Глава V. Исполнительная власть и судебная власть. Соотношение, взаимодействие

 _ 1. Проблемы соотношения и взаимодействия  исполнительной  и  судебной

      ветвей власти                                                     

 _ 2. Органы исполнительной  власти  и  Конституционный  Суд  Российской

      Федерации                                                         

 _ 3. Органы исполнительной власти и суды общей юрисдикции              

 _ 4. Органы исполнительной власти и арбитражные суды                   

 _ 5. Административная юстиция                                          

 _ 6. Взаимоотношения органов судебной и исполнительной власти  в  сфере

      организационно-хозяйственного и финансового обслуживания  судебной

      деятельности                                                      

_ 1. Проблемы соотношения и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей власти

Теория разделения властей в ее современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующие неразрывное единство. По-прежнему она нацелена на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно - и эта задача становится все более важной и актуальной - речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур, об эффективности всей системы управления государственными делами*(169).

Законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.

Одним из требований нашего времени является устранение институциональной неразберихи, отражающей смешение и переплетение функций различных ветвей власти. В этом плане важное место занимает проблема баланса и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей власти.

Исполнительная и судебная ветви власти находятся в многообразных отношениях между собой, необходимо дополняя друг друга. Однако при исследовании этой проблемы возникает вопрос: каковы границы вмешательства суда в компетенцию органов исполнительной власти? Не является ли оно вторжением "одной власти" в сферу влияния "другой власти"?*(170).

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Задачи, стоящие перед государством, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Таким образом заложен фундамент механизма взаимодействия ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Эти ветви, согласно ст. 10 Конституции РФ, самостоятельны и действуют независимо друг от друга.

Однако в рамках осуществления общих задач важно наметить и определить специфические функции и правомочия соответствующих систем органов государственной власти, исследовать их связи, формы взаимного влияния, пути снятия противоречий.

В связи с этим определенный интерес (с позиций научного исследования и практической необходимости соответствующих выводов) представляет вопрос о соотношении исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе.

Роль и место судебной власти в системе сдержек и противовесов, ставящих барьер государственному произволу, определяются двумя группами факторов, одни из которых предоставляют ей возможность контролировать решения законодательной и исполнительной власти, а другие ставят судебную власть в зависимость от решений и действий последних*(171).

Глава седьмая Конституции РФ, посвященная судебной системе, содержит принципиально важные положения, гарантирующие независимость судей и реализацию других принципов правосудия в стране.

Основной функцией судебных органов является реализация задач правосудия. Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану не только прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, но и интересы государства, в том числе законные интересы и права исполнительных органов государственной власти от нарушений со стороны граждан и негосударственных организаций в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах.

Отправление правосудия - основная, но не единственная функция судов. В процессе своей работы они осуществляют также функции судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Выполняя общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям:

1. Конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренных действующим законодательством.

3. Контроль арбитражных судов за законностью нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также контроль за законностью ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти (исполнительной).

Вместе с тем суды обязаны также защищать права и законные интересы органов исполнительной власти и их должностных лиц при рассмотрении конкретных дел.

Таким образом, следует отметить, что во взаимоотношениях исполнительной и судебной ветвей власти участвуют все звенья системы исполнительных органов (от Правительства РФ до руководителя конкретного государственного учреждения, предприятия) и все звенья судебной системы, осуществляющие конституционное, административное, гражданское и уголовное судопроизводство. В каждом из видов судопроизводства можно заметить специфические особенности полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти особенности зафиксированы в Конституции РФ и законодательных актах по вопросам судопроизводства, в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", в Уголовном процессуальном, Гражданском процессуальном, Арбитражном процессуальном кодексах, в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Однако наиболее обширная область отношений - те, что складываются в ходе осуществления правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Административное судопроизводство, на наш взгляд, должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти (административная юстиция).

Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти просматривается в ходе формирования органов правосудия, при обеспечении их кадрами, материальными и финансовыми ресурсами, средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п.*(172).

Таким образом, можно говорить о многообразии правоотношений, возникающих между органами, представляющими две ветви власти - исполнительную и судебную.

Первую группу составляют правоотношения, возникающие в процессе осуществления правосудия. Ко второй можно отнести, например, отношения между судом и органом юстиции и т.д.

Представляется целесообразным проследить конкретные связи между исполнительными и судебными органами, в частности, путем анализа действующего законодательства и практики его применения.

Особый интерес, на наш взгляд, представляют вопросы судебного контроля за законностью решений и действий органов исполнительной власти. Именно этот аспект отношений двух ветвей власти имеет важное значение для укрепления законности и государственной дисциплины, охраны прав и свобод человека и гражданина.

В любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых средств обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место отводится судебным органам. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти и представляет собой стержневой институт, который обеспечивает правопорядок. Реальное правосудие - важнейшая конституционная гарантия прав и свобод.

Именно правосудие обязано обеспечивать непосредственное действие конституционных прав граждан, что является признаком их реальности и эффективности. Однако сфера его влияния не должна ограничиваться только защитой конституционный прав. Как справедливо отмечено авторами монографии "Сравнительное конституционного право", суд выступает как специализированный государственный орган, осуществляющий функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникающего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом*(173).

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и административной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. По этой проблеме было высказано много различных мнений как в нашей стране, так и за рубежом, связанных с пределами компетенции суда по разрешению жалоб граждан. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении публично-правовых споров признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав физических и юридических лиц требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам, связанным с публичной администрацией и попадающим под судебную юрисдикцию, т.е. определения таких правоотношений, споры между участниками которых, при наличии соответствующих условий, были бы отнесены к компетенции суда. Практика многих стран показывает, что рассмотрение публично-правовых споров не является существенной нагрузкой для судебных органов. Такой опыт позволяет сделать вывод о возможности проводить такую политику контроля судами актов управления, которая будет являться результативным инструментом предварительного воздействия на администрацию без загрузки лишней работой как самой администрации, так и судов. Это свидетельствует о возможности расширения судебного контроля за законностью решений администрации. Он представляет собой средство защиты и усиления законности действий государственной администрации, а также выступает важным фактором ее дальнейшего развития. С точки зрения отношения к деятельности органов управления суды действуют активно, превентивно, закрепляют силу правового воздействия, восстанавливают нарушенную законность.

Таким образом, судебные органы защищают права граждан или юридических лиц, нарушенные незаконными действиями, решениями государственных органов. В случае же необоснованного обжалования суды подтверждают законность акта, свидетельствую о неосновательных требованиях отмены акта и, таким образом, повышают силу его воздействия. Введение судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров судами общей юрисдикции, арбитражными судами можно оценить как крупный шаг на пути упорядочения отношений публично-правового характера. Следует обратить внимание на результативность судебного контроля административных решений в области защиты субъективных прав, а также соответствующего функционирования органов государственной администрации. Разрешая административно-правовые споры, суды восстанавливают права, а также систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации, уведомляют об этом заинтересованные органы, что является важным фактором улучшения работы государственного аппарата. В этом смысле судебный контроль над административными актами, как справедливо отметил проф. Я. Лентовский, "есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в государственном управлении"*(174).

Научно обоснованное сочетание судебного и административного порядка разрешения публично-правовых споров позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения работы механизма охраны прав физических и юридических лиц.

Таким образом, речь должна идти о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении публично-правовых споров. Практика показала, что наряду с административным обязательно должен существовать судебный порядок обжалования, а совершенствование порядка рассмотрения жалоб в судебных органах необходимо проводить наряду с совершенствованием рассмотрения жалоб в органах государственного управления. Эти два порядка разрешения административно-правовых споров призваны в наиболее полном объеме защищать права и свободы физических и юридических лиц.

Следует согласиться с позицией Ц.А. Ямпольской, высказанной еще в конце 50-х годов прошлого века, что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных отношений. Должны оставаться два пути обжалования - судебный и административный, поскольку чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования*(175).

Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав и свобод личности, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно гарантирует реальность иных прав и интересов граждан и юридических лиц и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства.

Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд определенных преимуществ перед решением спора в органах исполнительной власти. Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса.

Независимость суда, отсутствие у судей какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими сторонам, участвующим в процессе, твердую позицию полноправного участника. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращения в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.

Как справедливо отметил И.Л. Петрухин, процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, самая сложная, разветвленная и педантичная из всех юридических процедур*(176).

Однако надо сказать, что изложенные выше положительные стороны правосудия порой носят чисто теоретический характер. Видимо, не следует чрезмерно идеализировать судебную процедуру рассмотрения жалоб граждан. Практика свидетельствует о загруженности судов Российской Федерации большим количеством дел, что влечет за собой нарушение сроков их рассмотрения.

В этом смысле судебный контроль над административными актами есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в сфере исполнительной власти. Жизнь подтверждает эффективность рассмотрения жалоб в суде. Опыт свидетельствует о том, что судебные решения по административно-правовым спорам обжалуются довольно редко, особенно если сопоставлять соответствующие данные с общим числом дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

Возможность судебной проверки оказывает превентивное влияние на государственные органы при принятии ими актов управления. Судебная форма не только является средством защиты адресатов таких актов, но и помогает самой администрации, ибо способствует выявлению и устранению нарушений законности в ее деятельности.

