Глава IX. Государственная служба и исполнительная власть в переходный период

Исполнительная власть, как никакая другая ветвь единой государственной власти, связана с институтом государственной службы. Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством "особых звеньев"*(355), специального аппарата, представляющего собой органы этой власти и работающих в них государственных и муниципальных служащих. Для исполнительной власти такой аппарат представляет основу ее деятельности, эта власть воплощена в данном аппарате*(356). Таким образом, можно говорить, что сам аппарат исполнительной власти есть государственная служба.

Здесь важны количественные показатели. Государственные служащие в основном сосредоточены именно в органах исполнительной власти. По состоянию на начало 2002 г. распределение численности государственных и муниципальных служащих по ветвям власти выглядело следующим образом: исполнительная власть - 86,3%, судебная власть и прокуратура - 11,7, законодательная власть - 1,7, другие государственные органы (например, Центральная избирательная комиссия РФ, аппарат Уполномоченного по правам человека и др.) - 0,3%)*(357).

Такое соотношение численности государственных служащих объясняется тем, что исполнительная ветвь власти имеет всеохватывающий характер. В литературе по административному праву правильно отмечается, что структурами исполнительной власти охватываются практически все сферы общественной жизни: экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера, организация обороны и внешних сношений, охрана общественного порядка, обеспечение общественной и государственной безопасности*(358). Вот почему обычный гражданин в повседневной жизни сталкивается чаще всего именно с представителями исполнительной власти, будь то постовой милиционер, налоговый инспектор или сотрудник регистрационной палаты. Закономерно поэтому, что государственную службу в сфере исполнительной власти отличает то обстоятельство, что здесь представлены все ее виды, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"*(359), т.е. и гражданская, и военная, и правоохранительная государственная служба. Напротив, собственную деятельность законодательной и судебной ветвей власти обеспечивают только государственные гражданские служащие. Данное обстоятельство лишний раз подчеркивает универсальность исполнительной ветви власти, ее всеохватывающий характер.

Необходимо ответить, что сама видовая классификация государственной службы, по сути дела, производна от функционального назначения исполнительной власти. К.С. Бельский, давая общую характеристику исполнительной власти, выделяет две ее подсистемы: управленческую и полицейскую. Первая осуществляет государственное управление общественными процессами в позитивном смысле (экономика, финансы, образование и др.). Вторая обеспечивает безопасность общества и личности прежде всего посредством правоохранительной деятельности полицейских органов государства. На этом основании ученый приходит к выводу, что управление и охрана суть две стороны органической целостной деятельности, осуществляемой исполнительной властью*(360). Ясно, что эта деятельность в обоих случаях осуществляется не сама по себе, а определенным контингентом специально уполномоченных на то публичной властью людей - государственных служащих. Здесь уместно вспомнить Б.М. Лазарева, который верно отмечал, что в любой системе социального управления - непосредственно или в конечном счете - люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала управления он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей*(361). Думается, что именно различия между управлением и охраной как двумя сторонами управленческой деятельности исторически легли в основу видовой классификации государственной службы на гражданскую и милитаризованную (термин проф. Д.Н. Бахраха. - А.Г.). Если говорить о последней, то здесь также нужно исходить из того, что требуется охрана не только от внутренних угроз, будь то массовые беспорядки или уличная преступность, но также и от внешних угроз, скажем в виде военной агрессии со стороны другого государства или группы государств. Именно различный характер возможных угроз, обусловленный объектом их посягательства, предопределил деление милитаризованной государственной службы на военную и правоохранительную. Вместе с тем, несмотря на формально-юридическое разделение милитаризованной службы на виды, между этими видами сохраняется много общего, что позволяет определенным образом противопоставить их государственной гражданской службе. Здесь уместно задаться вопросом: каковы же основные содержательные различия между государственной гражданской службой и видами милитаризованной службы? Представляется, что таковых несколько.

Прежде всего, различны те сферы деятельности, где осуществляют свои должностные полномочия служащие милитаризованной и гражданской государственной службы. Если говорить о гражданских служащих, то законодатель не уточняет, какие именно функции реализуют те государственные органы, обеспечение исполнения полномочий которых они осуществляют. Очевидно, это самые разнообразные органы, занятые в экономической (регулирование промышленности, сельского хозяйства, использования природных ресурсов), социально-культурной (управление в области образования, науки, средств массовой информации и др.) и отчасти административно-политической сфере (например, в области внешних сношений, регистрации прав на недвижимое имущество и др.). Напротив, применительно к военной и правоохранительной службе это сделано. В первом случае органы призваны осуществлять функции по обеспечению обороны и безопасности государства, во втором - функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Данные нормы закреплены соответственно в ст. 5 и 6 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации".

При регулировании милитаризованной государственной службы значительно шире используются императивные методы, основанные на прямом административном властеподчинении. Доминирование императивных методов регулирования на государственной гражданской службе обусловлено необходимостью обеспечивать беспрекословное подчинение вышестоящим командирам и начальникам в условиях, когда может существовать реальная угроза здоровью, а часто и самой жизни государственного служащего (например, в период ведения военных действий или в условиях обеспечения административного режима чрезвычайного положения).

Повышенные требования к состоянию здоровья и уровню физической подготовки служащих милитаризованных видов государственной службы и как следствие более низкий возрастной ценз при первичном поступлении, а также более жесткие возрастные требования (имеется в виду сокращенный срок пребывания на службе, возможность достаточного раннего выхода на пенсию за выслугу лет) - такой подход обусловлен задачами, стоящими перед структурами, где осуществляется милитаризованная служба. Служащим милитаризованной службы нередко приходится вступать в прямое физическое противостояние с противником, будь то военнослужащий иностранного государства или уличный хулиган. Надлежащая физическая форма должна обеспечивать милитаризованному служащему возможность действенно и эффективно противостоять возможному реальному противнику. В компетенцию абсолютного большинства гражданских служащих не входит прямое физическое противостояние реальному противнику. Напротив, в отдельных случаях сам законодатель предусматривает случаи, когда нормальная деятельность гражданских служащих может быть обеспечена силой государственного принуждения (например, физическая защита должностных лиц налоговых органов или судебных приставов-исполнителей). Возрастной фактор здесь также имеет важное значение, так как с годами происходит естественное старение организма, снижается физическая форма человека. В результате с возрастом он оказывается уже не в состоянии эффективно противостоять правонарушителю, когда это приходится делать путем применения физической силы. Неслучайно поэтому в ст. 12 Закона РФ "О милиции" содержится норма, обязывающая сотрудников милиции проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Для милитаризованной службы характерны более высокие требования к внешней атрибутике, традиционно присущей государственной службе, формализация отношений между самими государственными служащими (форменная одежда, знаки различия, определенная форма официальных устных и письменных обращений к вышестоящим командирам и начальникам. Например, формой письменного обращения является не обычное заявление, как на гражданской службе, а рапорт, официальные приветствия в виде "отдания чести" или уставный ответ на приветствие командира или старшего начальника типа "здравия желаю" и др.).

К поведению милитаризованного государственного служащего предъявляются повышенные морально-этические требования. Например, в ст. 19 Закона РФ "О милиции"*(362) среди оснований для увольнения сотрудника милиции значится в том числе такое основание, как увольнение "за совершение проступка, порочащего честь сотрудника милиции". Нельзя сказать, что на государственной гражданской службе морально-этические аспекты вообще в расчет не принимаются. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(363) впервые специально закреплены соответствующие нормы - например, появилась специальная статья 18 "Требования к служебному поведению гражданского служащего", где, в частности, содержатся нормы, обязывающие гражданского служащего не совершать проступки, порочащие его честь и достоинство, не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа. Более того, среди общих оснований для прекращения служебного контракта, закрепленных в ст. 33 данного закона, названо такое основание, как "несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных данным Федеральным законом и другими федеральными законами" (п. 13 ст. 33). Здесь налицо определенное сближение между гражданской и милитаризованной государственной службой. Правда, исходя из приведенной редакции, оказывается, что для прекращения служебного контракта необходима совокупность сразу двух нарушений, а одного "невыполнения обязательств" оказывается недостаточно. Видимо, редакцию п. 13 ст. 33 необходимо уточнить, т.е. сформулировать данную норму таким образом, чтобы достаточным основанием для расторжения служебного контракта стало только лишь невыполнение гражданским служащим возложенных на него обязательств.

Между милитаризованными государственными служащими и государством существует более тесная органическая связь, чем с гражданскими служащими. Эта связь подчеркивается присягой, которую дают военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. Присяга подчеркивает публично-правовые отношения служебного долга и верности, существующие между милитаризованными служащими и государством. Напротив, гражданский служащий по Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" присягу не приносит. Исключения составляют некоторые субъекты РФ (например, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия), Иркутская и Омская области), в законах о государственной службе которых предусмотрено принятие присяги.

Реформа государственной службы призвана решить еще одну крайне важную для института государственной службы проблему - унификацию федерального и регионального законодательства о государственной службе, существенное сокращение доли регулирования отношений на государственной службе нормами правовых актов субъектов РФ за счет расширения доли регулирования федеральным законодательством, а также систематизацию федерального законодательства о государственной гражданской службе. Начиная с 90-х годов ХХ в. сложилась ситуация, когда параллельно сосуществуют федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Причем последняя имеет хорошо разработанное законодательство, в ряде случаев даже кодифицированное. Данное обстоятельство выгодно отличало ее от федеральной государственной службы, где отношения на государственной службе, прежде всего на ее гражданской составляющей, до недавнего времени регулировались в основном нормами подзаконных актов (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти). Такое положение объективно ослабляло федеральную государственную службу, способствовало оттоку наиболее профессиональных кадров федеральной государственной службы на государственную службу субъектов РФ.

Выше отмечалось, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 2) предусматривает деление государственной гражданской службы на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. Казалось бы, на федеральном уровне должен применяться только Федеральный закон "О федеральной государственной гражданской службе", а в каждом из субъектов РФ - самостоятельный закон о региональной государственной гражданской службе. Однако этого не произошло. Дело в том, что в ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" специально оговаривается: правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Вот почему в 2004 г. на федеральном уровне был принят Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В основном именно он призван осуществлять правовое регулирование отношений как на федеральной государственной гражданской службе, так и на государственной гражданской службе субъектов РФ. Тогда как правовое регулирование отношений в данной сфере нормами региональных законов о государственной гражданской службе возможно только за рамками федерального закона либо в тех случаях, когда сам федеральный законодатель предоставил субъекту РФ право регулировать те или иные отношения. Например, часть 11 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает, что гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта РФ присваиваются в соответствии с законом субъекта РФ. При этом федеральный законодатель получил право при необходимости осуществлять правовое регулирование по любому вопросу государственной гражданской службы субъектов РФ. В исключительном ведении регионов осталась только организация их государственной гражданской службы. Правда, федеральный законодатель даже в самом общем виде не определил в законе, что такое "организация государственной гражданской службы субъекта РФ". Поэтому, учитывая данную неопределенность, появляется возможность практически любой вопрос как собственно правового регулирования государственной гражданской службы субъекта РФ, так и ее организации определять в нормах федерального закона. Вряд ли с таким подходом можно согласить, учитывая объективно существующие социально-экономические, культурные, природно-климатические различия между субъектами РФ. Видимо, нужно четко определить и закрепить нормативно, что есть "организация государственной гражданской службы субъекта РФ". Думается, таковой следует признать деятельность уполномоченных на то органов государственной власти субъекта РФ по обеспечению согласованных действий структур государственной службы, единообразного применения законодательства о государственной службе, упорядочение кадровой работы в государственных органах. К организации государственной гражданской службы субъекта РФ также можно отнести определение наименований должностей государственной гражданской службы, распределение их по группам в пределах категории, детализацию процедур аттестации и конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, составление перечня вопросов для сдачи квалификационного экзамена, процедуру его проведения.

Проводимая в России административная реформа и реформа государственной службы поставили проблему концептуальных путей развития государственной, прежде всего гражданской, службы. Речь идет об изменении акцента в регулировании государственной службы с публично-правового на частноправовой. Данная тенденция является отголоском экономических преобразований, происходящих в стране.

Переход экономики России к рыночным отношениям ознаменовался попытками внедрения в систему государственной службы элементов менеджмента, принятого в бизнес-структурах. Во многом эти попытки обусловливались влиянием либеральных идей западных демократий, носителями которых выступали представители экономической науки, а также отдельные ученые-юристы, вовлеченные в мероприятия по реформе государственной службы. Все говорит за то, что предпринимаются попытки утвердить принципиально новую для нашей страны модель государственной гражданской службы, для определения которой в настоящем исследовании вводится и будет в дальнейшем использоваться обобщенный термин - "менеджерская модель государственной гражданской службы". В ее основу положены подходы так называемого нового государственного управления, опробованные в развитых странах, которые позволили там значительно повысить эффективность работы аппарата*(364). В чем же суть предлагаемых нововведений? Каковы перспективы и возможные последствия их утверждения в государственном аппарате постсоветской России?

