Глава VII. Проблема единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами

Важнейшей особенностью федеративного государства является то, что государственная власть в нем присуща как федерации в целом, так и ее субъектам. В федерации эту власть реализует целостная система органов законодательной (федеральный парламент), исполнительной (глава государства и правительство) и судебной власти (суды). В субъектах федерации многих государств такая система не всегда завершена: самостоятельной судебной властью они, как правило, не обладают*(325).

Таким образом, очевидно, что государственные институты при федерализме значительно сложнее и многочисленнее, чем при унитарном устройстве, потому что здесь многое построено на шатком балансе региональных интересов, которые надо постоянно уравновешивать.

Одной из самых значительных, а подчас и самых болезненных политико-правовых проблем современных федеративных государств является проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и его субъектами.

Следует отметить, что вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами - это вопрос о власти и стабильности федеративных отношений в стране. Именно поэтому в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год Президент Российской Федерации отметил, что "...обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти", так как "отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям"*(326).

Очевидно, что созидательная деятельность Российского государства напрямую связана с эффективной реализацией стоящих перед органами исполнительной власти в Российской Федерации задач и с преодолением отставания государственных институтов от потока новых проблем в сфере государственного управления. В связи с этим нельзя не согласится с тем мнением, что одной из причин недостаточной эффективности работы органов исполнительной власти является несоответствие между закрепленной Конституцией РФ новой моделью организации системы управления российским государством и во многом сохранившимися старыми структурами и методами управления*(327).

Прежде, чем рассматривать вопрос об особенностях организации системы исполнительной власти в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, необходимо определиться с основными терминами, используемыми при анализе данного вопроса учеными и специалистами.

Некоторые из них были сформулированы в действовавшем до недавнего времени Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(328).

Так, в данном законодательном акте под термином "полномочия" понималось право и/или обязанность власти на определенные действия по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения).

Предметы ведения авторы данного закона определяли как сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов), внутри которых органы власти и управления осуществляют те или иные полномочия.

Компетенция федерации, ее субъектов и их органов представляет собой обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия.

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов Российской Федерации.

В научной литературе нередко применяется термин "совместная компетенция". В этом случае речь идет о том, что федерация и ее субъекты осуществляют деятельность в рамках одних и тех же сфер государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Однако при этом у каждой из сторон имеются собственные полномочия, пользуясь которыми она управляет соответствующей сферой и осуществляет в ней нормативно-правовое регулирование.

Таким образом, под предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации следует понимать сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Федерации.

Принципиально распределение компетенции между федерацией и ее субъектами устанавливается, как правило, в федеральной конституции. Это конституционное распределение может дополняться и конкретизироваться текущим законодательством и договорами между федерацией и ее субъектами. В конституционном праве зарубежных стран можно встретить несколько основных моделей распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, которые складываются из различного сочетания следующих элементов:

- исключительная компетенция федерации;

- исключительная компетенция субъектов федерации;

- конкурирующая компетенция федерации и ее субъектов;

- остаточная компетенция, передаваемая конституциями либо самой федерации, либо ее субъектам, в зависимости от чего различается централизованная и децентрализованная федерация*(329).

Кроме того, в последнее время в качестве одной из несущих теоретических конструкций демократического политико-территориального устройства был сформулирован принцип субсидиарности, в соответствии с которым полномочия вышестоящего уровня управления используются для решения тех проблем, которые на нижестоящем уровне невозможно решить из-за объективного недостатка ресурсов. Этот принцип прямо отражен в ряде документов Европейского союза, а также в новейших конституционных положениях европейских стран и положен в основу деятельности многих общеевропейских организаций (например, Комитета регионов ЕС)*(330).

Из всего изложенного складываются самые разнообразные модели сочетания сфер компетенций в современных федерациях (например, американская, швейцарская, индийская, германская и ряд других)*(331).

