ГЛАВА 6    ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

   Глава 9 Конституции содержит положения о конституци-

онных поправках,  о пересмотре положений глав 1,  2 и 9

Конституции, о Конституционном Собрании, а также о вне-

сении изменений в ст.65 Конституции,  содержащую  пере-

чень 89 субъектов Российской Федерации.

   6.1. ПРИНЯТИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ

КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК

   В настоящее время наибольший интерес вызывают вопро-

сы  принятия конституционных поправок.  Положениями ст.

134 Конституции установлено,  что правом внесения пред-

ложений  о поправках и пересмотре положений Конституции

обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная

Дума, Правительство РФ, законодательные (представитель-

ные) органы субъектов РФ,  а также группа  численностью

не  менее одной пятой членов Совета Федерации или депу-

татов Государственной Думы.                           

   Статья 136 Конституции установила,  что  поправки  к

главам  3-8 Конституции принимаются в порядке,  предус-

мотренном для  принятия  федерального  конституционного

закона,  и  вступают в силу после их одобрения органами

законодательной власти не менее чем двух третей субъек-

тов РФ.  Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2

ст.  108 Конституции для принятия конституционной  поп-

равки необходимо,  чтобы она была одобрена большинством

не менее трех четвертей голосов от общего числа  членов

Совета  Федерации и не менее двух третей голосов от об-

щего числа депутатов Государственной Думы.            

   Вопросы о том,  кем направляются на рассмотрение ор-

ганов  законодательной  власти  субъектов  РФ  принятые

конституционные поправки и в компетенцию какого  органа

входит обобщение результа-                            

тов рассмотрения  поправок  в  субъектах  федерации,  в

Конституции  пока  не решены.  Не урегулирована также и

процедура рассмотрения конституционных поправок законо-

дательными (представительными) органами субъектов РФ. 

   Первые попытки применить положения ст. 136 Конститу-

ции и принять поправки к Конституции привели к  возник-

новению  ряда  спорных  ситуаций.  Своеобразным "камнем

преткновения" стали наименование и правовая форма акта,

содержащего поправку к Конституции.  Существовали прин-

ципиально разные подходы к  разрешению  этой  проблемы.

Некоторые  юристы,  депутаты и члены палат Федерального

Собрания полагали,  что конституционные поправки должны

приниматься  в  форме федеральных конституционных зако-

нов.  Другие же считали,  что поправки к Конституции  -

самостоятельный вид нормативных правовых актов РФ и та-

кие акты должны именоваться  именно  "поправками".  Су-

ществовала также и точка зрения, в соответствии с кото-

рой предпочтение отдавалось принятию поправок федераль-

ными законами.                                        

   Ввиду того,  что  единой  позиции выработать не уда-

лось,  Государственная Дума была вынуждена обратиться в

Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст.  136

Конституции. Государственная Дума ходатайствовала перед

Конституционным  Судом о толковании Конституции относи-

тельно наименования и правовой формы документа,  содер-

жащего  поправку к Конституции,  и склонялась к позиции

сторонников принятия поправок федеральными  конституци-

онными законами.                                      

   Принятое по  результатам  рассмотрения запроса Госу-

дарственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ

по  делу  о толковании статьи 136 Конституции от 31 ок-

тября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного

значения,  по  существу  определившим  порядок принятия

конституционных поправок.                             

   В этом Постановлении Конституционный Суд  установил,

что  поправки  к Конституции не могут иметь форму феде-

рального конституционного закона в силу  ряда  доводов.

