Глава VI. Федеральные органы исполнительной власти
_ 1. Система федеральных органов исполнительной власти
_ 2. Правительство Российской Федерации
_ 3. О системе федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти
_ 1. Система федеральных органов исполнительной власти
Система федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления.
При определении системы федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в его постановлении по делу о толковании ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ N 2-П, принятом 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ дал следующее определение системы федеральных органов государственной власти: "Единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочия при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов... Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру"*(246).
В систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и основанными на ее положениях Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента РФ входят Правительство РФ, федеральные министерства (ст. 110 Конституции РФ), а также иные федеральные органы исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ), перечень которых вправе определять Президент РФ.
Основным содержанием деятельности органов исполнительной власти является осуществление государственного управления в соответствующих сферах жизни общества.
Проблема соотношения понятий "государственное управление" и "исполнительная власть" достаточно подробно освещена в предыдущих главах настоящей работы. Отметим лишь, что первое понятие мы рассматриваем как охватывающее исполнительно-распорядительную деятельность не только органов исполнительной власти, но и администрации государственных предприятий и государственных учреждений, наделенных определенными полномочиями публичной власти.
Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что они выполняют исключительно государственно-властные полномочия в системе разделения властей и находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция РФ, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, возложила ее осуществление на специальную систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ (ст. 10, 11, 71, 72, 77, 78, 110-112, 114 Конституции РФ).
Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельная структурная часть системы органов исполнительной власти в стране как целостной системы (ст. 78 Конституции РФ), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать предметы ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции РФ и могут быть охарактеризованы следующим образом:
- обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов;
- приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти;
- разделение государственной власти на три основные ветви: законодательную, исполнительную и судебную;
- сбалансирование полномочий соответствующих систем органов государственной власти;
- федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем;
- единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
- разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
- ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации;
- строгое следование требованиям Конституции РФ и основанных на ней законодательных актов.
В рамках системы федеральных органов исполнительной власти каждый орган наделен определенными государственно-властными полномочиями, нормативно-правовую основу которых составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.
Государственно-властные полномочия федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать как:
а) правоустановительные (правонаделительные) полномочия, дающие возможность соответствующему органу (Правительству РФ, федеральному министерству) устанавливать определенные правила, в том числе стандарты, нормативные требования, запреты, административные режимы и т.п.;
б) правоприменительные полномочия, т.е. право совершать определенные юридические действия, принимать ненормативные правовые акты, разрешать конкретные коллизии между субъектами управленческой деятельности, выдавать лицензии и совершать иные разрешительные функции;
в) правоохранительные полномочия, т.е. право осуществлять государственный надзор и контроль в установленной для конкретного органа сфере деятельности, обеспечивая законность и государственную дисциплину; право осуществлять административно-юрисдикционные функции и применять иные, установленные законом меры принуждения.
Каждый федеральный орган исполнительной власти в пределах установленных для него функций должен обладать определенной внутренней структурой (аппаратом), штатом государственных служащих, распоряжаться вверенным ему государственным имуществом и выделенными на его содержание средствами из федерального бюджета.
Правовой статус федерального органа исполнительной власти в зависимости от его функционального положения в системе федеральных органов исполнительной власти определяется либо непосредственно Конституцией РФ (Правительство РФ), либо федеральным конституционным законом (федеральное министерство), либо федеральным законом (в отношении некоторых министерств, отдельные функции и задачи которых определены отраслевыми законами, например федеральными законами "Об обороне", "О международных договорах Российской Федерации" и др.), либо Президентом РФ или Правительством РФ.
Указанные виды полномочий конкретизируются применительно к возложенным на данный орган функциям. Вместе с тем, при анализе статуса конкретного органа и его положения в системе федеральных органов исполнительной власти целесообразно выделять следующие параметры (блоки) этого статуса:
1) целевой блок, определяющий цели, задачи и функции органа исполнительной власти;
2) организационный блок, определяющий порядок формирования (учреждения) данного органа;
3) компетенция, т.е. определение полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций;
4) ответственность органа исполнительной власти за нарушение его компетенции. Имеется в виду политическая ответственность органа исполнительной власти, следствием которой может быть упразднение данного органа, передача его функций в другие структуры. Возможна и политическая, дисциплинарная, уголовная ответственность руководителя того или иного органа исполнительной власти (например, отстранение министра от должности, наложение на него дисциплинарного взыскания в порядке подчиненности, возбуждение уголовного преследования).
Анализ правового статуса органа исполнительной власти на базе предложенной схемы дает возможность определить целесообразность его нахождения в системе федеральных органов исполнительной власти и устранить излишние, дублирующие друг друга функции и полномочия звенья в системе органов исполнительной власти*(247).
Естественно, главное в решении вопроса о статусе федерального органа исполнительной власти - возложенные на него задачи и функции, определяемые законодательными или иными нормативными правовыми актами, исходя из фактического состояния сфер и отраслей государственного управления. Как сфера, так и отрасль управления определяются в конечном счете совокупностью общественных отношений, связанных с функционированием определенных, схожих по своим признакам и характеристикам объектов (финансы, налоги, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность, оборона и т.п.).
Закон РФ "О стандартизации" (1993 г.) определяет понятие отрасли управления как совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и/или производящих продукцию (выполняющих работы) и оказывающих услуги определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение. Это определение по сути своей может быть применено к управлению природными ресурсами, промышленным, транспортным, сельскохозяйственным комплексами, к управлению в сфере социально-культурной деятельности государства, где отраслями управления являются образование, культура, наука, социальное обеспечение, а также к деятельности государства в таких отраслях управления, как оборона, обеспечение общественной и государственной безопасности, экономической безопасности, юстиция, внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность и т.д.
Система федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить реализацию норм Конституции РФ по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Одной из важнейших задач органов исполнительной власти - организация управления государственной собственностью и ее составной частью - федеральной собственностью. Эти органы призваны обеспечить разработку и проведение государственной политики в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны, в области обеспечения единого экономического, финансового, единого валютного, кредитного, таможенного пространства, единой денежной системы.
Сфера деятельности федеральных органов исполнительной власти обусловлена необходимостью обеспечения жизнедеятельности народного хозяйства страны, основой развития которого являются федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, космическая деятельность.
К ведению Российской Федерации относится участие ее в качестве полноправного субъекта международных отношений и определение основ международной политики и внешнеэкономической деятельности. Предметами ведения России является обеспечение обороноспособности страны, государственной и общественной безопасности. Наконец, предметом ведения федеральных органов исполнительной власти являются геодезия и картография, метрическая система, метрология, эталоны и стандарты, бухгалтерский и статистический учет.
Вместе с тем на федеральные органы исполнительной власти возложены функции обеспечения охраны, защиты и использования природных ресурсов и управление федеральными природными ресурсами, осуществляемые на основе распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ*(248). Аналогичная ситуация имеет место и в сфере управления образованием, культурой, наукой, здравоохранением и социальной защитой населения. Поэтому при любом реформировании системы федеральных органов исполнительной власти за ними сохраняются основные функции, вытекающие из Конституции РФ, что и доказала недавно проведенная реорганизация этой системы.
Следует отметить, что в научной литературе существуют различные подходы к определению функций органов исполнительной власти. Так, А.Ф. Ноздрачев обращает внимание на такие функции: координация государственного сектора с секторами корпоративным и частным; аналитические и консультативные функции; функции прогнозирования и планирования в соответствующий сфере, а также полномочия хозяйствования*(249).
Л.А. Калинина, рассматривая функции исполнительной власти как основные направления деятельности, в рамках которой осуществляются ее государственно-правовые формы, выделяет в качестве общепринятых исполнительно-распорядительную, регулятивную, контрольно-надзорную и правоохранительную функции*(250).
Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе*(251).
Авторы книги "Исполнительная власть в России" предлагают следующее видение функций исполнительной власти: 1) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 2) регулятивно-управленческая функци; 3) соблюдение и защита прав человека и гражданина; 4) нормотворческая функция; 5) оперативно-исполнительная функция; 6) юрисдикционная функция*(252).
И.Л. Бачило, посвятившая вопросам о функциях исполнительной власти ряд оригинальных работ, отмечает, что при разработке перечня функций федеральных органов исполнительной власти необходимо принять во внимание основные функции Российского государства (организация и защита территории страны; обеспечение суверенитета РФ и международное сотрудничество; правовая и социальная защита населения; обеспечение экономического и социального развития; законотворческая и правоохранительная деятельность; взаимодействие со структурами гражданского общества). На основе функций государства И.Л. Бачило предложила перечень функций федеральных органов исполнительной власти*(253). На наш взгляд, предложения о формировании системы органов исполнительной власти по их функциям ныне получили подтверждение в ходе административной реформы.
Следует отметить, что функциональный метод распределения полномочий федеральных органов исполнительной власти использовался и ранее при решении вопросов организации управления в условиях становления новой российской государственности начиная с 90-х годов прошлого столетия. Ретроспективный взгляд на становление системы федеральных органов исполнительной власти позволяет выделить некоторые закономерности в развитии этой системы.
Система (структура) федеральных органов исполнительной власти начиная с 1991 г. постоянно подвергалась изменениям, которые, однако, нельзя назвать кардинальными. Во многом это было связано со становлением новой российской государственности, с ликвидацией союзных органов государственного управления и необходимостью выполнения аналогичных функций государственными органами РСФСР, впоследствии - Российской Федерации.
Например, в 1991 г. в сфере экономики в качестве общефункциональных и многоотраслевых министерств действовали министерства: экономики; топлива и энергетики; финансов; внешнеэкономических связей; экологии и природопользования; труда; заготовок. Отраслевые управленческие функции выполняли министерства: лесного хозяйства, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия; торговли; транспорта; по связи, информации и космосу*(254).
Наряду с министерствами в начале 90-х годов функционировали многочисленные государственные комитеты, наделенные межотраслевыми, отраслевыми, а также контрольно-надзорными функциями: по геологии и использованию недр; по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; по занятости населения; по архитектуре и строительству; по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств; лицензионный; по управлению государственным имуществом; по материально-техническому обеспечению республиканских и региональных программ; по надзору за радиационной безопасностью и стратегических запасов; по стандартизации, метрологии и сертификации; по вопросам конверсии.
В течение 1992-1994 гг. были образованы государственные комитеты: по делам Федерации и национальностей; по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от Чернобыльской и других радиационных катастроф; по социально-экономическому развитию Севера.
Непрерывно шел процесс укрупнения и объединения органов государственного управления, который зачастую основывался на субъективных факторах, не обусловленных системным, объективным анализом ситуации в сфере управления хозяйством и социально-культурной деятельностью. Например, в конце 1991 г. были объединены в одно министерство министерства экономики и финансов; функции лицензирования были переданы Комитету внешнеэкономических связей Министерства иностранных дел (в связи с ликвидацией Государственного лицензионного комитета и Министерства внешних экономических связей).
Министерству экологии и природных ресурсов были переданы функции упраздненных Министерства лесного хозяйства и Государственного комитета по геологии и использованию недр*(255).
Наряду с министерствами и государственными комитетами действовали многочисленные (с отраслевыми функциями) комитеты при Совете Министров - Правительстве РФ, например комитеты: по делам молодежи; по туризму; по физической культуре; по информатизации; по пищевой и перерабатывающей промышленности; по политике цен и др.
Мы привели лишь некоторые примеры реорганизации системы федеральных органов управления в 1991-1992 гг. Постоянная перестройка аппарата управления осуществлялась и в последующие годы.
С принятием Конституции РФ 1993 г. вновь возник вопрос о формировании системы федеральных органов исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(256), были расширены функции Министерства здравоохранения за счет передачи в его ведение медицинской промышленности; образованы Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ. Получили самостоятельное существование министерства экономики и финансов, было образовано Министерство науки и технической политики.
Согласно Указу от 10 января 1994 г,. сохранялось значительное количество государственных комитетов и комитетов, как общефункциональных, так и отраслевых. Появился новый вид органов управления - федеральные службы и федеральные надзоры. Была определена непосредственная подчиненность Президенту РФ федеральных органов исполнительной власти в целях "обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации". В целом к началу мая 1996 г. функционировало 25 федеральных министерств, 10 государственных комитетов, 14 комитетов (они по статусу были приравнены к государственным комитетам), 24 федеральные службы, 2 федеральных надзора, а также Российское космическая агентство и Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ.
В августе и сентябре 1996 г. Президент РФ своими указами от 14 августа 1996 г. N 1176 и 1177; от 22 августа 1996 г. N 1234, от 6 сентября 1996 г. N 1326 предпринял попытку определить рациональную структуру федеральных органов исполнительной власти*(257) и обосновать правовую характеристику отдельных звеньев этой системы.
Правовой статус федерального министерства был определен следующим образом: это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Государственный комитет определялся как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Количество министерств в упомянутые годы по сравнению с 1994 г. почти не изменилось - их было 24. Заметно прибавилось число государственных комитетов, их стало 17. К двум федеральным надзорам прибавилась Государственная хлебная инспекция. Были образованы 3 федеральные комиссии (на правах госкомитетов): энергетическая; по рынку ценных бумаг; по недвижимому имуществу и оценке недвижимости.
Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре органов исполнительной власти"*(258) были образованы Министерство промышленности и торговли (ему передавались соответствующие функции Минэкономики), Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (с передачей функций от упраздняемых государственных комитетов). Министерству иностранных дел были переданы функции упраздненного Министерства по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ; Министерству экономики - часть функций упраздненного Министерства внешних экономических связей и торговли. Количество министерств сократилось до 22, а государственных комитетов - до 11. Осталось 17 федеральных служб и 2 федеральных надзора, 3 российских агентства. Двенадцать федеральных органов исполнительной власти были упразднены.
В течение 1999 г. был издан ряд указов Президента РФ по вопросам структуры федеральных органов исполнительной власти. Наиболее принципиальные преобразования были проведены в сфере управления военно-промышленным комплексом. Были образованы четыре российских агентства: по судостроению, по обычным вооружениям, по системам управления, по боеприпасам (соответствующие функции были изъяты у Министерства экономики). Некоторые государственные комитеты были преобразованы в агентства, некоторые упразднены как самостоятельные органы, а их функции переданы министерствам. В результате число министерств увеличилось до 26, число государственных комитетов уменьшилось до 10, число федеральных служб уменьшилось до 14*(259).
Отметим, что в качестве обоснования цели проводимых изменений указывалось на необходимость формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти.
В связи с избранием нового Президента РФ и формированием нового состава Правительства РФ Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти" была определена новая структура этих органов*(260), в которую вносились изменения и дополнения вплоть до переизбрания Президента РФ на новый срок.