Судебное разрешение административно-правовых споров нейтрализует нарушения, которые могут возникнуть при подаче жалобы "по начальству". В принципе судебный порядок наиболее рационально разделяет труд по осуществлению функций государственной власти, усиливает ответственность должностных лиц за принятие решений по жалобам*(177). Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров, как один из способов сохранить могущество администрации*(178).

Поэтому в контексте задачи создания в государстве комплекса мер, обеспечивающих баланс разнодействующих сил, суд должен не только рассматривать дела об уголовных преступлениях и гражданских спорах, но и реагировать на эксцессы законодательной и исполнительной власти. Нам нужен постоянно действующий надзор за законностью всех актов органов исполнительной власти снизу доверху.

Российская государственность немыслима без сильной и независимой судебной власти. Задачами судебной реформы являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции.

Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"*(179) направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, реализуемого Конституционным Судом РФ (конституционными судами субъектов Федерации), судами общей юрисдикции, арбитражными судами. Кроме того, Закон предусматривает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. Таким образом, законодательство ориентировано на использование всего потенциала судебного канала (способа) защиты нарушенных прав и свобод неправомерными действиями, решениями администрации, т.е. предоставляет право прибегать в случае необходимости к формам конституционного, арбитражного правосудия, а также судов общей юрисдикции и в будущем - административной юстиции.

_ 2. Органы исполнительной власти и Конституционный Суд Российской Федерации

Становление новой государственности в современном мире сопряжено с созданием органов конституционного контроля.

В нашей стране попытки образования института конституционного контроля были сделаны еще при создании Союза ССР, когда был учрежден Верховный Суд СССР. Он должен был по заданиям Президиума ЦИК СССР давать заключения о законности постановлений СНК СССР и ЦИК союзных республик. Это была первая в нашем государстве, по мнению проф. Б.М. Лазарева, попытка учреждения органа конституционного надзора*(180). Однако в начале 30-х годов он прекратился. Такой надзор и складывающаяся административно-командная система были несовместимы.

В декабре 1988 г. в соответствии с Законом СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР"*(181) был образован Комитет конституционного надзора СССР. Данный комитет стал предвестником конституционного судопроизводства*(182). Он был создан Съездом народных депутатов и действовал на основе Закона от 3 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР и введенного в действие с 1 января 1990 г.*(183).

Комитет конституционного надзора предусматривался как новый специализированный орган правовой охраны Основного закона. Комитет создавался не как судебный орган, а как особая структура в системе законодательной власти. Это был орган, осуществлявший предварительный и последующий конституционный надзор за актами Съезда народных депутатов, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Совета Министров СССР. Однако данный орган не был наделен большими полномочиями. Он не имел права признавать антиконституционные законы недействующими, а должен был направлять свои заключения на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. Его заключения не имели непосредственного действия, кроме случаев, когда они касались конституционных прав и свобод граждан. Таким образом, самостоятельной юрисдикцией Комитет обладал только в отношении подзаконных нормативных актов, нарушающих основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции и в признанных СССР международных документах. Акты Комитета лишь формально приостанавливали действие неконституционных актов, а по существу игнорировались различными союзными структурами. Его заключения могли быть отклонены Съездом народных депутатов СССР. Кроме того, исключалась возможность обращения в Комитет граждан. Несмотря на отмеченные недостатки в правовом статусе этого органа, Комитет конституционного надзора СССР сыграл положительную роль в деле развития института конституционного контроля.

В дальнейшем российское законодательство стало развиваться в ином направлении. Основываясь на ст. 119 Конституции РСФСР 1978 г., в 1991 г. был принят Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР"*(184). Конституционный Суд был провозглашен высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства, т.е. он характеризовался как высший орган судебной власти по защите конституционного строя.

После событий октября 1993 г. Президентом РФ был подписан Указ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(185), в котором содержались обвинения в адрес этого органа, а также запрет на проведение его заседаний до принятия новой Конституции РФ. Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., сохранила Конституционный Суд как самостоятельный орган, но существенно изменила многое связанное с его организацией и компетенцией, что нашло нормативное закрепление в новом Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(186). В соответствии со ст. 1 этого закона судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции путем абстрактного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, проверки по жалобам граждан и запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также путем толкования Конституции. В компетенцию Конституционного Суда входит также конкретный нормоконтроль, т.е. проверка конституционности закона в связи с конкретным делом, рассматриваемым другим судом или иным применяющим закон органом.

Конституция РФ (ст. 125), а также статьи 3 и 85 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривают право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ: нормативных актов Правительства РФ; нормативных актов администрации (правительств) субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов РФ и субъектов Федерации; административных договоров между органами исполнительной власти РФ и соответствующими органами субъектов Федерации; договоров между органами субъектов Федерации. Следует особо отметить, что перечисленные выше дела Конституционный Суд вправе рассматривать только в том случае, если запрос поступил от Президента РФ, палаты Федерального Собрания или от одной пятой депутатов Государственной Думы либо одной пятой членов Совета Федерации, от Правительства РФ, от органов законодательной и исполнительной власти ветвей власти субъектов Федерации, а также от Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ. Характерно при этом, что сам Конституционный Суд лишен права по собственной инициативе возбуждать такое дело.

Вместе с тем, рассматривая дело о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также договоров между ними, Конституционный Суд вправе признать такие акты неконституционными. В силу ст. 125 (п. 6) такие акты или их отдельные положения утрачивают силу. Приведем некоторые примеры. Так, Конституционный Суд РФ высказал свою позицию в отношении п. 8 и 9 постановления Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. N 479 "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет". Поводом к рассмотрению дела стал запрос Законодательного собрания Красноярского края. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемые в запросе нормы. Введя своим постановлением сбор за электроэнергию, отпускаемую предприятиям сферы материального производства, являющийся фактически новым федеральным налогом, Правительство РФ превысило свои полномочия, вмешалось в компетенцию федерального органа законодательной власти, нарушив тем самым конституционный принцип разделения властей и предусмотренный Конституцией РФ и федеральными законами порядок установления федеральных налогов и сборов. Кроме того, получение в результате взимания указанного сбора денежных средств, не предусмотренных доходной частью бюджета, ставит под сомнение правомерность их расходования Правительством РФ.

В связи с этим Конституционный Суд признал п. 8 и 9 постановления Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 57, 75 (ч. 3), 115 (ч. 1)*(187).

Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе в порядке, установленном статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", разрешить вопрос о конституционности такого акта*(188). В случае признания акта Правительства РФ или отдельных положений неконституционными они утрачивают силу. Поэтому Правительству РФ следует принять новый нормативный акт, в который должны быть включены положения об отмене признанного неконституционным акта. Кроме того, акты других органов исполнительной власти, основанные на акте, признанном неконституционным, подлежат пересмотру.

Согласно ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в случае если признаны неконституционными федеральный закон или его отдельная часть (очевидно, речь идет о законодательном акте, принятом по инициативе Правительства РФ), на Правительство РФ возлагается обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений или дополнений в соответствующий закон. Указанные законопроекты Государственная Дума должна рассмотреть в первоочередном порядке. Что касается акта Правительства РФ, то в случае признания его неконституционным Президенту РФ поручается не позднее чем через два месяца со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.

Отметим также, что Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти РФ.

Губернатор Нижегородской области как глава исполнительной власти субъекта РФ обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713. По мнению заявителя, эти положения, как нарушающие права граждан, не подлежат применению. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 2 февраля 1998 г. N 4-П признал п. 10, 12 и 21 указанных правил не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 27 (ч. 1) и 55 (ч. 3)*(189).

В соответствии со ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.

Согласно ст. 80 ФКЗ "О Конституционным Суде Российской Федерации", решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста решения, если иное в нем специально не оговорено.

Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, какими являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), администрации субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов действуют контрольные полномочия вышестоящих органов управления (министерство - правительство), судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также прокурорский надзор в виде так называемого общего надзора прокуратуры.

Законом установлены определенные пределы вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. В нем дан исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с позиций разделения государственной власти на три ветви; 5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией РФ, а также федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос о законности такого акта по отношению к нормам Конституции.

На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет, во-первых, о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например между министерствами). Во-вторых, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как "высшие" государственные органы в системе исполнительной власти.

В этой сфере законом установлены существенные ограничения, поскольку дан исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда (ст. 93 и 94 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

По итогам рассмотрения спора суд может подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или совершение иного юридического действия либо вынести решение, отрицающее такое полномочие. Налицо решение вопроса о законности действия органа исполнительной власти.

Вместе с тем надо учитывать, что Конституционный Суд косвенным образом может предопределить судьбу акта государственного управления, признав федеральный закон либо закон субъекта РФ, на котором основывается акт управления, неконституционным. В этом случае должны быть отменены или изменены все акты управления, непосредственно связанные с действием нормы закона, признанной неконституционной.

Как мы уже упоминали выше, Конституционный Суд РФ осуществляет и конкретный нормоконтроль. Это происходит в двух случаях - по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод либо по запросам судов.

Важное место в системе конституционного правосудия, и особенно в области защиты прав и свобод человека и гражданина, занимает институт индивидуальной жалобы.

