ГЛАВА 4 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   4.1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   4.1.1. ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

   Президент Российской Федерации является главой госу-

дарства (ч.1 ст.80 Конституции),  гарантом Конституции,

прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80),  а его

полномочия настолько значительны,  что можно говорить о

появлении  в  России  определенной  "суперпрезидентской

формы правления"1.                                    

   Многочисленные дискуссии идут по вопросу:  к  какому

из  своих  зарубежных коллег наиболее близок российский

глава государства.  Здесь,  прежде  всего,  упоминаются

американский и французский президенты.  Многие считают,

что Президент России в равной степени отличается  и  от

того и от другого: "Ельцинская Конституция не в большей

степени  является  французской,   чем   американской"2,

"...говорить  о приближении или тяготении нашей Консти-

туции к французскому аналогу настолько верно, насколько

"близки  и  схожи"  наши российские будни с французским

гражданским  обществом,  традициями,  парламентаризмом,

уважением личности в этом государстве"3.

               

   1 Кувалдин В.Б. От полупрезидентства - к суперпрези-

дентству // Этика  успеха.  Вып.5/95;  Кредо  и  кодекс

власти:  российское  президентство.  Тюмень  -  Москва.

1995. С.130.                                          

   2 Холмс С.  Сверхпрезидентство  и  его  проблемы  //

Конституционное  право:  восточноевропейское обозрение.

1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.22.                      

   3 Окуньков  Л.А.  Президент  Российской   федерации.

Конституция и политическая практика. М., 1996. С.19.

 

Для сравнения президентского статуса в России,  Франции

и  США нужно прибегнуть к классификации форм правления,

существующей в науке конституционного права.          

   Россию, по Конституции 1993  г.,  нельзя  отнести  к

классической президентской республике, примером которой

являются США.  Формальная  возможность  ответственности

Правительства перед Федеральным Собранием,  а главное -

право Президента распустить  нижнюю  палату  парламента

(Государственную Думу),  не позволяют определить Россию

как президентскую республику.                         

   С другой стороны,  серьезные и  реальные  полномочия

Президента, прежде всего, в формировании Правительства,

прямые президентские выборы четко показывают  невозмож-

ность  классификации Российского государства как парла-

ментской республики.                                  

   В соответствии с классификацией,  остается  сравнить

Россию с так называемой смешанной формой правления. Для

последней характерно сочетание реальной  власти  прези-

дента  с парламентской ответственностью правительства4.

Классическим примером смешанной (или полупрезидентской)

республики  является V Республика во Франции.  Неудиви-

тельно,  что французская Конституция  1958  г.  оказала

серьезное влияние на Конституцию России.               

   Однако Российская  Федерация не является и смешанной

республикой;  в отдельных чертах она напоминает смешан-

ную  республику,  но не больше,  чем президентскую (см.

1.4.5.).  В отношениях с Федеральным Собранием и Прави-

тельством  глава  Российского  государства обладает су-

щественными и реальными правами,  превосходящими полно-

мочия и американского, и французского Президента5.

    

   4 Ранее к смешанным формам правления относили только

шесть европейских государств (Франция,  Финляндия,  Ис-

ландия,  Ирландия,  Португалия,  Австрия), а также Вей-

марскую республику,  существовавшую в Германии до  1933

г.,  но после установления демократии в странах Восточ-

ной Европы число этих государств увеличилось в два раза

за счет Югославии,  Хорватии, Словении, Македонии, Бол-

гарии и Польши.                                       

   5 Известный  французский  государствовед  М.Дюверже,

исследуя  в своих произведениях смешанную форму правле-

ния, установил, что Президент Франции обладает наиболее

широкими полномочиями,  которые осуществляются на прак-

тике,  среди всех руководителей полупрезидентских  рес-

публик  (Duverger  M.  Institutions politiques et droit

constitutionnel. V.1. P., 1980. P.327-329). Данное зак-

лючение принимается многими государствоведами, что поз-

воляет некоторым из них сделать  вывод  о  рождении  во

Франции  новой формы правления,  получившей название от

"республиканской монархии" (Duverger M.  Eshec au  roi.

P., 1978. Р. 98; Арон Р. Демократия и тоталитаризм. M.,

1993. С.15) до "ультрапрезидентской республики" (Moulin

R. Lе presidentialisme et la classification des regimes

politiques:  These // Service de reprod.  des theses de

I' Univ. des sciences sociales de Grenoble, 1978).