Основная часть ранее сформированных министерств (24) сохранилась, наименования некоторых из них были изменены с учетом выполняемых ими функций. Резко было сокращено число государственных комитетов (до 6), число федеральных служб уменьшилось до 13.
В соответствии с упомянутым Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 наиболее существенные изменения были внесены в сферу управления торговлей и наукой: самостоятельные министерства были упразднены, а их функции соответственно переданы Министерству экономического развития и торговли и Министерству промышленности, науки и технологий. Функции упраздненного Министерства по делам СНГ были переданы Министерству иностранных дел. В соответствии с Федеральным законом "О военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами" был образован Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами, подотчетный Министерству обороны РФ*(261).
В течение 2001-2002 гг. в систему федеральных органов исполнительной власти вносились отдельные изменения. Так, было упразднено Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики, а функции, касающиеся реализации миграционной политики, переданы в ведение МВД России*(262). Тогда же был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу, подотчетный Министерству финансов и возглавляемый первым заместителем министра финансов России*(263).
Таким образом, к началу 2003 г. действовали следующие звенья системы федеральных органов исполнительной власти:
- федеральные министерства;
- государственные комитеты РФ;
- федеральные комиссии;
- федеральные службы;
- российские агентства;
- федеральные надзоры;
- комитеты РФ (в системе двух министерств - финансов и обороны).
В целом эта система представляла собой сложную структуру иерархических связей как по вертикали, так и по горизонтали. Силовые министерства и ведомства подчинялись непосредственно Президенту РФ, а Правительству РФ было поручено координировать их деятельность.
С функциональной точки зрения выделялись межотраслевые, отраслевые и "подотраслевые" органы исполнительной власти со специализированными функциями. Применительно к содержанию возложенных на эти органы функций все они достаточно четко подразделялись на управленческие структуры в сфере экономики, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, юстиции и внешнеполитических (международных) связей.
В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в последние два года подчеркивалась необходимость проведения административной реформы в стране в целях выработки наиболее эффективных методов и форм государственного управления, ликвидации излишних функций и связанных с ними полномочий органов исполнительной власти, устранения дублирования и параллелизации в работе отдельных звеньев исполнительной власти.
В марте 2003 г. была проведена существенная реорганизация в блоке силовых ведомств: ликвидированы Федеральная служба налоговой полиции и Федеральное агентство правительственной связи и информации; образован Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Упразднена как самостоятельный орган исполнительной власти Федеральная пограничная служба РФ, ее функции выполняет структурное подразделение Федеральной службы безопасности. Функции налоговой полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений в налоговой сфере переданы в ведение МВД России, в структуре которого образовано соответствующее подразделение.
Был проведен ряд организационных мероприятий по уточнению функций и полномочий тех силовых структур, в ведение которых были переданы функции упраздненного ФАПСИ (ФСБ России, Минобороны России, ФСО России)*(264).
В 2003 г. активизировалась работа по уточнению функций и полномочий других федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ была организована аналитическая работа по выявлению объективно необходимых функций и полномочий аппарата управления, устранению избыточных и пересекающихся полномочий как внутри системы федеральных органов исполнительной власти, так и в целом в системе исполнительных органов федеральных и органов субъектов РФ. При этом обращалось внимание на необходимость сокращать административные полномочия органов государственного управления и всемерно развивать способы рыночного регулирования и систему саморегулирования экономических процессов*(265).
Вместе с тем обращалось внимание на необходимость четкого правового регулирования порядка деятельности органов государственного управления как с точки зрения их внутреннего функционирования (регламенты), так и с точки зрения определения порядка взаимоотношений (административных процедур) этих органов с не подчиненными им организациями и гражданами.
Конкретные меры по реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(266).
Анализ основных направлений проводимой в стране административной реформы свидетельствует о том, что главная ее задача - ликвидация избыточных функций административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, создание условий для нормального функционирования рынка, в том числе путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства; устранение административных барьеров; борьба с коррупцией и взяточничеством; исключение дублирующих полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Решение этой задачи требует проведения крупных мер по реорганизации государственного управления, в том числе по определению наиболее эффективной системы органов исполнительной власти, ведающих соответствующими сферами в социально-экономической, административной деятельности как в центре, так и в регионах.
В соответствии с упомянутым выше Указом Президента РФ N 824 Правительством РФ была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы, определены ее состав и направления деятельности рабочих групп*(267).
Каждая рабочая группа рассматривала проблемы государственного регулирования в соответствующих сферах экономической и иной деятельности: промышленности и научно-технической деятельности; природопользования, сельского хозяйства, рыболовства и потребительского рынка; внешнеэкономической деятельности, по вопросам государственного регулирования в сфере финансовых рынков, по вопросам оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. Предложения комиссии легли в основу принятых Президентом РФ решений о перестройке системы федеральных органов исполнительной власти, исходя из разделения основных функций государственного управления на нормативно-регулирующие, правоприменительные, надзорно-контрольные (правоохранительные).
В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями, внесенными Указом от 20 мая 2004 г. N 649)*(268) сокращено общее число федеральных министерств, уточнены функции и полномочия министерств, определены основные предметы их ведения.
Установлено, что федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. При этом подчеркнуто, что министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в соответствующей сфере, за исключением вопросов, регулируемых законодательными актами, а также актами Президента РФ и Правительства РФ.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности отнесенных к его ведению федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты положений об этих органах, о штатной численности и об оплате труда их работников; утверждает ежегодные планы и показатели деятельности этих служб и агентств; дает поручения этим органам и контролирует их исполнение; назначает на должности заместителей руководителей этих служб и агентств (за исключением назначаемых Правительством РФ), имеет право отменять противоречащие законодательству решения этих лиц.
Министерство не осуществляет функции государственного надзора и государственного контроля (они возложены на федеральные службы по надзору) и управление объектами государственной собственности (государственным имуществом), поскольку эта функция отнесена к ведению федеральных агентств. Министерство также не осуществляет правоприменительные функции, т.е. не разрешает конкретные дела, связанные с применением нормативных правовых актов, в том числе и принятых самим министерством.
В свою очередь федеральные службы по надзору осуществляют лишь правоприменительные функции в установленной для них сфере деятельности и не имеют права управлять государственным имуществом и оказывать государственные услуги, за исключением случаев, установленных актами Президента РФ или Правительства РФ.
Федеральные агентства не вправе осуществлять надзор и контроль и нормативно-правовое регулирование в пределах определенных для них функций по управлению федеральным имуществом, закрепленным за находящимися в их ведении федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями и государственными учреждениями, а также функций по оказанию государственных услуг безвозмездно или по регулируемым государством ценам. Исключение составляют предписанные актами Правительства РФ и Президента РФ нормативные функции.
Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти ныне представляет трехзвенный комплекс: 1) федеральные министерства, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, руководство, координацию, определение планов подведомственных органов, контроль за их деятельностью; 2) федеральные агентства, осуществляющие непосредственное (оперативное) управление федеральным имуществом и деятельностью соответствующих государственных предприятий и учреждений; оказание государственных услуг различного свойства гражданам и организациям (неопределенному числу лиц), соответствующие правоприменительные функции, выражающиеся в принятии индивидуальных правовых актов; 3) федеральные службы, осуществляющие государственный надзор и государственный контроль, применяющие меры административного воздействия за нарушение требований законодательства и тем самым отвечающие за обеспечение законности и государственной дисциплины в соответствующей области общественной жизни.
По-видимому, существующая ныне и утвержденная указами Президента РФ система федеральных органов исполнительной власти будет подвергаться дальнейшим "точечным" изменениям. Практика деятельности федеральных министерств и находящихся в их ведении по вертикали управления федеральных агентств и федеральных служб и системный анализ осуществляемых ими функций могут привести к выводам о необходимости как перераспределения этих функций, так и к ликвидации оказавшихся излишними. Правительству РФ предстоит значительная по объему работа, связанная с определением не только видов оказываемых федеральными агентствами услуг, но и стоимости этих услуг, с установлением перечня услуг, оказываемых клиентам бесплатно.
Серьезная проблема - определение видов территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимоотношений ряда федеральных органов в сфере совместного ведения России и ее субъектов с региональными. В последнее время не уделялось должного внимания вопросам "двойного" подчинения таких органов исполнительной власти субъектов РФ, как органы, осуществляющие государственное управление в сфере агропромышленного комплекса, торговли, жилищно-коммунального хозяйства, образования, культуры, здравоохранения.
В рамках предметов совместного ведения России и ее субъектов должна быть четко разграничена компетенция органов исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию правоприменительной и контрольной деятельности.
Особо ответственные задачи ныне возлагаются на Правительство РФ как высший федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, несущий прежде всего политическую ответственность за осуществление вверенной ему Конституцией РФ исполнительной власти (ст. 11 и 110) и обеспечение ее единства (ст. 77 и 78).
_ 2. Правительство Российской Федерации
Статус и состав Правительства РФ
Взаимоотношения Правительства РФ с органами других ветвей власти
Основные полномочия Правительства Российской Федерации
Организация деятельности Правительства Российской Федерации
Статус и состав Правительства РФ
Правительство РФ является конституционным органом, который возглавляет ветвь исполнительной власти Российской Федерации как органической составной части единой государственной власти. Содержание ст. 11 и 110 и ряда других статей Конституции РФ позволяет сделать однозначный вывод, что Правительство РФ имеет статус органа государственной власти, государственно-властные полномочия которого распространяются на всю территорию Российской Федерации и который, следовательно, несет всю полноту ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти.
В этом отношении следует согласиться с характеристикой, данной Правительству РФ в Комментарии к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Г.В. Атаманчуком. В частности, автор справедливо отмечает, что "функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства РФ олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу"*(269).
Далее Г.В. Атаманчук подчеркивает равноправное положение Правительства РФ с органами других ветвей власти с точки зрения самостоятельности в осуществлении государственной власти, опираясь на ст. 10 Конституции РФ. С выводом автора о том, что Правительство РФ "нельзя принижать ни в отношениях с президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении"*(270), следовало бы также согласиться.
Конституция РФ по сравнению с предыдущими законоположениями о Правительстве России существенно повысила его статус. Отметим, что положения ст. 10 и 11 Конституции РФ, определяющие место Правительства РФ в системе государственной власти и ее исполнительной ветви, находятся в главе первой Конституции РФ, и, следовательно, никакие другие положения, содержащиеся в других главах Конституции, не могут противоречить основам конституционного строя России (ст. 15 Конституции РФ)*(271).
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"*(272) в ст. 1 обозначил Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Сделано, это, правда, в заголовке указанной статьи. Но это положение, безусловно, имеет нормативный характер.
Следует отметить, что в научной литературе еще до принятия данного закона подчеркивалось, что Правительство РФ по своему конституционному статусу, определяемому статьями 110-117 Конституции РФ, следует рассматривать как высший орган исполнительной власти в стране*(273). Ныне статус Правительства как высшего исполнительного органа Российской Федерации, по сути дела, закреплен Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (далее - ФКЗ о Правительстве).
Деятельность Правительства РФ неразрывно связана с процессами, протекающими в сфере политической и экономической жизни российского общества. Практика государственной жизни всех стран независимо от их общественно-экономического строя убедительно свидетельствует о том, что бремя реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежит на исполнительной власти.
Государственное управление как повседневный процесс взаимодействия государства с институтами гражданского общества, включая защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, возлагается прежде всего на систему органов исполнительной власти, которым предписывается действовать в рамках конституционной законности и в контакте с другими ветвями государственной власти.
Конституция РФ устанавливает статус Правительства РФ как коллегиального органа, определяя его состав (ст. 110). Подчеркнута эта характеристика и в ст. 1 ФКЗ о Правительстве РФ, в которой записано, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации.
Г.В. Атаманчук, отмечая, что коллегиальность - один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для лучшего решения общественных проблем, указывает на следующие достоинства коллегиальности:
1) она создает определенное информационное поле, предоставляющее каждому члену коллегиального органа получать профессионально обработанную информацию;
2) создает социально-психологический климат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми участниками коллегиального органа;
3) позволяет методом "мозговой атаки" проводить поиск оптимальных решений;
4) способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку обеспечивает согласованность интересов членов коллегиального органа;
5) укрепляет авторитет соответствующего органа в обществе за счет солидарности его членов*(274).
С позицией, высказанной Г.В. Атаманчуком, следует согласиться. Можно лишь добавить, что важное значение коллегиального разрешения вопросов на базе консенсуса членов Правительства подчеркивает статья 28 ФКЗ о Правительстве РФ. В этой статье определяется перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. В частности, к таким вопросам отнесены: принятие решений о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении; рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление объемов выпуска государственных ценных бумаг; принятие решений о внесении законопроектов в Государственную Думу; утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти и т.п.
Из содержания ст. 114 Конституции РФ и ФКЗ о Правительстве РФ (ст. 13-21) вытекает вывод о статусе Правительства как органа общей компетенции, поскольку Правительство обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает проведение единой финансовой и денежной политики, единой социальной государственной политики, единой государственной политики в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, а также осуществляет поддержку развития науки, реализует полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, обороны и государственной безопасности, в сфере внешней политики и международных отношений и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации и законами.
Состав Правительства РФ предопределен Конституцией РФ (ст. 110): членами Правительства являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит закрытый перечень лиц, входящих в его состав. Руководитель иного, кроме федерального министерства, органа исполнительной власти может быть включен в состав Правительства РФ при условии установления для него статуса федерального министра. Например, в ФКЗ о Правительстве РФ такой статус установлен для руководителя Аппарата Правительства, в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности" - для ФСБ России*(275). Были случаи установления ранга федерального министра "без портфеля", т.е. в качестве лица, выполняющего конкретные государственные функции и полномочия, но не являющегося руководителем федерального органа исполнительной власти*(276).
К определению статуса Правительства РФ непосредственное отношение имеют нормы ст. 115 Конституции РФ и ст. 23 ФКЗ о Правительстве РФ, определяющие, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Таким образом, определяется подзаконность действий и решений Правительства РФ. В то же время, подчеркивая место Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти, Конституция РФ в той же статье 115 определяет обязанность исполнения актов Правительства РФ на всей ее территории.
Формула "на основании и во исполнение", упомянутая выше, по сути дела, означает широкий диапазон распорядительных полномочий Правительства.
Статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти определен также положениями ст. 78 Конституции РФ, согласно которой на Правительство в соответствии с Конституцией РФ возлагается осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Отметим также, что особый статус Правительства РФ находит отражение в организации его формирования, в его политической ответственности перед Президентом РФ и в определенный мере - перед Федеральным Собранием РФ, а также во взаимоотношениях с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.
Ядро статуса Правительства РФ составляют его конкретные полномочия, которые определяются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", а также федеральными законами, регулирующими отдельные сферы общественных отношений.