Во-первых,  было признано,  что,  поскольку федеральные

конституционные законы принимаются по вопросам, предус-

мотренным Конституцией, использование формы федерально-

го конституционного закона сделало бы невозможным  вне-

сение в главы 3-8 Конституции поправок,  не относящихся

по своему содержанию к кругу вопросов,  которые  должны

быть регламентированы федеральными конституционными за-

конами.  Во-вторых, Конституционный Суд установил, что,

в  отличие  от  конституционных  поправок,  федеральный

конституционный закон по своей юридической природе при-

нимается  во исполнение Конституции РФ,  не может изме-

нять ее положений,  а также не может стать ее составной

частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136

Конституции о том,  что поправки к главам 3-8 Конститу-

ции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия

федерального конституционного закона,  означает  только

распространение  на  процедуру принятия конституционных

поправок требований ч.  2 ст.  108  Конституции  об  их

одобрении  большинством не менее трех четвертей голосов

от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух

третей  голосов от общего числа депутатов Государствен-

ной Думы.                                             

   Конституционный Суд также установил,  что поправки к

Конституции не могут иметь и форму федерального закона,

что было обосновано тем,  что в силу  прямого  указания

статей 136 и 108 Конституции для внесения поправок тре-

буется процедура более сложная по сравнению с  установ-

ленной  для принятия федеральных законов,  а также тем,

что в отношении федерального закона Президент РФ  наде-

лен правом его отклонения,  чего не предусматривает по-

рядок принятия  федерального  конституционного  закона,

распространенный  статьей  136 Конституции на процедуру

принятия поправок.                                    

   Согласившись с тем,  что поправки к  Конституции  не

могут  иметь форму федерального конституционного закона

или федерального закона,  Конституционный Суд  признал,

что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в

форме особого правового акта,  имеющего особый  статус.

Но при этом акт,  содержащий изменение Конституции,  не

был назван собственно "поправкой".  Конституционный Суд

постановил,  что конституционные поправки должны прини-

маться в форме закона Российской Федерации о поправке к

Конституции.  В этом контексте необходимо отметить, что

действующая Конституция непосредственно предусматривала

существование только двух видов законов, принимаемых на

федеральном уровне, - федеральных конституционных и фе-

деральных законов.  Таким образом, Постановлением Конс-

титуционного Суда от 31 октября 1995 г. ь12-П в систему

российского  законодательства был введен третий вид за-

конов федерального уровня - закон Российской  Федерации

о поправке к Конституции.                             

   В п.2  резолютивной части рассматриваемого Постанов-

ления Конституционный Суд установил,  что  законодатель

вправе урегулировать порядок направления принятых Феде-

ральным Собранием по-                                 

правок для  их  рассмотрения  органами  законодательной

власти субъектов РФ,  порядок проверки соблюдения необ-

ходимых  процедур одобрения поправок,  а также вопрос о

том,  каким способом одобренная поправка учитывается  в

конституционном тексте.                               

   Тем самым,  в  ответ на запрос Государственной Думы,

Конституционный Суд  указал,  что,  во-первых,  порядок

принятия поправок уже установлен Конституцией,  во-вто-

рых, конкретизация положения ст. 136 о вступлении в си-

лу  поправок  - это дело законодателя1.  Следовательно,

федеральный закон о порядке принятия и вступления в си-

лу конституционных поправок по существу призван устано-

вить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, по-

рядок  обобщения  результатов  рассмотрения  поправок в

субъектах РФ и официального опубликования поправок.   

   Вне всякого сомнения,  процесс принятия такого феде-

рального  закона будет проходить тяжело.  Причиной тому

станут, скорее всего, не вопросы правового характера, а

различное  отношение противоборствующих сегодня полити-

ческих сил к вопросам перераспределения полномочий меж-

ду  исполнительной  и  законодательной ветвями власти и

конституционной стабильности.  Так, с осени 1996 г. фе-

деральный  закон о порядке принятия и вступления в силу

поправок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом

и дважды Советом Федерации.                           