Предыстория вопроса. Идея использования в государственном аппарате элементов менеджмента далеко не нова. Она восходит своими корнями к рубежу XIX-ХХ столетий. В определенной мере идеологом введения в государственном аппарате рыночных начал может считаться американский государственный деятель, президент США в период с 1913 по 1921 г., крупный ученый-юрист В. Вильсон. Он относил управление, которое осуществляет государственный аппарат, к области деловой активности и призывал чиновничество "учиться у бизнеса"*(365). Призыв был услышан. С середины 20-х годов прошого века в Америке в разработке проблем государственного управления ведущее место отводится освоению распространявшихся в частном бизнесе принципов так называемого научного управления предприятием или менеджмента. Их основоположником не без основания считается американский инженер и организатор производства Ф.У. Тейлор, написавший и издавший ряд интересных работ*(366). В значительной степени внедрению его идей способствовал развившийся обмен кадрами между аппаратом государства и аппаратом монополий, особенно на руководящем уровне. Научное управление как главный метод повышения эффективности труда появилось в конце ХIХ столетия в сфере производства промышленных товаров. Постепенно оно охватило и другие сферы бизнеса, перешло в сферу государственной деятельности, чему способствовало всегда господствовавшее в США убеждение: то, что оправдало себя в бизнесе, может с успехом быть применено во всем другом*(367). В данном случае хорошо просматриваются параллели с упомянутым выше призывом В. Вильсона "учиться у бизнеса".

Новый этап в деле внедрения рыночных начал в деятельность государственного аппарата в странах Запада, прежде всего в Великобритании и США, пришелся на два последних десятилетия ХХ в., когда развитые страны мира столкнулись с проблемой повышения эффективности национальной экономики в условиях нарастающего динамизма общественной жизни. В Великобритании реформа государственной службы проводилась под воздействием экономических теорий монетаризма и политических взглядов "новых правых" во главе с М. Тэтчер. Хронологически этот период пришелся на вторую половину 80-х годов прошлого века. Именно тогда была предпринята попытка ввести принципы рыночной экономики в деятельность госучреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями*(368). Реформы государственной службы того периода в значительной степени отражали преобразования, которые британские консерваторы проводили в общественном секторе экономики. Речь идет о его масштабном сокращении.

Суть преобразований государственного аппарата сводится к использованию подходов и методов работы, принятых в бизнесе. Главными лозунгами реформ, проводимых в западных демократиях, стали: "отделение политики от обслуживания"; "служба, ориентированная на клиента"; "проверка на рынке"; "приватизация и децентрализация". Подобная "приватизация" предполагает: разделение функций "заказчика" и "поставщика", когда реализация правительственных программ и оказание услуг населению на конкурсно-договорной основе передаются частным фирмам или специальным, не получающим прибыли агентствам; перенесение контроля с исполнения на качество результата; подчеркнутое внимание к бухгалтерии и аудиту; расширение контрактной системы найма и "оплаты по результатам". Предполагается, что соответствующие изменения в равной мере касаются как деятельности отдельного сотрудника, так и изменений внутренней организации государственной службы. Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе от "конвейерного" труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в команде; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности "боссу" к подотчетности "клиентам" (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации внутри команд*(369). Что касается методов совершенствования работы государственного аппарата, то в настоящее время используются такие заимствованные из практики частного сектора, методы как управление тотальным качеством, банчмаркинг (banchmarking), реинжиниринг, управление проектами, стратегическое управление, организационное развитие и др.*(370). Сторонники реформирования полагают, что внедрение на государственной службе новых методов работы неизбежно приведет к качественной трансформации отношений, традиционно существовавших на государственной службе. В результате, как предполагается, должен произойти своеобразный "реинжиниринг власти", комплекс мер, направленных на радикальное изменение всей системы управления за счет перестройки внутренних процессов под выполняемые задачи, а также снижение издержек внутри системы государственной службы*(371).

В России о распространении идей менеджерализма в деятельности государственного аппарата активно заговорили начиная с середины 90-х годов ХХ в. Думается, что в немалой степени этому способствовало интенсивное изучение зарубежного, прежде всего британского и американского, опыта реформирования государственной службы, которое проводилось в тот период учеными различных специальностей, прежде всего экономистами, политологами, социологами и лишь отчасти юристами. Они в той или иной степени вдохновлялись идеями влиятельной в современной социологии теории "государственного менеджмента". Данная теория имеет вполне практическое происхождение, представляя собой идеологию административных реформ, начатых на рубеже 70-80-х годов прошлого столетия, когда большинство развитых стран столкнулись с проблемой бюджетного дефицита.

Самыми последовательными апологетами менеджерской модели государственной службы является группа либеральных экономистов, причем как теоретиков, так и практиков. Наиболее видные и авторитетные из них - М.Э. Дмитриев, Я.И. Кузьминов, Л.И. Якобсон. Их взгляды в основном разделяет ряд ученых-юристов. Это прежде всего М.А. Краснов и А.В. Оболонский. Последний особенно хорошо известен как автор многочисленных и интересных публикаций по проблемам государственной службы, в том числе по реформе данного института в Великобритании, США, во Франции и в некоторых других западных демократиях*(372), а также по анализу общих проблем бюрократии*(373). Эти ученые и специалисты с полным основанием могут быть названы идеологами менеджерской модели государственной гражданской службы в постсоветской России. Следует специально оговориться, что все вышеперечисленные авторы связывают реформу государственной службы в России с использованием опыта реформ государственного аппарата западных демократий, имеющих сложившиеся институты гражданского общества, развитую рыночную экономику и многовековой опыт организации государственной службы, которая, особенно по российским меркам, отличалась значительной эффективностью и немалым престижем в обществе. Причем это в равной мере относится как к периоду "до", так и периоду "после" проведенной в этих странах реформы по своеобразной менеджеризации государственной службы.

В концентрированном виде основные постулаты идеологии менеджерской модели государственной службы были сформулированы в концепции "укрепления и модернизации государства", разработанной в 1999-2000 гг. в Центре стратегических разработок, и - возможно, даже в большей степени - в Тезисах доклада "Направления и ресурсы административной реформы", предложенных Высшей школой экономики в 2000 г. Во всех более поздних публикациях по проблемам реформы государственной службы лишь воспроизводились либо в том или ином виде комментировались их положения. Реализация на практике соответствующих положений, по мнению их авторов, повлечет за собой коренное изменение системы отношений на государственной службе, позволит, пользуясь терминологией А.В. Оболонского, превратить российскую государственную службу из "государевой" и "подлинно гражданскую". В общем, ожидается, что с введением в государственном аппарате подходов и методов работы с персоналом, принятых в бизнес-структурах, произойдет ни больше ни меньше "бюрократическая революция" (М.А. Краснов) либо - напротив - "великая бюрократическая эволюция" (М.Э. Дмитриев).

Прежде чем будут рассмотрены основные идеи предлагаемой менеджерской модели государственной службы, целесообразно, пусть в самом общем виде, коснуться того, что же, собственно, представляет собой "менеджмент".

Менеджмент. Общее понятие. В специальной литературе менеджмент определяется как совокупность методов, принципов, средств и форм управления хозяйственными организациями с целью повышения эффективности их работы. Обобщение основных положений менеджмента как науки началось лишь с середины ХХ столетия. В менеджменте получили свое развитие идеи, взятые из теории управления, психологии, социологии, экономики и др.*(374). Как отмечалось выше, заслуга в деле научного обоснования основных идей менеджмента принадлежит Ф.У. Тэйлору.

Менеджмент рассматривается не иначе, как разновидность хозяйственного управления, которое осуществляется в отдельно взятой организации или на предприятии в рыночных условиях*(375). При этом такое хозяйственное управление существует параллельно с управлением государственным и независимо от него. Оба эти вида управления представляют собой две наиболее важные составляющие такого фундаментального понятия, как "социальное управление". Отсюда вытекает весьма значимый вывод. Хотя в литературе и признается универсальность термина "менеджмент", который применим к любым типам организаций, тем не менее делается существенная оговорка: если речь идет о государственных органах любого уровня, правильнее использовать термин public administration - государственное управление*(376). Поэтому ясно, что в системе государственной службы вряд ли применимы модели работы с персоналом, практикуемые в хозяйствующих субъектах. Отчасти это признают и поборники внедрения в России менеджерской модели государственной службы. Так, М.Э. Дмитриев прямо отмечает, что государственная служба никогда не будет чисто рыночной системой, но некоторые элементы конкуренции, по его мнению, все же необходимы*(377). Следовательно, менеджмент в его традиционном понимании в государственном аппарате едва ли может быть приемлем. Видимо, поэтому в оборот был введен термин "государственный менеджмент".

В специальной литературе предпринимаются попытки дать разъяснение данного понятия. Так, В.Е. Чиркин полагает, что государственный менеджмент складывается как бы из двух частей. Из производных от государства полномочий, государственных способов управления, с одной стороны, и из искусства руководства, понимаемого как умение общаться с людьми, наличие административных навыков - с другой*(378). Цитируемый автор фактически сводит менеджмент к умению принять управленческое решение в рамках компетенции государственного органа и производной от нее компетенции по государственной должности, т.е. то, что обычно понимается под реализацией государственного управления. Следовательно, так называемый государственный менеджмен, в интерпретации В.Е. Чиркина есть не что иное, как обычная управленческая деятельность, только имеющая узконаправленный характер. Она обращена на внутриаппаратные отношения. Таким образом, нет достаточных оснований говорить о каком-либо государственном менеджменте. За броским и современным названием скрывается обычная государственно-управленческая деятельность.

В чем же состоит сущность менеджерской модели государственной службы? Какие основные мероприятия предполагается осуществить в рамках работы по ее утверждению в России? Анализ имеющихся публикаций по данной проблематике позволяет в обобщенном виде сгруппировать следующие направления, действуя по которым этого предполагается достигнуть: 1) изменение схемы финансирования государственной службы (отказ от в основном сметного и переход к программно-целевому порядку финансирования); 2) изменение системы материального обеспечения государственных служащих (децентрализация, дифференциация по оплате, зависимость ее размера от результата); 3) изменение традиции отношений на государственной службе (от государства-патрона к государству - слуге общества и гражданина, переход от "государевой службы" к службе "подлинно гражданской"); 4) расширение практики использования договорных отношений на государственной службе, основанных на контрактной системе (расширение практики контрактов, ослабление иерархических начал); 5) уточнение границ государственной службы (ее расширение за счет работников отдельных государственных учреждений).

Изменение схемы финансирования государственной гражданской службы. В рамках реформы государственной службы это мероприятие рассматривается как основополагающее. Неслучайно еще классик политической экономии А. Смит в своем фундаментальном труде "Исследование о природе и причинах богатства народов" верно заметил: управлять - это искусство расходовать. Вполне закономерно, что реформа государственной службы не могла обойти данный вопрос. Кроме того, как отмечалось выше, реформа государственной службы в значительной степени находится в руках либеральных экономистов. Поэтому нет ничего удивительного, что они делают главную ставку на применение экономических методов воздействия на государственный аппарат, среди которых особенно выделяется изменение порядка его финансирования.

В основу нового порядка финансирования государственного аппарата положен тезис о том, что государство рассматривается как субъект рынка, который предоставляет клиентам (гражданам, юридическим лицам) различного рода пусть специфические, но все же услуги. Фактически речь идет о признании сервисной роли государства. Поэтому принципом финансирования госучреждений (имеются в виду государственные органы. - А.Г.) должен быть принцип финансирования в соответствии с объемом оказанных ими услуг*(379). Здесь следует отметить изначальную ошибочность представлений сторонников менеджерской модели государственной службы о том, что государство предоставляет гражданам некие пусть специфические, но все же услуги. Для постсоветской России такая постановка вопроса представляется неприемлемой. Признание клиентских отношений между государством, предоставляющим услуги, и физическими и юридическими лицами, которые по мере необходимости их потребляют, не соответствует реальному положению вещей и в данном случае не работает. В России устойчиво сохраняются патерналистские начала в отношениях государства с гражданином и обществом. Государство выступает в роли арбитра, реже - партнера, с которым время от времени приходится иметь дело, но никак не слуги. Именно в этом качестве воспринимает его абсолютное большинство граждан страны.