   

                                                       

   Правовое положение   российского  Президента  и  его

серьезный приоритет по отношению к другим высшим  орга-

нам  государственной  власти позволяют сделать вывод об

особой и необычной форме правления в России.  Вместе  с

тем,  для  демонстрации специфики полномочий Президента

России  можно  попробовать  сравнить  российскую  форму

правления с V Республикой во Франции.                 

   Насколько специфическое  положение Президента России

соотносится с принципом разделения властей?  Статья  10

Конституции называет три ветви государственной власти -

законодательную,  исполнительную и судебную.  В главе 4

Конституции  Президент  не отнесен ни к одной из ветвей

власти,  однако объем его полномочий в  сфере  исполни-

тельной власти позволяет сделать вывод о том,  что Пре-

зидент фактически является ее главой.                 

   Вместе с тем,  полномочия Президента в отношениях  с

Государственной Думой и в законодательной области прев-

ращают его в государственно-политический институт,  на-

рушающий разделение властей на законодательную и испол-

нительную.  Причиной данного противоречия между ст.  10

Конституции  и некоторыми положениями главы 4 Конститу-

ции считается  необходимость  проведения  всеобъемлющих

реформ,  ради  эффективности  которых  один  из главных

принципов демократического государства  отчасти  прино-

сится в жертву политической целесообразности.

         

   4.1.2. ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА

   Одним из  основных факторов,  определяющих положение

президента в системе разделения властей в президентской

или  смешанной  республике,  являются выборы президента

гражданами,  что можно считать  существенным  признаком

данных форм правления.  Правда, в смешанных республиках

это всегда прямые выборы, а в классическом примере пре-

зидентской республики - США формально выборы президента

косвенные;  но их результат практически  отражает  волю

избирателей,  а не выборщиков.  Во всяком случае, важно

то,  что реальные властные  полномочия  президента  как

главы  исполнительной  власти нуждаются в самой широкой

легитимации.  В парламентских же республиках  президент

является номинальным главой государства,  а поэтому из-

бирается парламентом (Чехия, Словакия, Венгрия) или бо-

лее  широкой  коллегией  с участием парламента (Италия,

ФРГ).                                                  

Прямые президентские выборы придают Президенту РФ  дос-

таточную легитимность.  В частности, после первых выбо-

ров Б.Н.Ельцин неоднократно подчеркивал, что он "первый

всенародно избранный Президент России".               

   Избрание Президента регулируется ст.  81 Конституции

РФ.  Срок президентских полномочий (4 года [ч.1 ст.81])

с  ограничением  (не  более двух сроков подряд [ч.3 ст.

81]) заимствованы из  Конституции  США.  Эти  положения

представляются  более  демократичными  по  сравнению  с

Конституцией Франции,  где Президент избирается на семь

лет  и без ограничений на переизбрание.  Конституция не

запрещает  экс-президенту  (проработавшему  два  срока)

вновь  избираться  на этот пост,  естественно пропустив

четыре года.                                           

   В соответствии с Заключительными и переходными поло-

жениями Конституции (п.3) Президент РФ, избранный в со-

ответствии с ранее действовавшим Основным Законом  Рос-

сии (Б.Н.Ельцин),  со дня вступления в силу Конституции

РФ 1993 г.  приступил к осуществлению установленных  ею

президентских полномочий до истечения срока, на который

он был избран (до июля 1996 г.).  Таким образом, первым

лицом,  занявшим  должность  Президента РФ в смысле ч.З

ст. 81 Конституции, хотя и без выборов на основании но-

вой Конституции,  стал Б.Н.Ельцин. После победы на пре-

зидентских выборах 1996 г.  Б.Н.Ельцин занял  должность

Президента  РФ  во  второй раз подряд (второй срок под-

ряд).  Следовательно,  Б.Н.Ельцин,  согласно ч.З ст. 81

Конституции,  не  вправе  выдвигать свою кандидатуру на

выборах Президента РФ 2000 г.                         

   Вместе с тем Б.Н.Ельцин с декабря 1993  г.  по  июль

1996  г.  не  занимал должность Президента РФ как лицо,

избранное на эту должность в соответствии с  ч.1  ст.81

Конституции  сроком  на  четыре года.  Положение же ч.З

ст.81 имеет в виду занятие должности Президента РФ  од-

ним и тем же лицом, избиравшимся на эту должность в со-

ответствии с ч.1 ст.81 Конституции дважды подряд на че-

тырехлетний  срок.  Поэтому может возникнуть сомнение в

том,  что положение ч.З ст.81 о двух четырехлетних сро-

ках подряд распространяется на ситуацию, в которой ока-

жется Президент РФ Б.Н.Ельцин в 2000  г.  Однако  смысл

ч.З  ст.81  (телеологическое толкование) состоит в том,

чтобы обеспечить периодическую  смену  лиц,  занимающих

важнейшую федеральную государственную должность,  и тем

самым ограничить возможности  злоупотребления  властью.