Необходимо согласиться с тем мнением, что "одна из основных проблем российской модели федерализма состоит в том, что в отличие от конституционного права западных стран предметы ведения в Конституции Российской Федерации не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти"*(332). Кроме того, в Конституции РФ многие предметы ведения сформулированы весьма обобщенно, что позволяет толковать их либо расширительно, либо двояко.

Несовершенство системы государственного управления при отсутствии четкого разграничения предметов ведения и полномочий дополняется наличием слабо связанных друг с другом систем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также самостоятельной системы местного самоуправления.

В связи с этим зачастую складывается парадоксальная ситуация, когда федеральные органы исполнительной власти, исходя из Конституции РФ, обязаны применять необходимые полномочия для осуществления государственно-властной деятельности, а на практике они не имеют отлаженных механизмов по обеспечению возложенных на них функций.

Анализ теории и практики государственного строительства в Российской Федерации за последнее десятилетие со всей убедительностью доказывает, что органы исполнительной власти всех уровней должны быть сопряжены между собой безусловным подчинением Конституции РФ и федеральному законодательству, что позволит создать отлаженную, действительно единую и эффективную систему государственного управления.

Организация исполнительной власти на уровне Российской Федерации и в ее субъектах, выработка вертикальных и горизонтальных управленческих связей между ними, разграничение предметов ведения и полномочий являются одними из главных направлений при формировании эффективной государственной властной вертикали и создании единой системы исполнительной власти. Хотя, как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, "мы, наконец, - юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать"*(333).

Неурегулированность отношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий приводила до недавнего времени к стремлению отдельных органов исполнительной власти субъектов Федерации присвоить себе права, не предусмотренные российским законодательством, что не только провоцирует разрушение единого правового пространства России, но и идет вразрез с принципами современного правового государства. В связи с этим требуется четкое уяснение правоотношений в сферах исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительного ведения субъектов Федерации.

Как известно, в системе органов управления любого современного федеративного государства много особенностей, которые отличают ее от системы органов унитарного государства. Данное утверждение справедливо и по отношению к устройству системы государственного управления в Российской Федерации. Как отмечает Н.М. Мириханов, уникальность Российской Федерации проявляется с ее зарождения и выражается уже в том, что она была сформирована под воздействием сложного сочетания внутренних и внешних, объективных и субъективных факторов*(334).

Рассматривая в сравнительном плане различные модели федерализма в современном мире, следует подчеркнуть, что Россия не подходит под характеристику ни одной из федераций в силу своего огромного своеобразия: исторического, социального, этнического, политического, культурного, конфессионального и др. Особенность российского федерализма заключается в том, что из советского, чисто национального, он развился в смешанный, объединяющий в качестве субъектов Федерации не только национально-территориальные, но и территориальные образования: области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения*(335).

Таким образом, можно констатировать, что современный российский федерализм имеет ряд специфических особенностей, которые не могут не сказаться на устройстве и организации системы государственной власти в Российской Федерации. В научной литературе к ним обычно относят: неравноправие субъектов Российской Федерации (асимметрия); этнический фактор в образовании и большое число субъектов Федерации; наличие сложносоставных субъектов Федерации и т.д.*(336).

Этими и некоторыми другими факторами обусловлены особенности организации единой системы исполнительной власти в условиях разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией РФ. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.

Часть 1 ст. 5 Конституции РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов Федерации. Необходимо заметить, что по вопросу фактического равноправия субъектов Федерации среди ученых и политиков существуют различные точки зрения*(337). Это вызвано тем, что субъекты Федерации имеют разные территории, численный состав населения, различное географическое положение и экономический потенциал, разную степень обеспеченности природными ресурсами. Существование шести видов субъектов Федерации, различающихся конституционно-правовым статусом, естественно, вносит определенные трудности в систему государственного управления и формирование стабильных федеративных отношений.

Конституция РФ, несмотря на ее противоречивость, стала основой для дальнейшего развития федеративных отношений, закрепила новую модель федеративного устройства, распространив федеративные отношения на всю территорию государства, установила, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем этот принцип является лишь вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве - "об отношениях между Федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали"*(338).

