываются только по требованию пользователя. С другой - государство переходит на программно-целевое управление с привлечением негосударственных структур к партнерству в осуществлении публичных функций. Как совмещаются эти модели? Ответ надо искать.

Структура без баланса компетенции ее составляющих и всего правового поля по вертикали, горизонтали системы в целом, без обоснования блока отраслей экономики, отраслей социальной сферы и представительства их интересов в государственной власти, работать не сможет. Пока сформировано десять отраслей государственного управления. В каждой имеются подотрасли в составе федеральных агентств. Как они взаимодействуют с отраслями экономики и социального строительства, еще необходимо понаблюдать.

3. Самостоятельная проблема - ресурсах государственного управления.

Не затрагивая болезненного вопроса о распределении бюджетов по уровням управления, о способах финансирования государственных и общенациональных программ (которые часто не доводятся до результата), стоит обратить внимание на состояние информационного ресурса в государственном управлении. Здесь много проблем, связанных с состоянием документирования, делопроизводства, документооборота и всей информационной дисциплины в государственном аппарате. Только намечаются пути работы по принципу "одного окна" не для граждан, а для органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Корпоративность, удельность еще превалирует. Информацию общего потребления: регистры, кадастры, классификаторы, фонды информации - ведомства пытаются представить как "свой" собственный продукт, и информационное поле государственного управления превращается в подобие рынка. Нет должного правового регулирования права на информацию для всех видов субъектов. Принятие Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" не снимает проблемы разделенности органов государственной власти на корпоративные структуры. До сих пор нет стандартов на организационно-распорядительную документацию, на всю управленческую информацию, за некоторыми исключениями.

Но нельзя не заметить и положительных сдвигов. Начата работа в области формирования общегосударственных ресурсов на основе различных кадастров, реестров, классификаторов. Напомним о Федеральном законе "О техническом регулировании", который еще должен набрать силу и дать более зримые результаты в области сертификации качества продукции, в аккумуляции и согласованности различных источников информации. Здесь необходимо обратить большее внимание на решение общегосударственных задач, в том числе и в области создания и введения государственных стандартов. Пока заметна склонность к регистрации стандартов в масштабе отдельных предприятий.

Проблема информационного обеспечения функциональной стельности аппарата требует сетевого оформления обмена информацией; только при этих условиях возможна экономия и эффект от применения информационных технологий. С удовлетворением можно отметить, что вопросу об упорядочении деятельности с документами, об информационном обеспечении потребностей аппарата уделено серьезное внимание в новом регламенте Правительства Российской Федерации и в Положении об аппарате Правительства Российской Федерации, а также в Положении об Администрации Президента Российской Федерации. В этих актах предусмотрено упорядочение работы с информацией, а также многие существенные процедуры в этой области.

В системе исполнительной власти обращается множество видов информации и различных категорий по доступу и открытости. Это: государственная тайна, служебная информация, коммерческая тайна, персональные данные физических лиц, информация о юридических лицах и их деятельности. Большой массив информации относится не только к учетно-регистрационной, но и к такой категории, как научно-техническая информация - носитель права интеллектуальной собственности разных субъектов. Обеспечение правового режима этих ресурсов и их рациональное использование в процессе управления - задача и организационная, и правовая. Критерии разграничения открытой информации и ограниченного доступа, определение форм их распространения создают особый режим работы служащих, который должен обеспечить интересы государства, общества и конкретных лиц. Однако до позитивного и эффективного решения этих вопросов далеко. Если судить по первым комплектам документов, определяющих правовой статус ФОИВ, то вопрос об информационной основе взаимодействия этих органов между собой и с иными структурами пока остается в тени.

Важная часть информационного ресурса исполнительной власти - правовая информация. К ней относится весь массив законодательства, других нормативных актов, а также актов индивидуального свойства. Умение распорядиться этим ресурсом в процессе деятельности ОИВ - задача сложная. С одной стороны, сами органы создают огромный массив правовых документов, включая и нормативные правовые акты, через которые государственная воля доводится до исполнителей. С другой - система исполнительной власти действует только в рамках закона; она призвана обеспечивать соблюдение законности в своей деятельности и в подведомственной сфере. На органах исполнительной власти лежит и функция обеспечения информированности населения и всех иных структур общества о своей деятельности и о состоянии социальных процессов. Открытость, прозрачность, доступность информации должны сочетаться с условиями безопасности общества и государства, включая и информационную безопасность.

В целях наведения порядка в состоянии правовой информации в нормативно-правовом секторе правовой информации в области правоприменительной практики (управленческой и правоохранительной) за последние два года осуществлена большая работа по организации мониторинга права. Речь идет об отслеживании и анализе динамики законов, других актов российского законодательства и актов, принимаемых органами исполнительной власти. Эта работа осуществляется под руководством Совета Федерации и Совета законодателей*(23).

Еще одна сторона использования информационных и иных ресурсов связана с обеспечением информационной безопасности. В правовом отношении она покоится пока лишь на ограничениях и выработке средств защиты информации. Идея расширения проблемы до обеспечения порядка в использовании информации, включая и ту, которая связана с интеллектуальным продуктом страны, не овладела умами управленцев. В России нет единого государственного ответственного центра, который бы объединял весь спектр информационной проблематики, вырабатывал государственную политику в области информатизации.

Напомним, что бодро начатая Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002-2010 гг.) затормозилась уже на первом этапе реализации и потребовала коррекции. Информатизация в целом и особенно в сфере государственного управления - задача, которая нуждается в ясности организации самого объекта инноваций на основе информационных технологий. Так жизнь подтверждает, что включение ресурса информационных технологий в систему исполнительной власти должно рассматриваться как часть, элемент административной реформы. Это межотраслевая, межрегиональная задача, и она должна найти свое местo в политике Российской Федерации.