Таким образом, попытки истолковать ч.З ст.81 как позво-

ляющую Президенту РФ,  впервые избранному на эту  долж-

ность на четырехлетний                                

   срок в соответствии с ч.1 ст.81 в 1996 г., выдвинуть

свою кандидатуру на выборах Президента РФ  в  2000  г.,

противоречат  цели  ограничения,  установленного  в ч.З

ст.81 Конституции.                                    

   В ст.81  Конституции  также  содержатся  требования,

предъявляемые  к  процедуре  выборов (всеобщее равное и

прямое избирательное право при тайном  голосовании),  а

также  к  кандидатам на пост Президента (гражданин Рос-

сийской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживаю-

щий  в  Российской Федерации не менее 10 лет).  Порядок

выборов Президента России определяется федеральным  за-

коном (ч.4 ст.81).                                     

   Согласно ст.55 Федерального закона от 17 мая 1995 г.

"О выборах Президента Российской Федерации" для  победы

на  президентских  выборах кандидату необходимо набрать

более половины голосов избирателей, принявших участие в

голосовании.  В  случае,  если ни один из кандидатов не

наберет требуемого количества голосов,  проводится пов-

торное  голосование,  в  котором  принимают участие два

кандидата,  набравшие  наибольшее  количество   голосов

(ст.56).  В  втором туре победившим считается кандидат,

набравший больше голосов при условии,  что число  голо-

сов,  поданных за данного кандидата, больше числа голо-

сов избирателей, поданных против обоих кандидатов.    

   Несмотря на небольшой опыт проведения  президентских

выборов в России, оба варианта голосования имели место.

На выборах 1991 г.  Б.Н.Ельцин победил в первом туре, а

в 1996 г. ему понадобилось уже два тура для того, чтобы

победить своего основного соперника - Г.А.Зюганова. Ма-

жоритарная  (двухтуровая) система абсолютного большинс-

тва на президентских выборах в республиках со смешанной

формой  правления  представляется наиболее справедливой

избирательной системой. Необходимость набрать 50%+1 го-

лос придает искомую легитимность будущему Президенту, а

два тура голосования позволяют избирателю, в случае не-

обходимости, скорректировать свою волю.               

 

   4.1.3. ПРЕЗИДЕНТ И РЕФЕРЕНДУМ

   В республике  со смешанной формой правления полномо-

чие главы государства по проведению референдума являет-

ся  весьма  существенным,  так  как может позволить ему

действовать вопреки воле парламента.  Теория  плебисци-

тарной демократии,  реализованная прежде всего в V Рес-

публике во Франции и нашедшая применение в Кон-       

ституции РФ 1993 г.,  подтверждает важность этого конс-

титуционно-правового института, обеспечивающего возмож-

ность непосредственного общения между лидером государс-

тва и народом.                                        

   Однако Россия не является смешанной республикой, и в

ряду полномочий российского Президента назначение рефе-

рендума является наименее значимым.  Так что в принципе

Президент РФ мог бы обойтись и без права назначать  ре-

ферендум; это право существенно не влияет на и без того

сильную власть российского Президента. Единственным су-

щественным  моментом  здесь  является следующее обстоя-

тельство:  кто назначает референдум,  тот и формулирует

вопрос,  выносимый на референдум (естественно, формули-

рует, исходя из своих интересов).                     

   Однако из Конституции вообще не следует, что опреде-

ление содержания референдума - это полномочие Президен-

та Российской Федерации.  Конституция  говорит  лишь  о

назначении  референдума Президентом в установленном по-

рядке,  но не говорит о том,  что Президент вправе  сам

инициировать референдум.                               

   После принятия  Конституции референдум еще не прово-

дился. Согласно п."в" ст.84 Конституции, Президент наз-

начает референдум в порядке,  установленном федеральным

конституционным законом. Этот Федеральный конституцион-

ный закон вступил в действие 10 октября 1995 г. и в нем

подробно рассмотрены вопросы,  связанные с  проведением

референдума.   Необходимо  отметить,  что  разработчики

Конституции,  созданной "под Президента", совершили не-

которую ошибку, предоставив решение данных вопросов за-

конодателям,  поскольку оппозиционная действующему Пре-

зиденту Государственная Дума приняла Закон, который ли-

шил Президента права прибегать к референдуму по некото-

рым важным вопросам (например,  о досрочном прекращении

полномочий палат Федерального Собрания).              