Планируется введение программно-целевого метода финансирования. По предлагаемому Л.И. Якобсоном сценарию он должен выглядеть следующим образом. Различаются три вида финансирования. Во-первых, финансирование на поддержание функционирования, т.е. финансирование расходов "на содержание". Это предполагает, что финансовый механизм нацелен на то, чтобы обеспечить пребывание соответствующего объекта (бюджетополучателя) в состоянии stand by. Считается, что данная схема уместна применительно в силовым структурам, которые должны быть готовы в любой, заранее неизвестный момент времени отразить угрозу безопасности государства. Ясно, что в данном случае речь идет о финансировании Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел и других полицейских формирований, иных силовых структур. Во-вторых, финансирование "под конкретный процесс достижения результата". В данном случае средства выделяются соразмерно реально востребуемой деятельности. В-третьих, финансирование "под результат". Оно предполагает установление ответственному исполнителю задания (заказа) и лимита средств, которые он вправе самостоятельно распределять, привлекая к выполнению задания тех или иных исполнителей (в том числе юридических лиц) на основе контрактов. Последняя схема финансирования считается наиболее эффективной*(380). Оценивая эффективность предлагаемых видов финансирования, их авторы приходят к выводу: финансирование "под результат" эффективнее финансирования "под конкретный процесс достижения результата", а последнее эффективнее финансирования "готовности к действиям". В предельном варианте "финансирование под результат" предполагается установление ответственному исполнителю задания (заказа) и лимита средств, который он вправе самостоятельно распределять, привлекая к выполнению тех или иных исполнителей (в том числе юридических лиц) на основе контрактов. К сожалению, Л.И. Якобсон не поясняет, каким образом в случае реализации его предложения будут передаваться неотчуждаемые от государственного органа государственно-властные полномочия, например контрольно-надзорные или регистрационные - словом, любые из тех, что предполагают совершение юридически значимых действий. Если же говорить о каких-либо хозяйственных полномочиях, то их у государственных органов становится все меньше и меньше, а в скором времени не будет совсем. Поэтому что именно должно финансироваться "под результат", остается совершенно непонятным. Таким образом, жизнеспособность конструкций финансирования российского государственного аппарата, предлагаемых Л.И. Якобсоном, выглядит не слишком убедительно.

Как отмечалось выше, финансирование на поддержание функционирования, т.е. то, что имеет место в настоящее время для всего государственного аппарата, предлагается сохранить только в отношении так называемых силовых органов, т.е. аппарата принуждения. Однако в реальных условиях постсоветской России с таким подходом по целому ряду причин вряд ли можно согласиться.

Прежде всего, следует отметить, что государственный аппарат - один из сущностных признаков государства и важнейшая составная часть механизма правового регулирования, которые выделяются наукой теории государства и права. Для России, учитывая ее исторические традиции сильной государственной власти, данное положение имеет особое значение. Следует подчеркнуть, что государственный аппарат сам по себе неоднороден. Он складывается из двух неразрывно связанных, взаимодополняющих составляющих - аппарата власти и управления и аппарата принуждения. Так, Т.Н. Радько, давая определение понятия "государство", говорит о том, что оно как суверенная политико-территориальная организация публичной власти обладает "аппаратом управления и принуждения"*(381). (курсив мой. - А.Г.). Наличие специального аппарата управления и принуждения в определении понятия "государство" также выделяет и Л.А. Морозова*(382). Можно привести и другие аналогичные примеры. В свою очередь Н.И. Матузов и А.В. Малько уточняют, что одним из отличительных признаков государства является "наличие публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны (государство обязательно обладает аппаратом управления, принуждения, правосудия, ибо публичная власть - это чиновники, армия, полиция, суды, а также тюрьмы и другие учреждения)"*(383). Как видно, в данном случае подчеркивается двуединая система, которая состоит из аппарата, предназначенного для управления обществом, и аппарата принуждения, а также дополняется аппаратом правосудия, который выделяется как самостоятельная составляющая государственного аппарата.

Как видно, все цитированные авторы на первое место однозначно ставят именно аппарат управления, а на второе, как бы подчеркивая его вспомогательный характер, - аппарат принуждения. С деятельностью аппарата управления ассоциируется так называемая позитивная управленческая деятельность, в основу которой положен метод убеждения, кстати сказать признаваемый основным в юридической науке, и в том числе в науке административного права. Что же касается аппарата принуждения, то в его деятельности превалируют силовые методы воздействия на участников общественных отношений. Метод принуждения, по признанию ряда авторитетных ученых-юристов*(384), имеет вспомогательное значение и применяется в установленных законом случаях лишь тогда, когда метод убеждения исчерпал свои возможности и нужного результата уже не дает. Видимо, поэтому многие авторитетные ученые-юристы, в числе которых могут быть названы А.В. Малько, Н.М. Матузов, В.Е. Чиркин и ряд других, называют армию и полицию не иначе, как материальными придатками государства, которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства*(385). Так, В.Е. Чиркин, исследуя сущность государственного аппарата, приходит к выводу: армия, полиция (милиция), службы государственной безопасности, разведка, контрразведка, тюрьмы суть не что иное, как материальные придатки, которые примыкают к исполнительной власти и в значительной степени ее усиливают*(386). При этом ученый специально отмечает, что для осуществления своих задач государственный аппарат должен иметь такие "материальные придатки"*(387). Однако значение таких придатков не следует преувеличивать. Действительно, они играют крайне важную роль, особенно в экстремальных для государства и общества ситуациях (войны, массовые беспорядки, стихийные бедствия), но при этом позитивная деятельность гражданских государственных служащих конечно же намного шире и многограннее. Если говорить о реформах экономики и политической системы в постсоветской России, то основная нагрузка по их реализации, что вполне закономерно, легла именно на аппарат управления, а не на аппарат принуждения, т.е. на гражданских государственных служащих. От их кропотливой, упорной, методичной каждодневной работы в решающей степени зависит успех проводимых преобразований. Вот почему эта часть государственного аппарата в не меньшей степени, чем силовые структуры, нуждается в том, чтобы находиться в состоянии постоянной готовности, а значит, должна финансироваться в достаточно сложных условиях переходного периода по традиционной схеме, т.е., пользуясь терминологией Л.И. Якобсона, "на содержание". Сохранение традиционной схемы финансирования совсем не говорит за то, что гражданская часть государственного аппарата не должна реформироваться для повышения ее эффективности. Однако поиск таких путей на современном этапе государственного строительства, видимо, следует искать в другой плоскости. Прежде всего за счет введения реального конкурсного порядка замещения государственных должностей, особенно руководящих, и на его основе за счет существенного обновления кадрового состава корпуса гражданских государственных служащих. Значительные резервы содержит интенсификация деятельности гражданских государственных служащих путем внедрения прогрессивных информационных технологий, и в этом следует безоговорочно поддержать сторонников утверждения в России менеджерской модели государственной гражданской службы.

В условиях переходной экономики предлагаемое изменение механизма финансирования, если оно будет реализовано на практике, неизбежно повлечет за собой ряд необратимых негативных последствий. Отказ от сметного финансирования государственного аппарата и замена его программно-целевым методом финансирования означали бы не что иное, как попытку узаконить фактический отказ от постоянного государственного аппарата и замену его временными коллективами наемных работников. В условиях России с ее огромной территорией, сложной геополитической обстановкой на границах с сопредельными государствами, неурегулированностью межнациональных отношений, значительной социальной напряженностью, которая сохраняется в обществе, отказ от постоянного государственного аппарата имел бы исключительно пагубные для страны последствия. К тому же нужно помнить, что наличие постоянного государственного аппарата - один из фундаментальных признаков государства, который безоговорочно признается в юридической науке. Более того, этот признак нередко ставится на первое место среди признаков, отличающих государственную организацию от догосударственной и негосударственной (политические партии, общественные организации и пр.)*(388). В условиях России аппарат помимо своего традиционного назначения обеспечивать реализацию функций государства имеет также значение консолидирующего фактора. Он цементирует деятельность всех органов государства, обеспечивает стабильную работу всего государственного организма, включая его взаимодействие с институтами формирующегося гражданского общества. Государственный аппарат создает благоприятные условия для укрепления и развития его институтов. Данная посылка особенно важна применительно к исполнительной ветви власти, отличительным признаком которой является непрерывность.

Государство реально действует, проявляет себя только как система, упорядоченная совокупность специальных органов, коллективов людей, осуществляющих управление делами общества от его имени и в пределах предоставленных полномочий. Такие коллективы действуют постоянно (курсив мой. - А.Г.) и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из общества и ставит над обществом*(389). Постоянно действуют не только сами органы. Среди признаков органа государства выделяется в том числе такой признак, как "наличие постоянного (курсив мой. - А.Г.) персонала, государственных служащих"*(390). Очевидно, что в данном случае в определении специально подчеркивается признак постоянства государственного аппарата. Следовательно говорится о его длительном и непрерывном существовании.

Государственный аппарат представляет собой сбалансированную систему органов и коллективов людей, которые его наполняют, т.е. персонал. Этот персонал призван работать грамотно и профессионально. Вот почему среди признаков государственного аппарата выделяется в том числе тот признак, что он состоит из особого слоя людей, для которых работа в государственном аппарате является профессией*(391). Очевидно, что в данном случае речь идет именно о государственных служащих, так как законодатель в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В общем, следует еще раз подчеркнуть: внедрение менеджерской модели на практике приведет к тому, что постоянный государственный аппарат перестанет существовать, уступив место временным квазиаппаратным структурам, на которые, как предполагается, и будет возложена реализация отдельных государственных программ и проектов. Правда, это в наибольшей степени коснется гражданской государственной службы. Механизм финансирования милитаризованной службы существенно затрагивать не предполагается. Анализ современных тенденций все же позволяет прогнозировать некоторые изменения. Речь идет о дальнейшем упорядочении в сфере оплаты милитаризованных государственных служащих (имеется в виду дальнейший перевод предоставляемых им косвенных выплат в прямые выплаты).

Производной от идеи изменения порядка финансирования государственного аппарата является предложение изменить подходы к установлению численности государственного аппарата. Она должна определяться не обезличенно, исходя из предельного размера бюджетных ассигнований, выделенных на государственное управление, а исходя из тщательно выверенных функций государственных органов. Государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, а потом находить ему занятие, функцию. По справедливому замечанию А.Б. Венгерова, построение аппарата государства должно идти от функций к органу, а не наоборот и на строгой правовой основе*(392). Объем компетенции государственного органа, т.е. прежде всего набор реализуемых им функций, должен определять количество необходимых для этого государственных должностей государственной службы. По каждой должности в зависимости от ее группы должно устанавливаться отдельное финансирование. Предельное число государственных должностей по каждой группе должно определяться с гарантированным финансированием ежегодно в проекте Федерального закона "О федеральном бюджете" на соответствующий год. Данное предложение уже находит определенный отклик. Так, крупный современный администратор-практик, мэр Москвы Ю.М. Лужков предлагает на каждый финансовый год утверждать законом о федеральном бюджете и законами субъектов Федерации предельное количество должностей федеральной гражданской государственной службы и гражданской службы субъекта РФ*(393). Такой подход в целом разделяется и заслуживает поддержки. При этом уже имеется определенный опыт такого рода. Например, уже сейчас в федеральном бюджете определяется численность судей судов РФ (кроме Конституционного Суда РФ) и работников аппаратов судов*(394). С учетом данной посылки нужно будет скорректировать в законодательстве определение понятия "должность государственной службы". Эту должность следует определить как должность, учреждаемую Федеральным законом "О федеральном бюджете" или законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год для обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности категории РФ и субъектов РФ.

Следует изменить порядок учреждения государственных должностей государственной службы. Пока эти должности учреждаются в упрощенном распорядительном порядке при утверждении соответствующим руководителем штатного расписания государственного органа. По данному поводу издается локальный правовой акт. Обычно это приказ или распоряжение по министерству или иному государственному органу. В остальных случаях - акты вышестоящих государственных органов. Так, в федеральном министерстве все государственные должности государственной службы, за исключением должностей заместителей министра, учреждаются федеральным министром при утверждении им штатного расписания. Должности заместителей министра, в том числе их общее количество, определяются и утверждаются Правительством РФ. В федеральных органах исполнительной власти, которыми, согласно ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", руководит Президент РФ (например, МВД России, МЧС России и ряд других), должности заместителей министра учреждает непосредственно глава государства. Он же учреждает в структурах аппаратов этих органов должности, по которым предусмотрены высшие воинские или высшие специальные звания (начиная от генерал-майора и выше). С принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" появляются перспективы изменить порядок учреждения должностей гражданской службы. В ст. 8 данного закона установлено, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ. Однако что именно законодатель вкладывает в словосочетание "должности учреждаются", остается неясным. Есть основания полагать, что оно будет истолковано и станет применяться на практике как определение непосредственно в федеральном законе или указе Президента РФ только лишь наименования должности, например "советник" или "консультант". Значит, де-факто сохранится прежний порядок учреждения должности гражданской службы, а именно учреждение ее в распорядительном порядке. Очевидно, что этого явно недостаточно. Законом нужно учреждать должности гражданской службы, прежде всего в финансовом (объем бюджетных средств на содержание) и количественном отношении (общее число должностей по каждой из предусмотренных законом категорий, в также их общее число по каждой группе в рамках категории).

Как отмечалось выше, целесообразно учреждать должности государственной службы не иначе, как федеральным законом. Предпочтительно, чтобы это происходило ежегодно в федеральном законе "О федеральном бюджете" на соответствующий финансовый год. Упраздняться должности также должны путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете". Это позволит избегать произвольных увольнений при проведении структурных изменений, особенно применительно к структуре федеральных органов исполнительной власти, которые в переходный период реформ, как известно, особой стабильностью не отличаются. Конечно, рассмотренная выше схема имеет лишь примерный характер. Она, безусловно, должна быть четко конкретизирована в законодательстве.