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из главных аспектов федеративных отношений и одним из важнейших принципов федеративного устройства.

Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции РФ. В ст. 71 и 72 Конституции РФ установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в ст. 73 Конституции РФ определено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и должен рассматриваться во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ.

Нормы Конституции Российской Федерации определяют порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; особенности отношений между "сложносоставными" субъектами Федерации; принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации; порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что "в федерациях предметы ведения государства как такового распределяются первоначально между собственно федеральным уровнем и уровнем его составных частей - земель, штатов, республик, областей и др. Это первичное распределение служит основой для формирования компетенции разных властей и их внутренних уровней"*(339).

Соответственно субъектами разграничения являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.

При правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации наряду с Конституцией РФ и Федеративным договором применяются следующие формы: федеральные законы, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, согласительные процедуры.

В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не указаны, однако из смысла ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. При этом необходимо особо отметить, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться федеральными законами. Как представляется, именно федеральный закон является той правовой формой, в которой конституционные предметы ведения наполняются конкретными полномочиями конкретного уровня публичной власти. В связи с этим должная реализация конституционных возможностей федерального законодателя в сфере разграничения полномочий является ключевым моментом в вопросе нормального функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации прямо предусмотрены частью 3 ст. 11 Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации установлены частями 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.

Таким образом, одной из особенностей организации системы исполнительной власти в Российской Федерации, определяемой федеративной формой государственного устройства, является допустимость договорных отношений между органами исполнительной власти. Однако для передачи друг другу части полномочий требуется взаимное согласие органов исполнительной власти Федерации и ее субъекта. "Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке"*(340).

Как представляется, на сегодняшней день широко применяемая до недавнего времени практика договоров между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов исчерпала себя. Во многом эта практика была данью периоду "суверенизации" 90-х годов и сыграла как положительную, так и отрицательную роль.

Говоря о практике заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, Президент РФ В.В. Путин сказал: "Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы, и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации"*(341).

Кроме того, необходимо отметить и тот факт, что на данный момент Федеральное Собрание РФ в целом создало современную систему законодательства, в том числе и по совместным предметам ведения, исключающую необходимость двусторонних договорных отношений как массового правового явления.

В то же время нельзя забывать и о той положительной роли, которую сыграл и, возможно, еще сыграет договорный процесс. Так, при помощи ряда договоров удалось достичь компромисса, разрешить серьезные политические конфликты, имевшие место между федеральным центром и некоторыми регионами (Татарстан, Башкирия и др.). В таких ситуациях договоры о разграничении предметов ведения и полномочий устанавливают и "дополнительные", индивидуальные для каждого региона предметы совместного ведения и полномочия. В этом контексте необходимо рассматривать и предложение Президента РФ о целесообразности заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики.

Кроме того, при помощи целого ряда соглашений удалось урегулировать конкретные социально-экономические и другие проблемы, которые не успевало регулировать федеральное законодательство.

Однако необходимо особо отметить, что при заключении договоров и соглашений должен в первую очередь соблюдаться закрепленный частью 4 ст. 5 Конституции РФ принцип равенства субъектов Федерации.

Как отмечалось выше, поскольку субъекты Федерации обладают всей полнотой власти в сфере своей исключительной компетенции, они имеют право делегировать часть собственных вопросов в совместное ведение, если на то есть согласие Российской Федерации.

Передача предметов исключительного ведения субъектов Федерации в сферу совместного ведения означает укрепление федеральной власти, поскольку федеральный центр тем самым получает право издавать законы по указанным вопросам. При этом выгода для субъекта Федерации заключается в возможности получить реальную помощь федеральных властей по тем проблемам, решить которые регион не может самостоятельно.