   Принятие такого закона не было названо Конституцион-

ным Судом РФ в качестве обязательного условия,  необхо-

димого  для  начала  процесса  принятия конституционных

поправок.  Вместе с тем очевидно,  что непринятие этого

акта  является серьезным препятствием на пути конститу-

ционных поправок,  так как процедура и сроки их одобре-

ния в субъектах РФ остаются неурегулированными.  В сло-

жившейся ситуации маловероятно,  что какая-либо консти-

туционная поправка будет одобрена палатами Федерального

Собрания,  рассмотрена и одобрена необходимым количест-

вом органов законодательной власти субъектов РФ и всту-

пит в силу.  Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи

противником  внесения изменений в действующую Конститу-

цию,  в принципе способен заблокировать принятие  феде-

рального закона о порядке принятия конституционных поп-

равок,  ибо преодолеть вето Президента  РФ  по  данному

вопросу достаточно сложно.

   1 См.:  Стрекозов В. Г. Конституционные основы орга-

низации и осуществления государственной власти // Конс-

титуционный  Суд  Российской Федерации:  Постановления.

Определения. 1992-1996. М., 1997. C.I 1-12.

   В этой связи нельзя не учитывать,  что данный пробел

в конституционном законодательстве может быть устранен,

а процедура и особенно срок прохождения конституционных

поправок  установлены  непосредственно Президентом РФ в

том виде, который будет отвечать его интересам в макси-

мальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже

признал за Президентом право (п.4 мотивировочной  части

Постановления  Конституционного  Суда  РФ  от 30 апреля

1996 г.  №11-П) издавать указы,  восполняющие пробелы в

правовом регулировании по вопросам, требующим законода-

тельного решения,  при условии, что такие указы не про-

тиворечат Конституции и федеральным законам, а их дейс-

твие во времени ограничивается периодом до принятия со-

ответствующих законодательных актов.

   6.2. ВНЕСЕНИЕ  ИЗМЕНЕНИЙ  В  СТАТЬЮ 65 КОНСТИТУЦИИ

В СЛУЧАЕ ИЗМЕНЕНИЯ НАИМЕНОВАНИЯ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   Особый порядок внесения изменений в ст. 65 Конститу-

ции определен статьей 137 Конституции. В соответствии с

ч.2 ст.137, в случае изменения наименования республики,

края, области, города федерального значения, автономной

области, автономного округа новое наименование субъекта

РФ подлежит включению в  ст.65  Конституции.  Поскольку

Конституцией  не было определено,  в компетенцию какого

органа входит решение вопроса  о  включении  в  ст.  65

Конституции нового наименования субъекта РФ,  Государс-

твенная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с зап-

росом о толковании этой конституционной нормы.        

   В соответствии с п."а" ст.  71 Конституции изменение

Конституции относится к ведению Российской Федерации, а

согласно  ч.2 ст.76 по таким вопросам принимаются феде-

ральные законы. Казалось, что в этой ситуации можно бы-

ло ожидать, что Конституционный Суд последует прецеден-

ту,  установленному Постановлением по делу о толковании

ст.136 Конституции от 31 октября 1995 г.  №12-П.  Тогда

Конституционный Суд указал  на  необходимость  принятия

соответствующего федерального закона.  Но в данном слу-

чае Конституционный Суд установил  процедуру  включения

нового наименования в статью 65 Конституции,  руководс-

твуясь иными соображениями.                           

В Постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толкова-

нии  ч.  2 ст.137 Конституции №15-П Конституционный Суд

установил, что изменения наименования республики, края,

области,  города федерального значения,  автономной об-

ласти,  автономного округа включаются в  текст  ст.  65

Конституции  указом  Президента РФ на основании решения

субъекта Федерации, принятого в установленном им поряд-

ке.  Этим  же  Постановлением  было установлено,  что в

спорных случаях Президент использует  полномочия,  пре-

дусмотренные  в  ч.1  ст.85 Конституции (согласительные

процедуры для разрешения разногласий между органами го-

сударственной власти Федерации и субъектов Федерации, а

при необходимости передача разрешения спора на рассмот-

рение соответствующего суда). Вместе с тем, Конституци-

онный Суд отметил, что его решение не исключает возмож-

ности дополнительного урегулирования порядка применения

ч. 2 ст. 137 Конституции федеральным законом.         