В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть взаимоотношения (имеется в виду правовое поле этих взаимоотношений) Правительства РФ с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, с высшими судебными органами страны, представляющими иные ветви государственной власти: президентскую*(277), законодательную и судебную. Учитывая, что в данном исследовании взаимоотношениям исполнительной власти в целом с другими ветвями государственной власти посвящены специальные разделы, остановимся лишь на некоторых особенностях статуса Правительства РФ в сравнении со статусом указанных выше органов.
Взаимоотношения Правительства РФ с органами других ветвей власти
Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики, а это обусловливает содержание деятельности Правительства по реализации указанных направлений.
Президент, не являясь главой Правительства РФ и официально не возглавляя исполнительную власть, оказывает решающее влияние на процесс формирования Правительства РФ, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства и формирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, включая назначение министров и руководителей некоторых других органов государственного управления и освобождение их от должности. Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Вместе с тем полномочия Президента РФ в отношении Правительства РФ определены рамками Конституции и ФКЗ о Правительстве РФ. Например, Президент не может изменить статус и даже наименование Правительства. Он назначает федеральных министров по представлению Председателя Правительства РФ.
Статья 30 ФКЗ о Правительстве РФ установила, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти.
Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума. Согласно ст. 117 Конституции РФ и ст. 35 ФКЗ О Правительстве РФ, Президент вправе принять решение об отставке Правительства РФ.
Отметим также нормы ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ, согласно которой Президент РФ руководит деятельностью так называемых силовых министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, связанных с непосредственным осуществлением президентских полномочий, утверждает положения о них и назначает их руководителей. Правительство РФ координирует деятельность таких органов. Конкретные федеральные органы исполнительной власти, которыми непосредственно руководит Президент РФ, перечисляются в указах Президента РФ о структуре органов исполнительной власти. Например, в Указе от 20 мая 2004 г. N 649 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в качестве таких органов указаны: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР, ФСБ, ФСО.
Согласно ст. 115 (ч. 3) Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о Правительстве РФ, Президент РФ вправе отменять правовые акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.
Президент вправе осуществлять контроль за законностью действий и решений Правительства, в том числе за исполнением своих указов и распоряжений. Это означает возможность для Президента РФ давать в своих актах (в соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны к исполнению) конкретные поручения Правительству РФ, учитывая его компетенцию, определенную Конституцией РФ и федеральными законами.
Президент РФ вправе осуществлять согласительные процедуры в спорах, которые могут возникнуть между ветвями федеральной власти (Федеральное Собрание - Правительство РФ), между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации (Правительство РФ - правительство республики, глава администрации края, области, города федерального значения и т.д.).
В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в Национальном докладе России на юбилейной 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и некоторых других документах неоднократно подчеркивалось, что в условиях президентской (президентско-парламентской) республики в России Президент берет на себя выполнение ряда важных функций государственного управления.
В научной литературе по проблеме взаимоотношений Правительства РФ и Президента РФ встречаются различные, иногда полярные точки зрения.
Авторы книги "Российское законодательство: проблемы и перспективы" отмечают, что не теряет остроты проблема обеспечения самостоятельности и независимости Правительства РФ. Оно должно иметь реальные полномочия по управлению экономикой, а также в сфере реформирования таких жизненно важных процессов, как социальная защита населения, охрана прав и свобод граждан, осуществление общего поведения и т.д. А это, в свою очередь, предполагает разумное разделение труда Правительства с Президентом и его администрацией. Л.А. Окуньков, рассматривая варианты взаимоотношений Президента РФ с другими органами власти, подчеркивает тенденцию тяготения Президента РФ к исполнительной власти. В связи с этим он предлагает два следующих варианта взаимоотношений Президента и Правительства: 1) Президент непосредственно осуществляет руководство исполнительной властью и стоит во главе ее; 2) Президент выполняет функции координации, обеспечения взаимодействия государственных органов в системе разделения властей, обеспечивает баланс их интересов и непосредственно не возглавляет Правительство.
Учитывая, что совместить эти функции одновременно невозможно, Л.А. Окуньков придерживается второго из указанных выше вариантов и отмечает, что Президенту как главе государства и гаранту Конституции предпочтительно дистанцироваться от органов исполнительной и законодательной власти. "Очевидно, - пишет автор, - главе государства лучше направить основные усилия на выработку стратегического политического курса и организацию контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти, нежели на административное руководство находящимися в его подчинении ведомствами"*(278).
Иной точки зрения придерживается М.А. Краснов. Отмечая, что в России Правительство служит лишь инструментом президентской власти, что широкое усмотрение этой власти проявляется, в частности в том, что Президент без всяких на то внешних поводов вправе принять решение об отставке Правительства (его председателя), что прерогативы основных институтов федеральной власти в России не сбалансированы, автор считает предпочтительной для России в нынешних условиях модель президентской республики. Поэтому он предлагает перейти к такой форме правления, при которой исчезнет дополнительный центр власти в виде обособленной структуры правительства*(279).
Возможно, такая перспектива в будущем станет реальностью. Во всяком случае, с логикой М.А. Краснова нельзя не согласиться. Вместе с тем пока Россия остается полупрезидентской республикой, в условиях которой полномочия Президента явно "перевешивают" полномочия Правительства. Однако это не снимает с Правительства как самостоятельной конституционной структуры государственной власти политической ответственности на выполнение возложенных на него задач и обязанностей.
Прерогатива президентских полномочий в отношении Правительства проявляется и в порядке формирования Правительства РФ. В соответствии со ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы в установленном в этой статье порядке. Предложение о кандидатуре Председателя вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента либо после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. В свою очередь Государственная Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения Президентом РФ.
Если Государственная Дума три раза подряд отклонит представление Президента по кандидатуре Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу.
В практике взаимодействия Президента РФ с Государственной Думой такого конфликта не было. Но надо отметить ситуацию, когда Президент РФ трижды вносил одну и ту же персональную кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. В связи с этим по запросу Государственной Думы Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Речь шла о том, имеет ли Президент РФ право вновь представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды, либо должен представлять каждый раз нового кандидата. Конституционный Суд пришел к выводу о праве Президента РФ вносить в Государственную Думу трижды одну и ту же кандидатуру*(280). При этом Суд указал на необходимость учитывать конституционные требования о согласованности функционирования и взаимодействия участников этого процесса.
Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ, и согласия Государственной Думы на это не требуется, однако Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом в день принятия решения об освобождении от должности Председателя Правительства.
Статья 7 ФКЗ о Правительстве РФ указывает на два основания для освобождения Председателя Правительства РФ от должности: 1) личное заявление Председателя об отставке; 2) в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий. В Законе не дано толкование формулы "невозможность исполнения обязанностей", поэтому здесь возможны различные основания.
Освобождение Председателя Правительства от должности влечет за собой отставку Правительства, что оформляется указами Президента РФ.
Заместители Председателя Правительства РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Как известно, ныне функционирует один заместитель Председателя Правительства, что не противоречит ст. 110 Конституции РФ.
Определенные отношения складываются между Правительством РФ, его Аппаратом с Администрацией Президента РФ, с Государственным Советом РФ, образованным в качестве совещательного органа Президентом РФ в составе руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
В Положении о Государственном Совете РФ*(281) в качестве основных задач этого органа определены в том числе следующие:
- содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
- обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами законодательства РФ, а также постановлений и распоряжений Правительства РФ;
- обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета.
В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе*(282) указывается, что одними из основных задач полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (следовательно, и решений Правительства РФ; - Н.С.).
К функциям полномочного представителя отнесены: организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; организация контроля за исполнением федеральных законов, актов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, полномочный представитель Президента РФ осуществляет функции контроля за исполнением актов Правительства РФ, участвует в урегулировании спорных вопросов, проводит согласительные процедуры в связи с разногласиями между федеральными и региональными органами государственной власти.
В свою очередь Правительство РФ приняло постановление от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"*(283).
Правительство РФ по обращениям полномочных представителей рассматривает и разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Аппарату Правительства РФ предложено направлять постановления и распоряжения Правительства РФ полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.
Отметим, что в новом Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490*(284), подчеркивается, что Администрация при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с Правительством РФ, контролирует исполнение поручений Президента. Руководитель Администрации по поручению Президента и при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в Правительство РФ предложения о подготовке проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также о принятии постановлений и распоряжений Правительства РФ.
В Регламенте Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260, указано, что Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение актов Президента РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, рассматривает проекты указов и распоряжений Президента, а также по поручению Президента - другие документы по вопросам, не требующим принятия соответственных решений.
В Общих положениях Регламента Правительства подчеркивается, что Правительство систематически информирует Президента о работе Правительства, а также проводит совещания с членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых, в частности, рассматривается ход выполнения поручений Президента РФ. В Регламенте определен порядок исполнения поручений Президента РФ, указано, что о результатах исполнения такого поручения Президенту направляется соответствующий доклад, как правило, за подписью Председателя Правительства РФ*(285).
Практика повседневной деятельности Президента РФ и Правительства РФ позволяет отметить определенную тенденцию дальнейшего возрастания влияния Президента РФ на деятельность Правительства и усиление контроля со стороны Президента РФ за выполнением членами Правительства законов, указов и поручений Президента РФ.
Отношения Правительства с Федеральным Собранием РФ и его палатами основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Регламента Совета Федерации, Регламента Государственной Думы, а также Регламента Правительства РФ.
Анализ взаимоотношений Правительства РФ с Государственной Думой дает основание выделить следующие основные направления взаимоотношений этих двух государственных органов, олицетворяющих две самостоятельные ветви государственной власти.
Прежде всего, следует сказать о полномочиях Государственной Думы на дачу согласия на назначение Председателя Правительства РФ. Предложение о назначении лица на пост главы Правительства вносится Президентом РФ в Государственную Думу. Дело Думы - выразить согласие или несогласие. Сама Государственная Дума первично выдвинуть кандидата на этот пост не вправе.
Внесение кандидатуры в Думу должно происходить в определенные сроки:
1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;
3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думой.
Конституцией установлен определенный срок и для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства - в течение недели со дня внесения представления Президентом РФ по кандидатуре. При этом в соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен доложить Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства и в течение установленного времени ответить на вопросы депутатов.
Конституция определяет и порядок разрешения разногласий между Президентом и Парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства РФ: если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом РФ кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - конституционные право и обязанность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент РФ самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства РФ.
Регламент Государственной Думы (ст. 144-148) установил процедуру дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Кандидат представляет Думе программу основных направлений деятельности Правительства и в течение не более 30 минут отвечает на вопросы депутатов, после чего представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается тайным голосованием.
С учетом изложенной выше позиции Конституционного Суда РФ по поводу представления Государственной Думе кандидата на пост Председателя Правительства РФ ныне статья 148 Регламента Государственной Думы предусматривает, что в случае двукратного отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели после отклонения вправе предоставить третью кандидатуру.
ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" внес несколько новелл в процедуры назначения на должность и освобождения от должности Председателя Правительства. В частности, в ст. 7 Закона указано, что Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства в "день принятия решения". Более существенной является норма закона, предусматривающая, что освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.
Второй важной линией взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием является процедура выражения доверия и недоверия Правительству. Если процедура выражения недоверия связана с инициативой Государственной Думы, то процедура выражения доверия возникает по инициативе Правительства.
Естественно, что выражение недоверия Правительству означает постановку перед Президентом вопроса об отставке Правительства. Согласно Конституции, окончательное решение вопроса об отставке Правительства в связи с выраженным ему недоверием принимает Президент: он либо соглашается с мнением Государственной Думы и принимает отставку Правительства, либо уведомляет ее о своем несогласии с подобным решением. Однако, если Дума в течение трех месяцев после этого уведомления повторно выразит свое недоверие Правительству, то Президент должен принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в Думу.
Регламент Государственной Думы (ст. 149-152) регулирует процедурные вопросы, связанные с выражением недоверия Правительству РФ.
Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вноситься группой депутатов, численность которой составляет не менее одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы. При этом такое предложение рассматривается во внеочередном порядке, в недельный срок после его вынесения.
Председатель Правительства, а в его отсутствие исполняющий его обязанности заместитель Председателя вправе выступить на заседании Государственной Думы. В свою очередь депутаты вправе задавать вопросы Председателю и членам Правительства. В Регламенте Государственной Думы подробно определены процедуры принятия решений, связанных с выражением недоверия Правительству, порядок голосования.
В практике Государственной Думы имели место факты рассмотрения вопросов о недоверии Правительству РФ, однако ни одна из таких процедур не была завершена. В то же время Государственная Дума ставила перед Президентом РФ вопросы об освобождении от должности отдельных министров, но эти вопросы не имели отношения к процедуре выражения недоверия Правительству РФ.
Согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ, устанавливается процедура решения вопроса об отставке Правительства и в том случае, когда Председатель Правительства сам ставит перед Думой вопрос о том, доверяет ли она Правительству. Постановка такого вопроса предварительно обсуждается на заседании Правительства, которое уполномочивает Председателя обратиться к Государственной Думе.
Ныне, согласно ст. 153 Регламента Государственной Думы, Совет Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.
Решение о выражении доверия или недоверия Правительству принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы и оформляется соответствующим постановлением.
Если Дума принимает решение о доверии Правительству, оно продолжает свою деятельность. Если же Дума отказывает Правительству в доверии, окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает Президент. В течение семи дней со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии данному составу Правительства Президент обязан решить вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в Думу.
Отметим также, что Регламентом Государственной Думы предусмотрено право Председателя и членов Правительства РФ присутствовать на заседаниях Государственной Думы, как открытых, так и закрытых. Председателю Правительства отведено специальное место в зале заседаний. Предусмотрены процедуры проведения так называемого правительственного часа, процедуры парламентского запроса к Председателю Правительства РФ, и решен ряд других организационных вопросов взаимоотношений Государственной Думы с Правительством РФ.
В свою очередь в разделе VII Регламента Правительства РФ*(286) указано, что члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Члены Правительства, которым комитетами и комиссиями палат направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщено соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах.
Подготовку проекта ответа на парламентский запрос к Председателю Правительства либо его заместителю по их поручению обеспечивают федеральные органы исполнительной власти. Ответ на парламентский запрос представляется Председателем Правительства либо его заместителем устно (на заседании палаты) или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса либо в срок, установленный палатой.
Что касается депутатского запроса или обращения члена Совета Федерации, депутата в Правительство, то ответ дается соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти в устной или письменной форме не позднее 30-дневного срока с даты поступления запроса, обращения.
Обращения комитетов и комиссий палат, направленные членам Правительства, рассматриваются и направляются в согласованные с соответствующим комитетом или комиссией сроки с сообщениями о результатах рассмотрения и принятых мерах.
