Предисловие

Успешная деятельность государства тесно связана с эффективной работой всех звеньев государственного аппарата как совокупности органов, осуществляющих различные функции государства. Впервые на конституционном уровне в России был закреплен принцип разделения властей, который означает не только выделение различных групп государственных органов, но и наделение их различными функциями. Статья 10 Конституции РФ гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную". Таким образом, в нашей стране исполнительная власть впервые была законодательно закреплена наряду с двумя другими ветвями власти.

Принцип разделения властей на протяжении столетий имеет руководящее значение для организации государственного механизма. Вместе с тем, как ни удивительно, за три сотни лет не создано признанного понятия ветви государственной власти*(1) Однако вместе с тем данный принцип выдержал испытание временем и занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур. Он является необходимой предпосылкой формирования правового государства. Обращает на себя внимание организационно-правовой потенциал принципа разделения властей. Его реализация предполагает не только выявление и необходимое обособление функций управления делами государства, но и создание и развитие системы государственных учреждений, относящихся к различным ветвям власти и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти.

В современных условиях в России особое значение приобретает эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой ветви власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов. Особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся исполнительной власти, в условиях проведения административной реформы, которая имеет многоаспектный характер и направлена на должную организацию государственных дел. Конечно, административная реформа касается в первую очередь системы исполнительной власти и ее роли в обеспечении государственного управления делами общества и государства. Однако она затрагивает и другие ветви власти в отдельности и их взаимосвязи. Разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, а, наоборот, направлено на сплочение единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государства. Две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера*(2)

В современном правовом демократическом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, а является самостоятельной и обладает мощным потенциалом. Вместе с тем ее вправе контролировать другие ветви государственной власти. Если сравнить исполнительную власть с иными ветвями, то по силе и мощи она выйдет на первое место. Именно в ее руках сосредоточены финансы и материальные ресурсы страны, именно она представлена разветвленной системой органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, именно от ее эффективной деятельности в большей степени зависит обеспечение безопасности граждан, общества и государства в целом. Этот потенциал исполнительной власти выявляет ее значимость в общественном и государственном механизме.

С учетом федеративного устройства нашей страны важное значение, как теоретическое, так и практическое, имеет проблема построения единой системы исполнительной власти, о которой говорится в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Следует особо подчеркнуть, что формирование целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без решения вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Это является одним из главных направлений при формировании государственной властной вертикали. Не менее важное значение имеет также проблема взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной властей. Анализ конституционных норм позволяет сделать вывод, что формирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает построение слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, обеспечение их внутрисистемной взаимосвязи, четкое распределение юридически-властных полномочий между ними, разумное сочетание необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровне*(3). В связи с этим одной из составляющих административной реформы является построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти должны следовать законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. Решение этих проблем - дело сложное. К факторам, которые усложняют их решение, можно отнести недостаточную правовую урегулированность, столкновение интересов органов государственной власти центра и регионов, перегруженность федерального центра различными управленческими функциями, противоречивость административных механизмов и ряд других.

Для концепции развития системы исполнительной власти важным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной ветви власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. С 1994 по 2001 г. система федеральных органов исполнительной власти реформировалась семь раз. В ряде случаев изменения отдельных структурных подразделений этой системы были неоправданными и не вызвались объективной необходимостью. При этом отсутствовало организационно-правовое обоснование образования, слияния, разделения органов исполнительной власти. Кроме того, происходило игнорирование интересов и задач государственной политики в той или иной сфере управления как системообразующего фактора, определяющего функциональное назначение того или иного органа управления. Часто преобладал субъективный фактор в решении вопроса о структурных звеньях системы исполнительной власти, что приводило к ее нестабильности. Следует особо подчеркнуть отсутствие системного подхода к определению функций и полномочий органов исполнительной власти при их образовании. Функциональная неопределенность рассматривается как одна из причин нестабильности и неупорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти*(4).

Одним из путей устранения перечисленных негативных факторов явилось бы создание специальных федеральных законов, конкретизирующих системный подход к определению видов федеральных органов исполнительной власти, их назначения и функций. В настоящее время данная проблема решена на уровне Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Установление организационно-правовых форм органов исполнительной власти должно сочетаться с определением правового статуса каждого конкретного органа исполнительной власти путем закрепления его в отдельном нормативном правовом акте. Это необходимо сделать и в целях обеспечения стабильности механизма государственного управления для укрепления российской государственности.

Эффективность административной реформы в России зависит от множества различных факторов. Важное значение в этом плане отводится организации системы исполнительной власти и ее функционирования как единого механизма со всей полнотой реализации функций на различных уровнях.

Настоящая монография посвящена анализу правовых проблем формирования и деятельности одной из ветвей государственной власти - исполнительной, определению ее места в системе разделения властей, взаимоотношению с государственными органами, не относящимися ни к одной из ветвей власти, с органами местного самоуправления, общественными объединениями, гражданами.

В представленной монографии, которая подготовлена в Институте государства и права РАН, предпринята попытка коллектива авторов проанализировать важнейшие проблемы организации и деятельности исполнительной ветви власти на современном этапе развития России. Во исполнение Указа Президента РФ от 6 мая 2002 г. N 455 "О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти в России" Правительством РФ было принято распоряжение от 23 июля 2002 г., которое утвердило План основных мероприятий в ознаменование 200-летия образования в России министерств. Одним из пунктов этого Плана на Институт государства и права Российской академии наук и возложена подготовка данной монографии. Работа была закончена в установленный срок. Однако после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. авторский коллектив счел необходимым вернуть монографию из типографии на доработку с учетом тех глобальных изменений, которые произошли в связи с принятием данного Указа.