   Свое решение Конституционный  Суд  мотивировал  тем,

что:                                                  

   - ст.71 и ст.72 Конституции не относят вопрос об из-

менении наименования республики,  края, области, города

федерального значения,  автономной области, автономного

округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совмест-

ному ведению Федерации и ее субъектов, следовательно, в

силу ст.  73 Конституции решение вопроса  об  изменении

наименования  относится к исключительному ведению субъ-

ектов РФ, а такое решение, принятое в порядке, установ-

ленном законодательством субъекта РФ, является правовым

основанием для внесения нового наименования  в  ст.  65

Конституции;                                          

   - для включения в Конституцию лишь нового наименова-

ния субъекта РФ принятие федерального  конституционного

закона не требуется;                                  

   - не является необходимой в данном случае и процеду-

ра,  предусмотренная ст. 136 Конституции, которая в со-

ответствии с толкованием,  данным в Постановлении Конс-

титуционного Суда от 31 октября  1995  г.,  завершается

принятием специального правового акта о конституционной

поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от

федерального закона,  так и от федерального конституци-

онного закона.                                        

   В рассматриваемом Постановлении Конституционный  Суд

также установил,  что не является изменением наименова-

ния субъекта Российской Федерации в смысле ч.2 ст.  137

Конституции и, следовательно, не может быть произведено

в указанном порядке такое переименование,  которое зат-

рагивает основы конституционного строя,               

   права и свободы человека и гражданина, интересы дру-

гих субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо ин-

тересы других государств,  а также предполагающее изме-

нение состава Российской  Федерации  или  конституцион-

но-правового статуса ее субъекта.  Таким образом, Конс-

титуционный Суд предостерег от возможных попыток произ-

вести какое-либо изменение статуса субъекта РФ или пов-

лиять на различные виды правоотношений посредством вне-

сения нового наименования субъекта РФ в ст.65 Конститу-

ции.                                                   

   Названное Постановление Конституционного Суда содер-

жит ряд положений,  несомненно влияющих на установление

процедуры принятия и вступления в силу  конституционных

поправок.  Так,  абз.1 п.5 мотивировочной части данного

акта устанавливает, что поскольку Президент РФ является

главой государства и гарантом Конституции,  то из этого

вытекает и его  обязанность  обеспечивать  включение  в

конституционный  текст поправок и изменений посредством

официального опубликования актов,  принятых  в  порядке

ст. ст. 136 и 137 Конституции.                        

   В этом же Постановлении Конституционный Суд подтвер-

дил (абз.2 п.5 мотивировочной части),  что Президент не

обладает  правом отклонения принятых поправок и измене-

ний,  а обязан обнародовать (промульгировать) их, как и

в  случаях,  предусмотренных  статьями  107 (ч.3) и 108

(ч.2) Конституции,  возлагающими на него полномочие со-

вершать  определенные  действия  по подготовке принятых

актов к опубликованию.

   6.3. ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В СТАТЬЮ 65 КОНСТИТУЦИИ РФ

 В СЛУЧАЯХ,  ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЧАСТЬЮ 1

 СТАТЬИ 137 КОНСТИТУЦИИ РФ

   В соответствии с ч.1 ст. 137 Конституции изменения в

ст.  65 Конституции могут быть внесены также и на осно-

вании федерального конституционного закона о принятии в

Российскую  Федерацию и образовании в ее составе нового

субъекта РФ, об изменении конституционно-правового ста-

туса субъекта РФ (см. 3.1.3.).                        