Отметим, что приведенные положения двух регламентов базируются на ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 38 и др.) и Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Правительство РФ назначает своих представителей в палатах Федерального Собрания РФ. Главная задача этих лиц состоит в обеспечении постоянных контактов между высшими органами законодательной и исполнительной власти, в координации деятельности уполномоченных Правительством РФ должностных лиц в работе над законопроектами, в контактах с заинтересованными комитетами и комиссиями, а также членами Совета Федерации и депутатами.
Не менее важным направлением взаимоотношений Правительства РФ и Федерального Собрания является согласование интересов двух ветвей власти при рассмотрении и принятии федерального бюджета и отчета о его исполнении.
Конституцией РФ, ФКЗ о Правительстве РФ, а также Бюджетным кодексом РФ предусмотрены специальные процедуры взаимоотношений Правительства и Государственной Думы при обсуждении и утверждении федерального бюджета, принятии соответствующего федерального закона.
В Бюджетном кодексе РФ (часть третья) определяется порядок составления бюджета, его рассмотрения и утверждения, порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях, а также порядок внесения изменений и дополнений в этот закон.
Следует сказать, что рассмотрение федерального бюджета и проекта федерального закона о нем, как правило, вызывает продолжительные и острые дебаты.
Например, жаркие баталии разгорелись осенью 1997 г. в связи с обсуждением проекта федерального бюджета на 1998 г., который на первоначальной стадии не был поддержан Государственной Думой. По инициативе фракции коммунистов в повестку заседаний Думы был включен вопрос о недоверии Правительству и начато его обсуждение. Однако вмешательство Президента РФ, предложенные им согласительные процедуры (совещание "большой четверки", круглый стол политических партий и движений), а также интенсивная работа трехсторонней согласительной комиссии в составе представителей обеих палат Федерального Собрания и Правительства позволили снять с повестки дня Думы вопрос о недоверии Правительству.
Аналогичная ситуация сложилась осенью 2000 г., когда разногласия по проекту закона о федеральном бюджете (особенно по вопросам погашения Россией внешних долгов) сопровождались инициированием со стороны фракции коммунистов вопроса о недоверии Правительству. Поддержки в Государственной Думе эта инициатива не нашла.
При обсуждении проекта федерального бюджета на 2004 г. практически помимо четырех законодательно установленных чтений было организовано так называемое нулевое чтение, что позволило Правительству и депутатским объединениям выработать общие принципиальные позиции по наиболее острым вопросам.
На наш взгляд, при совершенствовании бюджетного процесса (эта задача сейчас стоит в повестке дня) целесообразно учесть складывающуюся практику предварительной совместной работы парламента и Правительства над основным финансовым планом страны.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2001 г. отмечалось, что процедура прохождения федерального бюджета в Государственной Думе "напоминает скорее торг, в котором, увы, участвуют и Правительство, и депутаты*(287). В связи с этим предлагалось разделить бюджет на две части: первая связана с исполнением государственных обязательств, которую депутаты могут принять или отклонить, но они не вправе изменять параметры бюджета; вторая - с формированием резерва из средств, полученных в связи с благоприятной экономической конъюнктурой, и по этой части возможны поправки и изменения.
В настоящее время Правительством РФ разработана концепция бюджетного реформирования. Задачи и конкретные пути этой реформы отражены в Бюджетном послании Президента РФ, направленном в Федеральное Собрание в июле 2004 г.
В упомянутой концепции дан обстоятельный анализ недостатков действующего бюджетного процесса, определены цель и основные направления его реформирования, в том числе совершенствование среднесрочного финансового планирования, программно-целевых методов бюджетного планирования. Специальный раздел концепции посвящен упорядочению составления и утверждения бюджета.
Важным направлением во взаимоотношениях представителей двух ветвей власти является работа над проектами федеральных законов. Как показывает практика, необходима дальнейшая координация работы Государственной Думы, Совета Федерации и представителей Правительства РФ. На наш взгляд, возможна такая форма совместной деятельности обеих ветвей власти, как формирование и взаимное одобрение единого плана законопроектных работ на определенный временной отрезок и обеспечение приоритетного их прохождения через процедуры чтений в Государственной Думе и утверждения Советом Федерации.
Остановимся кратко на вопросах законопроектной работы Правительства РФ и соответствующих контактах Правительства с палатами Федерального Собрания.
Полномочия Правительства РФ в законотворческом процессе урегулированы в общем плане в ст. 104 Конституции РФ, а также в главе VI ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", где определяются взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания. Кроме того, достаточно подробно урегулированы процедуры законопроектной деятельности Правительства в Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации и Регламенте Правительства РФ.
Являясь субъектом законодательной инициативы, Правительство РФ реализует свое право путем внесения законопроектов в Государственную Думу, а также поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении в Государственной Думе, письменных заключений на проекты законов, касающихся налогов, государственных займов, изменения финансовых обязательств государства либо предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Регламентом Правительства (п. 76-107 раздела VI) достаточно обстоятельно регламентирована его законопроектная деятельность. Прежде всего речь идет о планировании законопроектных работ и об увязке таких планов с программами деятельности Правительства.
В целях обеспечения законопроектной деятельности Правительства и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания ныне образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности и утверждено Положение о ней*(288) (ранее действовала правительственная комиссия по этим вопросам). На Министерство юстиции РФ возложена обязанность формирования проектов планов законопроектных работ Правительства с учетом соответствующих планов Президента РФ и палат Федерального Собрания.
В Регламенте Правительства РФ определены основные требования к оформлению законопроектов, порядок организации законопроектной деятельности, включая перечень всех необходимых материалов, представляемых вместе с законопроектом на рассмотрение Правительства, предварительную стадию его рассмотрения в указанной выше Комиссии Правительства, в которую Минюст России представляет законопроект и его концепцию.
На заседании Правительства РФ коллегиально рассматривается конкретный законопроект, вносимый Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности, и в случае одобрения проекта принимается решение (оно оформляется распоряжением Правительства РФ) о внесении законопроекта в Государственную Думу с учетом требований Регламента Государственной Думы.
Таким образом, на стадии реализации законодательной инициативы Правительства законопроект проходит две предварительные инстанции и одну решающую.
Надо отметить, что законопроектная работа Правительства РФ имеет особую практическую значимость, поскольку на Правительство возложена организация социально-экономической жизни страны, обеспечение реализации единой государственной политики в сферах экономики, социального развития, культуры, образования, охраны здоровья граждан. Естественно, что это обстоятельство повышает ответственность Правительства за содержание законопроектной работы и в то же время за своевременное реагирование на возникшую потребность в совершенствовании законодательства. Изучение законопроектной деятельности Правительства РФ дает основания сделать вывод, что эта сфера деятельности Правительства лишь за последнее время активизировалась в сравнении с предыдущим периодом, когда в Государственной Думе явно превалировали в количественном отношении законопроекты, вносимые депутатами. Зачастую имело место лоббирование интересов отдельных корпоративных групп либо регионов.
Следует согласиться с критическими замечаниями по этому поводу, высказанными и обоснованными И.М. Шуваловым в его диссертации*(289). По-видимому, и в настоящее время Правительству предстоит еще более активно инициировать законопроектную деятельность, учитывая необходимость существенной переработки ряда базовых законов, например Водного, Лесного, Воздушного кодексов, принятия новых федеральных законов об охране здоровья населения, о культуре и др.
Отметим, что, согласно Регламенту Государственной Думы, проекты законов, внесенные Правительством, могут рассматриваться в первоочередном порядке.
Важное значение имеет норма ст. 104 Конституции РФ, обязывающая как Государственную Думу, так и Правительство РФ соблюдать установленную процедуру обязательной дачи Правительством РФ письменного заключения на законопроекты (независимо от субъекта законодательной инициативы), предусматривающие введение или отмену налогов или установление по ним льгот, изменение финансовых обязательств государства, выпуск государственного займа, а также требующие расходов за счет средств федерального бюджета.
Статья 36 ФКЗ о Правительстве РФ устанавливает, что такое заключение Правительство направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Аппарат Правительства, причем по согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.
Регламент Правительства РФ (п. 80) говорит лишь о том, что в случае внесения самим Правительством РФ проекта закона по одному из перечисленных выше вопросов вместо упомянутого заключения представляется финансово-экономическое обоснование законопроекта. В Регламенте Государственной Думы (ст. 117), по сути дела подчеркнута обязательность наличия заключения Правительства на законопроекты по вопросам, перечисленным в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, поскольку данная статья допускает во всех других случаях возможность рассмотрения законопроектов при отсутствии на них отзывов Правительства РФ, если соответствующие отзывы не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.
Наряду с заключениями по законопроектам Правительство вправе по своей инициативе направлять в Государственную Думу и в Совет Федерации официальные отзывы о рассматриваемых палатами законопроектах, причем, согласно ст. 36 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", такие отзывы подлежат обязательному оглашению на заседаниях палат при рассмотрении соответствующих законов. Такая возможность нередко используется Правительством РФ, обязанным отстаивать государственные интересы, в том числе интересы государственной казны.
Отметим также, что официальные отзывы о законопроектах, рассматриваемых в Федеральном Собрании РФ, могут направляться и рассматриваться на любой стадии прохождения проекта в палатах. Отзыв Правительства и вносимые им предложения о поправках к законопроекту подлежат обсуждению на заседаниях палат при рассмотрении соответствующего вопроса.
Нередко палаты, особенно Совет Федерации, запрашивают у Правительства РФ официальные отзывы на законопроекты. В этом случае, согласно п. 102 Регламента Правительства РФ, законопроект направляется в двухдневный срок Аппаратом Правительства в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для подготовки проектов официальных отзывов.
Такие проекты, как правило, должны быть представлены головному исполнителю в двадцатидневный срок, однако по договоренности Правительства с Государственной Думой для подготовки отзыва может быть установлен сжатый срок.
Проекты заключений, официальных отзывов и поправок к законопроектам, как правило, проходят проверку и необходимую доработку в Комиссии Правительства РФ по законопроектной работе, обсуждаются на ее заседаниях и по ее представлении подписываются Председателем Правительства РФ либо его заместителем.
Прохождение законопроектов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу, направление и рассмотрение заключений, официальных отзывов и поправок к законопроектам в Государственной Думе или в Совете Федерации сопровождают полномочные представители и специальные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, обеспечивая постоянные контакты членов Правительства с депутатами и членами Совета Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что на законодательном поле осуществляются постоянные контакты Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ. Вместе с тем целесообразно было бы усилить эти контакты путем детального согласования планов законопроектной работы двух ветвей государственной власти, а также включения представителей обеих палат в Комиссию Правительства по законопроектной работе.
Целесообразно было бы также планировать и осуществлять совместные мероприятия Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ по систематическому изучению эффективности принятых законов, имея в виду обобщение практики их применения как в стране в целом, так и в отдельных регионах.
Во взаимоотношениях Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ есть определенные особенности, связанные с контрольными полномочиями палат в отношении расходования средств федерального бюджета, деятельностью Счетной палаты Российской Федерации и в определенной мере с возможными коллизиями между этими органами.
В свое время Государственная Дума активно использовала возможности бюджетного контроля. Например, в октябре 1994 г. была заслушана информация Правительства РФ о ходе исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 1994 год". В своем постановлении Государственная Дума отметила, что исполнение бюджета по итогам девяти месяцев Правительством сорвано. Поскольку на следующем заседании Думы предполагалось заслушивание вопроса о недоверии Правительству РФ, Дума поручила Правительству доложить о мерах по выходу "из сложившийся критической ситуации".
Далее, при обсуждении вопроса о недоверии Правительству РФ по результатам этого обсуждения Государственной Думой 28 октября 1994 г. было принято постановление "О социально-экономической политике Правительства Российской Федерации"*(290), в котором была признана неудовлетворительной деятельность Правительства по осуществлению социально-экономической политики и экономической реформы. Таким образом Государственная Дума значительно расширила свои контрольные функции, рассматривая их в рамках предоставленных Думе полномочий по выражению недоверия Правительству.
В последующие годы Государственная Дума и Совет Федерации неоднократно давали Счетной Палате РФ, Федеральный закон о которой был принят 11 января 1995 г.*(291), поручения, касающиеся исполнения определенных разделов и статей федерального бюджета и деятельности Правительства по его исполнению.
В частности, определенный интерес представляет постановление Государственной Думы от 23 мая 1996 г. "О фактах игнорирования Правительством Российской Федерации Закона "О Счетной палате Российской Федерации", в котором отмечалось, что Правительство вопреки ст. 23 упомянутого закона не приняло мер по результатам проверки Счетной палатой расходования бюджетных средств*(292).
Надо отметить, что вопросы взаимоотношений Правительства с палатами Федерального Собрания с точки зрения контрольных полномочий палат имеют место в отдельных случаях, когда федеральным законом определяются обязанности Правительства докладывать парламенту об итогах выполнения закона.
Например, в Законе РФ "Об образовании" предусматривалась обязанность Правительства РФ ежегодно представлять Федеральному Собранию доклад о ходе выполнения Федеральной программы образования.
В ходе работы палат (их комитетов и комиссий) Федерального Собрания затрагиваются не только вопросы, непосредственно связанные с законопроектами. Нередко возникают ситуации, когда парламентарии инициируют вопросы государственного управления.
Учитывая определенное разграничение властных полномочий органов, представляющих различные ветви власти, палаты Федерального Собрания РФ практикуют обращения к Президенту РФ и Правительству РФ, в которых содержатся либо просьбы, либо рекомендации решить тот или иной управленческий вопрос. В ряде случаев в постановлениях палат содержатся формулировки типа "обратить внимание Правительства РФ...", "Правительству РФ принять меры...", "рекомендовать Правительству РФ...".
Приведем некоторые конкретные примеры взаимоотношений Правительства и Федерального Собрания в течение 2002-2003 гг. Совет Федерации, рассматривая вопрос об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, отметил, что предпринимаемые Правительством РФ меры "не решают полностью проблемы с исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации"*(293), и рекомендовал Правительству осуществить распределение средств на возмещение расходов бюджетов субъектов РФ в связи с повышением тарифных ставок по оплате труда работников бюджетной сферы; принять меры по улучшению налогового администрирования акцизов на нефтепродукты с целью компенсации выпадающих доходов бюджетов большинства субъектов РФ, связанных с неравномерным поступлением в них акцизов на нефтепродукты.
В другом постановлении, посвященном вопросу о неотложных мерах по регулированию российского рынка зерна, Совет Федерации предложил Правительству внести изменения в механизм осуществления государственных закупочных и товарных интервенций на рынке зерна; разработать систему мер, направленных на развитие экспорта зерна, принять дополнительные меры по защите внутреннего продовольственного рынка; разработать меры по правовому, информационному, техническому и иному содействию развитию биржевой торговли зерном и ряд других мер*(294).