Конституция РФ 1993 г., ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" наделяют этот орган правом разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Первоначально, по Закону РСФСР от 12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР", индивидуальная жалоба была установлена в форме обжалования обыкновений правоприменительной практики, а не конституционности самого закона. Однако Конституция России 1993 г. не сохранила полномочия Конституционного Суда по проверке жалоб граждан по поводу конституционности правоприменительной практики законов и подзаконных актов. К его компетенции отнесена проверка по жалобам граждан или их объединений конституционности закона в связи с конкретным делом.

Решение Конституционного Суда влекло пересмотр решений иных судов по данному делу, если признавалось, что они истолковали закон неконституционно или применили не подлежащие применению нормы. Однако сами нормы не лишались юридической силы, могли по-прежнему применяться другими судами: все, к кому они применены, исчерпав другие возможности для обжалования, должны были добиваться решения Конституционного Суда*(190).

Конституционный Суд, в случае обнаружения по жалобе гражданина неконституционность закона, вынужден был обращаться в законодательный орган с предложением об отмене нормы.

ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" изменил ситуацию. Гражданин приобрел право обжаловать неконституционность закона. Кроме того, другие суды получили возможность обращаться в Конституционный Суд РФ в том случае, если считают, что подлежащие применению нормы не соответствуют Конституции РФ.

В соответствии со ст. 120 Конституции РФ суд общей юрисдикции, установив при рассмотрении дела несоответствие каких-либо нормативных актов закону, принимает решение в соответствии с законом. В том случае, когда закон отсутствует или является, по мнению суда, неконституционным, суд должен применить непосредственно Конституцию. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации"*(191) высказана позиция Суда. Так, если в ходе рассмотрения дела суд общей юрисдикции или арбитражный суд приходят к выводу о несоответствии закона, который они должны применить, Конституции РФ, то суд обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке.

В законодательстве сформулированы только два условия, которым должна удовлетворять жалоба, поданная в Конституционный Суд РФ. Во-первых, гражданин может обратиться в Конституционный Суд только в том случае, если закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ: право на жизнь, на личную неприкосновенность, на труд, на выбор места жительства и т.д. Во-вторых, нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде либо ином органе, применяющем закон. Таким образом, пока человек не испытает действия нормы на себе, в конкретном деле, он не может обратиться в Конституционный Суд. Как правильно отметила И.А. Ледях, "основанием допустимости жалобы утверждается принцип явной и реальной угрозы для гражданина, исходящей от закона. Аналогичного принципа придерживаются многие системы конституционного контроля применительно к индивидуальной жалобе"*(192).

Процессуальные особенности подачи и рассмотрения жалоб граждан регламентированы нормами ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации". По сравнению с предшествующим этот закон существенно упростил процедуру подачи конституционной жалобы. Во-первых, не устанавливается никаких особенностей в ее оформлении и подаче. Закон распространяет на конституционную жалобу общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд. Во-вторых, сегодня не требуется, как предусматривал прежний закон, ожидать окончательного, вступившего в законную силу решения правоприменительного органа. Жалоба может быть подана гражданином в Конституционный Суд на любой стадии рассмотрения дела в органе, применяющем оспариваемый закон. В-третьих, значительно сокращен перечень оснований для отказа в приеме жалобы к рассмотрению. Например, нет таких оснований, как пропуск срока на обращение, нецелесообразность рассмотрения и т.д. ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г. устанавливает в отношении конституционной индивидуальной жалобы те же основания для отказа, что и для других видов обращений. К ним относятся в соответствии со ст. 40 случаи, если обращение: 1) явно не подведомственно Конституционному Суду РФ; 2) по форме не отвечает требованиям этого закона; 3) исходит от ненадлежащего органа или лица; 4) если не оплачена государственная пошлина. Жалоба гражданина оплачивается госпошлиной, равной одному минимальному размеру оплаты труда. Однако, принимая во внимание материальное положение гражданина, Конституционный Суд может уменьшить ее размер или вообще освободить гражданина от ее уплаты. Если жалоба не принята к рассмотрению, то госпошлина возвращается. Закон предусматривает определенные гарантии для лица, способы преодоления отказа в приеме жалобы. Так, гражданин вправе в этом случае потребовать решения Конституционного Суда об отказе в приеме жалобы.

К подаваемой жалобе гражданин должен приложить три копии, а также текст акта, подлежащего проверке, в трех экземплярах. Уменьшение количества необходимых копий по сравнению с предыдущим законом (тогда нужно было 50 копий) значительно облегчает доступ гражданина в Конституционный Суд.

Поступившую жалобу предварительно изучают судьи. Это может продлиться не более двух месяцев с момента регистрации жалобы, после чего на пленарном заседании на основании доклада судьи выносят решение - принимать ее к рассмотрению или нет. На это тоже отводится один месяц с момента завершения предварительного изучения.

Если жалоба принимается к рассмотрению, Конституционный Суд обязан уведомить об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Однако это не влечет за собой приостановления производства по делу. Вместе с тем правоприменительный орган вправе по своему усмотрению его приостановить до принятия решения Конституционным Судом. Следует отметить, что такое процессуальное взаимодействие судов на сегодняшний день не урегулировано в законодательстве, кроме ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с этой нормой Арбитражный Суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до принятия решения по другому делу или вопросу, рассматриваемому в порядке конституционного, гражданского, уголовного или административного судопроизводства.

Подавая конституционную жалобу, гражданин выступает в качестве стороны и имеет право присутствовать на заседании.

В целях повышения эффективности и оперативности рассмотрения поступающих обращений ФКЗ 1994 г. предусмотрел образование в Конституционном Суде двух палат, что позволило осуществлять конституционное судопроизводство не одной коллегией, как прежде, а тремя - на пленарных заседаниях и на заседаниях палат.

В ходе подготовки Закона о Конституционном Суде обсуждалась возможность образования палатами более узких коллегий - секций, состоящих из трех судей, которые рассматривали бы конституционные жалобы. Казалось бы, это должно увеличить "пропускную способность". Но предложение поддержки не нашло. Его реализация привела бы к тому, что вопрос о конституционности закона при разделении голосов мог бы решаться от имени Конституционного Суда голосами всего двух судей*(193).

ФЗК "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает пределы проверки по жалобе гражданина соответствия Конституции РФ закона, нарушающего права и свободы индивида. Объем проверки связан не только с оценкой содержания законодательных норм, но может касаться и установления конституционности закона по его форме, порядку принятия, подписания, опубликования и т.д. Ограничение же пределов проверки касается лишь законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Их конституционность проверяется только по содержанию норм.

За последнее время Конституционный Суд рассмотрел ряд таких дел по жалобам граждан и запросам судов и принял постановления.

Так, в связи с жалобой гражданина М.А. Мкртчана по поводу проверки конституционности положений подпункта 1 п. 3 и абзаца первого п. 6 ст. 9 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", согласно которому федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционный службы лишает лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно осуждено по вступившему в законную силу приговору суда за совершение преступления, Конституционный Суд РФ своим постановлением от 21 ноября 2002 г. N 15-П признал указанные пункты не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 2, 19 (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 (ч. 3)*(194).

Гражданин М.А. Будынин обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой о проверке конституционности положений абзаца второго п. 4 ст. 11 ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванные на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и органов налоговой полиции". Конституционный Суд РФ признал их не соответствующими Конституции РФ, ее (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 (ч. 3)*(195).

В случае вынесения подобных решений дело гражданина должно быть обязательно пересмотрено в правоприменительном органе, поскольку решение Конституционного Суда является окончательным и обжалованию не подлежит. Копия решения Конституционного Суда направляется в органы, конституционность действий которых оспаривается. Решения правоприменительных органов отменяются либо в части, противоречащей Конституции, либо полностью, что дает возможность восстановить право гражданина.

Таким образом, признание положений законов, примененных в конкретных делах, не соответствующими Конституции РФ имеет ряд правовых последствий. Анализ статей ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, эти положения утрачивают юридическую силу с момента провозглашения решения Конституционного Суда.

Во-вторых, подобные решения являются основанием для отмены в установленном порядке положения других нормативных актов, например Правительства РФ, ведомственных приказов и инструкций, основанных на признанном неконституционном положении закона либо воспроизводящих его или содержащих такие положения.

Таким образом, признание нормативных предписаний противоречащими Конституции должно приводить к отмене других норм, основанных на неконституционных либо воспроизводящих эти нормы или содержащих положения, аналогичные уже признанным неконституционными.

В-третьих, дело гражданина, в котором был применен признанный неконституционным закон, подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Этот же орган должен возместить судебные расходы, которые понес гражданин, обратившийся в Конституционный Суд.

В-четвертых, касающиеся других граждан решения правоприменительных органов, основанные на признанных неконституционными положениях законов, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В-пятых, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении другими органами и должностными лицами.

В-шестых, если признание положений закона неконституционными создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция РФ.

Защита конституционных прав граждан, осуществляемая Конституционным Судом РФ, происходит не только при рассмотрении жалоб граждан. Однако сейчас возрастает авторитет института конституционной жалобы, которая выступает в качестве действенной гарантии защиты прав и свобод личности, закрепленных в Конституции России, а разрешение таких жалоб Конституционным Судом становится одним из главных направлений в деятельности этого органа. Именно индивидуальная жалоба, а точнее, сама возможность обращения в специально созданный для защиты конституционных прав орган значительно поднимает уровень защищенности таких прав.