   Данное конституционное  положение до настоящего вре-

мени не применялось.  Но поскольку порядок принятия фе-

деральных конституционных законов отработан,  процедур-

ных проблем на пути принятия в Российскую  Федерацию  и

образования в ее составе нового                       

субъекта или изменения конституционно-правового статуса

субъекта Федерации не должно возникнуть. Представляется

логичным  внесение названных в ч.1 ст.  137 Конституции

изменений в ст.  65 Конституции указом  Президента  РФ,

изданным  на  основании  соответствующего  федерального

конституционного закона.  Вместе с тем, непосредственно

в федеральный конституционный закон могут быть включены

положения,  предусматривающие внесение таких  изменений

без издания указа Президента.

   6.4. ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ РФ

   Как уже упоминалось выше,  ст.  134 Конституции пре-

дусмотрела возможность внесения предложений о пересмот-

ре положений Конституции. Вопросы изменения глав 1, 2 и

9 Конституции не могут быть решены законами РФ  о  поп-

равках к Конституции, поскольку положения глав 1, 2 и 9

Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Соб-

ранием. Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предус-

матривает внесение предложений о  пересмотре  положений

Конституции.  Причем ряд важных вопросов внесения таких

предложений сегодня не урегулирован.                  

   Во-первых, не предусмотрено,  в какой  орган  должны

вноситься  предложения о пересмотре положений Конститу-

ции. Во-вторых, Конституция не определила, какое наиме-

нование  и  какую правовую форму должен иметь документ,

содержащий предложение о пересмотре положений Конститу-

ции.  В-третьих,  существует  некоторое  несоответствие

между положениями ст.  134 и ч.2 ст.  135  Конституции.

Буквальное прочтение ч.  2 ст. 135 Конституции, устано-

вившей,  что Конституционное Собрание созывается в слу-

чае  поддержки  предложения о пересмотре положений глав

1,  2 и 9 Конституции, позволяет прийти к выводу о том,

что  рассмотрению палатами Федерального Собрания подле-

жит предложение о  пересмотре  совокупности  положений,

содержащихся и в гл.1,  ив гл.2,  и в гл.9 Конституции.

Вместе с тем формулировка ст. 134 Конституции предпола-

гает  возможность  внесения предложений,  в том числе о

пересмотре отдельных положений  (отдельного  положения)

из глав 1, 2 или 9 Конституции.                       

   Практика применения положений статей 134 и 135 Конс-

титуции не содержит примеров  оконченного  рассмотрения

предложений о пересмотре положений Конституции палатами

Федерального Собрания.  Однако такие предложения вноси-

лись. Так, в 1995 г. группа                           

   депутатов Совета  Федерации внесла в Государственную

Думу предложение "О пересмотре положений ст.43 главы  2

Конституции".  Государственной  Думой  это  предложение

рассмотрено не было.                                   

   Часть 2 ст.  135 Конституции  определяет,  что  если

предложение о пересмотре положений глав 1,  2 и 9 Конс-

титуции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего

числа членов Совета Федерации и депутатов Государствен-

ной Думы, то в соответствии с федеральным конституцион-

ным законом созывается Конституционное Собрание. Поста-

новление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995  г.

ь2-П (п.2 резолютивной части) объясняет, что в тех слу-

чаях,  когда Конституция требует для  принятия  решения

определенного большинства от общего числа членов Совета

Федерации и депутатов Государственной  Думы,  требуемое

большинство голосов должно быть набрано в каждой из па-

лат Федерального Собрания,  причем оно определяется  от

численности  каждой  палаты,  установленной в ч.2 и ч.3

ст.95 Конституции.                                    