Рассмотрев вопрос о критической ситуации, сложившийся в отечественном рыбохозяйственном комплексе, Совет Федерации обратился к Правительству РФ с предложениями о разработке ряда мер, направленных на коренное улучшение положения дел, сложившегося в области рыболовства, рационального использования водных биологических ресурсов и управления ими.
Заслушав и обсудив информацию Правительства РФ о мерах по ликвидации задолженности по выплате заработной платы работникам образовательных учреждений, Совет Федерации предложил Правительству РФ оказать до 1 июля 2003 г. финансовую помощь субъектам РФ из федерального бюджета в соответствующих объемах*(295). Надо отметить, что Правительством были приняты в связи с этим конкретные меры.
Государственная Дума нередко обращается к Правительству с рекомендациями и предложениями, касающимися вопросов управления федеральной собственностью, отдельными отраслями хозяйства и культуры. Например, рассмотрев отчет Счетной палаты РФ по результатам использования и распоряжения федеральной собственностью, находящейся за рубежом, Государственная Дума обратилась с конкретными предложениями и рекомендациями к Правительству РФ. В частности, было предложено учесть замечания, указанные в отчете Счетной палаты, и принять перечисленные в постановлении Думы конкретные меры по совершенствованию управления федеральной собственностью за рубежом*(296).
Отметив в своем постановлении от 18 сентября 2002 г. N 3029-III ГД неправомерные действия Министерства имущественных отношений в части истолкования отдельных положений Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", Государственная Дума обратилась к Председателю Правительства РФ с просьбой "принять меры к неукоснительному и правильному исполнению федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами федерального закона..."*(297).
В 2003 г. Государственная Дума обратилась к Президенту РФ и Правительству РФ с предложениями, касающимися финансирования федеральным бюджетом 2004 г. мер по обеспечению жильем военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов*(298).
Рассмотрев вопрос об обеспечении учреждений здравоохранения и населения Российской Федерации лекарственными средствами, Государственная Дума предложила Правительству РФ принять неотложные меры по реализации требований Федерального закона "О лекарственных средствах", рассмотреть вопрос об усилении роли соответствующих федеральных органов исполнительной власти в обеспечении учреждений здравоохранения и населения лекарственными средствами и о поддержке отечественной фармацевтической промышленности*(299).
Обращает на себя внимание тот факт, что, как правило, палаты Федерального Собрания не возвращаются к рассмотрению вопросов о результативности своих обращений с предложениями и рекомендациями к Правительству РФ, а последнее не принимает правовых актов, свидетельствующих о рассмотрении этой категории обращений на заседаниях Правительства РФ.
Вместе с тем мнение палат учитывается при решении конкретных вопросов, и соответствующая информация направляется в Федеральное Собрание.
Представляется также целесообразной складывающаяся практика обмена мнениями на совещаниях Председателя Правительства РФ с председателями палат и руководителями их комитетов и комиссий, а также обсуждение коллизионных вопросов на совещаниях представителей депутатских объединений или групп членов Совета Федерации с руководителями федеральных органов исполнительной власти.
Отношения Правительства РФ и всех других федеральных органов исполнительной власти с ветвью судебной власти основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", федеральных конституционных законов "О судебной системе Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ГПК РФ, АПК РФ и ряде других федеральных законодательных актов.
Одним из достижений демократии в России является усиление и расширение судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Правительство РФ в этом смысле не является исключением. Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе в порядке, установленном статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", разрешить вопрос о конституционности такого акта*(300).
Согласно ст. 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в случае признания неконституционным акта Правительства РФ Президенту РФ поручается не позднее двух месяцев со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.
Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ с системой федеральных судов общей юрисдикции урегулированы Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(301), Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"*(302), Гражданским процессуальным кодексом РФ, вступившим в действие с 1 февраля 2003 г.
В ГПК РФ ныне содержится подраздел III раздела II: "Производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений", в котором определяется порядок оспаривания актов органов исполнительной власти. ГПК РФ предусматривает возможность оспаривания в Верховном Суде РФ по заявлениям граждан, организаций, прокурора полностью или в части ненормативных правовых актов Правительства РФ, а также полностью или в части нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 27, 235 и др. ГПК РФ).
Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(303), Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Раздел VIII Регламента Правительства РФ посвящен порядку взаимоотношений Правительства РФ с органами судебной власти. В нем речь идет о согласованной деятельности Правительства РФ с руководителями высших судебных органов по вопросам финансирования судов и разработке соответствующих разделов федерального бюджета.
Правительство РФ, руководствуясь законом, установило правила, связанные с исполнением решений судов, принятых в отношении актов Правительства РФ. В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры, предусмотренные ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решение о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов немедленно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.
Для представления позиций Правительства в высших судебных инстанциях Правительство из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, назначает полномочного представителя, который действует от имени Правительства без доверенности и координирует деятельность иных представителей Правительства, представляющих интересы Правительства в судах.
В Регламенте Правительства РФ урегулированы организационные вопросы взаимоотношений Правительства с судами общей юрисдикции и с арбитражными судами, определен порядок назначения представителей Правительства РФ в случаях предъявления в суд исковых и иных требований к Правительству.
В обязанность представителя Правительства в судебном процессе вменяется своевременно (т.е. до истечения срока вступления судебного постановления в силу) сообщить в Правительство о результатах рассмотрения дела. В этих случаях рассматривается предположение о возможности обжалования судебного акта. Если решение суда вступило в законную силу, принимаются меры к его исполнению.
Основные полномочия Правительства Российской Федерации
Правовой основой полномочий Правительства РФ являются нормы Конституции РФ (ст. 11, 15, 18, 33, 71, 72, 77, 78, 104, 110-117 и некоторые другие). В каждой из упомянутых статей содержатся положения, имеющие непосредственное или опосредованное отношение к определению полномочий Правительства РФ. Основой для решения вопросов, связанных с полномочиями Правительства, являются положения ст. 114 Конституции РФ. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" конкретизированы и детализированы те основные позиции, которые заложены в нормах Конституции РФ, определены механизмы осуществления этих полномочий.
Отдельные полномочия Правительства РФ урегулированы в кодексах и иных федеральных законах, например, в Налоговом, Бюджетном, Лесном, Водном, Таможенном, Градостроительном кодексах РФ, в федеральных законах "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и в ряде других законов, регулирующих отношения в экономике, в социально-культурной сфере: в области образования, науки, здравоохранения, охраны труда и т.д.
В сфере обороны и в административной сфере полномочия Правительства урегулированы в федеральных законах "Об обороне", "О воинской обязанности и военной службе", "Об органах Федеральной службы безопасности", в Законе РФ "О милиции" и ряде других федеральных законов.
1. Отметим прежде всего полномочия Правительства РФ в социально-экономической сфере в связи с проведением единой государственной политики в данной сфере. Правительство организует разработку концепций развития приоритетных отраслей экономики, утверждает федеральные целевые программы; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, управляет федеральной собственностью, осуществляет государственную структурную и инвестиционную политику.
Реализуя экономическую политику государства, Правительство активно использует программно-целевой метод планирования социально-экономического развития, опираясь на прогнозы, разрабатываемые соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ призвано решать вопросы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывать государственную структурную и инвестиционную политику (ст. 14 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Например, Правительством РФ за последние годы в качестве приоритетных направлений экономической политики были определены поддержка и развитие малого предпринимательства, развитие аграрно-промышленного комплекса, увеличение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, осуществление государственных закупочных и товарных интервенций, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и т.п. Особое значение Правительство РФ придает мерам по стабилизации экономического положения и поддержке предприятий, выполняющих оборонный заказ, по обеспечению армии новейшими видами вооружений и т.п.
Правительство РФ принимает меры по обеспечению единого экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, выявляет и предупреждает факты нарушения требований законодательства в этой сфере. В необходимых случаях Правительство РФ информирует Президента РФ о такого рода фактах, поскольку Президент имеет возможность в силу ст. 85 Конституции РФ приостановить действие акта высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.
Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение; разрабатывать налоговую политику, обеспечивать совершенствование бюджетной системы.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, указами Президента РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, меры по проведению единой политики цен на социально значимые товары и услуги, цен в сфере естественных монополий.
В области международных экономических отношений России Правительство РФ разрабатывает и реализует государственную политику в сфере экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами.
Следует также отметить деятельность Правительства РФ в области приватизации федерального имущества, в сфере легализации субъектов предпринимательской деятельности: определение порядка лицензирования отдельных видов деятельности, сертификации и стандартизации отдельных видов продукции, государственной регистрации юридических лиц, прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Таким образом, Правительство РФ обеспечивает реализацию экономической политики государства, устанавливая своими нормативными правовыми актами правила поведения хозяйствующих субъектов.
На Правительство, как уже отмечалось, возложены разработка и организация исполнения федерального бюджета, представление бюджета и опыта о его исполнении.
Суммируя полномочия Правительства, можно выделить определенные направления его деятельности. Это разработка прогнозов социально-экономического развития страны и отдельных отраслей хозяйства и видов производства; организация управления объектами федеральной государственной собственности; последовательное проведение приватизации государственной собственности и обеспечение более гибкого влияния государства на развитие рыночных отношений; создание равных условий для всех участников рыночных отношений, защита прав и законных интересов предпринимателя; обеспечение государственного контроля и надзора за деятельностью всех участников экономических отношений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
В сфере внешнеэкономической деятельности Правительство РФ осуществляет в пределах своей компетенции регулирование экспорта и импорта, определяет таможенные пошлины и тарифы, контролирует деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в том числе Государственного таможенного комитета РФ.
2. Правительство РФ призвано направлять проведение единой государственной политики в области окружающей природной среды и экологической безопасности; принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Правительство организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации. На Правительство возложена также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидаций их последствий.
Компетенция Правительства в сфере охраны окружающей среды подробно определена в федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об использовании атомной энергии", "Об уничтожении химического оружия", "О радиационной безопасности населения", "Об экологической экспертизе", "О геодезии и картографии", в Лесном кодексе РФ, в Водном кодексе РФ, а также в федеральных законах "О животном мире", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об особо охраняемых природных территориях", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об охране атмосферного воздуха", "О земельном кадастре" и др. Правительство РФ утверждает федеральные целевые программы по использованию и охране отдельных видов природных ресурсов; координирует деятельность соответствующих органов исполнительной власти, возлагает на них государственный надзор и государственный контроль в соответствующих сферах, организует подготовку ежегодного доклада о состоянии окружающей природной среды. Правительство определяет порядок лицензирования некоторых видов деятельности в области охраны окружающей природной среды.
Правительство координирует также работу органов исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации экологических программ федерального и международного значения.
3. На Правительство РФ возложено проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. В этих целях оно организует исполнение соответствующих статей федерального бюджета, контролирует реализацию федеральных программ развития и поддержки культуры, науки и образования.
Правительство обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки в целях эффективного использования научно-технического потенциала, увеличения вклада науки и техники в развитие экономики, в реализацию важнейших социальных задач, в укрепление обороноспособности страны и безопасности личности, общества и государства.
Проводя единую государственную политику в области культуры, Правительство опирается на положения федеральных законов (Основы законодательства РФ о культуре, федеральные законы о библиотечном деле, о Музейном фонде и музеях, о порядке ввоза и вывоза культурных ценностей и др.) и указы Президента РФ. Например, Правительством утверждено Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, утверждены положения о крупнейших государственных музеях, театрах.
Правительство РФ принимает меры по государственной поддержке культуры, сохранению культурного наследия как общегосударственного значения, так и отдельных народов России. В этих целях реализуются федеральные целевые программы развития отдельных отраслей культуры.
При осуществлении единой государственной политики в области образования Правительство РФ опирается на положения Закона РФ "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", руководствуется принципом единства культурного и образовательного пространства.
Закон РФ "Об образовании" относит к ведению Правительства РФ: разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения, установление порядка определения объемов и структуры приема лиц в государственные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета; утверждение Положения о личном социальном образовательном кредите, решение некоторых других вопросов.
Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" определил компетенцию Правительства РФ в этой сфере (ст. 23). На Правительство возложено установление порядка лицензирования деятельности высших учебных заведений, порядка их государственной аттестации и аккредитации.
Правительство является учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы.
На Правительство РФ возложено проведение единой государственной политики в области здравоохранения; принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; разработка мер по развитию физической культуры и спорта. В своей деятельности в этой сфере Правительство РФ руководствуется Основами законодательства об охране здоровья граждан, федеральными законами "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О лекарственных средствах", "О наркотических средствах и психотропных веществах" и рядом других законодательных актов РФ. Правительство утверждает федеральные целевые программы охраны здоровья населения, борьбы с инфекционными заболеваниями, развития медицинской науки, решает вопросы организации санитарно-эпидемиологической службы, обеспечивает разработку базовой программы обязательного медицинского страхования граждан, устанавливает порядок проведения медицинской экспертизы.
В компетенцию Правительства входит решение общих вопросов подготовки медицинских и фармацевтических кадров, их социальной защиты, установление порядка медицинской и фармацевтической деятельности.
Правительство призвано организовывать решение проблем социальной защиты населения, принимать необходимые меры по обеспечению занятости населения и борьбы с безработицей, принимать федеральные целевые программы в этой области.
4. На Правительство РФ возложена ответственность за осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, охране прав и свобод граждан, общественного порядка и борьбы с преступностью (ст. 114 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об обороне" и ст. 20 ФКЗ о Правительстве РФ Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий оборонного промышленного комплекса; утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан РФ к военной службе; организует контроль за экспортом вооружений и военной техники, принимает меры по охране Государственной границы РФ и осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами и указами Президента РФ; руководит гражданской обороной.
Правительство осуществляет конкретные мероприятия по воплощению в жизнь военной доктрины, утверждаемой Президентом РФ, и обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружений, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. На Правительство возлагается обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности России.
5. Статья 21 ФКЗ о Правительстве РФ определяет компетенцию Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений. На Правительство РФ возлагается осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики России. В пределах своих полномочий Правительство заключает международные договоры Российской Федерации, организует выполнение обязательств России по таким договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Правительство призвано отстаивать геополитические интересы России, а также защищать интересы граждан Российской Федерации за пределами ее территории.
На Правительство РФ возложены также регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
6. Правительство РФ объединяет и координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, образует правительственные комиссии для подготовки и решения вопросов, отнесенных к компетенции Правительства. В ст. 12 ФКЗ о Правительстве РФ указывается, что Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, а также координирует и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств. Правительство РФ вправе перераспределять функции между находящимися в его ведении и в ведении федеральных министерств федеральных органов исполнительной власти в случае изменения системы и структуры этих органов, если данные функции не обозначены федеральными законами. Как указывалось, такие органы непосредственно подчиняются либо Правительству, либо Президенту РФ. Правительство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти; этой деятельностью руководит Президент РФ*(304).