Как представляется, соглашения также должны использоваться для передачи исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом. Такая ситуация возможна, если передача полномочий носит индивидуальный характер. Органы исполнительной власти субъектов Федерации также могут передать часть своих исполнительно-распорядительных полномочий федеральным органам исполнительной власти, но не должны делать это без особых причин. Представляется верным мнение, что "на практике такие соглашения могут использоваться для проведения определенных социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта Федерации, отработки новых механизмов и способов решения различных проблем в указанной сфере. Тем самым будут создаваться не только реальные механизмы учета "специфики" тех или иных территорий, но также и возможность оперативного маневрирования в управлении с целью повышения его эффективности"*(342).

Найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности центра и регионов могут фиксироваться в дальнейшем в федеральных законах.

В связи с вышесказанным представляют большой интерес последние изменения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(343). В этот закон включена глава, определяющая общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. В ней по-новому определяется роль договоров и соглашений, необходимость заключения которых в последнее время, как уже отмечалось выше, подвергалась жесткой критике со стороны ученых и специалистов. Так, определено, что заключение договора допускается только в исключительных случаях, при этом он должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон. В Законе предусмотрено, что форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче части полномочий должна использоваться в случае, если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации на основе федерального закона.

Кроме правовых механизмов, согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президентом РФ используются согласительные процедуры. Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и компетенции органов исполнительной власти.

Как известно, часть 2 ст. 77 Конституции РФ закрепила, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Таким образом, следует констатировать, что формирование целостной, эффективно работающей и действительно единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.

В соответствии с действующими конституционными нормами государственное устройство Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти: уровень государственной власти Российской Федерации (федеральный), уровень государственной власти субъектов Федерации (субфедеральный), уровень местного самоуправления.

Все три уровня публичной власти относительно самостоятельные формы осуществления власти народа. Взаимодействие федеральной, региональной и муниципальной власти осуществляется через принятие законов, регламентирующих деятельность органов соответствующего уровня власти, через действие правовых механизмов контроля, а также через закрепленные в Конституции РФ договорные процедуры.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования через соответствующие органы власти вправе и обязаны отстаивать собственные интересы, но не вправе произвольно вторгаться в компетенцию иного уровня власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, о чем уже упоминалось выше, а при недостижении согласия - в судебном порядке.

Как представляется, современные правовые и политические коллизии, которые возникают между исполнительными органами Российской Федерации, и органами исполнительной власти субъектов Федерации прямо вытекают из несовершенства федеративных отношений прежде всего в сфере разграничения полномочий. Негативное влияние оказывают и объективные трудности в процессе поиска федеральным центром оптимальных механизмов управления в условиях федерализма.

Изучение научной литературы, действующего законодательства и практики его применения позволяет, на наш взгляд, выделить следующие причины, препятствующие созданию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации:

- отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях;

- перегруженность федерального центра различными управленческими функциями;

- громоздкий управленческий аппарат на всех уровнях власти;

- вмешательство федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации;

- несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации положений Конституции РФ и норм федерального законодательства.

Следует согласиться также с мнением ученых о том, что на данный момент основными причинами низкой эффективности системы исполнительной власти в Российской Федерации являются:

- избыточность регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти в Российской Федерации;

- нерациональное распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- неудовлетворительная регламентация полномочий по реализации функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- неэффективная организация взаимодействия органов исполнительной власти с общественными организациями и гражданами и др.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что главной задачей при формировании современной концепции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должно стать построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти строго следуют законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. При этом принципиально важно установить практические механизмы согласованного функционирования, а по вопросам, касающимся положения ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, - соподчиненной и слаженной работы государственных органов исполнительной власти Российского государства.

В связи с этим необходимо установить общие подходы к разграничению полномочий и предметов ведения, а именно:

- законодательные акты, принимаемые на всех уровнях власти, должны строго соответствовать Конституции РФ;

- при распределении полномочий должно учитываться экономическое, географическое, этническое и другое многообразие Российской Федерации;

- полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только ее субъектов и т.д.

По мнению многих ученых, при распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. При этом применение данного принципа требует учитывать прежде всего способность исполнительных органов власти того или иного уровня эффективно решать в конкретных условиях задачи, стоящие перед Российской Федерацией и ее субъектами.

В ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, наряду с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, отнесены: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.

До недавнего времени в Российской Федерации в качестве основного законодательного акта, призванного конкретизировать ст. 72 Конституции РФ путем урегулирования взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами в сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения, действовал Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

С принятием новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вышеназванный законодательный акт утратил силу.

Анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод, что при работе над совершенствованием законодательной базы в сфере распределения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и государственными органами исполнительной власти субъектов Федерации необходимо исходить из двух принципиальных положений:

во-первых, из федеративного устройства России, а следовательно, из разделения властей "по вертикали", наличия самостоятельности субъектов Федерации в определенных вопросах, в том числе их самостоятельной ответственности. В связи с этим необходимо учесть интересы как субъектов Российской Федерации, так и федерального центра. Принятие решения "сверху", без учета региональных интересов и игнорирование общественного мнения могут привести к очередному конфликту между обществом и государством, законом и обществом и не приведут к образованию действительно работающей единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

во-вторых, из наличия совместной компетенции, предполагающей, в частности, существование одноименных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, и, следовательно, из существования, как минимум, скоординированности их деятельности. Необходимо согласиться с тем мнением, что "федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами Федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций"*(344).

В связи с этим, как представляется, федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные - за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации.

Касаясь правового регулирования обозначенной проблемы, по мнению ученых, крайне важно прекратить ныне существующую практику, когда в федеральных законах по предметам совместного ведения зачастую содержатся нормы, не оставляющие места для последующего законодательного регулирования субъектами Федерации. Это не соответствует нормам Конституции РФ о ее федеративном устройстве. Следует четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах должны содержаться рамочные нормы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования.

Полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к компетенции только исполнительных органов государственной власти Федерации или только ее субъектов.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что к процессу разграничения предметов ведения и полномочий, равно как и к построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, т.е. изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой результатов на практике. Кроме того, крайне важно мнение субъектов Российской Федерации по перечисленным вопросам, особенно если речь идет о формировании органов исполнительной власти "двойного подчинения", осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.

Структура и деятельность органов исполнительной власти в Российской Федерации должны соответствовать установленной схеме разграничения полномочий. При этом целесообразно, следуя принципу субсидиарности, передавать как можно больше функций на исполнение нижестоящим органам.

Вместе с тем следует иметь в виду, что существует ряд проблем, которые не могут быть эффективно решены усилиями только федерального центра или только субъектов Федерации.

Как нам представляется, поставленные выше проблемы во многом должны быть решены в ходе проведения административной реформы, осуществляемой Президентом РФ. Вплоть до 2000 г. многие конституционные механизмы федерализма в Российской Федерации являлись декларацией и действовали во многом неэффективно. Сегодня активно идет работа по подготовке концепции-программы федерализма. И этому во многом способствовала работа Комиссии при Президенте РФ, проведенная с участием представителей федеральных округов, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, министерств и ведомств, ведущих ученых страны по анализу крупного массива законодательства с целью подготовки предложений по оптимальному разграничению предметов ведения и полномочий по кругу вопросов, вытекающих в первую очередь из ст. 72 Конституции РФ.

В рамках работы Комиссии подготовлен целый ряд законопроектов, которые призваны разграничить полномочия федерального центра и регионов по всем предметам совместного ведения федеральными законами.

Следует особо подчеркнуть, что при решении проблемы разграничения предметов ведения и полномочий нужно учитывать, что единство исполнительной власти в Российской Федерации не является абсолютным. Оно обеспечивается в рамках, очерченных пределами ведения Российской Федерации и ее полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, обеспечивая единство системы исполнительной власти, федеральные органы не могут выходить за пределы своих полномочий, не могут нарушать предусмотренные Конституцией РФ права ее субъектов. Однако такая самостоятельность органов исполнительной власти (и региональной, и федеральной) предполагает не только их право принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью самостоятельности должна стать ответственность за результаты своей деятельности и принимаемые решения.