Кроме того, в бюджетах соответствующих уровней следует устанавливать прямо не связанные целевые средства на учреждение должностей государственной службы. Таким образом создается воеобразный "финансовый резерв" государственных должностей государственной службы. Распоряжаться резервом должен Президент РФ. Соответствующие средства должны находиться в ведении Правительства РФ, которое, согласно ст. 114 Конституции РФ, осуществляет исполнение федерального бюджета и отвечает за это. Аналогичные полномочия на региональном уровне должны быть закреплены за высшим органом исполнительной власти субъекта РФ. В случае появления у государственного органа новой функции (скажем, в результате изменения законодательства), которая потребует увеличения аппарата соответствующего государственного органа, Правительство РФ по решению Президента РФ финансирует должности государственной службы, определенные главой государства под реализацию данной функции. Естественно, что переходить к установлению должностей в соответствующих законах о бюджете можно только после тщательной выверки функций всех государственных органов, особенно органов исполнительной власти. Даже после утверждения Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314*(395) новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти данный процесс еще далек от завершения.

Наконец, целесообразно разработать унифицированное понятие "должность" в финансово-правовом отношении. В этом отношении должность представляет собой не что иное, как объем бюджетных средств, которые, исходя из категории и группы должности государственной службы, а также из иных факторов (выслуга лет, особые условия государственной службы, профессиональные качества, навыки и др.), выделяются в Федеральном законе "О федеральном бюджете" на очередной финансовый год (включая социальный пакет).

Для полноты картины следует отметить, что изменение механизма финансирования государственного аппарата предлагают не только сторонники утверждения в России менеджерской модели государственной службы из числа либеральных экономистов и разделяющих их взгляды ученых-юристов. Свои предложения, впрочем не отличающиеся особой оригинальностью, высказывали по данному вопросу и некоторые законодатели. В частности, один из главных в прошлом разработчиков Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" - депутат Государственной Думы I и III созывов В.Н. Южаков предлагал "заморозить" расходы по статье содержание федеральных чиновников сроком на пять лет. В пределах установленной суммы министерства пусть комплектуют свой аппарат; чем он меньше, тем выше зарплата*(396). Совершенно ясно, что парламентарий предлагал не что иное, как дать руководителю больше свободы распоряжаться бюджетными средствами, т.е. тоже, за что ратуют сторонники менеджерской модели государственной службы. К сожалению, неясно, будет ли в таком случае сохранено централизованное установление ставок окладов, которое имеет место в настоящее время. Если да, то фактически ничего кардинально не изменится, поскольку, правда в несколько иной форме, такая схема уже работает. У руководителя государственного органа имеется возможность использовать экономию фонда оплаты на премирование. При этом, согласно Указу Президента РФ от 9 апреля 1997 г. N 310 "О денежном содержании федеральных государственных служащих"*(397), премии по результатам работы для государственных служащих максимальными размерами не ограничиваются.

Принципиальная неприемлемость в глобальном смысле программно-целевого метода финансирования в системе государственной службы на современном этапе государственного строительства совсем не говорит за то, что его элементы вообще не могут использоваться в России. Данный метод в определенной мере уже применяется. Правительство РФ в рамках своей компетенции ежегодно принимает или пролонгирует долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные федеральные целевые программы. Так, на 2003 г. предполагалось реализовать пятьдесят одну такую программу, что на четыре больше, чем в 2002 г.*(398). Реализуют эти программы уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Модификация программно-целевого метода финансирования применяется в том числе при реформировании самой государственной службы. В рамках мероприятий по реформе государственной службы реализуется федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)".

Думается, безоговорочно отказываться от использования программно-целевого метода финансирования было бы не вполне справедливо. У него имеется значительный позитивный потенциал, который окажется полезен для улучшения работы государственного аппарата. Однако он должен иметь второстепенное, вспомогательное значение для деятельности государственного аппарата. Подчеркиваем, именно вспомогательное, а не основное назначение. Програмно-целевой метод мог бы с успехом применяться при формировании временных структурных подразделений государственных органов. Такие подразделения могли бы создаваться из представителей различных ведомств, обладающих необходимой квалификацией. Они могли бы иметь статус временных департаментов (управлений) специальных государственных органов (их подразделений), созданных на строго определенный срок для реализации той или иной программы либо даже нескольких программ. Штат такого органа формировался бы за счет командирования туда государственных служащих необходимых специальностей. Правовые возможности для этого уже, в общем, созданы: часть 10 ст. 21 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает, что в случае служебной необходимости государственный служащий может быть с его согласия командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет. Кроме того, в штат временных департаментов (управлений) наряду с командированными постоянными сотрудниками могли бы входить временные государственные служащие, принятые на службу на определенный срок. Российское законодательство, если не считать лиц, замещающих патронатные должности, т.е. должности категории "Б", специально не выделяет временных служащих. Поэтому было бы целесообразно специально легализовать в законе статус временного служащего.

Думается, вводить программно-целевой метод на практике, видимо понимая те последствия, которые это неизбежно повлечет, пока что не слишком торопятся. К примеру, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год"*(399) о нем упоминаний нет. Напротив, в послании подтверждается сметный порядок финансирования, который на современном этапе государственного строительства представляется единственно приемлемым. Естественно, он нуждается в дальнейшем совершенствовании. Прежде всего речь могла бы идти о том, чтобы сделать сметы реалистичными и прозрачными, а также установить жесткий контроль за их неукоснительным исполнением и целевым расходованием. Именно здесь видится огромный резерв повышения эффективности финансирования государственного аппарата.

Изменение системы материального обеспечения государственных гражданских служащих. Проблема материального обеспечения государственных служащих продолжает оставаться одновременно и одной из самых острых, болезненных, и наиболее трудноразрешимых в рамках реформы государственной службы. Недостаточность денежного содержания государственного служащего, которое во многих случаях неадекватно степени лежащей на нем ответственности, вполне очевидна. Следствием этого является также то, что государственная служба по сравнению с бизнес-структурами малоконкурентна. Отсюда - отток из государственных органов наиболее квалифицированных и перспективных специалистов. Такое положение нельзя считать приемлемым. Поэтому в рамках реформы государственной службы ставится задача создать конкуренцию на рынке чиновников, что позволит сделать государственную службу привлекательной для способных и амбициозных людей. Предполагается, что госслужащий - такой же субъект рынка, как и другие работники. Его услуги, как и любой товар, имеют определенную цену, за которую он и предлагает их покупать*(400).

Однако все известные попытки приблизиться к решению данной проблемы неизменно заходили фактически в тупик и сколько-нибудь заметных результатов пока не дали. Менеджерская модель государственной службы предполагает свою схему решения проблемы улучшения материального обеспечения на государственной службе. В основу этой схемы положена попытка реально измерить количество и качество труда государственного служащего, используя количественные методы, а также оценку эффективности его деятельности, от которой в конечном счете и должен зависеть размер оплаты конкретного сотрудника. Словом, государственный служащий в данном случае рассматривается не иначе, как обычный наемный работник, оплата которого должна осуществляться "по труду", а не "по должности", как это имеет место на государственной службе. Реализация на практике мероприятий по реформе оплаты позволит, по замыслу сторонников менеджерской модели государственной службы, сделать государство как работодателя более конкурентоспособным на рынке труда. Чтобы добиться этого, в качестве одного из основных средств предлагается усилить уже и так реально существующую дифференциацию в оплате между различными должностными группами и должностями.

Данная идея неоднократно высказывалась сторонниками менеджерской модели государственной гражданской службы. Можно сказать, что в определенной мере она принимается на высоком государственном уровне. Так, выступая 17 мая 2000 г. на заседании Государственной Думы в связи с представлением его на должность Председателя Правительства РФ, М.М. Касьянов отметил необходимость формирования "дифференцированной системы поощрения чиновников за честный труд"*(401). В свою очередь Д.А. Медведев, отмечая недостаточную дифференциацию оплаты труда лиц, занимающих должности различных категорий, в свое время приводил такие данные: разрыв в оплате труда первого заместителя министра и советника в министерстве не превышает 2-2,5 раза. При этом для сравнения он приводит пример Франции, где зарплата государственных служащих категории "С" составляет (в эквиваленте) от 1000 долл. США, а государственных служащих категории "А" - до 10 000 долл. США*(402). Если говорить об оплате в чисто денежном выражении, то пример Д.А. Медведева приемлем. Однако он не учитывает, что в России, в отличие от той же Франции и других западных государств с рыночной экономикой, замещение должности предполагает предоставление не только собственно денежного вознаграждения, но и определенного социального пакета (персональный автомобиль, зимняя дача, возможность в сравнительно короткие сроки получить за счет средств бюджета квартиру соответствующего качества, достаточно регулярные загранкомандировки, качественное медицинское обслуживание, безотчетные средства на представительские расходы и многое другое), т.е., попросту говоря, косвенных выплат или статусных льгот, предоставляемых за счет средств соответствующего бюджета. Чем выше замещаемая должность, тем больше тот социальный пакет, который предоставляется лицу, ее замещающему. При этом четкие границы социального пакета, как правило, нормативно не определены, а нередко вообще не очерчены. К тому же те или иные гарантии могут предоставляться в индивидуальном порядке по усмотрению Президента РФ либо Правительства РФ. Какая-либо гласность в предоставлении этих гарантий чаще всего отсутствует. Вот лишь некоторые, причем далеко не единичные примеры. Распоряжением Правительства РФ от 21 марта 1997 г. N 373-р (правовой акт не публиковался. - А.Г.) работникам секретариата руководителя аппарата Правительства - министра РФ установлены условия оплаты труда, материально-бытового обеспечения, медицинского и транспортного обслуживания, предусмотренные для работников секретариата заместителя Председателя Правительства РФ. В частности, им, например, предоставлено право пользоваться автомобилем по вызову. В свою очередь распоряжением Президента РФ от 15 декабря 1992 г. N 791-рп (правовой акт не публиковался. - А.Г.) тогдашнему консультанту Президента РФ по вопросам экономической политики Е.Т. Гайдару условия материально-бытового, медицинского и транспортного обслуживания были установлены на уровне советника Президента РФ. Следовательно, сравнение только лишь прямых денежных выплат как показатель недостаточной дифференциации оплаты труда лиц, занимающих должности различных групп, сделанное Д.А. Медведевым, не выдерживает критики. Оно совершенно неприемлемо в государственном аппарате современной России. Чем выше в иерархии должность, тем значительнее косвенные выплаты превышают выплаты прямые, о чем будет сказано ниже. Поэтому уже сегодня можно говорить, что степень дифференциации по уровню материального обеспечения между руководителями и остальными сотрудниками весьма высока.

Менеджерская модель государственной службы предлагает не что иное, как создать механизм легального материального стимулирования для тех, кто принимает решения, организует работу и осуществляет контроль - для менеджерского звена в госаппарате*(403). Однако данная мера, по замыслу ее авторов, должна коснуться далеко не всех управленцев, а только тех из них, кто принимает ответственные решения. К таковым собираются отнести лиц, замещающих должности от начальника отдела федерального министерства и выше. По оценкам реформаторов, повышение материального вознаграждения затронет только лишь 35 тыс. государственных служащих. И это при том, что общая численность федерального аппарата составляла по состоянию на июнь 2001 г. 323 725 единиц, в том числе центрального аппарата - 24 907 единиц, и территориальных органов - 298 818 единиц*(404). Как видно, увеличение материального вознаграждения будет касаться чуть более 10% федеральных государственных служащих, а также других высших руководителей.

Реализация такой меры приведет к тому, что еще больше усилится уже существующая, притом реально весьма значительная дифференциация по уровню материального обеспечения между руководителями, особенно высшими, и остальными государственными служащими, от которых в огромной степени зависит реализация курса реформ. Ведь именно с ними имеют дело в повседневной жизни обычные граждане, по их работе они судят о государстве и политическом руководстве страны. Хорошо известно, что наиболее бросающиеся в глаза и неприятные для обычного человека злоупотребления, подрывающие авторитет государства в глазах граждан, обычно имеют место на самом низком уровне управления (налоговые инспекции, органы, ведающие вопросами приватизации жилья, регистрирующие и контрольные органы). Крайне важно, чтобы эффективно работали именно они. Тогда возрастет доверие граждан к государству, которое сегодня так важно для активизации проводимых в стране преобразований, выведения их на качественно новый уровень. Поэтому уровень оплаты следует повышать равномерно всем государственным служащим, а не только тем, кто замещает должности руководителей. Возможно, начать повышение следует как раз с низшего и среднего уровней должностей в системе государственной службы.

Приходится признать, что на практике мероприятия по усилению дифференциации уровня оплаты в системе государственной службы уже стали частично реализовываться, но, правда, по несколько иной схеме, чем та, которая предлагалась Я.И. Кузьминовым и Л.И. Якобсоном. Повышение уровня материального обеспечения по-прежнему в решающей степени увязывается с замещаемой должностью. Согласно президентскому Указу от 10 апреля 2004 г. N 519*(405), заместителю руководителя Администрации Президента РФ - помощнику Президента РФ, пресс-секретарю Президента РФ, руководителям аппаратов палат Федерального Собрания с 30 июня 2002 г. выплачивается ежемесячное денежное поощрение в размере 13,6 должностного оклада, тогда как начальнику управления такое поощрение выплачивается в размере 11 должностных окладов.