Правительство утверждает положения о подведомственных ему федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти (за исключением органов, непосредственно подведомственных Президенту РФ), устанавливает предельную штатную численность их аппарата и размер ассигнований из федерального бюджета на его содержание.
Правительство назначает на должность и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Правительства и не назначаемых Президентом РФ, заместителей федеральных министров, за исключением назначаемых Президентом РФ.
Статья 12 ФКЗ о Правительстве РФ определяет право Правительства РФ назначать на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, а также руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.
Как указывалось, Правительство РФ в пределах своей компетенции осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти; обеспечивает соблюдение этими органами прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует их взаимодействию; разрешает споры между указанными органами и создает для этих целей согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство РФ вправе отменять правовые акты непосредственно подведомственных ему федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
7. Важное значение имеют полномочия Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти страны в его отношениях с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (с президентами, правительствами республик, главами администрации (губернаторами) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов).
В пределах своих полномочий, вытекающих из разделения предметов ведения России и ее субъектов, осуществляемого на базе ст. 71 и 72 Конституции РФ, а также руководствуясь частью 2 ст. 77 Конституции РФ, Правительство РФ в определенной мере должно направлять и координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов России.
В ст. 43 ФКЗ о Правительстве РФ указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Координационная функция Правительства РФ не означает прямой подчиненности Правительству РФ органов исполнительной власти субъектов РФ, которые в пределах своих полномочий действуют самостоятельно. В связи с этим подчеркивается цель координации - обеспечить сочетание интересов субъектов РФ и Российской Федерации как единого федеративного государства.
ФКЗ о Правительстве РФ определяет взаимные обязанности Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ увязывать свои интересы и позиции в процессе регулирования отношений в сфере предметов исключительного ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Установлено, что Правительство РФ направляет в представительные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения, а предложения указанных органов подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. С другой стороны, представительные и высшие исполнительные органы субъектов РФ вправе вносить в Правительство РФ предложения по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. В этом случае Правительство обязано в срок не более одного месяца рассматривать такие предложения.
Полномочия, предоставленные Правительству законодательством РФ, позволяют этому высшему федеральному органу исполнительной власти решать основные проблемы управления социально-экономическим развитием общества. Важное значение в связи с этим имеет, на наш взгляд, сосредоточение в поле зрения Правительства наиболее актуальных вопросов государственного управления и "освобождение" его от решения тех вопросов, которые в новых условиях деятельности могут решать федеральные министерства.
Правительство РФ обладает широким кругом полномочий, которые получают реализацию не только путем принятия нормативных правовых актов, но и путем решения конкретных ситуационных вопросов.
В связи с этим представляется целесообразным исследовать отдельные функции Правительства РФ на предмет возможности передачи части функций некоторым федеральным министерствам и тем самым "разгрузить" Правительство от решения конкретных, текущих вопросов, например в области таможенного дела, экспорта-импорта отдельных видов товаров, применения таможенных льгот и т.п. В сфере образования, по-видимому, можно было бы освободить Правительство от утверждения типовых положений об образовательных учреждениях, от решения конкретных вопросов, связанных с деятельностью и размещением отдельных учебных заведений, что могло бы быть предметом ведения Министерства образования и науки. Очевидно, можно было бы изыскать избыточные функции Правительства по решению конкретных вопросов в сфере промышленности, строительства, сельского хозяйства. Разумеется, эта проблема требует отдельной проработки специалистами, учета полномочий нижестоящих по отношению к Правительству РФ федеральных органов исполнительной власти.
Многое зависит и от текущих, практических задач деятельности Правительства, связанных с развитием экономики и социальной сферы страны. Основные направления деятельности Правительства РФ ныне определены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в мае 2004 г. и в программе деятельности Правительства РФ, заявленной Председателем Правительства РФ в процессе утверждения его кандидатуры Государственной Думой и в выступлениях в Совете Федерации.
Так, в настоящее время одной из важнейших задач Правительства является разработка экономических, финансовых, управленческих мер борьбы с бедностью, по обеспечению занятости населения, роста заработной платы, усилению контроля за охраной труда и своевременной его оплатой работодателями.
В ходе разработки таких мер Правительству предстоит провести через законодательные органы внесение ряда важных изменений в федеральные законы. Например, в Налоговом кодексе РФ должно быть закреплено снижение единого социального налога, что позволит предприятиям (в первую очередь в сфере производства широкого ассортимента товарной продукции) высвободить средства для повышения заработной платы работникам. Правительству РФ предстоит разработать и утвердить на ближайшую и отдаленную перспективы мероприятия (возможно - федеральную целевую программу) по увеличению занятости населения, особенно в регионах со стойкой безработицей, в том числе по созданию условий для развития малого и среднего бизнеса (упрощение государственной регистрации, льготные условия банковского кредита, государственная поддержка бизнеса в особо неблагополучных по занятости регионах и т.д.).
Правительству РФ после принятия законов о реформе социальной поддержки социально уязвимых слоев населения предстоит обеспечить жесткий контроль за реализацией законодательства об адресной поддержке граждан и создать необходимый механизм этого контроля.
Одним из основных направлений деятельности Правительства РФ является определение и уточнение функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
В ходе практической реализации функций и полномочий сформированной ныне системы федеральных органов исполнительной власти может возникнуть необходимость пересмотра полномочий этих органов, поэтому Правительству предстоит обеспечить постоянный анализ и обобщение опыта работы новой системы государственного управления.
Правительству РФ предстоит разработать и реализовать конкретные меры по реформированию системы охраны здоровья граждан. Важная задача Правительства в этой сфере - инициировать законодательное регулирование (в Государственной Думе уже несколько лет находится проект Федерального закона об охране здоровья граждан), определить конкретные виды медицинской помощи, оказание которых осуществляется государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения бесплатно, за частичную или полную оплату медицинских услуг.
Кроме того, представляется необходимым навести порядок во взаимоотношениях органов, осуществляющих концентрацию и распределение средств, поступающих в фонд обязательного медицинского страхования, с учреждениями, непосредственно оказывающими медицинскую помощь гражданам. Необходимо также обеспечить равное право граждан РФ независимо от региона проживания на предоставление соответствующего вида медицинской помощи по полюсу ОМС.
Правительству предстоит и далее регулировать цены на лекарства первой необходимости, учитывая, в частности, переход к денежным эквивалентам предоставления льгот отдельным категориям граждан.
Ряд нормативных решений предстоит принять Правительству в сфере развития общего и профессионального образования.
В частности, речь идет о создании необходимой учебной базы в целях подготовки высококвалифицированных рабочих для перспективных отраслей промышленности, энергетики, строительства, о создании экономического механизма для этих целей.
Правительство РФ призвано в современных условиях определить порядок финансирования и создания материальной и технической базы приоритетных научных исследований, установить общие критерии статуса научных учреждений.
Создание безопасных и комфортных условий жизни для каждого человека и проведение в жизнь соответствующих мероприятий возможны только при условии реализации Правительством экономической политики, соответствующей новому этапу деятельности государства по решению крупномасштабных общенациональных задач.
Правительство РФ предстоит реализовать принятую им концепцию реформирования бюджетного процесса, принять меры по совершенствованию налогообложения и контролю за исполнением Налогового кодекса РФ.
При распределении бюджетных средств Правительство РФ должно исходить из конечных результатов, контролируя эффективность использования этих средств на всех этапах. Очевидно, предстоит разработать механизм, обеспечивающий соответствие бюджетных ассигнований функциям и целям их использования.
Особое значение имеют разработка и реализация федеральных программ, обеспечивающих прорыв в сфере высоких технологий и обеспечения конкурентоспособности продукции, производимой в стране. Предстоит также при решении вопроса о государственных инвестициях (прежде всего в целях обновления оборудования) особое внимание уделить развитию легкой и пищевой промышленности, имея в виду необходимость снижения цен на продукты и предметы первой необходимости для удовлетворения нужд населения.
Правительству РФ предстоит критически пересмотреть уровень выполнения социальных обязательств, нашедших отражение во многих уже принятых федеральных программах, и определить те приоритетные программы, которые должны быть обеспечены полным бюджетным финансированием. К числу таких программ следовало бы отнести федеральные целевые программы по борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних, по борьбе с распространением наркомании и пресечения распространения наркотических средств, по искоренению социальных заболеваний, по предотвращению демографического спада в стране.
Особая задача Правительства РФ - создать благоприятные условия для развития малого, среднего и крупного бизнеса, включив в решение этой проблемы финансовые и инвестиционные ресурсы. Одновременно Правительство РФ через соответствующие федеральные службы (антимонопольную, налоговую, таможенную и другие) должно обеспечить жесткий контроль за исполнением требований законодательства и более активно (в том числе через включение судебной системы) осуществлять вверенные ему контрольные функции.
Как уже отмечалось, Правительство РФ должно постоянно взаимодействовать с бизнесом, имея в виду двусторонние действия: снятие излишних и "административных" барьеров (ограничение административно-правовых режимов: лицензирование, сертификация продукции, выдача всевозможных разрешений, система согласований с многочисленными государственными и муниципальными структурами и т.п.), с одной стороны, а с другой - совместная разработка и реализация крупных целевых программ, в том числе в сфере природопользования, участие бизнеса в их реализации, а также в финансировании крупных социальных проектов.
Правительство РФ должно активно и эффективно использовать такой административный ресурс, как сформированные недавно управленческие звенья: федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные надзоры. При окончательном определении функций и полномочий этих органов исполнительной власти особое значение имеет обеспечение финансирования их полномочий, исходя из четкого определения задач и функций и предполагаемых (планируемых) конечных результатов состояния подведомственных отраслей (сфер).
Организация деятельности Правительства Российской Федерации
Организация работы Правительства РФ урегулирована ФКЗ о Правительстве РФ, Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ*(305). В настоящее время такой орган Правительством РФ не образован.*(306)
Регламент Правительства уделяет особое внимание организации систематического контроля со стороны Правительства за исполнением федеральными органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и международных договоров Российской Федерации. Контрольные полномочия в этой сфере Правительство РФ осуществляет и в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Правительство принимает меры по устранению нарушений законодательства. В этих целях на заседаниях Правительства заслушиваются доклады и информация федеральных министров и руководителей иных органов исполнительной власти, принимаются решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, а также о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На заседаниях Правительства принимаются решения (в форме распоряжений) о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность или освобождаемых от должности Правительством, а также о внесении Президенту РФ предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, назначаемых Президентом.
В Правительстве рассматриваются проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента, а также в случае необходимости проекты других актов. Рассмотрению подлежат также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты федеральных законов.
При этом в Регламенте подчеркнуто, что под рассмотрением законопроекта следует понимать рассмотрение такого документа не только на заседании Правительства, но и на заседаниях координационных и совещательных органов, проводимых под председательством Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя или руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем или его заместителем на совещаниях либо единолично.
Характерно, что процедура внесения проектов актов Правительства ужесточена за счет установления закрытого перечня лиц, которые могут вносить в Правительство соответствующие проекты (члены Правительства, руководители иных федеральных органов или лица, выполняющие их обязанности).
Результаты рассмотрения проектов актов и других документов оформляются как правовыми актами Правительства, так и протоколами заседаний Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, его заместителя, руководителя Аппарата Правительства, протоколами совещаний у перечисленных выше лиц, а также резолюциями Председателя Правительства или его заместителя.
В новом Регламенте Правительства особое внимание уделено контролю за исполнением законодательства и решений Президента и Правительства, за соблюдением государственной дисциплины руководителями соответствующих органов исполнительной власти.
Например, указано, что обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, с соответствующим заключением Аппарата Правительства не позднее чем в 10-дневный срок предоставляются Председателю Правительства или его заместителю.
Жалобы, касающиеся деятельности руководителей соответствующих органов, находящихся в ведении Президента РФ, направляются на рассмотрение в Администрацию Президента.
В Регламенте Правительства достаточно подробно расписаны процедуры планирования деятельности Правительства, проведения его заседаний, определен порядок подготовки и проведения заседаний, порядок исполнения поручений, содержащихся в соответствующих документах Правительства.
Обращает на себя внимание тот факт, что в Регламенте в соответствии с положением, зафиксированным в ФКЗ о Правительстве РФ, указано, что заседания Правительства проводятся по утвержденному плану, но не реже одного раза в месяц. Сложившаяся практика свидетельствует, что Правительство заседает не реже одного раза в неделю. К этому прибавляются еженедельные совещания у Президента РФ или Кабинета в полном составе либо группы членов Правительства. По-видимому, в связи с этим отпала необходимость в деятельности Президиума Правительства, поскольку оперативные вопросы решаются на заседаниях и совещаниях Правительства.
Заседание Правительства РФ является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. На заседаниях решения принимаются, как правило, общим согласием, однако по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается простым большинством лиц, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов решающим является голос Председателя Правительства РФ.
По нашему мнению, в целях демократизации процедуры принятия решений в коллегиальном порядке следовало бы ввести принцип квалифицированного большинства при определении правомочности заседаний Правительства (например, 2/3 общего состава Правительства). При принятии решений Правительства голосованием следовало бы также вести подсчет голосов по принципу большинства списочного состава Правительства РФ.
Организационные вопросы, в том числе связанные с присутствием представителей СМИ, проведением брифингов, стенографированием и видеозаписью заседаний, возложены на Аппарат Правительства РФ. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом, который в течение суток подписывается председательствующим на заседании. Протоколы рассылаются членам Правительства, а также органам, организациям и должностным лицам по утвержденному Руководителем Аппарата списку в двухдневный срок после заседания*(307).
Специальный раздел Регламента Правительства определяет порядок исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах его заседаний, актах Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителя. В п. 3 Регламента воспроизведены нормы ст. 23 ФКЗ о Правительстве РФ, устанавливающие, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характере, издаются в форме распоряжений Правительства.
Специальный подраздел Регламента Правительства (п. 62-71) посвящен порядку подготовки и рассмотрения проектов актов Правительства. Подготовка этих проектов возложена на Аппарат Правительства, который должен завершить ее в 15-дневный срок, представив экспертное заключение и другие необходимые документы. Председателю Правительства отведена важная роль в согласовании позиций членов Правительства еще до рассмотрения проекта акта на заседании. Если тот или иной проект акта подлежит рассмотрению исключительно на заседании Правительства, урегулирование разногласий в виде окончательного решения принимается на заседании.
В организации работы Правительства РФ определенное место занимают создаваемые им координационные и совещательные органы, которые имеют статус либо правительственных, либо межведомственных.
Надо отметить, что особенности статуса этих органов впервые определены в разделе V Регламента Правительства, хотя, на наш взгляд, следовало бы это сделать на уровне ФКЗ о Правительстве РФ.