4. Информированность общества и граждан о деятельности не только государственного аппарата, но всех социально значимых структур общества по-прежнему ожидает большего государственного внимания. В США можно ставить вопрос о прозрачности и достоверности финансовой деятельности и негосударственных структур, а в России это нонсенс.

Не соблюдаются и правила Европейского союза о прозрачности финансовых источников для СМИ. И это тайна за семью печатями, приравненная к коммерческой информации. Проблема управления печатью и телерадиовещанием даже крупными чиновниками рассматривается как особая сфера бизнеса. Проблемы духовности, гуманизации общества, его сознания, воспитание чувства ответственности за интеллектуальный потенциал нации пока не находятся на первом месте в деятельности этих управленческих структур. У пользователя информационными системами нет доверия к полноте и достоверности информации.

На этом фоне особое значение приобретает механизм обеспечения открытости, прозрачности деятельности органов государственной власти, и особенно органов исполнительной власти как наиболее приближенной к условиям жизнеобеспечения населения в целом. Эта сторона дела решается преимущественно через установление нормативной основы информатизации, путем фиксации информации, которая не может быть отнесена к режиму ограниченного доступа (Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации") или перечня сведений, которые должны быть обязательно открыты для предоставления общественности*(24). Проблема режима служебной формации (это скорее аспект обеспечения безопасности государства), персональных данных в системе исполнительной власти и иных категорий формации ограниченного доступа наряду с обеспечением открытости органов еще ожидает своего законодательного решения.

Мы не затрагиваем вопросов о государственной службе как важнейшем институте государственного управления. Этой проблеме посвящается специальная глава данной работы. Административная реформа обратилась в первую очередь к этой проблеме, и нормативная основа организации госслужбы обновляется. И все же стоит лишний раз подчеркнуть значение ослабления разрыва в положении чиновника и престижа органа, от имени которого он действует. Волна борьбы с коррупцией это подтвердила. Но одним или несколькими законами "против" дело не поправишь. У чиновника должно сформироваться государственное мышление, определенная этика, которую за деньги не приобретешь. В такой эволюции имеют значение не только знания, опыт, но и более совершенная организационно-правовая основа связи государственной службы с непосредственными задачами государственного управления. Представляется, что институт государственной службы чрезмерно ориентирован на разрешение внутренних проблем структуры, условий прохождения службы, продвижения по службе и т.п. и в меньшей мере уделяет внимание служебным обязанностям служащих, их ответственности за результат осуществления своих функциональных обязанностей. Мешает в этом деле и подход к определению работы государственного аппарата в качестве услуг. Феномены "обязанность" и "услуга" достаточно разные по своему смыслу и социальному значению.

Категория служащих "В", а порой и "Б" в системе государственного органа сегодня работает в правовом вакууме. Только общие законы не могут создать основу для ответственной деятельности структур ОИВ. Необходимо нормативное закрепление процедур для осуществления определенных функций органов государственной власти. Это трудно сделать в силу непонимания значимости этого рода процедур в отличие от процедур и процессуального порядка в области правосудия. Нужен федеральный закон, со временем и кодекс, об административных процедурах. Это специальный вопрос. Его решение требует выработки теории и методологии подхода к регулированию отдельных направлений в деятельности органов исполнительной власти и процедур по каждой из функций органов исполнительной власти и их подразделений. Напомним лишь о том, что в настоящее время уже несколько вариантов подхода к этой проблеме существует.

Нормативное закрепление наиболее важных производств в области управления, включая делопроизводство, контроль, подготовку проектов решений, может повысить значимость действующего законодательства. Заметим, что в числе принимаемых нормативно-правовых актов, начиная с федерального закона и кончая распоряжениями правительства и иными актами ФОИВ, до 90% актов посвящено изменениям и дополнениям уже принятых актов. Уследить за этим процессом или избежать соблазна внести свои предложения об изменениях в интересах ведомства невозможно.

Нужны индикаторы эффективности работы органов исполнительной власти и для министерств, и для других ФОИВ и ОИВ субъектов Российской Федерации, и для отдельных категорий служащих сообразно их участкам работы.

Административная реформа, поскольку она получила формальный ход, должна ответить на все эти вопросы. А это ставит проблему разработки соответствующей нормативной базы - принятия федеральных законов и постановлений Правительства РФ в части установления компетенции ФОИВ и их взаимодействия с органами регионального и местного уровней управления. Только при этих условиях может работать система данной ветви власти.

И последнее. Расширение пространства управления, сокращение времени за счет новых технологий, усложнение внешних функций под влиянием факторов глобализации создают совершенно новые требования и условия для государственной мысли и деятельности. Человечество располагает только старыми "кирпичами" и должно их эффективно использовать, пока жизнь не позволит коренным образом обновить методы решения государственных, мировых проблем, проблем новой цивилизации, формирования человека в полном смысле ответственного за состояние общества и жизни на Земле. Решение этих проблем находится в поле деятельности политологов, государствоведов и юристов. Сказанное в общих чертах объединяет уже предпринятые шаги в реализации административной реформы, только намеченные и еще те, которые предстоит оформить организационно и в правовом аспекте. Практика показывает, что административная реформа - явление перманентное. А это лишний раз подчеркивает необходимость иметь постоянно действующую структуру в сфере ведения Правительства РФ, задача которой и состоит в постоянном мониторинге системы исполнительной власти и выработке предложений по ее коррекции, приведению в адекватное состояние с процессами в обществе и политике.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 14 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава I. Становление системы исполнительной власти в России