Как видно, практика в данном случае идет вразрез с предложениями авторов реформирования государственной службы по менеджерской модели. Так, Л.И. Якобсон в одном из своих выступлений утверждал, что чиновник должен получать деньги не за название должности, а за объем обязанностей, которые он выполняет. В качестве аргумента в пользу такой позиции приводится, например, утверждение, что в частной корпорации один человек нередко справляется с работой, на которой в министерстве заняты пять*(406). Однако с таким подходом вряд ли можно согласиться. В системе государственной службы должность - основной показатель, от которого зависит объем полномочий лица, ее замещающего. Именно должность определяет круг задач, которые передаются государственному служащему, отражает содержание и объем полномочий замещающего ее лица*(407). Замещение должности предполагает, что назначенное на нее лицо может в случае возникновения той или иной управленческой ситуации и в зависимости от направления ее развития воспользоваться любым из имеющихся в арсенале полномочий, определенных по должности. Какие-то из них применяются часто, другие, напротив, сравнительно редко. Их, образно говоря, даже можно назвать не иначе, как "дремлющие" полномочия. Однако возможность или даже обязанность воспользоваться ими в установленных законом случаях сохраняется всегда. Наиболее наглядным примером такого рода являются полномочия должностных лиц и органов исполнительной власти по применению мер административного принуждения, - например, в случае возникновения какого-либо эксцесса в общественном месте (скажем, мелкое хулиганство и т.п.) нарушитель общественного порядка может быть подвергнут административному задержанию. Следовательно, ставя оплату в зависимость от уровня замещаемой государственной должности, государство вознаграждает своего агента, каковым является государственный служащий, прежде всего за обладание полномочиями, а также за ответственность за их реализацию.

Есть основания полагать, что предлагаемые изменения в системе оплаты государственных служащих вряд ли дадут ожидаемый результат. Уже сейчас ясно, что происходит дальнейшее увеличение расходов на неэффективный государственный аппарат, а если точнее, то увеличиваются расходы на улучшение материального положения высшего эшелона гражданских служащих, весьма близкого к лицам, замещающим политические государственные должности. Поэтому действующая схема централизованного установления ставок должностных окладов должна сохраниться. При этом увеличивать материальное обеспечение необходимо не столько руководителям, сколько квалифицированным специалистам среднего звена, а также исполнителям. Для них денежное содержание, выплачиваемое по должности, является основным стимулом пребывания на гражданской службе; к тому же именно от них зависит реальное проведение в жизнь тех решений, которые принимаются вышестоящим уровнем управления. Что касается руководителей, то существенного повышения уровня их оплаты вообще не требуется. Руководящая должность сама по себе уже привлекательна для лица, ее замещающего. Это подтверждают немногочисленные конкурсы, которые периодически проводятся на их замещение. Число желающих занять государственные должности на конкурсной основе обычно весьма велико. Поэтому различия в уровне оплаты между руководителем и квалифицированным специалистом, имеющим значительный практической опыт работы, не должен быть сколько-нибудь значителен, а в некоторых случаях, когда речь идет, скажем, об уникальном специалисте, ее вообще может и не быть, либо специалист мог бы получать вознаграждение несколько выше руководителя. Представить себе такое в условиях государственного аппарата современной России вряд ли возможно. Не предусматривается это и в рамках мероприятий по утверждению менеджерской модели государственной службы. В общем, предельная разница в уровне оплаты должна фиксироваться нормативно. Размер денежного содержания должен возрастать последовательно, по мере продвижения к верхним уровням государственных должностей.

Думается, основным фактором, сдерживающим значительное увеличение материального вознаграждения руководителей всех уровней, является не только недостаток бюджетных средств на эти цели, но и неприятие и непопулярность данной меры в обществе у огромного большинства граждан, уровень жизни которых остается на крайне низком уровне. Понимая это, поборники менеджерской модели государственной гражданской службы одну из своих задач видят как раз в том, чтобы приучить общество к тому, что такая реформа нужна, и непременно по их сценарию. Об этом, например, прямо заявил один из идеологов реформы государственной гражданской службы по менеджерской модели, Я.И. Кузьминов*(408). Однако "приучить" совсем не означает заручиться одобрением и активной поддержкой. Есть основания полагать, что скорее ставится задача заставить общество смириться со сценарием реформы государственной службы, убедив его в безальтернативности предложений реформаторов постепенно утвердить в России менеджерскую модель государственной службы.

Необходимо совершенствовать механизм премирования государственных служащих при сохранении централизованно устанавливаемых ставок должностных надбавок. В настоящее время не существует запрета использовать экономию фонда оплаты, которая получена, скажем, в результате реализации полномочий государственного органа меньшей численностью сотрудников, чем предусмотрено по штату, на выплату премий. Надо только отказаться от сложившейся практики централизованного премирования, когда премия назначается и выплачивается всем сотрудникам аппарата государственного органа. Ее размер "привязан" к размеру либо только должностного оклада, либо, что бывает чаще, к сумме денежного содержания (должностной оклад плюс установленные к нему надбавки). Премия в современных условиях фактически утратила свое изначальное назначение, а именно - меры поощрения, стимулирующей выплаты, призванной выделить и подчеркнуть служебные достижения конкретного сотрудника. Она фактически превратилась в часть денежного содержания, выплачиваемую по усмотрению. Решение о премировании должно быть частично передано на более низкий уровень управления. Право премировать должно быть передано на уровень руководителей структурных подразделений аппарата государственного органа. В смете расходов государственного органа по каждому структурному подразделению должен определяться премиальный фонд, право распоряжаться которым следует предоставить руководителю структурного подразделения (начальник управления или директор департамента). Решение о премировании должно юридически облекаться в форму локального правового акта, который по данному поводу издает руководитель структурного подразделения. В случае несогласия с размером премии государственный служащий должен получить право на мотивированный ответ со стороны руководителя по данному вопросу с возможностью обжалования у вышестоящего руководителя, который может отменить первоначальное решение и увеличить размер премии. Однако в данном случае премирование все равно будет осуществляться на основе усмотрения, а значит, риск злоупотребления субъективными факторами будет сохраняться на весьма высоком уровне. Кроме того, следует проработать вопрос о закреплении при определенных условиях субъективного права на премирование, чтобы государственный служащий четко знал, что при выполнении определенных условий премия как поощрительная выплата ему гарантирована, а также объем такой премии. В этом случае значение субъективных факторов будет минимизировано.

Безоговорочно поддерживая саму идею улучшения уровня материального обеспечения государственных служащих, нельзя согласиться с тем, как ее предлагают реализовать сторонники менеджерской модели государственной службы. Думается, что прежде должен быть проведен ряд подготовительных мероприятий. В первую очередь необходимо провести инвентаризацию косвенных выплат*(409), которые широко распространены на государственной службе. Речь идет о таких выплатах, как стоимость: медицинского обслуживания государственного служащего и членов его семьи; служебного транспорта (включая марку автомобиля и сроки пользования им); обслуживание в спецбуфетах (руководитель государственного органа, его заместители, начальники управлений обычно обедают отдельно от остальных сотрудников в специально оборудованных для этого помещениях с ресторанным обслуживанием, о существовании которых абсолютное большинство сотрудников обычно даже не подозревают); предоставления жилой площади (в том числе предельные сроки предоставления, качество, метраж) и т.д. Косвенные выплаты должны предоставляться обезличенно. Необходимо ввести запрет на предоставление индивидуальных и персональных льгот конкретным лицам и отдельным подразделениям. Полный перечень косвенных выплат по каждой государственной должности должен быть открыт. Видимо, такой перечень должен быть самостоятельной частью (разделом) Реестра должностей государственной гражданской службы РФ. Применительно к льготам нужно особенно последовательно и настойчиво обеспечивать соблюдение открытости и гласности. Информация о льготах на государственной службе должна быть доступна любому заинтересованному в ней лицу. Следует исключить из практики государственной службы случаи, когда предоставление тех или иных льгот осуществлялось актами с грифами "Для служебного пользования", "Не для печати", "Для ограниченного пользования", а сама такого рода информация относилась к категории закрытой служебной информации. Необходимо законодательно закрепить норму, согласно которой любое закрытие информации о льготах на государственной службе должно рассматриваться как безусловное основание для увольнения виновного лица с государственной службы, а для лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, - как законное основание для прекращения полномочий.

Качественное изменение содержания отношений на государственной гражданской службе. Реформа государственной службы по менеджерской модели предполагает принципиальное изменение самой сути отношений на государственной службе. В общем виде оно сводится к отказу в отношениях между гражданином и государством от схемы "государство - патрон гражданина" и закрепление схемы отношений "государство - слуга гражданина". Таким образом произойдет переход от "государевой службы" к службе "подлинно гражданской" (оба понятия были введены в оборот А.В. Оболонским). Именно к такого рода изменениям должно, по замыслу приверженцев менеджерской модели государственной службы, привести, как отмечалось выше, введение в государственном аппарате подходов и методов частного бизнеса. Вследствие чего, по их мнению, произойдет настоящая "бюрократическая революция" (термин М.А. Краснова) либо, напротив, "великая бюрократическая эволюция" (термин М.Э. Дмитриева). Под такой "бюрократической ревалюцией" М.А. Краснов понимает реформу государственной службы, которая, по его мнению, так и осталась основанной на номенклатурных принципах. Это означает, что "чиновник по-прежнему служит начальству, а не обществу"*(410). При этом отмечается, что, несмотря на Конституцию и множество разумных законов, принятых за последние десять лет, модель Российского государства во многом остается архаичной. И переход от старого исторического типа к новому принципу служения чиновника и всех государственных органов и государства в целом населению - это поистине революционное событие*(411). Думается, что чиновник на самом деле должен служить не обществу, не гражданину, а государству, и только государству, в лице органов публичной власти, сформированных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах либо образованных любым другим способом, предусмотренным Конституцией РФ и федеральными законами, а также конституциями, уставами и законами субъектов РФ. Именно эти органы служат обществу и гражданину, в том числе посредством государственных служащих. А.Б. Венгеров верно отмечал по данному поводу, что "управленческий аппарат должен быть инструментом органов государственной власти, избранных и контролируемых народом. Деятельность государственного аппарата должна осуществляться на основе принципа законности, предполагающего строгое, точное и неукоснительное соблюдение законов"*(412). Кроме того, общеизвестно, что одним из признаков государственного органа, который неизменно выделяется в юридической науке, является то, что он состоит в том числе из государственных служащих*(413). Поэтому государственный служащий должен нести ответственность не перед обществом или конкретным гражданином, чьи права были ущемлены его неправомерными действиями, а перед государством как таковым в лице его уполномоченных должностных лиц, наделенных дисциплинарной властью. Именно они должны применять в отношении чиновника предусмотренные меры воздействия, прежде всего дисциплинарные взыскания, возможность применения которых обеспечивает его правомерное поведение, режим законности и дисциплины в аппаратах органов власти всех уровней. Каждый руководитель должен в первую очередь лично обеспечить законность действий своих подчиненных, в том числе нижестоящих руководителей, нести за это ответственность. В государственных органах должна четко фиксироваться система подчиненности и подконтрольности между руководителями различного уровня, а также между руководителями и исполнителями.

Перед гражданином должно отвечать само государство в лице руководителя соответствующего государственного органа. В свою очередь государственный служащий отвечает за свои неправомерные действия также перед государством в лице руководителя, облеченного дисциплинарной властью. Такая схема, с одной стороны, обеспечит интересы гражданина, а с другой - стимулирует руководителей осуществлять реальный контроль за законностью деятельности подчиненных. Практика работы российского государственного аппарата показывает, что государственные служащие в первую очередь и без каких-либо проблем исполняют указания своих непосредственных или вышестоящих руководителей.

Государственная служба представляет собой иерархическую систему, где нижестоящий уровень находится в подчинении, т.е. в зависимости от более высокого уровня управления. Поэтому государственный служащий неизбежно всегда будет в той или иной степени служить начальнику, от которого он в немалой степени зависит, так как связан с руководителем множеством прочных и реальных уз зависимости. Вот почему действовать, не учитывая мнение или рекомендаций руководителя, государственный служащий как звено в иерархической системе государственного аппарата, естественно, никогда не сможет. Утопичны намерения тех, кто попытается искоренить данное положение. В любом, даже самом демократическом государстве руководитель сохраняет весомые рычаги воздействия на подчиненного, применению которых в той или иной степени сопутствуют субъективные факторы.

Новацией менеджерской модели государственной гражданской службы предлагается считать проникновение в практику работы администраций различного уровня "технологии создания команд". Команды получают возможность самостоятельно распределять ресурсы, проводить собственную кадровую политику, а также заниматься стратегическим планированием. Все больший акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений*(414). Здесь уместно напомнить цитируемому автору, что принцип сочетания коллегиальности и единоначалия во все времена клался в основу эффективной управленческой деятельности, будь то петровские Двенадцать коллегий или современные органы исполнительной власти.