Согласно п. 72 Регламента, координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти для решения определенного круга задач.
Правительственные комиссии (нередко они именуются комиссиями Правительства) образуются в случаях, предусмотренных законами, актами Президента или Правительства, и возглавляются членами Правительства. Образование комиссии и утверждение Положения о ней и состава комиссии относятся к компетенции Правительства.
Организационные комитеты образуются для проведения общегосударственных мероприятий. Вопросы их создания, реорганизации и упразднения, а также персональный состав определяются Правительством. Как правило, такой орган возглавляет руководитель федерального органа исполнительной власти (могут быть сопредседатели); на этот же орган возлагается и организационное обслуживание комитета.
Межведомственные комиссии образуются для рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Определение их компетенции и персонального состава ныне осуществляется не Правительством, а совместно (по договоренности) заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
Таким образом, федеральные министерства и иные органы, находящиеся в непосредственном ведении Президента или Правительства, будут сами решать вопрос о необходимости создания межведомственной комиссии. Однако это не исключает создания такого органа по прямому поручению Президента или Правительства. Аналогичный порядок определен в отношении советов как совещательных органов.
Все перечисленные выше органы действуют на коллегиальной основе. В их состав могут включаться представители законодательных органов, научных организаций, общественных объединений. Эти лица в составе комиссий и оргкомитетов пользуются лишь совещательным голосом.
Решения координационных и совещательных органов оформляются соответствующими протоколами. Решения, принятые координационными органами, обязательны для всех органов, представители которых включены в состав соответствующей комиссии или оргкомитета.
Надо отметить, что за истекшее десятилетие имела место весьма пестрая картина существования координационных и совещательных органов как по функциям, так и по наименованиям. Естественно, что их создание и ликвидация во многом были обусловлены изменяющимися задачами государственного управления и политической ситуацией.
Сошлемся в связи с этим на постановление Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. N 215 "Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации"*(308). В данном постановлении разграничены функции руководства этими органами между Председателем Правительства РФ, его заместителем, федеральными министрами. Так, на апрель 2004 г. Председатель Правительства возглавлял пять комиссий и морскую коллегию, заместитель Председателя - четыре, министры иностранных дел, культуры и массовых коммуникаций, сельского хозяйства - по одной. Одновременно были упразднены 15 правительственных комиссий, 16 комиссий Правительства, 14 иных комиссий, 19 советов (различных модификаций), 86 межведомственных комиссий, 4 рабочие группы.
На наш взгляд, процесс создания, реорганизации координационных и совещательных органов Правительством и федеральными органами исполнительной власти будет продолжаться, поскольку постоянно возникает потребность в согласовании конкретных вопросов управления, в обеспечении разработки решений Правительства и т.п. Здесь важное значение имеет выработка коллективного мнения на основе учета всех объективных и субъективных факторов.
Обеспечение деятельности Правительства и организация контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений возлагаются на Аппарат Правительства. Согласно ст. 47 ФКЗ о Правительстве РФ, Аппарат Правительства возглавляет Руководитель - заместитель Председателя Правительства или федеральный министр (ныне это федеральный министр). Вместе с тем статус Аппарата как государственного органа в данном законе не определен. Однако в Регламенте Правительства (как ранее принятом, так и действующем) Аппарат определен как государственный орган по аналогии с Администрацией Президента РФ. К сожалению, пока понятие "государственный орган" законодательством не раскрыто. Получается так, что в рамках одного государственного органа - Правительства РФ действует еще один государственный орган, главной целью которого является обслуживание и организационное обеспечение деятельности Правительства. В Положении об Аппарате Правительства РФ*(309) перечислены 12 его основных функций, суть которых сводится к контролю за соблюдением требований Регламента Правительства, за выполнением решений Правительства и поручений Председателя Правительства и его заместителя, к организационному обеспечению заседаний Правительства; к обеспечению взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием и судебной системой, к рассмотрению обращений граждан и организации приема граждан членами Правительства и т.п.
В Положении об Аппарате определено, что его структурными подразделениями являются департаменты Правительства, в составе которых образуются отделы, и секретариаты Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата.
Аппарат правительства неоднократно реорганизовывался, менялся и его кадровый состав. В настоящее время его структура включает в себя Руководителя Аппарата, его заместителей, полномочных представителей Правительства в палатах Федерального Собрания РФ, в высших судебных органах страны, секретариаты, Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата и 12 департаментов*(310). Численность Аппарата - свыше 950 единиц. Система департаментов сформирована на основе функционального и отраслевого принципов. Например, Административный департамент, департаменты оборонной промышленности и высоких технологий, массовых коммуникаций, культуры и образования, отраслевого развития организованы преимущественно с учетом отраслевой структуры, а департаменты государственного управления и местного самоуправления, экономики и финансов, регионального мониторинга, международного сотрудничества, правовой департамент организованы по функциональному принципу.
Пока еще трудно судить, насколько рациональна структура Аппарата Правительства РФ. Отметим лишь, что Регламент и Положение об Аппарате Правительства РФ предоставляют достаточно широкое поле для деятельности руководству и структурным подразделениям Аппарата. Согласно указанному Положению, департаменты Правительства, обеспечивая деятельность Правительства, взаимодействуют в сфере ведения с федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, с другими государственными органами и организациями. В их задачу входит подготовка проектов правовых актов и иных документов, вносимых на рассмотрение Правительства, контроль за выполнением решений Правительства, поручений Председателя Правительства и его заместителя, подготовка необходимых аналитических и информационных материалов, а также организационно-техническое обслуживание деятельности Правительства, организация документооборота, ведение архива и т.п. Руководителям департаментов предоставлены необходимые полномочия в целях выполнения указанных задач, в том числе право запрашивать у государственных органов необходимые материалы и информацию.
_ 3. О системе федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти
В начале настоящей главы были рассмотрены общие вопросы системы федеральных органов исполнительной власти, принципы построения их структуры и определения статуса. В связи с этим представляется целесообразным остановиться на вопросах правового регулировании статуса отдельных звеньев подсистем.
В системе федеральных органов исполнительной власти и их подведомственности ныне четко определены три группы органов:
1) находящиеся в ведении Президента РФ (ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ и указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649).
2) находящиеся в ведении Правительства РФ;
3) находящиеся в ведении федеральных министерств (одновременно в ведении Президента или Правительства).
К первой группе органов исполнительной власти относятся пять федеральных министерств с находящимися в их ведении пятью федеральными службами и одним федеральным агентством, а также шесть специализированных федеральных служб и Управление делами Президента РФ, которому придан статус федерального агентства. Перечислим эти федеральные органы исполнительной власти. Это МВД России и Федеральная миграционная служба; МЧС России; МИД России; Минобороны России и подведомственные ему федеральные службы (по оборонному заказу, по техническому и экспортному контролю) и Федеральное агентство специального строительства; Минюст России и федеральные службы (исполнения наказаний, регистрационная, судебных приставов); Государственная фельдъегерская служба РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба безопасности РФ; Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны РФ; Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральная служба) и упомянутое выше Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).
Ко второй группе относятся: 10 федеральных министерств с находящимися в их ведении 14 федеральными службами и 24 федеральными агентствами.
Перечисленные органы представляют три основных управленческих блока: 1) финансово-экономический; 2) управляющий народнохозяйственными комплексами; 3) управляющий сферой социально-культурной деятельности государства.
Первый блок составляют отнесенные к ведению Правительства:
- Министерство финансов РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (налоговая; страхового надзора; финансово-бюджетного надзора; по финансовому мониторингу; Федеральное казначейство);
- Министерство экономического развития и торговли РФ и находящиеся в его ведении федеральная таможенная служба и федеральные агентства (по государственным резервам, кадастра объектов недвижимости; по управлению федеральным имуществом).
В ведении Правительства РФ находятся федеральные министерства, осуществляющие управление в сфере народнохозяйственных комплексов (второй блок):
- Министерство природных ресурсов РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и федеральными агентствами (водных ресурсов; лесного хозяйства; по недропользованию);
- Министерство промышленности и энергетики РФ с находящимися в его ведении федеральными агентствами (по промышленности; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; по техническому регулированию и метрологии; по энергетике);
- Министерство транспорта РФ с находящимися в его ведении федеральной службой по надзору в сфере транспорта и федеральными агентствами (воздушного транспорта; дорожное; железнодорожного транспорта; морского и речного транспорта);
- Министерство информационных технологий и связи РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере связи и Федеральным агентством связи;
- Министерство сельского хозяйства РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и федеральными агентствами (по сельскому хозяйству; по рыболовству).
Третий, управленческий блок в сфере социально-культурной деятельности представляют следующие федеральные органы исполнительной власти, также отнесенные к ведению Правительства РФ:
- Министерство здравоохранения и социального развития РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека; по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; по труду и занятости) и федеральные агентства (по здравоохранению и социальному развитию; по физической культуре, спорту и туризму);
- Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ и находящиеся в его ведении федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия и федеральные агентства (архивное; по культуре и кинематографии; по печати и массовым коммуникациям);
- Министерство образования и науки РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; по надзору в сфере образования и науки) и федеральные агентства (по науке и инновациям; по образованию).
Было также признано целесообразным непосредственно подчинить Правительству РФ (минуя соответствующие федеральные министерства) федеральные службы (антимонопольную; по тарифам; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; по финансовым рынкам; экологическому, технологическому и атомному надзору) и федеральные агентства (космическое; по атомной энергии). Наименования перечисленных органов дают возможность сделать вывод, что наиболее "централизованные" с точки зрения государственного управления сферы требуют оперативных, непосредственных контактов с Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти.
Как уже указывалось, статус министерства определен как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере. В зависимости от содержания этой сферы перечисляются основные объекты, охватываемые данной сферой, зачастую включающей вопросы различного отраслевого содержания. Например, сферой деятельности Министерства здравоохранения и социального развития являются вопросы здравоохранения, включая организацию медицинской профилактики, медицинской помощи, фармацевтической деятельности, лекарственной помощи, санитарно-эпидемиологического благополучия и многие другие вопросы, связанные с охраной здоровья граждан; вопросы социального развития и труда, включая уровень жизни и доходы населения, вопросы демографической политики, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, трудовых отношений, занятости населения, альтернативной службы, социальной защиты населения и другие; вопросы физической культуры, спорта и туризма, защиты прав потребителей*(311).
Министерство транспорта РФ осуществляет свои функции и полномочия в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, автомобильного, городского электрического, промышленного транспорта, дорожного хозяйства*(312).
Сферой деятельности Министерства финансов РФ являются вопросы бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; государственного долга; аудиторской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, разработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств; финансирования государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем и ряд других вопросов*(313).
В каждом положении о министерстве определяется перечень предметов нормативно-правового регулирования, который не является закрытым. Этот перечень определяет вопросы правового регулирования применительно к основным функциям конкретного министерства. Естественно, что и по количеству, и по содержанию эти перечни существенно отличаются. Например, Министерству сельского хозяйства предписано издавать нормативные правовые акты по 32 вопросам, Минфину России - по 28 вопросам, Министерству здравоохранения и социального развития, по 100 вопросам.
Основными элементами статуса министерств являются также их функции и полномочия следующего характера:
- координация и контроль деятельности находящихся в ведении федеральных служб и федеральных агентств;
- взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти, соответствующими органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями;
- взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в сфере деятельности министерства;
- проведение в установленном порядке конкурсов и заключение государственных контрактов в целях обеспечения нужд Министерства и проведения научно-исследовательских работ;
- обобщение практики применения законодательства в сфере деятельности министерства;
- осуществление функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства;
- организация приема граждан и рассмотрения устных и письменных обращений граждан;
- защита сведений, составляющих государственную тайну;
- организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников министерства;
- осуществление обязанностей по ведению архивного дела.
Достаточно типично определены права министерства, хотя следует заметить, что в разделе "Основные полномочия" каждого положения не очень логично, не выделяя подраздел об обязанностях, вводить раздел о правах.
При перечислении прав министерства за основу взята следующая схема правомочий:
- запрашивать и получать необходимую информацию;
- привлекать научные и иные организации для проработки соответствующих вопросов;
- создавать координационные и совещательные органы;
- учреждать печатные СМИ для публикации правовых актов и иных официальных материалов;
- устанавливать знаки отличия и награждать ими сотрудников министерства и находящихся в его ведении других органов.
С точки зрения организации деятельности министерства (для всех министерств, находящихся в ведении Правительства РФ, она однотипна) новелл по сравнению с ранее действовавшими федеральными министерствами практически нет. Закрепляется принцип единоначалия руководства и персональной ответственности министра за выполнение предоставленных министерству полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Предопределена структура аппарата министерства в виде департаментов, положения о которых утверждает министр, с входящими в них отделами.
В положениях определены полномочия министра, касающиеся аппарата министерства, утверждения фонда оплаты труда и численности работников, сметы расходов, взаимоотношений с Правительством.
Отметим право министра давать поручения подведомственным министерству федеральным службам и федеральным агентствам и отменять их акты в случае противоречия федеральному законодательству, осуществлять контроль за их деятельностью.
В качестве единственной правовой формы принимаемого министром решения определен приказ.
В качестве новеллы отметим специальное указание в каждом положении о министерстве, что оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору и по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
В целях обеспечения законности в качестве предостережения министерству указано, что оно не вправе выходить за пределы своей компетенции (см. п. 7 любого положения о министерстве, находящегося в ведении Правительства, который изложен весьма пространно).
По аналогичной схеме, но с учетом специфики контролируемых и надзорных функций Правительством РФ утверждены положения о федеральных службах, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.
Статус этих органов с точки зрения его целевого содержания обусловлен функциями государственного контроля и надзора в определенной сфере (обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита прав потребителей и потребительского рынка; здравоохранение и социальное развитие; труд, занятость населения, альтернативная гражданская служба; страховое дело; транспорт; связь; промышленность и т.п.). В качестве общих положений установлено, что федеральная служба находится в ведении соответствующего министерства и осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы.
Наряду с функцией и одновременно полномочием государственного контроля и надзора определены следующие функции: государственная регистрация определенных видов деятельности; лицензирование; организация деятельности системы службы; информирование, ведение мониторинга в определенной сфере; выдача разрешений; иные функции.
В качестве правомочий федеральной службы наряду с такими общими для всех федеральных органов исполнительной власти полномочиями, как получение необходимых сведений, привлечение организаций и ученых для проработки вопросов, относящихся к ведению службы, создание совещательных и экспертных органов, предусмотрены специфические полномочия именно для контроля и надзора. Речь идет о праве организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз и оценок; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы; контролировать деятельность территориальных органов и подведомственных организаций, а также пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, принимать предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и/или ликвидацию последствий нарушения юридическими лицами и гражданами общеобязательных требований в установленной для данной службы сфере деятельности.