Полномочие Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля по рассмотрению жалоб граждан имеет огромное значение для каждого человека. Оно может стать на практике одной из наиболее эффективных гарантий реального обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность - обеспечение законности в Российской Федерации.

Институт судебного конституционного контроля за законностью (с позиции соответствия Конституции РФ) действий органов управления (системы исполнительной власти), безусловно, является позитивным и перспективным институтом государственно-правовой жизни России.

В целях обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" были внесены поправки*(196), в соответсвии с которыми на государственные органы и должностных лиц возлагается обязанность по приведению законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда. Исходя из этого, на Правительство РФ возложена обязанность не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда внести в Государственную Думу проект нового федерального закона либо законопроект о внесении изменений и дополнений в закон, признанный неконституционным. Президент РФ и Правительство РФ обязаны не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменить или изменить свои нормативные акты, если они признаны неконституционными. Соответствующие обязанности установлены и для органов государственной власти субъектов Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации"*(197) предусмотрен механизм ответственности за неисполнение этих обязанностей.

_ 3. Органы исполнительной власти и суды общей юрисдикции

Взаимоотношения органов исполнительной власти и судов общей юрисдикции будут рассмотрены с позиции оценки судебными органами действий органов исполнительной власти. Поэтому вопросы, связанные с участием в гражданском и уголовном процессах представителей органов исполнительной власти в целях защиты законных интересов последних, не будут затронуты в этом разделе монографии.

Проблема судебной оценки деятельности администрации связана прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод, в том числе на судебную защиту. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции РФ). В ст. 46 Конституции РФ подчеркивается, что решения и действия органов государственной власти (следовательно, и органов исполнительной власти) могут быть обжалованы в суд.

Предоставление гражданам возможности в судебном порядке защищать свои права, в том числе в сфере исполнительной власти, несомненно, дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону.

Небольшой исторический экскурс даст представление о становлении института судебного контроля в России. Теоретические разработки этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Этой темой занимались Н.М. Коркунов*(198), М.Д. Загряцков*(199), С.А. Корф*(200), В.Ф. Дерюжинский*(201) и др.

В послеоктябрьский период были приняты правовые акты о соблюдении социалистической законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Так, в 1919 г. Декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. постановлением Совета Министров СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям*(202), в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов и т.д.*(203).

Принятие Конституции СССР 1936 г. дало новый толчок развитию института судебного контроля. Важную роль в этом сыграло постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., в соответствии с которым был установлен судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам*(204).

Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"*(205), который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Еще более важную роль в развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 гг.

К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан.

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля за законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в нашей стране праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР принял Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". Этот Закон предусмотрел возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. Таким образом он существенно ограничивал возможности судебной защиты прав граждан, ибо действия, ущемляющие эти права, обычно проявлялись не в личных действиях отдельных должностных лиц, а чаще в решениях государственных органов и общественных организаций, которые указанные лица представляли. В результате 2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Указанный закон был лишь шагом на пути расширения судебного контроля за деятельностью администрации. Дальнейшее развитие этого процесса нашло свое отражение в российском законодательстве.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Известно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако такой принцип не исключает необходимости конкретизации, детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В связи с этим возникла необходимость в условиях новой государственности продолжить и развить совершенствование способов защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти. Формы судебного контроля за законностью действий администрации, закрепленные союзным законодательством, были лишь вехой на пути становления этого института и в новых условиях развития страны оказались недостаточными.

Следует отметить, что в начале 90-х годов в Российской Федерации кроме действовавшего союзного Закона 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" был принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на постановления о наложении административных взысканий.

Необходимость дальнейшего расширения границ судебного контроля, несовершенство законодательства бывшего СССР явились предпосылками для разработки и создания нового российского закона, который бы регулировал эту важную сферу общественных отношений и в целом определял порядок судебного обжалования актов органов государственной власти. Глобальное решение этой проблемы было намечено в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", принятом 27 апреля 1993 г.*(206).

Несмотря на то что этот закон был принят до Конституции РФ 1993 г., его положения полностью соответствуют конституционной норме (ст. 46):

"1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

В отличие от союзного закона новый российский закон значительно расширил пределы судебного контроля. Уже в самом названии Закона отсутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это продиктовано стремлением подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования. Вместе с тем в ст. 1 Закона подобный перечень присутствует. Это государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возложили на гражданина какую-либо обязанность или незаконно привлекли гражданина к какой-либо ответственности. Так, в суд, в частности, могут быть обжалованы решения государственных органов об установлении дополнительных пошлин и сборов, решения о наложении штрафов и иных мер административного взыскания, принятые лицами, не уполномоченными налагать такие взыскания, решения общих собраний акционерных обществ, профсоюзных организаций, их органов управления и должностных лиц, и т.д.

Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.*(207) были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(208). Значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих. Особо подчеркнуто, что "ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В Законе от 27 апреля 1993 г. указывается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений). На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но обязан доказать в суде факт нарушения своих прав.

Закон от 27 апреля 1993 г. установил более широкий предел своего действия, существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом администрации. Принимая во внимание тот факт, что органы государственной власти чаше других издают нормативные акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному закону не только индивидуальные, но и нормативные акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его ни совершал. Позиция в отношении нормативных актов подкреплена статьей 13 Гражданского кодекса РФ. В ней прямо указано на возможность обжалования нормативного акта.

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта в случае признания судом жалобы обоснованной отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого акта.

Исходя из того что Закон от 27 апреля 1993 г. ввел в нашей стране принцип всеобщности обжалования - "общую клаузулу", означающую принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта, следует утверждать, что все действия и решения, затрагивающие и нарушающие права и свободы граждан, подлежат судебному обжалованию. Вместе с тем законодатель установил изъятия из общего правила. В самом законе установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Таким образом, в любом случае нарушения прав гражданин может обратиться в суд за защитой. Однако в одной ситуации будут действовать правила Уголовного процессуального кодекса РФ, в другой - правила Арбитражного процессуального кодекса РФ, в третьей - Гражданского процессуального кодекса РФ и т.д.

Закон от 27 апреля 1993 г. создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Однако для военнослужащих установлены специфические правила, которые связаны с особенностями их рода деятельности. По ст. 4 рассматриваемого закона эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан - без каких-либо ограничений, - основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.

После того как в 1992 г. в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об обеспечении судебной защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц. Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных дел (гражданские дела они рассматривали как исключение - там, где не было народных судов). 18 ноября 1992 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление N 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц"*(209), в котором разъяснил, что каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушают его права и свободы.

Закон от 27 апреля 1993 г. в отдельной норме закрепляет право военнослужащих на судебную защиту. До этого военные суды руководствовались вышеназванным постановлением Пленума Верховного Суда РФ. Как показывает практика, военные суды стали играть заметную роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам большое количество дел. В то же время в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан"*(210) подчеркнуто, что граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в народный или военный суд.

Следует отметить, что Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации"*(211) установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба и которые касаются прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. В соответствии со ст. 25 ГПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, гражданские дела рассматриваются военными и иными специализированными судами.

В отношении исключения, приведенного в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г., в части, касающейся исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, следует отметить, что анализ ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(212) позволяет сделать вывод об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты, как индивидуальные, так и нормативные, других государственных органов РФ (министерств, федеральных служб, федеральных агентств и т.п.) теперь подконтрольны судам общей юрисдикции и (исходя из их компетенции) арбитражным судам и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подсудности.

В связи с этим в Гражданском процессуальном кодексе РФ определена подсудность гражданских дел. Например, в ст. 27 ГПК РФ указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Отдельные статьи посвящены подсудности дел мировому судье, районному суду и т.д. Таким образом, в новом ГПК РФ законодатель уточнил подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан и организаций от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Важным является вопрос об обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным имеющим большую силу актам. Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"*(213), вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.

Для лиц, не участвующих в рассмотрении дела, обязательность судебного акта проявляется в том, что они обязаны считаться с этим актом при решении различных вопросов, связанных с теми делами, по которым суд принимал решение*(214).

Говоря о принципе "всеобщности обжалования", закрепленном в Конституции РФ и развитом в Законе от 27 апреля 1993 г., а также принимая во внимание тот факт, что нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, следует отметить, что сфера судебного обжалования распространяется и на частные коммерческие организации. Вот почему теоретически любой гражданин, работающий в этой сфере, имеет право обращаться в суд за защитой своих прав. Вместе с тем в ст. 1 Закона от 27 апреля 1993 г. отсутствует упоминание о частных коммерческих организациях, что создает на практике определенные трудности для гражданина, пытающегося защитить свои права в судебной инстанции. Вместе с тем в соответствии с разъяснением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства.

Закон от 27 апреля 1993 г. наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию, т.е. предусматривает возможность выбора гражданином первоначального пути обжалования. Как известно, союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин обязательно подал жалобу руководителю того должностного лица, чьи действия он считает незаконными. Это во многом осложняло процедуру судебного обжалования. Если строго соблюдать такой порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, т.е. почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным.

Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданину к судебной защите. Вместе с тем в ряде случаев законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, которые предусматривают предварительный внесудебный способ обжалования: например, отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ БТИ в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности, и т.п.

Очень важной является норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Однако если дело связано с государственной тайной, то жалоба должна быть подана в Верховный суд республики, входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа (ст. 26 ГПК РФ). Когда речь идет об оспаривании актов нормативного характера, то в этом случае в соответствии с п. 4 ст. 251 ГПК РФ заявление подается в суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции: три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение нормы, ограничивающей срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ущемление прав граждан. В необходимых случаях этот срок может быть продлен. Цель этой новеллы - исключить возможность подачи "запоздалой" жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.

Принципиально новым в Законе от 27 апреля 1993 г. является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация на практике этой нормы даст возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.

В рассматриваемом законе в ст. 7 определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными видами решений, может избрать и иное, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля за актом управления, а конкретно - признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта управления. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение, что суд не должен иметь право контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано решение. Такое право суда означало бы "вторжение" в осуществление органом исполнительной власти предоставленных ему законом полномочий. В условиях реализации провозглашенного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей распространение юрисдикционной деятельности суда на оценку целесообразности управленческих решений ущемило бы самостоятельность другой ветви государственной власти - исполнительной.

Для суда важны следующие моменты: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении органа власти.

В связи с рассматриваемой проблемой компетенции суда, а точнее, объема его контрольных полномочий очень важным представляется вопрос о том, могут ли суды только отклонять обжалуемое решение или же они могут изменять его. Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принцип разграничения компетенции между различными органами государства. На наш взгляд, такой подход к урегулированию вопроса закономерен, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля суда общей юрисдикции за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Обжалуя в суд административный акт либо отказ в издании акта, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. Данный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и необоснованность требований гражданина. Задача суда - исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Так, суд не может определить размер пенсии или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилплощадь, внести исправления в книгу актов гражданского состояния и т.д. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию конкретного акта органа управления законным или незаконным. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и о необходимости их отмены в случае обоснованности жалобы. Суд лишь оставляет обжалуемый акт в силе либо признает его недействительным и обязывает орган, должностное лицо удовлетворить требования гражданина, решив вопрос по существу.

Помимо непосредственного рассмотрения дел по Закону от 27 апреля 1993 г. суды общей юрисдикции вправе оценить законность акта органа исполнительной власти при решении любого подведомственного данному суду дела. Речь идет о непосредственном применении судами ст. 120 Конституции РФ. Исходя из смысла части второй указанной статьи, можно утверждать, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии акта органа исполнительной власти закону, то он должен применять норму закона. При применении закона вместо не соответствующего ему акта суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить.

Таким образом, ныне создан определенный механизм судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях защиты прав и свобод граждан. Вместе с тем следует отметить, что этот институт судебного контроля нуждается в более четком правовом регулировании, особенно в части установления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

В Российской Федерации статья 6 Закона от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что рассмотрение жалоб в суде осуществляется по правилам гражданского судопроизводства с учетом норм данного закона.

В новом Гражданском процессуальном кодексе РФ содержится специальный подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правовых отношений". В соответствии с данным подразделом суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

ГПК РФ устанавливает форму обращения в суд - заявление заинтересованного лица. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления.

Специальная глава ГПК РФ посвящена производству по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части. Заявления рассматриваются в течение месяца со дня его подачи. Следует особо подчеркнуть, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Кроме того, признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Таким образом, суды общей юрисдикции применяют нормы гражданского судопроизводства с определенными изъятиями. Эти многочисленные изъятия, по сути дела, являются нормами административно-процессуальными. Специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей материально-правовых отношений. Конечно, эти правила должны соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве России и практике его применения. В то же время абсолютное применение гражданско-процессуальных норм для разрешения административных дел противоречило бы сути административно-правовых отношений материального характера, являющихся специфическим видом публично-правовых отношений.

В отличие от правил гражданского процесса нормы административного судопроизводства содержат иные правила о процессуальных правах и об обязанностях сторон, особые сроки рассмотрения дел, вынесения решения и его исполнения, особые правила распределения судебных расходов, иные санкции за невыполнение судебных решений. К разрешению административно-правового спора не могут быть применены общие правила гражданского судопроизводства о заключении мирового соглашения, о распределении обязанностей доказывания. В связи с этим было бы вполне логично объединить все административно-процессуальные нормы в едином кодифицированном федеральном законодательном акте. Им мог бы стать закон об административном судопроизводстве. Принятие подобного акта отвечало бы потребностям практики, поскольку количество подобных споров, рассматриваемых судами, имеет устойчивую тенденцию к существенному росту.

Создание кодифицированного акта об административном судопроизводстве будет способствовать эффективности и оптимизации процесса разрешения жалоб граждан и их объединений на решения и действия органов государственной администрации, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тем самым в определенной мере будет решаться задача защиты прав и свобод человека и гражданина.

Разрешение спора между лицом (физическим или юридическим) и органом государственной или муниципальной администрации заключается в судебном контроле за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти. Данный контроль составляет основное содержание института административной юстиции.

Административная юстиция как юридическая форма разрешения административно-правовых споров всегда связана с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа государственной администрации, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего - должностного лица.

Российская юридическая доктрина предполагает, что такая оценка актов администрации наиболее эффективна, когда ее осуществляет независимый и самостоятельный орган судебной власти. Вместе с тем это не исключает возможности административного порядка рассмотрения и разрешения административно-правовых споров соответствующими органами исполнительной власти.

Следует отметить актуальность постановки вопроса о создании соответствующих специализированных судебных органов (независимых от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции), которые были бы компетентны рассматривать споры в сфере административного права. Специализированный орган административной юстиции - административный суд делает более значительный акцент на специфике дел, возникающих из административно-правовых отношений. Следует особо подчеркнуть, что Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон*(215) "О судебной системе Российской Федерации" направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти. Статья 118 Конституции РФ закрепила в качестве самостоятельного института административное судопроизводство. При вступлении в Совет Европы было обращено внимание на то, что понимание административного судопроизводства не сводится только к рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях, но должно обязательно включать в себя защиту прав граждан в сфере административных отношений в целом.

Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность рассмотрения споров публично-правового характера (административных дел) судами общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью.

Обжалование административных решений судами играет положительную роль. Значение и эффективность судебного обжалования заключаются в том, что сам факт его существования оказывает позитивное влияние на работу органов исполнительной власти. Накопленный опыт в этой сфере демонстрирует двойной эффект этого института. Во-первых, суд, признав решение противоречащим закону, обеспечивает законность. Во-вторых, уровень работы исполнительных органов государственной администрации по делам, подлежащим судебному контролю, повышается. Значение судебного обжалования состоит в первую очередь в этом косвенном воздействии, ибо основная цель возможности судебного обжалования заключается в том, чтобы решения соответствующих органов власти были правомерными и чтобы как можно реже возникала необходимость прибегать к судебной защите.

_ 4. Органы исполнительной власти и арбитражные суды

В начале 90-х годов законодательством России было введено положение о рассмотрении арбитражными судами некоторых споров, возникающих в сфере функционирования исполнительной ветви власти. Значительные изменения в организацию и в определенной мере в компетенцию арбитражных судов были внесены Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(216) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации*(217), принятым также в 1995 г.

Основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

В АПК РФ 1995 г. отсутствовало деление судопроизводства на виды. Там были предусмотрены категории дел, подлежащих рассмотрению арбитражными судами. К ним относились: дела по разрешению экономических споров, дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, дела о банкротстве. Тем не менее можно было утверждать, что АПК РФ 1995 г. содержал три вида производств. Так, производством по разрешению экономических споров были охвачены споры, возникающие как из гражданских отношений, так и из административных и иных отношений. При этом не имело значения, кто выступал на стороне истца - организация или государственный орган, иной орган управления*(218).

Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г. (далее - АПК РФ) выделил дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в самостоятельное производство.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).

Следует отметить, что АПК РФ предусматривает и право государственного органа (а следовательно, и органа исполнительной власти) в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, т.е. рассматривается в качестве стороны процесса (ст. 53).

В ч. 1 ст. 29 АПК РФ вводится понятие "административное судопроизводство", в рамках которого рассматриваются указанные выше дела. Его можно рассматривать как производство в арбитражном суде по оспариванию нормативных или ненормативных правовых актов, а также производство по делам об административных правонарушениях.

В п. 1 ст. 189 АПК РФ употребляется категория "правила административного судопроизводства". Таким образом, в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации впервые на уровне нормативного правового акта такого уровня употребляется термин "административное судопроизводство". Кроме того, данный термин введен Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".*(219) В соответствии с ч. 2 п. 4 ст. 2, оказывая юридическую помощь, адвокат участвует в качестве представителя доверителя в гражданском и административном судопроизводстве.