Что касается создания так называемых команд, то они существовали и прежде. Однако у сторонников менеджерской модели государственной гражданской службы, видимо, отсутствуют четкие представления об их членах и, что особенно важно, о самих границах такого рода команд. А ведь эти границы не беспредельны. Напротив, они четко очерчены законодателем - это должности категории "Б", а в перспективе должности категории помощники (советники), которые в юридической науке неслучайно именуются патронатными*(415). Думается, команда должна оставаться вне пределов государственной службы. Это могут быть консультанты, эксперты, привлекаемые на договорной основе и на государственной службе не состоящие.

Еще одной новацией, которую предлагается ввести в систему оплаты на государственной службе, является предложение о выделении фондов оплаты экспертов в размере не менее 30% фонда денежного содержания штатных работников. Естественно, предполагается, что данные средства опять же будут находиться в распоряжении руководителя. Очевидно также и то, что экспертам будут выплачиваться достаточно крупные суммы, близкие по размеру к тем, что получают специалисты консалтинговых компаний в бизнесе. Видимо, этих экспертов как раз и предполагается привлекать. Следовательно, их нужно будет соответствующим образом стимулировать на рыночных условиях. В таком случае возникает по меньшей мере два вопроса. Во-первых, исходя из каких критериев руководитель будет принимать решение о привлечении того или иного эксперта? И во-вторых, какие ставки выплат будут устанавливаться привлеченному эксперту? Думается, что привлечение экспертов должно производиться гласно и на конкурсной основе. Правительство РФ должно будет утвердить Положение о порядке проведения соответствующего конкурса и жестко контролировать его соблюдение. Кроме того, ни в коем случае нельзя допустить, чтобы конкурс для привлечения экспертов с оплатой на договорной (контрактной) основе осуществлял руководитель того органа, за счет фонда денежного содержания которого впоследствии будет проводиться оплата эксперта. Если этого не сделать, то руководители государственных органов будут привлекать для экспертной работы близкие к ним научные коллективы. Практика работы по подготовке Концепции реформирования системы государственной службы РФ это убедительно подтверждает. В рабочих группах не представлен ни один региональный научный или научно-педагогический коллектив. Одни лишь столичные ученые и специалисты, научные и образовательные учреждения. И это при том, что в Воронеже, Екатеринбурге, Саратове и других регионах имеются авторитетные ученые-юристы, много лет плодотворно занимающиеся исследованием проблем правового регулирования государственной службы. Достаточно назвать имена В.М. Манохина (Саратов), Ю.Н. Старилова (Воронеж), В.Ш. Шайхатдинова (Екатеринбург) и ряд других.

Здесь же возникают вопросы: какой статус будут иметь привлеченные эксперты? можно их рассматривать в качестве государственных служащих или нет? По всей вероятности, сторонники менеджерской модели государственной гражданской службы видят их именно в таком качестве. Дело в том, что фонд их оплаты, как отмечалось выше, предлагается устанавливать в процентном отношении от фонда денежного содержания штатных работников. Следовательно, привлеченные эксперты будут иметь один из важнейших признаков государственного служащего, который указан в ч. 1 ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", а именно получать денежное содержание, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета. Есть определенные основания рассматривать таких привлеченных экспертов в качестве лиц, которые могут рассчитывать на статус временных государственных служащих.

Думается, что более рациональным представляется тот подход, при котором соответствующие эксперты, которые действительно могут оказаться уникальными в своем роде специалистами, не должны привлекаться с наделением их статусом государственных служащих. Оптимальной видится привлечение экспертов на условиях гражданско-правового договора подряда без предоставления им статуса государственных служащих, пусть даже временного. Выплаты им должны производиться не за счет средств, предусмотренных в смете расходов государственных органов на фонд оплаты денежного содержания государственных служащих, а за счет средств на научно-исследовательскую работу. Либо, в крайнем случае, сохранить предусмотренную приказом Министерства финансов РФ от 28 декабря 2001 г. N 118н*(416) схему, при которой расходы на оплату труда лиц, не состоящих в штате данного органа и привлекаемых для выполнения работ по договорам (контрактам) гражданско-правового характера, проводятся по разделу 111040 "Прочие расходы бюджетной классификации". Это, в общем, уже сложившаяся и ставшая обычной практика государственных органов. Если взять положения о федеральных органах исполнительной власти, о структурных подразделениях Администрации Президента РФ, о комиссиях, образованных решениями главы государства или Правительства РФ, то практически в любом из них закреплена возможность руководителя, будь то федеральный министр или, скажем, начальник управления Президента РФ как самостоятельного подразделения президентской администрации, создавать либо влиять на создание рабочих и экспертных групп, привлекать к работе, в том числе на договорной основе, ученых и специалистов. Например, в подпункте 4 п. 5 Положения об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июля 2004 г. N 727*(417), закреплено право Управления, от имени которого выступает его начальник, привлекать для проведения работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Причем такое право может предоставляться не только руководителям государственных органов и их структурных подразделений, но и руководителям различных комиссий, образованных решением Президента РФ или Правительства РФ для выполнения в рамках их компетенции той или иной поставленной перед ними задачи. Так, согласно распоряжению Президента РФ от 7 мая 1997 г. N 176-рп*(418), такое право предоставлялось председателю Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства в РФ, которым тогда был руководитель Администрации Президента РФ.

Необходимо четко нормативно определить порядок привлечения экспертов и специалистов. Очевидно, что он должен базироваться на конкурсных началах. Кроме того, руководитель обязан четко аргументировать целесообразность привлечения высокооплачиваемых экспертов для выполнения той или иной работы, а сама стоимость услуг экспертов должна проходить независимую оценку. В смете расходов государственного органа отдельной строкой необходимо выделять ассигнования на оплату привлеченных экспертов и специалистов, но не как часть фонда оплаты, а как часть расходов на научно-исследовательскую работу.

Расширение практики использования договорных отношений и ослабление иерархических начал на государственной гражданской службе. Вообще говоря, идеология менеджерской модели государственной службы предполагает расширение диспозитивных методов регулирования отношений, ослабление иерархических начал на государственной службе.

Одним из наиболее характерных его проявлений и является расширение и изменение практики контрактов. Это одно из важных направление реформирования государственной гражданской службы по менеджерской модели. По мнению А.В. Оболонского, контрактный механизм взаимоотношений служащего и государственного органа позволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, а при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Касаясь сроков таких контрактов, ученый полагает, что они должны заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством*(419). Идею А.В. Оболонского о переводе госслужащих "на контракт, на решение задач" разделяет также Л.И. Якобсон. Однако при этом он делает оговорку: невозможно предсказать, какие будут решаться задачи, а значит, в этом случае вообще пришлось бы много платить такому контрактнику. Резюмируя свою позицию, Л.И. Якобсон приходит к выводу, что здесь "надо еще много анализировать"*(420). В послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. "Общими силами - к подъему России", указывалось, в частности, что вместо штатного расписания основой кадровой работы станет, видимо, смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа*(421).

Менеджерская модель государственной службы предполагает радикальное ограничение использования, а в ряде случаев даже полный отказ от использования на госслужбе жестких иерархических начал, одним из проявлений которых является система квалификационных разрядов, классных чинов, дипломатических рангов и др. Действительно, закрепление в ст. 7 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" квалификационных разрядов, а также закрепление деления государственных должностей госслужбы на группы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие) дали повод отдельным ученым-юристам (например, А.В. Оболонскому) и специалистам-практикам (например, М.Э. Дмитриеву, в недавнем прошлом первому заместителю министра экономического развития и торговли РФ) говорить о легализации и законодательном оформлении кастово-корпоративных интересов бюрократии, что по, их мнению, нашло отражение в объективно неоправданном возрождении Табели о рангах*(422). При этом, как признают даже сами реформаторы, например А.В. Оболонский, чиновники восприняли такое возрождение, да еще в усложненном, по их мнению, виде, с удовлетворением. Однако ни о каком такого рода возрождении речь не идет, что бы по этому поводу ни говорили А.В. Оболонский и др. Дело в том, что в основу петровской Табели о рангах всех чинов была положена выслуга лет. Чиновник получал чины с XIV по V включительно за выслугу лет. При этом чин давал право его обладателю на замещение государственной должности. Если взять квалификационные разряды (классные чины), которые присваиваются в системе гражданской госслужбы, то их присвоение вообще никак с выслугой лет не связано. Правда, впоследствии значение фактора выслуги лет на государственной службе, видимо, усилится. Об этом, в частности, говорил Д.А. Медведев. Он отметил, что в результате реформы государственной службы будут введены единые чины, которые станут присваивать на основе выслуги лет. Его слова убедительно оправергают утверждения М.А. Краснова и А.В. Оболонского о бесперспективности возрождения на современном этапе развития страны Табели о рангах, пусть даже в самом общем виде.

Среди наиболее последовательных апологетов менеджерской модели государственной службы в данном вопросе нет единства. Так, Я.И. Кузьминов не ставит под сомнение существование на государственной службе системы классных чинов. Он лишь ратует за ее прозрачность, привязку классных чинов к занятию определенных должностей, с чем в общем трудно не согласиться.

Кроме того, Я.И. Кузьминов также предлагает ставить денежное содержание, выплачиваемое госслужащему, а также пакет предоставляемых ему социальных благ, в зависимость от чина. Причем денежное содержание, соответствующее чину, предлагается выплачивать безотносительно к занимаемой должности, включая периоды "вне должности" (в запасе) и в отставке. В последнем случае денежное содержание за чин, по менению Я.И. Кузьминова, заменяет пенсию*(423). Как видно, данная позиция радикально расходится с позицией М.А. Краснова и А.В. Оболонского. Причем она представляется более конструктивной и, естественно с определенными оговорками, приемлемой для использования в рамках мероприятий по реформирования госслужбы. Правда, такой важнейший вопрос, как условия и порядок присвоения чинов, Я.И. Кузьминов не уточняет.

Предложение ослабить иерархические начала в системе государственной службы актуализировало проблему, которую в специальной литературе принято называть проблемой "бокового входа", т.е. имеется в виду отсутствие механизма привлечения экспертов и талантливых представителей других сфер деятельности в систему госслужбы*(424). Что касается экспертов, то, как отмечалось выше, возможность их привлечения реально существует и реализуется на практике. Несколько по-другому обстоит дело с поступлением на государственную службу через так называемый "боковой вход". Как известно, в классической бюрократии в духе М. Вебера в системе госслужбы существует строгая иерархия, принципы которой означают строго определенную систему подчинения*(425). Исходным является положение о том, что человек, решивший поступить на государственную службу, предполагает связать с ней свою профессиональную деятельность если не на всю жизнь, то по крайней мере на весьма долгую перспективу. По мере приобретения опыта и профессиональных навыков происходит постепенное восхождение госслужащего вверх по иерархической лестнице. В немалой степени на этот процесс оказывает влияние выслуга лет. Условием для замещения вышестоящей должности выступает фактически обязательное пребывание кандидата на государственную должность в прошлом на более низкой ее ступени служебной иерархии. Государственная служба в значительной степени носит закрытый характер. Поступление на нее людей "со стороны" затруднено, так как при открытии вакансии предпочтение при ее замещении отдается, как правило, тем, кто уже состоит на госслужбе. Таким образом, государственному служащему обеспечивается служебная карьера, на принципах которой построена госслужба во многих демократических государствах, прежде всего в тех, которые относятся к континентальной правовой семье. Наиболее показательны в этом отношении Германия и Франция. Нельзя не отметить, что и в дореволюционной России государственная служба также была организована на принципах служебной карьеры.

Актуальность идеи "бокового входа" ее сторонники пытаются аргументировать объективно существующей необходимостью обновления кадрового корпуса госаппарата. Действительно, несмотря на значительные изменения в аппаратах органов власти всех уровней, происшедшие в 90-х годах ХХ в., проблема дефицита опытных и профессионально подготовленных кадров стоит весьма остро, особенно по тем специальностям, которые востребованы на рынке труда (экономисты, юристы и ряд других). Обновление кадров государственных служащих также происходит и по вполне объективным естественным показателям (имеется в виду уход лиц, достигших предельного возраста пребывания на государственной службе). Однако обоснованность постановки проблемы "бокового входа", учитывая современное состояние института госслужбы в постсоветской России, вызывает серьезные сомнения.

Действительно, важной задачей является обновление кадров госаппарата, привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов, прежде всего тех, которые имеют опыт работы в условиях реальной рыночной экономики. На нее обратил внимание Президент РФ. Выступая в 2001 г. на открытии Гражданского форума, он подчеркнул: "Власть сегодня очень нуждается в притоке современно мыслящих, компетентных людей из негосударственных структур"*(426). Вместе с тем решать проблему обновления можно различными способами.