Таким образом, образование единой системы исполнительной власти в условиях продолжающейся работы по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является сложной задачей, связанной в первую очередь с ее недостаточной правовой урегулированностью, противоречивостью административных механизмов, столкновением интересов федеральных и региональных органов государственной власти. Все эти, а также некоторые другие факторы усложняют решение проблемы формирования эффективно действующей и по-настоящему единой системы исполнительной власти.

Эффективность административной реформы в Российской Федерации зависит от множества факторов. Один из них - организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве.

Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления государством обеспечивается во многом реальной целостностью системы государственного управления и единством правил игры всех задействованных в них управляющих субъектов. Однако, как отмечалось выше, в "федеративном государстве в отличие от унитарного возникает целый комплекс проблем, связанных с тем, чтобы обеспечить правильное сочетание субординации властных структур с широкой самостоятельностью органов государственной власти субъектов федерации"*(345).

Эффективность управления проявляется на всех уровнях функционирования системы государственной власти. На каждом из ее уровней эффективность должна измеряться своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости - соответствие результатов интересам субъектов и объектов управления. Высшим критерием эффективности системы государственного управления в целом служит полнота реализации ее функций. Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления. Поэтому в последнее время так много говорится о том, что реформирование федеративных отношений невозможно без доведения ныне существующей структуры российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти.

Прошедшие годы после принятия новой Конституции РФ показали, что разграничение предметов ведения между центром и регионами носит далеко не оптимальный характер и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Анализ конституционных норм позволяет согласиться с мнением ученых и специалистов, которые считают, что формирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает построение слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, обеспечение их внутрисистемной взаимосвязанности, четкое и рациональное распределение юридически-властных полномочий между ними, разумное сочетание необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровнях.

При этом нужно исходить из того, что понятие "система" (от греч. sэstйma - целое, состоящие из частей, соединенное)*(346) предполагает такую структуру отношений множества ее элементов, которые образуют ее целостность и единство. Следует особо учитывать, что система представляет собой новое качество, несводимое к простой сумме качеств ее элементов, а каждый из элементов или их комбинация может рассматриваться как самостоятельная система, но уже другого уровня. Целостность любой системы достигается с помощью таких функций управления, как организация, планирование, регулирование, контроль. С помощью координации достигается лишь согласованность в работе различных звеньев системы. Следовательно, обеспечение устойчивого взаимодействия между элементами единой системы исполнительной власти невозможно без установления соподчиненности между ними на основе отношений власти - подчинения*(347).

Сегодняшняя система регионального политико-административного управления зависит от статуса исполнительной и законодательной власти, взаимоотношений региональных властей и местного самоуправления, от способности исполнительной власти централизовать экономические ресурсы региона. Кроме того, эффективность управления на региональном уровне зависит от точного определения функций и разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти, установления процедур их взаимодействия, оснований и видов ответственности. Неурегулированность обозначенных выше проблем создает массу проблем для дальнейшего сбалансированного и поступательного развития субъектов Федерации.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо особо отметить, что в рамках административной реформы "все признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии "интересов" регионов и федерального центра. На этой основе исполнительная власть регионов, превращаясь в реальные субъекты преобразований, призвана в этом процессе обеспечивать решение не только местных, но и общефедеральных задач"*(348).

В заключение хотелось бы отметить, что проблемы строительства единой системы исполнительной власти в Российской Федерации как одной из цементирующих основ Федерации могут быть решены только через адекватное восприятие проблем федерального центра, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и соответствующего этому разграничения предметов ведения и полномочий. Ее становлению во многом будет способствовать успешная работа по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Четкое распределение функций, полномочий, ответственности, ресурсов по уровням власти является одной из главных задач государственной власти на ближайшие годы. Это огромная работа, которая рассчитана на несколько лет. Надлежащее разграничение полномочий по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ, должно стать своеобразным показателем эффективности государства.