Использование этого термина полностью соответствует конституционной норме, которая закрепила наряду с другими данный вид судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). В АПК РФ это понятие включает в себя судебную процедуру рассмотрения арбитражными судами экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Данная формулировка позволяет отнести экономические споры к категории споров публично-правового характера. Речь идет о группе споров, дел, в которых одной из сторон является орган государственной власти, преимущественно орган исполнительной власти. Как справедливо отметил С.Д. Хазанов, административное судопроизводство в арбитражном процессе связывается с обеспечением законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, т.е. когда арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности*(220). Это является одним из способов обеспечения законности в сфере публичного управления, выражающимся в признании актов нормативного характера, которые оспариваются в арбитражном суде соответствующими или не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В случае оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц и признания их не соответствующими закону или иному нормативному правовому акту и нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Налицо, по сути дела, институт административной юстиции. Статистические данные свидетельствуют о том, что количество споров административно-правового характера увеличивается. В общем числе рассматриваемых дел они составили в 2000 г. почти 48%. Резко увеличилось число налоговых споров (на 62%). Например, если в 2000 г. было рассмотрено 11301 дело о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, то в 2001 г. количество этих дел составило 15 336*(221). В связи с этим В.Ф. Яковлев, председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, в своем докладе на итоговом совещании 2000 г. сказал, что арбитражные суды работают в режиме не только гражданских, но и административных судов*(222). Так, из числа поступивших в 2002 г. в арбитражные суды 18 467 заявлений 219 являются делами об оспаривании нормативных правовых актов. В том же году в арбитражных судах рассмотрено 15 159 дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов*(223). К общему количеству рассмотренных в 2002 г. дел в арбитражных судах споры, возникающие из административных правоотношений, составили 46,7%*(224). Приведем пример. ООО "Топаз-В" обратилось в Арбитражный суд Курганской области с иском к Инспекции МНС России по г. Кургану о признании частично недействительным решения о начислении налога, пени и штрафа за неисчисление, неуплату и непредъявление налоговой декларации по единому налогу на вмененный доход от деятельности по ремонту и изготовлению ювелирных изделий из драгоценных металлов за третий квартал 2001 г. Выручка от названной деятельности не отражена налогоплательщиком в бухгалтерском учете в целях обложения спорным налогом. ООО "Топаз-В" мотивировало свое обращение в суд тем, что деятельность по ремонту и изготовлению ювелирных изделий не отнесена к виду деятельности, доход от которой подлежит обложению единым налогом на вмененный доход. Решением суда от 4 июля 2002 г. иск был удовлетворен. В апелляционном порядке решение суда не пересматривалось. Инспекция МНС России по г. Кургану с принятым судебным актом не согласилась, просит его отменить и в иске отказать. Законность принятого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке ст. 274, 284, 286 АПК РФ. В результате суд постановил: решение от 4 июля 2002 г. Арбитражного суда Курганской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения*(225).

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, который предусмотрен АПК РФ, с учетом особенностей, закрепленных в разделе III АПК РФ. Следует отметить, что некоторые авторы не согласны с выделением в АПК РФ 2002 г. дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, в самостоятельное производство (наряду с исковым). Так, по мнению Т.Е. Абовой, в АПК РФ нет норм, которые могли бы убедить в такой специфике данных дел, которая потребовала бы их выделения в самостоятельный вид производства. Более того, высказывается мнение, что даже при выделении порядка разбирательства дел, возникающих из административных и иных отношений, в самостоятельный вид производства (наряду с исковым) оно не становится административным судопроизводством. Вместе с тем анализ норм АПК РФ (ст. 29 и ст. 189), приведенный выше, свидетельствует об обратном. Именно в порядке административного судопроизводства рассматривают данную категорию споров арбитражные суды.

Законодатель подчеркивает, что существуют специальные правила, обусловленные природой той или иной категории публичных споров, а отсюда следует потребность в процессуальных особенностях. К таким особенностям можно отнести процессуальную форму обращения в суд. В качестве таковой выступает заявление, а не иск.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 65 и ч. 3 ст. 189 АПК РФ). Таким образом, в публичных делах основная часть доказывания ложится на ответчика. Вместе с тем, согласно той же части 1 ст. 65 АПК РФ, "каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений". Как правильно отметила Э.М. Мурадьян, в ст. 65 АПК РФ содержится общее правило и правило специальное. На его основе появилось также специальное правило близкого содержания, но более узкого спектра действия, записанное в части 3 ст. 189 АПК РФ*(226).

Дела в арбитражных судах рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая подготовку дела, судебное разбирательство и принятие решения. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Если заявитель откажется от своего требования, производство по делу тем не менее не прекращается и суд вправе продолжить рассмотрение дела по существу, следуя норме ч. 8 ст. 194 АПК РФ. В том случае, когда арбитражный суд уже рассматривал ранее заявление о соответствии нормативного правового акта другому акту большей юридической силы и по результатам дела имеется вступившее в силу решение суда, то по иному заявлению, касающемуся аналогичного вопроса, производство по делу прекращается.

По результатам рассмотрения дела суд принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений соответствующими иному акту, имеющему большую юридическую силу, либо о признании не соответствующим ему и не действующим полностью или в части. Решение вступает в силу немедленно после его принятия. В апелляционном порядке такие дела не рассматриваются. Решение арбитражного суда, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления его в законную силу.

Правовым последствием признания нормативного правового акта или отдельных его положений недействующими является то, что они не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с актом, имеющим большую юридическую силу.

Действующий АПК РФ предусматривает возможность оспаривания решений, а также действий или бездействия государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности. Оспорены и подвергнуты проверке в суде могут быть различные решения (как индивидуальный акт вне зависимости от его формы), действия (бездействие) властных структур. К ним относят также ненормативные правовые акты органов местного самоуправления, касающиеся, например, приостановления действия лицензии, отказа в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т.д. АПК РФ предоставляет возможность оспаривания решений, а также действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности. В суде могут быть оспорены, например, отказ в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; отказ в регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; отказ в выдаче документа, устанавливающего статус юридического лица; отказ в принятии документов на лицензирование и т.д.

Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. Вместе с тем следует отметить, что критерии распределения подведомственности дел по оспариванию ненормативных правовых актов арбитражным судом и судом общей юрисдикции носят достаточно общий характер. В связи с этим на практике в ряде случаев возникают проблемы.

Заявление об оспаривании ненормативного правового акта подается в суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав, интересов конкретным ненормативным актом.

Арбитражный суд при рассмотрении таких дел, как и вообще дел из публичных правоотношений, активно проявляет свои властные полномочия и инициативу*(227).

Суд, рассмотрев дело, может признать ненормативный правовой акт недействительным, решение и действие (бездействие) незаконным либо принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Решения арбитражного суда подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения применению не подлежат.

Таким образом, рассматривая эти категории дел (главы 23 и 24 АПК РФ), арбитражные суды осуществляют контроль за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами: осуществляют проверку оспариваемого акта или отдельных его положений; определяют их соответствие закону или иному акту; устанавливают наличие полномочий соответствующего орган (должностного лица) по принятию того или иного акта, совершения соответствующего действия и т.д.

Характерно, что АПК РФ предусматривает и право государственного органа (а следовательно, и органа исполнительной власти) в случаях, обозначенных федеральным законом, обратиться с заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов. В этой ситуации соответствующий орган рассматривается в качестве стороны процесса.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 16) устанавливает обязанность исполнения вступившего в законную силу судебного акта всеми государственными органами, органами местного самоуправления, всеми иными органами, организациями и гражданами на всей территории России и указывает на ответственность за неисполнение такого акта. Вместе с тем анализ положений АПК РФ свидетельствует, что в нем предусмотрена ответственность лиц участвующих в деле, или иных лиц, присутствующих в зале судебного заседания, за проявленное ими неуважение к арбитражному суду; ответственность судебного пристава за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; ответственность за утрату исполнительного листа; ответственность за неисполнение судебного акта банком или иной кредитной организацией и другими лицами. Отдельной статьи, посвященной ответственности за неисполнение решений арбитражного суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов, актов ненормативного характер, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, в Кодексе, к сожалению, нет. Вместе с тем обращает на себя внимание норма ч. 2 ст. 332 АПК РФ, согласно которой за неисполнение указанных в исполнительном листе действий лицом, на которое возложено совершение этих действий, на указанное лицо налагается судебный штраф. На наш взгляд, эту норму можно рассматривать как общее правило, применяемое в конкретном случае и к органу исполнительной власти, в отношении которого вынесен судебный акт арбитражного суда.

К административному судопроизводству, осуществляемому в рамках Арбитражного процессуального кодекса, относится рассмотрение дел об административных правонарушениях. Так, в соответствии со ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях определенная категория дел рассматривается судьями арбитражных судов. К их подведомственности относятся правонарушения, совершенные в основном в сфере предпринимательской деятельности юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями (гл. 14 КоАП РФ). Таких видов правонарушений сравнительно немного. Эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, которые установлены в главе 25 АПК РФ.

Законодатель исключил из ГПК РФ нормы, касающиеся рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, сосредоточив их только в КоАП РФ. Вместе с тем дела об административных правонарушениях в сфере предпринимательства рассматриваются по правилам АПК РФ. Если сравнить положения КоАП РФ и АПК РФ, то обнаруживается их явное расхождение. Так, итоговым документом по делу в КоАП РФ является постановление, в АПК РФ - решение. Основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела в КоАП РФ выступает протокол об административном правонарушении, в АПК РФ - заявление о привлечении к административной ответственности, к которому прилагается протокол и т.д. Все это говорит о необходимости согласования норм и о приведении их к общему началу.