Думается, в современных условиях "боковой вход" на государственной службе должен быть, но при этом его необходимо строго дозировать, причем законодательно. С его помощью без ограничений могли бы замещаться патронатные должности гражданской службы (должности категории "Б", а в перспективе категория помощников (советников)). Государственные должности РФ и субъектов РФ при необходимости также могут замещаться представителями из сферы бизнеса. Прежде всего речь идет о членах Правительства РФ. Бесконтрольное и непродуманное привлечение на госслужбу представителей бизнеса может нанести значительный урон государству и его аппарату, а значит, обществу, в интересах которого они должны действовать. Это чрезвычайно важный и одновременно сложный вопрос. Сохранение в какой-то степени закрытой системы государственной, в том числе гражданской, службы будет способствовать ограждению государственного аппарата от создания групп влияния, действующих в корпоративных интересах бизнес-структур, представляющих их интересы. Нередко представители бизнес структур приходят на госслужбу с единственной целью: лоббировать определенные интересы. Государственная служба используется как средство, позволяющее решать те или иные вопросы в интересах заинтересованных коммерческих структур. Данное обстоятельство подтверждается тем фактом, что, по статистике, приток из бизнеса на государственную службу осуществляется, как правило, на руководящие должности. Если взять в качестве примера федеральное министерство, то это должность от начальника отдела и выше. Чаще даже еще выше - руководитель департамента, заместитель министра. На должности специалистов и исполнителей приток кадров из бизнеса практически отсутствует. Аналогичная картина наблюдается и применительно к процессу перехода с государственной службы в бизнес. Наибольшим спросом в бизнес-структурах пользуются высокопоставленные госслужащие, имеющие хорошие связи в государственном аппарате. Обычно после ухода с государственной службы они без особых трудностей трудоустраиваются в бизнес-структурах. В общем, можно с уверенностью сделать вывод, что обмен кадрами между бизнесом и государственной службой уже давно реально существует, а проблема "бокового входа" в современной российской госслужбе выглядит надуманной. Точнее, такой проблемы попросту нет, хотя в правовых демократических государствах она действительно присутствует, так как в большинстве из них государственная служба построена на принципах служебной карьеры, которые предполагают относительно закрытый характер госслужбы, а продвижение вверх по служебной лестнице осуществляется на конкурсных началах, а также в значительной степени осуществляется с учетом какого фактора, как выслуга лет.

Наконец, идея "бокового входа" не разделяется многими авторитетными специалистами-практиками, прежде всего теми, кто сам прошел трудный путь до вершин иерархической лестницы. Вот лишь один, но весьма показательный пример. Первый заместитель Председателя Совета директоров Банка России А.В. Войлуков, начинавший банковскую карьеру с должности инспектора планово-экономического отдела Красноярской краевой конторы Госбанка СССР, полагает, что если человек добивается большого поста, то он должен пройти снизу доверху практически все участки банковской системы. Попав на должность "сбоку", он, по мнению А.В. Войлукова, просто не сможет владеть всем объемом нужной информации*(427). Думается, что сбрасывать со счетов такого рода мнения вряд ли стоит. Скорее к ним нужно чутко и внимательно прислушаться, тем более что в бизнесе, к опыту которого апеллируют сторонники менеджерской модели государственной гражданской службы, как само собой разумеющееся к кандидату на должность предъявляется требование о наличии у него определенного опыта работы по специальности. При этом, если речь идет о претендентах на должности менеджеров высшего и даже среднего звена, требуется наличие достаточно продолжительного предыдущего стажа работы по специальности и на руководящей должности, сопоставимой по уровню с той, на которую претендует кандидат. Обычно такая продолжительность должна составлять минимально от одного года до двух лет. Опыт большей продолжительности тем более приветствуется. Совершенно ясно, что, в сущности, это те же квалификационные требования по стажу гражданской службы или опыту работы по специальности, которые предусмотрены в ст. 12 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Причем в отличие от государственной службы, где на практике данными квалификационными требованиями порой вопреки закону пренебрегают, в бизнесе к ним относятся намного серьезнее, особенно в иностранных компаниях, действующих в России. Там требования о наличии стажа практической работы строго обязательны.

Конечно, проблема "бокового входа" со временем может появиться и в России, но не ранее чем после того, как на государственной службе реально утвердятся для замещения должностей гражданской службы конкурсные начала и в определенной мере будут восстановлены принципы карьерной госслужбы. Ясно и другое. В случае утверждения менеджерской модели этого, очевидно, не произойдет, поскольку если не будет "прямого входа" в виде карьерной государственной службы, основанной на постепенном продвижении по службе, то не будет нужен и "боковой вход".

На низшем и среднем уровнях управления обмен кадрами между бизнесом и государственным аппаратом также происходит, но имеет, как отмечалось выше, одностороннюю направленность. Обычно наиболее квалифицированные специалисты из госаппарата переходят в бизнес-структуры. Также это касается государственных служащих из числа недавних выпускников вузов, т.е. молодых и наиболее перспективных сотрудников госаппарата, однако они чаще всего приходят в государственный аппарат только для того, чтобы приобрести первичный опыт работы, которого у них, как правило, нет. Выше отмечалось, что одним из требований при поступлении на работу в бизнес-структуры обычно является наличие опыта работы по соответствующей специальности не менее одного-двух и более лет. Приобретя в госаппарате требуемый практический опыт, молодые служащие стараются оставить госслужбу и перейти на более высокооплачиваемую работу в бизнес-структуры. Обратный процесс, т.е. переход из бизнеса в государственный аппарат, на данных уровнях практически не происходит. Тем более что потенциал рядовых сотрудников госаппарата оценивается на рынке труда в бизнес-структурах весьма низко. Так, "Российская газета" приводит мнение одного из кадровых агентств, которое полагает, что обычно чиновники, даже трижды дипломированные, профессионально непригодны*(428). Вместе с тем бизнес-структуры фактически рассматривают государственный аппарат, с одной стороны, как источник сравнительно дешевых и достаточно квалифицированных кадров, а с другой - как сферу негласной экспансии, распространяя свое влияние на которую можно более успешно отстаивать корпоративные интересы, в том числе противостоять конкурентам. Такое положение противоречит сущности государственного аппарата, который представляет собой публичную власть, призванную действовать в общественных интересах, а не в интересах частных или корпоративных.

Ослабление иерархических начал на госслужбе выражается также в снижении значения такого фактора, как выслуга лет. Хорошо известно, что данный фактор традиционно оказывал заметное влияние на положение государственного служащего, в том числе на его должностной рост, т.е. служебную карьеру. Напротив, М.А. Краснов отмечает, что современная концепция государственной службы, построенная на принципах merit system, не принимает в расчет то обстоятельство, сколько времени чиновник отработал в ведомстве и сколько ступений прошел с начала своей карьеры. Далее автор делает вывод: стаж не должен в решающей степени определять должность чиновника*(429). Такое утверждение, тем более применительно к постсоветской России, выглядит не слишком убедително. К тому же оно опровергается мероприятиями, которые предполагается провести в рамках реформы госслужбы. В частности, по информации Д.А. Медведева, на гражданской службе будут введены классные чины, предполагающие последовательное их присвоение, установление выслуги лет в чине*(430). Конечно, это пока только перспективы, но вероятность их реализации весьма высока. В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" классным чинам посвящена статья 11 "Стаж", т.е. выслуга лет на государственной службе сегодня в минимальной степени влияет на должностное положение гражданского служащего. Применительно к гражданской службе выслуга, безусловно, дает лишь право на получение соответствующей надбавки к должностному окладу, а также после вступления в силу Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" стаж госслужбы будет влиять на продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска госслужащего. Наконец, выслуга дает право на получение государственной пенсии, но только после увольнения государственного гражданского служащего со службы. Что касается продвижения по службе (имеется в виду замещение вышестоящей государственной должности), то от выслуги лет оно фактически вообще не зависит. Требование наличия у лица стажа работы на должности нижестоящей группы государственных должностей предполагает альтернативу: если нет выслуги, то она может быть заменена (и на практике заменяется) стажем работы по специальности. Так, согласно ч. 3 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указу Президента РФ от 30 января 1996 г. N 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"*(431), для замещения государственной должности государственной службы группы высших государственных должностей требуется два года работы на главных государственных должностях либо пять лет стажа работы по специальности. Вряд ли кто-либо поставит под сомнение необходимость наличия у специалиста в госаппарате, тем более у руководителя, стажа практической работы. Такое требование в равной мере используется и в бизнесе. Работодатель предпочитает нанимать достаточно опытных работников, как правило требуя от них наличия стажа практической работы по специальности. Почему же тогда в госаппарате следует поступать по-иному? Ведь степень ответственности государственного служащего выражающего публичный интерес, значительно выше, а неблагоприятные последствия его некачественной работы могут оказаться гораздо пагубнее, чем последствия плохой работы работника коммерческой структуры, от которой страдают исключительно частные интересы, тогда как от плохой работы чиновника страдают интересы общественные, дискредитируется идея государства, его авторитет в глазах граждан. Следовательно, стаж госслужбы должен сохраниться в качестве важного фактора, влияющего на правовое положение государственного гражданского служащего, в том числе на его карьерный рост, включая постепенное, по мере выслуги лет, пополнение опыта практической работы, увеличение его денежного содержания.

Уточнение границ государственной гражданской службы. В связи с предложением ввести элементы менеджмента на государственной службе появилась объективная потребность уточнить существующие границы госслужбы, установленные в настоящее время федеральными законами "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "О системе государственной службы Российской Федерации", а также Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации". При этом есть основания говорить о некоторой двойственности подходов. Думается, возможны два сценария развития идеи о пересмотре границ государственной службы: расширительный (радикально или умеренно) и ограничительный.

Нынешние границы государственной службы, напомним, стали оформляться после принятия Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267*(432). Окончательно они были закреплены в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации". В федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" границы государственной службы в целом были подтверждены.

Расширительный сценарий. Вопрос о пересмотре границ государственной службы поднимался не единожды. Чаще всего речь шла о расширении ее границ (имеется в виду распространение статуса госслужащих на так называемых бюджетников, т.е. работников госучреждений: врачей, учителей, профессорско-преподавательский состав вузов и др.). Известны случаи, когда такие идеи находили поддержку на самом высоком уровне. Достаточно назвать изданный накануне второго тура президентский выборов Указ Президента РФ от 7 июня 1996 г. N 833 "О мерах по повышению социального статуса работников образования и здравоохранения"*(433), предполагавший приравнивание по заработной плате и должностным окладам работников образования и здравоохранения к государственным служащим, а также установление им системы квалификационных разрядов, аналогичной той, что существует у госслужащих. После проведения выборов об указе благополучно забыли. Правительство РФ так и не приступило к его реализации*(434). Правда, де-юре названный правовой акт продолжал действовать вплоть до своей отмены Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. N 15*(435).

Тем не менее идея приравнять бюджетников к государственным служащим продолжает оставаться достаточно популярной, хотя вряд ли оправданной. Однако после старта глобальной реформы госслужбы, который состоялся в 2001 г., взгляды на данную проблему заметно поменялись. Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. предусматривает, что государственная гражданская служба может осуществляться в отдельных госучреждениях и организациях, выполняющих функции государственного управления, в соответствии с указами Президента РФ и законами субъекта РФ. Таким образом, Концепция заметно изменяет границы госслужбы за счет отнесения к ней деятельности в отдельных государственных учреждениях, выполняющих функции госуправления. Речь идет об учреждениях, обеспечивающих деятельность Президента РФ, Правительства РФ и исполняющих государственные контрольные и надзорные функции*(436). При этом такой переход части бюджетников в категорию госслужащих предполагается провести в пределах общей численности государственных служащих.

Кандидатами в число соответствующих государственных учреждений с большой вероятностью могут рассматриваться: Российская академия государственной службы при Президенте РФ и входящие в ее систему региональные академии государственной службы и их филиалы, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, издательство "Юридическая литература" и ряд других аналогичных по профилю деятельности госучреждений. Такого рода предложения известны на теоретическом уровне. Например, П.П. Востриков и А.Р. Василевская выступают с предложением относить к госслужбе работу в ряде государственных учреждений, в том числе в образовательных учреждениях подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. В качестве аргумента в пользу такого решения авторы приводят ведомственные образовательные учреждения, входящие в систему таможенных органов РФ и органов прокуратуры*(437). Такое радикально расширительное изменение границ государственной службы маловероятно из-за недостатка необходимых для этого, притом весьма значительных, бюджетных средств. Сомнительно оно и с точки зрения целесообразности. И в первую очередь из-за специфики самой работы указанных выше государственных учреждений. Госслужба предполагает особый режим прохождения, иерархичность, строгое соблюдение служебной дисциплины, готовность государственных служащих в любое время выполнить поставленную задачу, значительные правоограничения госслужащих, которые преследуют цель прежде всего, не допустить коррупционных правонарушений. Наконец, государственные служащие реализуют государственно-властные полномочия. Ничего подобного нет и не должно быть, скажем, у профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений, осуществляющих подготовку кадров для госаппарата.

Во втором случае радикальных изменений границ государственной службы не произойдет. Будет, используя выражение М.М. Касьянова в бытность его Председателем Правительства, проведена "легкая настройка"*(438). Такая настройка будет иметь целью несколько расширить круг государственных служащих за счет включения в их число работников некоторых госучреждений, обеспечивающих деятельность государственных органов.