   Конституция установила,  что созыв  Конституционного

Собрания  производится  в  соответствии  с  федеральным

конституционным законом. В настоящее время такого зако-

на нет.  Очевидно, что за принятие федерального консти-

туционного закона о Конституционном Собрании будут выс-

тупать  лишь  те  депутаты Государственной Думы и члены

Совета Федерации,  которые поддерживают или хотя бы до-

пускают  идею пересмотра "неизменяемой" части Конститу-

ции. Естественно, те, кто не желает пересмотра "неизме-

няемых" положений Конституции, будут блокировать приня-

тие этого закона:  отсутствие закона о  Конституционном

Собрании  гарантирует  неизменность Конституции.  Таким

образом,  созыв Конституционного Собрания в первый  раз

фактически  возможен лишь в том случае,  если прежде за

пересмотр "неизменяемой" части Конституции выступят  не

три пятых,  а квалифицированное большинство парламента-

риев,  предусмотренное в ч.  2 ст.  108 Конституции для

одобрения федерального конституционного закона. То есть

сама идея пересмотра положений глав 1,  2 и 9 Конститу-

ции сначала должна быть поддержана,  как минимум, боль-

шинством в две трети голосов от общего числа  депутатов

Государственной  Думы  и  три  четверти от общего числа

членов Совета Федерации.  Ибо парламентариям, выступаю-

щим за пересмотр Конституции (но не за конкретное пред-

ложение о пересмотре),  сначала придется провести через

парламент  России  федеральный  конституционный закон о

Конституционном  Собрании,  а  для  этого  недостаточно

большинства в три пятых.                              

Принятие названного  закона  -  это необходимое,  но не

достаточное условие для созыва Конституционного  Собра-

ния. После принятия закона Собрание будет созвано, если

будет поддержано уже конкретное предложение о пересмот-

ре  определенных  положений глав 1,  2 и 9 Конституции.

Для этого уже будет достаточно большинства в три  пятых

голосов в каждой из палат Федерального Собрания.      

   Часть 3 ст. 135 Конституции определила компетенцию и

основы деятельности Конституционного Собрания,  наделив

его учредительными полномочиями. В случае своего созыва

"Конституционное Собрание  либо  подтверждает  неизмен-

ность Конституции Российской Федерации, либо разрабаты-

вает проект новой Конституции Российской Федерации, ко-

торый  принимается Конституционным Собранием двумя тре-

тями голосов от общего числа его членов  или  выносится

на всенародное голосование". При проведении всенародно-

го голосования Конституция РФ считается принятой,  если

за  нее проголосовало более половины избирателей,  при-

нявших участие в голосовании,  при условии,  что в  нем

приняло  участие  более половины избирателей.  Вместе с

тем,  действующей Конституцией не определено, каким об-

разом  должно  формироваться  Конституционное Собрание,

сколь долго может продолжаться его работа над  проектом

Конституции, как должны строиться взаимоотношения Конс-

титуционного Собрания с органами государственной  влас-

ти,  каким  должен  быть  статус члена Конституционного

Собрания, как должна проходить разработка проекта новой

Конституции.  Ответы на эти и другие вопросы может дать

только федеральный конституционный закон о  Конституци-

онном Собрании, разрабатываемый в настоящее время Госу-

дарственной Думой.                                    

   Необходимо отметить,  что Конституция ставит Консти-

туционное  Собрание перед жестким выбором,  требуя либо

подтверждения неизменности действующей Конституции, ли-

бо  принятия новой Конституции,  либо вынесения проекта

Конституции на всенародное  голосование.  При  этом  не

упоминается о возможности принятия Конституционным Соб-

ранием каких-либо промежуточных  решений,  например,  о

внесении изменений в отдельные положения Конституции. 

   Порядок вынесения проекта Конституции на всенародное

голосование частично регламентирован Федеральным  конс-

титуционным  законом  "О референдуме Российской Федера-

ции".  Часть 1 ст.3 этого Закона устанавливает,  что на

референдум  Российской Федерации в обязательном порядке

выносится вопрос о принятии новой  Конституции  России,

если Конституционное Собрание принимает решение о     

   вынесении на  всенародное  голосование проекта новой

Конституции. В соответствии с ч.2 ст. 11 названного За-

кона решение Конституционного Собрания о проведении ре-

ферендума Российской Федерации по проекту новой Консти-

туции  России направляется Президенту РФ,  назначающему

референдум,  а также для сведения в палаты Федерального

Собрания РФ.