Что касается организации деятельности федеральной службы, то, по сути дела, в положениях об этих службах повторены основные позиции положений о министерствах, но с учетом статуса руководителя службы, назначаемого Правительством РФ. О некоторых особенностях отдельных служб будет сказано ниже.
Отметим также, что в каждом положении (п. 7) оговорено, что федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента и постановлениями Правительства, а также управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги. Тем самым полномочия федеральной службы отграничиваются от полномочий министерств и федеральных агентств.
Обращает на себя внимание иной статус федеральных служб, находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ. Этим федеральным службам (антимонопольной, государственной статистики, по тарифам, по финансовым рынкам, по экологическому, технологическому и атомному надзору) предоставлено право осуществлять нормативно-правовое регулирование, причем в положениях об этих службах подчеркивается, что служба вправе самостоятельно принимать нормативные акты по установленному перечню (он не является закрытым). Перечислены также объекты контроля и надзора. Кроме того, указанные федеральные службы вправе давать заключения по конкретным, перечисленным в положении вопросам, давать предписания*(314), направлять физическим и юридическим лицам, а также органам исполнительной власти и местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, касающиеся цен и тарифов*(315).
Но и в отношении этих служб сделана оговорка по поводу того, что они не вправе управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги.
Еще одним звеном в системе федеральных органов исполнительной власти являются федеральные агентства - федеральные органы исполнительной власти, наделенные функциями по управлению государственным имуществом и оказанию платных государственных услуг в установленной для данного агентства сфере деятельности (промышленность, сельское хозяйство, вид транспорта, здравоохранение и социальное развитие). Агентство организует деятельность подведомственных служб, предприятий и организаций, утверждает экономические показатели деятельности предприятий, распределяет квоты на продукцию для подведомственных организаций (если они требуются); осуществляет государственную регистрацию в конкретной области, выдает свидетельство о государственной регистрации определенных объектов; выдает сертификаты; ведет необходимые реестры, государственные книги, государственные каталоги.
Кроме того, агентство выполняет аналогичные функциям министерств и федеральных служб функции и полномочия, связанные с организацией деятельности аппарата агентства, государственной службой, получением бюджетных средств на содержание агентства; выступает заказчиком федеральных целевых программ и т.п.*(316).
Функции Федерального космического агентства и Федерального агентства по атомной энергии, находящихся в ведении Правительства РФ, имеют свою специфику: они уполномочены самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также, как иные федеральные агентства, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в установленной сфере деятельности. Как и другим федеральным агентствам, данным агентствам не предоставлено право осуществлять надзорные и контрольные функции.
Такова современная система федеральных органов исполнительной власти.
Анализируя в целом складывающуюся в настоящее время систему федеральных органов исполнительной власти, следовало бы отметить некоторые спорные моменты в ее организации и правовом регулировании, требующие дальнейшего исследования в целях нахождения наиболее оптимальной структуры аппарата управления.
Выскажем некоторые соображения по этому поводу.
1. Вызывает сомнение целесообразность объединения управления промышленно-энергетическим и строительно-жилищно-коммунальным комплексами в рамках одного "головного" органа - Минпромэнерго России. Специфика строительного комплекса требует особого внимания, учитывая многочисленные строительные нормы и правила, особенности архитектурно-строительного надзора, не говоря уже о трудностях жилищно-коммунального хозяйства. Практика предшествующих лет убедительно доказала, что этот комплекс с точки зрения управляемости должен быть объектом деятельности самостоятельного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование и реализацию единой государственной политики в данной сфере. Сошлемся в связи с этим на первоначальное объединение в марте 2004 г. функций управления транспортом и связью в одном федеральном министерстве и столь же быстрое разделение в мае 2004 г. этих функций путем передачи их в ведение двух самостоятельных федеральных органов исполнительной власти.
Действительно, трудно представить, как можно решать вопросы нормативно-правового регулирования в сфере столь значимых, но различных комплексов народного хозяйства, требующих учета их специфики (имеется в виду монопольное положение железнодорожного транспорта, а также развитие иных ветвей транспорта и дорожного хозяйства). По-видимому, Министерству транспорта РФ и его руководству придется преодолевать и так немалые трудности в решении поставленных перед ним задач, в частности коренной перестройки дорожного строительства и развития международного транспорта и международных автомобильных перевозок.
У ныне созданного Министерства информационных технологий и связи РФ совершенно иные и не менее сложные задачи, связанные в целом с развитием информационного общества, внедрением новейших технологий во все виды связи, что требует сосредоточения усилий центрального аппарата управления на решении специфических задач данного народнохозяйственного комплекса. Поэтому, на наш взгляд, было принято весьма разумное решение об образовании двух самостоятельных федеральных органов исполнительной власти. Было бы целесообразно принять решение о воссоздании самостоятельного федерального органа исполнительной власти в сфере строительного и жилищно-коммунального комплекса.
2. В юридической и экономической литературе неоднократно поднимался вопрос о придании организационно-правовой самостоятельности органам, осуществляющим функции государственного контроля и надзора, поскольку такой орган должен занимать "независимое" положение применительно к отраслевой системе управления и поэтому находится в непосредственном ведении Правительства РФ. Эта позиция частично учтена, поскольку в непосредственное ведение Правительства переданы некоторые федеральные надзорные службы, о которых упомянуто выше. Однако большинство этих служб числится "под министерствами", которые вправе отменять акты служб, решать кадровые вопросы, утверждать планы их деятельности, решать некоторые другие важные для служб вопросы. Кроме того, по общему замыслу указа Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти федеральные службы не имеют права осуществлять нормотворческую функцию, что не прибавляет им независимости.
По-видимому, данный вопрос станет со временем предметом дополнительного изучения специально образованной Президентом РФ комиссии по вопросам совершенствования государственного управления*(317).
3. Представляется необходимым дополнительно рассмотреть целесообразность объединения функций государственного контроля и надзора в некоторых федеральных службах. Имеется в виду прежде всего находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия граждан. Судя по вопросам ведения этой службы, ее функциям и полномочиям (Положение об этой службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322*(318)), на нее наряду с санитарно-эпидемиологическим надзором возложен надзор "в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка". По сути дела, это означает либо полную передачу в ведение указанной службы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, либо ее "раздвоение" применительно к задачам охраны здоровья граждан, поскольку функции этого органа выходят далеко за пределы области здравоохранения. Вряд ли есть необходимость возлагать на сложившуюся систему органов санитарного надзора (о значении этих органов в современный период говорить не приходится) дополнительно задачу надзора за соблюдением правил торговли (они связаны не только с обеспечением охраны здоровья граждан) и охраны прав граждан в этой весьма широкой сфере. Во всяком случае, здесь есть предмет для обсуждения.
4. В настоящее время утверждены положения о федеральных органах исполнительной власти. Сравнительный анализ данных положений дает возможность высказать некоторые соображения по поводу уровня правового регулирования статуса этих органов. Как уже указывалось, все положения о федеральных министерствах, утвержденные Правительством РФ, построены по единому трафарету: общие положения; полномочия; организация деятельности. Что касается общих положений, то здесь, по сути дела, воспроизведены вводные части ранее действовавших положений о министерствах, за исключением нормы о координации и контроле деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб, федеральных агентств. В разделе о полномочиях воспроизведены функции и предметы ведения соответствующего министерства.
Причем представляется довольно сложным разделить "полномочия" и "права" министерства, поскольку полномочия включают и права. Очевидно, авторы положений в первом случае, говоря о полномочиях, хотели подчеркнуть, что они одновременно означают функции и обязанности. Однако с точки зрения права модель получилась неудачной. Возникают также вопросы: все ли полномочия министерств, необходимые им для осуществления своих функций, нашли достаточное отражение в закрепленных для них полномочиях? есть ли возможность управления федеральной собственностью, в том числе учреждениями и организациями, состоящими на бюджетном финансировании и обслуживающими именно нужды министерства (например, научно-исследовательские центры)? По-видимому, запрет общего характера, о котором говорилось выше, относительно управления федеральным имуществом, несмотря на имеющуюся оговорку, не будет соблюдаться столь тщательно.
Хотелось бы также обратить внимание на несколько иную структуру и иной подход к определению обязанностей и прав министерства в положениях о министерствах, утвержденных Президентом РФ. Например, в Положении об МЧС России*(319) определены основные задачи и основные функции этого министерства.
Причем основные функции подразделяются на следующие: 1) функции, касающиеся разработки и представления Президенту РФ предложений, проектов законов и иных нормативных правовых актов, проектов иных документов; 2) функции по разработке и самостоятельному утверждению нормативных правовых актов по установленному перечню вопросов; 3) функции по организации деятельности в подведомственной сфере, включая официальный статистический учет, материально-техническое обеспечение системы МЧС, делопроизводство; 4) надзорные, контрольные, координационные и регулирующие функции (с учетом специфики данного органа) и функции методического руководства. Специальный раздел Положения определяет полномочия министерства.
В Положении достаточно четко и определенно урегулированы полномочия министра (разумеется, это связано со спецификой МЧС). Отметим, в частности, подпункт 26 п. 12 Положения, устанавливающий, что министр издает в пределах своей компетенции в установленном порядке правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, должностным лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства...
В данном случае форма акта министра вообще не определена.
Что касается актов руководителей министерств, положения о которых утверждены постановлениями Правительства РФ, то во всех положениях указывается, что министр издает приказы как нормативного, так и ненормативного характера. К сожалению, полномочия министра оказались не связаны с полномочиями министерства по принятию нормативных правовых актов. С юридической точки зрения остается неясным вопрос о том, кто правомочен принимать конкретные правовые акты - министерство или министр как единоличный руководитель министерства.
Характерны в этом отношении пункт 6 каждого из положений, в котором перечисляются права министерства, и подпункт 10.15, в котором указывается, что министр издает приказы, имеющие нормативный характер, но относятся ли эти приказы к реализации прав самого министерства, в положениях умалчивается.
Кроме того, в разделе "Организация деятельности" отсутствует характеристика министра как должностного лица Российской Федерации, осуществляющего руководство вверенным ему министерством на основе единоначалия.
Хотелось бы также обратить внимание на отсутствие конкретных наименований нормативных правовых актов министерств и ведомств по предметам правового регулирования. Очевидно, что наиболее общий акт - приказ министра. Однако стоит ли игнорировать сложившуюся практику принятия таких нормативных правовых актов, как инструкции и положения?
Заметим, что авторы положений сочли нецелесообразным учреждение в министерствах коллегий в качестве совещательных органов при министерствах с соответствующим статусом. Ныне в подпункте 6.4 Положения о министерстве предусматривается право министерства создавать координационные и совещательные органы (комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.
Иную позицию по вопросу о роли коллегий министерств избрал Президент РФ. В положениях о Министерстве иностранных дел*(320), об МЧС России предусмотрено образование коллегий, состав которых утверждается Президентом, для рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности министерства. Решения коллегий реализуются, как правило, приказами министра. В случае разногласий между председателем и членами коллегии решение принимает председатель коллегии (министр), докладывая о возникших разногласиях Президенту РФ. Кроме того, при МЧС России предусмотрено создание научно-технического совета "для рассмотрения и выработке рекомендаций по особо важным проблемам, отнесенным к компетенции МЧС России".
В состав упомянутого совета, утверждаемого министром, могут входить представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций и общественных объединений.
Думается, что и в других министерствах, как многофункциональных, так и ведающих отдельными отраслевыми комплексами, целесообразно иметь такого рода совещательные органы.
5. Некоторые аналогичные замечания можно было бы сделать и по положениям о федеральных службах, где основой также является типовое положение.
Особого внимания требует анализ положений о федеральных службах, находящихся в ведении ряда министерств, в составе которых ранее действовали государственные инспекции, возглавлявшиеся главными государственными инспекторами и имевшие свои территориальные органы (Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, Государственная инспекция по маломерным судам, Гостехнадзор, Российская транспортная инспекция, Государственная жилищная инспекция, Госархстрой надзор и др.). К сожалению, об их судьбе не упомянуто ни в одном постановлении Правительства РФ об утверждении положения о федеральной службе, ни в самих положениях. Более того, в положениях о федеральных службах (за исключением Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека), которые в соответствии с КоАП РФ должны являться органами административной юрисдикции, вообще не упомянуто об этих функциях, имея в виду рассмотрение дел об административных правонарушениях и определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять соответствующие протоколы.
Составители положений о федеральных службах ограничились расплывчатой формулой следующего содержания: федеральная служба вправе применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и/или ликвидацию последствий нарушения юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства РФ (вариант окончания фразы: вместо слов "с целью" указывается: "а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений")*(321).
Вызывает удивление и тот факт, что только в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека упомянуто о том, что руководитель данной службы является главным государственным санитарным врачом РФ, а заместители руководителя - заместителями главного санитарного врача РФ*(322). Однако о должностных лицах Госторгинспекции не упоминается. Отсутствуют и нормы, касающиеся права должностных лиц рассматривать дела об административных правонарушениях.
Вместе с тем в разделе о полномочиях Федеральной службы по труду и занятости указано, что эта служба осуществляет проверки, обследования, выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечение виновных к ответственности; рассмотрение в соответствии с законодательством дел об административных правонарушениях (курсив мой. - Н.С.).
К сожалению, подобная норма является исключением. О том, что некоторые федеральные службы по надзору будут осуществлять функции органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, можно судить пока только косвенно, анализируя акты Правительства РФ. Имеется в виду, в частности, распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р, согласно которому территориальные органы управления Госторгинспекции переданы в подчинение Федеральной службе в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; отделения Российской транспортной инспекции - Федеральной службе по надзору в сфере транспорта; Управления и инспекции Госгортехнадзора России, межрегиональные территориальные округа Госатомнадзора России - Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и т.д.*(323)
Отметим, что в положениях о федеральных службах, находящихся в непосредственном ведении Правительства (об антимонопольной службе, по экологическому, технологическому и атомному надзору, государственной статистики, по тарифам, по финансовым рынкам) также не определены юрисдикционные функции упомянутых федеральных служб в сфере применения законодательства об административной ответственности.
В связи с этим напрашивается вывод о целесообразности в дальнейшем разработки соответствующих общих положений о каждой подсистеме федеральных органов исполнительной власти.
Таковы лишь краткие соображения по поводу существующей ныне системы федеральных органов исполнительной власти. Вопрос этот требует всестороннего анализа и оценки складывающейся практики работы новой системы. Есть основание полагать, что проблемами совершенствования системы, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти постоянно будут заниматься образованная Указом Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"*(324). Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и межведомственная рабочая группа по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при данной комиссии.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 14 Главы: < 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.