В общем, нельзя не признать, что проблема границ государственной службы существует. В основу ее решения должна быть положена идея о том, что госслужащие суть носители части компетенции государственных органов, которые представляют публичную власть. Согласно Конституции РФ 1993 г., властными полномочиями обладают только лишь предусмотренные ею госорганы, а также органы местного самоуправления. Отсюда вполне логично вытекает тезис: не может быть государственных служащих и государственной службы вне государственных органов. Другое дело, что, исходя из функций отдельных госучреждений, которые в силу различных причин могут рассматриваться в качестве квазигосударственных органов (например, Пенсионный фонд РФ или Российский фонд федерального имущества), их работникам может быть предоставлен статус государственных служащих путем закрепления соответствующих норм в специальных федеральных законах. Следовательно, при окончательном определении границ госслужбы нужно идти двумя путями. Во-первых, осуществить преобразование самих отдельных государственных учреждений (например, низовых подразделений федеральных надзоров и ряд других) в государственные органы. Соответствующие примеры таких преобразований имеются. Например, Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, первоначально, до 1998 г., имевшая статус госучреждения, была преобразована и получила статус государственного органа. Во-вторых, в ряде случаев, не меняя правового положения самого учреждения, распространить на его работников статус госслужащих. В данном случае речь могла бы идти об упомянутых выше государственных внебюджетных фондах.

Ограничительный сценарий. Обратимся к зарубежному опыту. В Великобритании этот процесс шел по пути вывода целых подразделений из системы гражданской службы, путем преобразования их в полугосударственные агентства кванго*(439). Статус гражданских служащих в равной мере утрачивали и руководители, и их подчиненные. По имеющимся данным, в России рассматривалась возможность использования несколько иной схемы сокращения системы госслужбы. В ее основу предлагается положить уровень замещаемой государственной должности государственной службы. В результате таких преобразований те госслужащие, которые замещают руководящие государственные должности (например, руководители департаментов и их заместители, начальники отделов), сохраняют свой теперешний статус государственных служащих. Остальные сотрудники органа государственной власти должны будут его утратить, превратившись в обычных наемных работников, чей статус будет определяться законодательством о труде. В результате в рамках одного госоргана будут параллельно сосуществовать и узкий круг государственных служащих из числа руководителей (лица, замещающие главные и высшие государственные должности), и значительно расширившейся по численности круг обычных наемных работников из числа бывших госслужащих, замещавших должности группы младших, старших и ведущих государственных должностей (специалисты I и II категорий, ведущие специалисты, консультанты, специалисты-эксперты), статус которых будет определяться только лишь трудовым законодательством. В этом случае даже те минимальные социальные гарантии, которые имеют, к примеру, федеральные государственные гражданские служащие (а это в первую очередь право на сравнительно высокую, по сравнению с трудовой пенсией наемного работника, государственную пенсию), останутся только у руководителей, сохранивших статус государственных служащих. Конечно, такое решение приведет к значительному сокращению бюджетных расходов на содержание госаппарата и на государственное управление в целом. Вместе с тем исчезнет важный стимул в виде дополнительных социальных гарантий, пока еще удерживающий многих квалифицированных специалистов в государственном аппарате. В такой ситуации можно прогнозировать дальнейший отток из госорганов лучших специалистов, если, конечно, им не будут существенно увеличены прямые денежные выплаты за исполнение должностных полномочий. Думается, что определенная корректировка границы государственной службы, безусловно, нужна. Сделать это нужно, исходя не из группы государственной должности, а из функционального назначения подразделения, в котором предусмотрена государственная должность государственной службы. Следует проводить различия между советником из функционального подразделения (например, юридического отдела) и лицом, которое занимает данную должность в управлении делами и, скажем, выдает путевки сотрудникам аппарата, уезжающим в отпуск, или прикрепляет сотрудников к ведомственному медицинскому учреждению. Думается, в отношении сотрудников обслуживающих подразделений (управления делами, хозяйственные управления и аналогичные им структуры), в том числе их руководителей, не только можно, но и целесообразно ставить вопрос о снятии с них статуса государственных служащих.

Некоторые итоги внедрения менеджерской модели государственной службы. В ряде западных государств, где уже не первый внедряются принципы менеждерской модели государственной службы, наблюдается определенное разочарование в ее результатах. Итоги проведенных реформ оцениваются далеко не всегда однозначно позитивно. Так, в исследованиях реформ госслужбы по модели "нового государственного менеджмента" (new public management - NPM), проводимых под эгидой Всемирного Банка, признается, что "свидетельства более высокой эффективности, качества, подотчетности и рентабельности", достигнутых в рамках реализации NPM, "вряд ли могут быть восприняты с какой-либо долей уверенности"*(440). Думается, это должно дать повод задуматься о путях реформы государственной службы и переосмыслить их. К сожалению, в России продолжает не просто предлагаться, но даже насаждаться идеология менеджерализма в системе госслужбы. При том, что в нашей стране, в отличие от западных демократий, нет для этого соответствующей почвы.

Среди наиболее значимых негативных последствий внедрения менеджерской модели государственной службы стало размывание корпоративного (в лучшем смысле этого слова) начала в среде госслужащих, а также разрушение этических норм их поведения.

Думается, что наиболее интересно посмотреть опыт Великобритании, где, может быть, наиболее последовательно внедрялись менеджерские принципы организации госслужбы. В этой стране мероприятия по введению рыночных механизмов в деятельность государственной администрации, применению материальных стимулов госслужащих за эффективную работу осуществлялись на протяжении более чем десяти последних лет. Однако в полной мере реализовать их не удалось, хотя попытки изменить государственную службу в направлении рыночных принципов сохраняются*(441). Правда, анализ возможных последствий внедрения в России менеджерской модели государственной службы специально не проводился. В литературе пусть крайне редко, но все же встречаются суждения, посвященные такого рода перспективам. В основном они базируются на изучении зарубежного опыта реформирования государственной службы. Речь идет об оценке применительно к России результатов внедрения подходов и методов частного бизнеса в государственном аппарате западных демократий. Так, И.Л. Бачило, рассмотрев публикации ряда американских авторов, посвященных распространению подходов и методов частного бизнеса на госаппарат, приходит к выводу, что во многих из них такие тенденции признаются вредными для общества. Масштаб государственных проблем в управлении, их усложненность в условиях современного общества не позволяют успешно справиться с ними методами частного бизнеса. Кроме того, И.Л. Бачило отмечает, что многие зарубежные авторы фиксируют неизбежность монополизма частного сектора при передаче ему государственных функций*(442). Последнее весьма важно, поскольку такого рода предложения, как известно, высказываются и применительно к России. Они часть идей предлагаемой в России модели административной реформы. Вполне очевидно, что если в западных демократиях, где госаппарат был как до реформирования, так и после него достаточно эффективным, внедрение на государственной службе методов частного бизнеса оценивается далеко не однозначно, то что же тогда говорить о России, где положение несравненно хуже? В этом отношении показательна деятельность российского Правительства. Эффективность управления в России, рассчитанная по одной из западных методик, в 2002 г. дотягивала лишь до 107-го места в мире из 150 возможных, качество госрегулирования - до 158-го из 168*(443). Неслучайно поэтому И.Л. Бачило предостерегает от того, чтобы в условиях России при выработке новых концепций государственной службы не стали повторять уже пройденное опытом и проверкой развитых и демократически устроенных систем управления*(444). К сожалению, мнение авторитетного ученого явно недооценивается. Уже не первый год предпринимаются активные попытки утвердить в российском государственном аппарате методы частного бизнеса. Они особенно активизировались начиная с 2000 г.

Реализация на практике абсолютного большинства проанализированных предложений сторонников менеджерской модели государственной службы приведет к ослаблению влияния государства на общественные процессы в условиях, когда институты гражданского общества в России, по общему признанию, еще находятся в зачаточном состоянии. Они пока не могут в сколько-нибудь сопоставимом с государством объеме компенсировать уход последнего их многих сфер общественной жизни. Менеджерская модель гражданской службы дает эффект, да и то, как показывает опыт ряда западных государств, далеко не всегда и только в государствах с развитой рыночной экономикой, устоявшимися демократическими институтами, традициями административной культуры в среде государственных служащих, высоким уровнем правосознания граждан. Всего этого в России пока нет. Следовательно, стране нужна иная модель государственной службы, учитывая национальную специфику и реалии переходного периода. Она должна базироваться на лучших традициях русской дореволюционной гражданской службы (имеющей, если считать с 1722 г., т.е. с года принятия петровской Табели о рангах всех чинов воинских статских и придворных какие в каком классе чины, без малого двухсотлетнюю историю), положительных моментах службы в органах власти и управления бывшего СССР, включая практику службы в партийных и комсомольских организациях, а также на том позитивном, что уже наработано за годы реформ в постсоветский период.

Сказанное позволяет сделать следующий общий вывод: в основе новых подходов к организации аппарата управления лежит попытка сближения методов государственной администрации и менеджмента, используемого в бизнес-структурах. Менеджерская модель государственной гражданской службы неприемлема для госаппарата постсоветской России, экономика которой находится в состоянии достаточно затянувшегося процесса реформирования. Думается, современной России нужна иная государственная служба, которая условно может быть названа государственной службы переходного периода. Она должна быть построена по жесткой иерархической схеме, предполагающей обязательную "милитаризацию" гражданской части госаппарата (имеется в виду расширение использования императивных методов регулирования общественных отношений на гражданской службе). В определенной мере задача создания государственной службы переходного периода решена уже самим фактом юридического и организационного обособления государственной гражданской службы.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вступит в юридическую силу с 1 февраля 2005 г., но уже сейчас ясно, что данный нормативный правовой акт при всех его недостатках - важный шаг на пути совершенствования работы госаппарата, вносящий весомый вклад в дело построения эффективного государства. Современной России нужна государственная гражданская служба, отвечающая реалиям переходного периода, которая позволила бы сгладить негативные явления, имеющие место в общественной жизни, так или иначе способная устранить либо смягчить существующие противоречия. Добиться этого возможно путем своеобразной "милитаризации" государственной гражданской службы. Данное предложение не следует понимать буквально - как желание перевести гражданских служащих на казарменное положение, облачить их в униформу сродни военной или милицейской или требовать от них умение ходить строевым шагом. Речь идет о том, чтобы в условиях переходной экономики и при наличии не соответствующей уровню развития общества политической системы усилить императивные начала при регулировании отношений на государственной гражданской службе. Такое усиление имеет целью обеспечить режим законности и дисциплины в госаппарате. Милитаризация предполагает в том числе: повышение роли и значения дисциплинарных мер воздействия на гражданских служащих; установление в законе случаев, когда гражданский служащий может быть без его согласия переведен в другой госорган на неопределенный срок; закрепление случаев, когда представитель государства-нанимателя не только может, но по закону обязан расторгать с гражданским служащим служебный контракт и увольнять его с государственной гражданской службы, и ряд других мероприятий. Милитаризация государственной гражданской службы в значительной степени позволит укрепить не только собственно государственный аппарат как элемент системы органов публичной власти, но сделает более прочным и стабильным положение самого гражданского служащего. Заметно затруднится возможность его увольнения по организационно-штатным мероприятиям. В сочетании с конкурсным порядком замещения должностей гражданской службы, в первую очередь должностей категории руководителей, милитаризация позволит в определенной мере ослабить зависимость гражданского служащего от административного усмотрения как непосредственного начальника, так и вышестоящих руководителей. Приходится признать, что пока на государственной гражданской службе сохраняется ситуация, при которой простота назначения на должность гражданской службы сочетается со сравнительно легкой возможностью освобождения от должности, прежде всего в результате проведения далеко не всегда объективно оправданных организационно-штатных мероприятий. При этом при решении кадровых вопросов в расчет не принимаются ни заслуги, ни квалификация, ни выслуга лет, ни другие факторы, которые учитываются при решении кадровых вопросов на милитаризованной государственной службе, особенно военной. Напротив, в основу решения кладется чистое административное усмотрение. Важным фактором, который также свидетельствует в пользу перспективности идеи милитаризации государственной гражданской службы, является историческая память, преемственность воссозданной государственной гражданской службы с гражданской службой российских чиновников до Октябрьской революции 1917 г. Опыт правового регулирования государственной гражданской службы в императорской России в свете системного реформирования госслужбы сохраняет актуальность. Более того, он требует внимательного изучения и осмысления на предмет возможного использования с учетом современных реалий.

Идея милитаризации предусматривает расширение и ужесточение контроля в государственной сфере, прежде всего вневедомственного контроля. Его должен осуществлять независимый госорган по управлению государственной службой. Контроль позволит обеспечить безусловное соблюдение в госорганах законодательства о государственной службе. Потребность в этом исключительно велика. Также необходимо подчеркнуть, что идея милитаризации государственной гражданской службы, включая усиление вневедомственного контроля, лишь тогда окажется достаточно результативной, когда такой контроль будет сочетаться с действенным гражданским контролем за госаппаратом со стороны структур гражданского общества.

Милитаризация государственной гражданской службы позволит создать в России подлинно государственную гражданскую службу, оптимально отвечающую реалиям переходного периода в России и органично сочетающую интересы государства, гражданского служащего, структур гражданского общества. Такая модель государственной гражданской службы противопоставляется менеджерской модели государственной гражданской службы, которая неприемлема для России, в том числе исходя из культурно-исторических традиций страны.