Исследование роли арбитражных судов в сфере взаимоотношений с органами исполнительной власти свидетельствует, что в настоящее время деятельность арбитражных судов (судей) является важным средством контроля и обеспечения законности в государственном управлении в сфере экономики, защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота. Говоря о расширении возможности арбитражных судов в осуществлении судебного контроля, можно сослаться на ч. 1 и 2 ст. 120 Конституции РФ. Особенно показательна в этом плане часть 2, в соответствии с которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". Однако, к сожалению, существуют еще некоторые законодательные акты, принятые до Конституции РФ 1993 г. и не в полной мере ей соответствующие. Поэтому, опираясь на принципы, заложенные в Конституции РФ (такие, как принцип высшей юридической силы, прямого действия и ряд других), суды должны принимать решение в соответствии с нормами Конституции. В связи с этим реализацию судами правила ч. 2 ст. 120 Конституции РФ можно рассматривать как один из вариантов участия судов общей юрисдикции и арбитражных судов в конституционном контроле, осуществляемом правосудием*(228).

_ 5. Административная юстиция

Проблема административной юстиции в настоящее время находится в центре внимания теоретиков и практиков. Следует отметить, что в подходе к ее решению достигнуто определенное согласие. Однако важным остается вопрос о том, в каких организационно-правовых формах наиболее эффективно будет действовать этот институт в нашей стране; какие процессуальные нормы должны обеспечивать деятельность органов административной юстиции; какие категории дел они будут рассматривать.

В настоящее время назрела острая необходимость формирования системы административных судов, разрешающих споры между сторонами публичных правоотношений. С созданием системы административных судов тесно связывают вопросы реформирования государственного управления, а также совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц. Необходимость формирования системы административной юстиции активно обсуждалась после принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Положения, содержащиеся в п. 3 ст. 1 и в ст. 26 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем упомянутый закон относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 1), но учреждение которых возможно только путем внесения изменений и дополнений в данный Закон (п. 1 ст. 26).

Как справедливо отметил Ю.Н. Старилов, нормативные положения Конституции РФ об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовой базой, на которой и будет в ближайшие годы строиться российская административная юстиция как организационно-правовая форма административного процесса*(229).

По ныне действующему законодательству рассмотрение административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью. Эти дела рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Кроме того, разрешение определенной категории административно-правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Практика свидетельствует о том, что количество споров публично-правового характера, рассматриваемых в судах, имеет явную тенденцию к значительному росту. В эту категорию споров входят дела о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти, споры между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушении избирательного законодательства и многие другие, которые возникают в сфере публично-правовых отношений. Особую значимость правильное рассмотрение этой категории дел приобретает в свете осуществляемой в России административной и судебной реформ.

В связи с обсуждением мер по дальнейшему продвижению судебной реформы в России широкий общественный резонанс получила идея организации специализированной ветви судов общей юрисдикции - административной юстиции. В мировой практике административная юстиция осуществлена в различных организационных формах. Однако перенос этих форм на российскую почву в том виде, в котором они функционируют в конкретных странах, вряд ли можно считать целесообразным. Тот или иной институт должен вписаться в правовую систему страны с учетом уже действующей системы контрольно-надзорных органов.

Существуют различные подходы к понятию "административная юстиция". По нашему мнению, административная юстиция характеризуется системой специальных судебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции представляет собой юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Следует отметить, что такие споры имеют специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок разрешения, а также специфические средства и способы защиты и т.д., что обусловливает необходимость специального нормативного правового регулирования процедуры их рассмотрения. Таким образом, административную юстицию можно рассматривать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающего судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам.

В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти, и естественным продолжением ее укрепления было бы учреждение системы административных судов.

В связи с этим закономерна постановка вопроса о необходимости специализации судей по рассмотрению именно этой категории дел, а также о создании специальных судебных органов для рассмотрения публично-правовых споров в рамках административного судопроизводства. Таким образом, проблема создания административной юстиции имеет как материально-правовой, так и процессуальный аспект. Следует отметить, что идея специализации судов (судей) активно поддерживается и представителями судейского корпуса.

В августе 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу проект нового Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Верховный Суд РФ предлагает в целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня.

Весьма важна проблема распределения компетенции судов по рассмотрению административных дел. Так, например, в соответствии с проектом закона о федеральных административных судах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела, как об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случае нарушения ими законодательства РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ. В проекте закона предусматривается также подсудность ряда административных дел верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, автономной области и автономному округу. Что касается места мировых судей в системе административной юстиции, на наш взгляд, на сегодняшний день этот вопрос не должен быть решен положительно. Система мировой юстиции находится в стадии становления, кроме того, у мировых судей достаточно большой объем компетенции. Поэтому, как нам представляется, мировой судья не должен быть пока субъектом административной юстиции.

В соответствии с этим проектом к административным делам относятся дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственой власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. Вместе с тем следует отметить, что в проекте нет достаточно четкого определения понятия "административное дело". Как представляется, административное дело появляется в результате возникновения административно-правового спора. Именно этот спор связан с реализацией органами исполнительной власти управленческих функций.

Специализация судебных составов связана прежде всего с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма. Но поскольку основная масса этих дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно. Сложность и многообразие государственно- и административно-правовых отношений требуют специального обучения судей по публично-правовым спорам*(230).

Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов.

Система правосудия в Российской Федерации должна позволить гражданам, юридическим лицам обжаловать в суды различного уровня как нормативные, так и индивидуальные акты властных органов, должностных лиц, нарушающие их права и свободы.

До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административных правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства. Об этом говорится в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также в специальном подразделе ГПК РФ, который регулирует порядок рассмотрения дел из публичных правоотношений. Как и в ранее действовавшем, так и в новом ГПК РФ установлено, что эта категория дел рассматривается и разрешается по общим правилам искового производства с особенностями, определяемыми главами 23-26 ГПК РФ и другими федеральными законами. К таким особенностям законодатель относит, в частности, неприменение правил заочного производства; особые правила по распределению обязанностей по доказыванию; право суда истребовать доказательства по своей инициативе и т.д. Вместе с тем остается неясным, можно ли предъявлять встречные требования, заключать мировые соглашения по таким делам и ряд других моментов.

На наш взгляд, использование гражданского процесса связано с недостаточной разработанностью, а порой и отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф. "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга"*(231).

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Административное судопроизводство характеризуется наличием собственных принципов и процессуальных правил, отражающих материально-правовую природу публично-правовых споров. Н.М. Коркунов совершенно справедливо отмечал, что разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права*(232). Вот почему спор о субъективных публичных правах не может разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве способа возбуждения дела выступает на сегодняшний день не иск, а заявление.

Следует отметить, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам и т.д. Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права. Предметом судебного разбирательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть широкий круг отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права.

Важная задача административного процесса как правовой формы рассмотрения судом публично-правовых споров - восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. А.К. Соловьева правильно отметила, что основная цель административной юстиции - восстановление нарушенного принципа зааконности государственного управления посредством прекращения действия незаконного акта и защиты субъективных публичных прав граждан и организаций*(233). Обжалуя в суд правовой акт, гражданин либо организация заявляет о своем несогласии с действиями (решениями) соответствующего органа или должностного лица и требует признать их незаконными. Властный субъект данного рода отношений должен доказать свою правоту. Суд в этом случае выступает как независимый арбитр. Поэтому позиция суда должна быть максимально активной.

Несмотря на то что, когда речь идет об административном процессе, выявляется горизонтальный характер отношений противоборствующих сторон (отношений, в которых отсутствует управляющее воздействие), граждане, как правило, лишены возможности противостоять могущественному представителю властных структур. Чтобы как-то уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Судья не должен, как в гражданском процессе, довольствоваться только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. С учетом того, что в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу, судья должен иметь возможность вмешаться и обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства. В случае необходимости суд должен иметь возможность получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Именно административная юстиция может перевести юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, в процессуальное равенство, которое иметь место в административном судопроизводстве.

Исходя из того что административное судопроизводство - это особая ветвь судопроизводства, нужно учитывать, что специальный закон должен отразить особенности взаимоотношений участников процесса*(234). Таким законом мог бы стать закон об административном судопроизводстве.

В связи с этим безусловно актуальной остается проблема определения характера дел, которые будут разрешаться в ходе административного судопроизводства. Прежде всего правосудие по административным делам связано с рассмотрением заявлений граждан и их объединений на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, общественных организаций, нарушающих их права и свободы в сфере публичного права. При этом в суд могут быть обжалованы как индивидуальные, так и нормативные акты.

Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, представляет собой часть правоприменительного процесса. Глава 24 ГПК РФ "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" является новой, так как подобного раздела в прежнем ГПК не было. Объект судебного рассмотрения по этим делам - правовой акт нормативного характера. Причем он может быть обжалован как в целом, так и в части. Суды общей юрисдикции рассматривают заявления граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В случае удовлетворения заявления суд признает этот акт недействующим и не порождающим правовых последствий с момента его издания. Вступившее в законную силу решение суда публикуется в средствах массовой информации, в которых был опубликован данный акт. Это решение обязательно для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц.

В соответствии с положениями главы 25 ГПК РФ гражданин, организация вправе обратиться с заявлением суд, если считают, что решениями, действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего нарушены их права и свободы. Следует отметить, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"*(235) разъяснено, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений, действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права. Вместе с тем при создании полноценного института административной юстиции эта категория дел могла бы рассматриваться в административных судах по общим правилам административного процесса, закрепленным в специальном процессуальном акте.

Пока еще остается актуальным и нерешенным вопрос о том, может ли стороной административного процесса выступать, например, Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. В 1996 г. было принято совместное постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8/10 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", где в п. 12 говорится, что в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться РФ, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управленческого органа*(236).

Важное место в сфере административного судопроизводства могут занять споры о компетенции в системе органов исполнительной власти; дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Заслуживает внимания, в случае создания специальных административных судов, постановка вопроса о целесообразности изъятия из подсудности арбитражных судов некоторых споров, возникающих между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления. Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК) содержит специальный раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений". Эти дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным данным кодексом, но с особенностями, установленными в обозначенной главе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. АПК четко обозначает подведомственность судов. Понятие подведомственности призвано прежде всего определить, какие споры рассматриваются в арбитражных судах, а какие - в иных судах*(237). Следует отметить, что в отличие от ГПК РФ, в АПК РФ законодатель применяет такие понятия, как "порядок административного судопроизводства" и "правила административного судопроизводства".

В настоящее время процессуальной формой обращения в суд на неправомерные действия соответствующего органа или должностного лица является заявление. Именно в эту форму облекается требование к суду. Однако в юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения о необходимости изменения данной формы и о трансформации ее в административный иск. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть истцом, а не жалобщиком*(238). Подача административного иска приводит к возникновению процессуального отношения административно-правового характера, которое одновременно является правоохранительным и горизонтальным. Именно в такого рода отношениях субъекты выступают как равные стороны - участники процесса.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" возложил процессуальную обязанность доказывания на сторону, действия и решения которой обжалованы при подаче жалобы. Это очень важная норма, гарантирующая гражданину освобождение от обязанности доказывать незаконность обжалуемого действия (решения). А.Т. Боннер точно отметил, что в административном судопроизводстве общее правило о распределении обязанностей доказывания неприемлемо*(239). Вместе с тем гражданин должен доказать факт нарушения своих прав и свобод. В связи с этим при подаче административного иска гражданин обязан изложить факт нарушения своих прав и свобод. Это положение должно найти свое закрепление в акте (законе, кодексе) об административном судопроизводстве.

Поскольку в суд в случае возникновения административного правового спора могут обращаться не только физические, но и юридические лица, в процессуальном кодексе необходимо определить подведомственность суду административных исков граждан о нарушении их прав и свобод, а также юридических лиц о нарушении их прав и охраняемых законом интересов. Исходя из разнообразия публично-правовых отношений, содержание подобных исков будет различно (например, иски о признании недействующими актов государственных или муниципальных органов, их должностных лиц; иски с требованием обязать соответствующий орган или должностное лицо издать соответствующий акт и т.д.).

Важными стадиями административного судопроизводства, бесспорно, являются слушание дела и вынесение решения по делу. В процессе слушания должны быть соблюдены все процедуры, которые способствуют выяснению объективной истины. Вместе с тем актуальным остается вопрос, который неоднократно обсуждался в юридической литературе, о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица; признается ли за судом право контролировать только законность или также право контролировать целесообразность акта. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять право контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано принятие акта. Такое право суда означало бы "вторжение" в сферу иной ветви власти, в осуществление ее органом предоставленных ему законом полномочий.

В связи с рассматриваемой проблемой компетенции суда, а точнее, объема его контрольных полномочий, важным представляется вопрос о том, могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим (что означает невозможность его применения), внести в этот акт изменения либо отменить его. Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между различными органами государства. Такой подход к решению вопроса закономерен, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий (решений) и о необходимости их отмены в случае обоснованности административного иска.

В одном из разделов законодательства об административном судопроизводстве следует сформулировать нормы, предусматривающие порядок пересмотра решений судов первой инстанции, а также пределы пересмотра дела в суде второй инстанции.

Таким образом, рассмотрев лишь некоторые проблемы административной юстиции, можно констатировать, что назрела необходимость создания кодифицированного акта, содержащего процессуальные правила деятельности судов по рассмотрению административных дел. Принятие такого акта явилось бы важным шагом в продвижении судебной реформы в России, отвечало бы потребностям практики и способствовало бы эффективности и оптимизации процесса разрешения споров публично-правового характера.

_ 6. Взаимоотношения органов судебной и исполнительной власти в сфере организационно-хозяйственного и финансового обслуживания судебной деятельности

Судебная система органов, занимая независимое положение и не подчиняясь непосредственно никаким другим органам государственной власти, тем не менее достаточно прочно связана узами содружества с органами исполнительной власти. Достаточно указать на полномочия Правительства РФ, которое обязано обеспечить финансирование всех судов из федерального бюджета, что предусмотрено статьей 124 Конституции РФ. В свою очередь это означает обязанности Министерства финансов РФ своевременно и полностью обеспечить такое финансирование, включая заработную плату судей. Суды должны быть обеспечены зданиями, а ныне распределение таких зданий и помещений входит в компетенцию органов, управляющих государственным имуществом. Естественно, что законодательное и иное нормативное решение всех перечисленных вопросов еще не означает безупречного исполнения принятых решений. К сожалению, на практике решение этих вопросов порой зависит от усмотрения соответствующих исполнительных органов. Состояние зданий и помещений судов общей юрисдикции и их техническое обеспечение в ряде случае оставляют желать лучшего.

Следует обратить внимание на содержание ст. 9 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"*(240). Речь идет о том, что Закон предусматривает особую защиту судьи, членов его семьи и имущества со стороны государства и возлагает обязанность по обеспечению безопасности указанных лиц и сохранности имущества на органы внутренних дел (если поступит заявление судьи). Эти положения нашли свое развитие в ФЗ от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"*(241). Закон предусматривает возможность осуществления личной охраны, охраны жилища и имущества. Кроме того, с учетом степени угрозы для жизни и здоровья защищаемых лиц органы, обеспечивающие безопасность, могут выдать указанным лицам оружие.

Долгое время на Министерство юстиции РФ и органы юстиции субъектов РФ была возложена обязанность по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, по ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению. Однако в настоящее время вопрос о взаимоотношениях органов юстиции претерпел значительные изменения, учитывая тенденцию к самостоятельному функционированию всех ветвей власти. Из ведения Министерства юстиции были изъяты функции по организационному обеспечению деятельности судов, по организации рассмотрения жалоб и заявлений граждан, связанных с работой судов, по определению потребности судов в кадрах, по изучению судебной практики.

В свое время в постановлении III (внеочередного) Всероссийского съезда судей "О концепции судебной системы Российской Федерации" от 25 марта 1994 г. в качестве первого шага к "самостоятельному функционированию судебной власти" было признано необходимым создание Судебного департамента, деятельность которого должна проходить при участии и контроле со стороны органов судебного сообщества. Принятый в конце 1996 г. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" нормативно закрепил создание Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации*(242). Эта идея была отражена в специальном Федеральном законе от 8 января 1998 г. "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации"*(243).

Этот департамент и входящие в его систему органы организационно обеспечивают деятельность судов и органов судейского сообщества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Данный орган призван способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия. Ему переданы функции организационного, кадрового и ресурсного обеспечения судебной деятельности.

Судебный департамент возглавляет Генеральный директор, который назначается на должность и освобождается от должности председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ.

Таким образом, Судебный департамент не является органом исполнительной власти, а действует в рамках судебной системы, завершая ее самостоятельное и независимое от органов юстиции существование.

Закрепление в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей способствовало укреплению и развитию судебной системы, повышению ее значения и авторитета в жизни общества и государства. Судебная система становится эффективным инструментом защиты прав и свобод человека и гражданина, приоритет которых провозглашен в российской Конституции. Однако ожидаемого результата судебной реформы вряд ли можно достичь, если не будет создан действенный механизм исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. С этой целью создана Служба судебных приставов. Согласно ст. 5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах", Министерство юстиции РФ образует Службу судебных приставов, которая входит в систему его органов*(244). Таким образом, судебный пристав-исполнитель является представителем исполнительной власти, и от него зависит реализация решений суда.

Министерство юстиции реализует еще одно полномочие, оказывающее серьезное влияние на деятельность суда. Помимо судебных приставов-исполнителей в состав Службы судебных приставов входят приставы по обеспечению установленного порядка деятельности суда, которые обеспечивают в судах безопасность судей, заседателей, участников судебного процесса; обеспечивают охрану зданий судов, совещательных комнат и т.д.*(245)

В заключение хотелось бы отметить, что судебная власть - стержневой институт, который обеспечивает правовой порядок, а эффективность судебной системы усиливает другие ветви власти.