   В соответствии с данным Законом Президент может наз-

начить референдум по представлению двух миллионов граж-

дан России или Конституционного  Совещания  (референдум

по вопросу о принятии новой Конституции РФ).  Перед тем

как издать указ  о  назначении  референдума,  Президент

должен  получить  заключение Конституционного Суда РФ о

соблюдении требований Конституции в связи с проведением

данного референдума. Это, прежде всего, связано с огра-

ничениями круга вопросов,  выносящихся  на  референдум.

Согласно ст.3 Закона о референдуме, к вопросам, которые

не могут выноситься на референдум,  среди прочих  отно-

сится  досрочное прекращение или продление срока полно-

мочий Президента РФ,  Совета Федерации, Государственной

Думы  и проведение досрочных выборов Президента,  Госу-

дарственной Думы или досрочного формирования Совета Фе-

дерации  либо об отсрочке таких выборов (формирования).

Кроме того, вопросы, выносимые на референдум, не должны

ограничивать или отменять общепризнанные права и свобо-

ды человека и гражданина и конституционные гарантии  их

реализации (ч.3 ст.3 Закона о референдуме).           

   В случае необходимости Президент сможет прибегнуть к

референдуму для получения поддержки у избирателей.  Тем

более,  что  нынешний  Президент  воспользовался данной

возможностью в 1993 г.,  когда,  получив  положительные

результаты  на референдуме,  он начал активно проводить

политику по преодолению сопротивления Верховного  Сове-

та.  Кроме того, референдумом 1993 г. Б.Н.Ельцин как бы

перекрыл результаты референдума 1991  г.  о  сохранении

СССР, на которые активно ссылалась оппозиция.         

   Несомненно, Президент  будет  прибегать к такому эф-

фективному средству,  как референдум, для получения до-

полнительной поддержки от населения.  Но,  в отличие от

политической практики V Республики,  в случае неудачных

результатов референдума,  российский Президент, видимо,

не уйдет в отставку. Политические традиции, позволяющие

рассчитывать на ответственность Президента за результа-

ты референдума, в России еще не сложились.

           

   4.1.4. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА

РОССИИ

   4.1.4.1. Конституционные положения

   Одним из  важнейших  вопросов  государственного уст-

ройства России является проблема взаимоотношений  между

Президентом и Правительством.  В соответствии со ст. 83

и положениями главы 6 Конституции,  Президент  обладает

серьезным  комплексом  полномочий  по отношению к этому

органу исполнительной власти. Во-первых, Президент наз-

начает Председателя Правительства (с согласия Государс-

твенной Думы,  о чем речь  пойдет  ниже),  заместителей

Председателя   Правительства,   федеральных  министров.

Участие Председателя Правительства в формировании всего

состава Правительства чисто номинальное. Он представля-

ет главе государства предложения о структуре  федераль-

ных органов исполнительной власти (ч.1 ст. 112        

Конституции), а  также  предлагает кандидатуры на долж-

ности заместителей Председателя Правительства  и  феде-

ральных министров (ч.2 ст. 112). Данное полномочие Пре-

зидента России соотносится с правами глав республик  со

смешанной формой правления.                           

   Во-вторых, Президент  (и только Президент) принимает

решение об отставке Правительства (п."в"  ст.83  и  ч.2

ст.117 Конституции),  а также, по предложению Председа-

теля Правительства,  освобождает  от  должности  членов

Правительства  (п."д"  ст.83).  Данное полномочие главы

Российского государства в очередной раз показывает  его

превосходство  над  номинальным  главой Правительства и

его фактическое положение главы высшего органа исполни-

тельной власти России.                                

   Например, у  Президента Франции нет права отправлять

Правительство Республики в отставку или освобождать  от

должности министров.  Естественно,  в случае партийного

подчинения Премьер-министра  главе  Французского  госу-

дарства  проблем  с отставкой первого не должно возник-

нуть,  но конституционно закрепленного полномочия, поз-

воляющего  по  собственной инициативе принимать решение

об отставке Премьер-министра, у Президента V Республики

нет.                                                  

   Может ли Президент России самостоятельно назначать и

освобождать от должности  членов  Правительства?  Пункт

"д"  ст.83  и  ч.2 ст.  112 Конституции прямо говорят о

назначении и освобождении от  должности  членов  Прави-

тельства Президентом по предложению Председателя Прави-

тельства.  Но что произойдет, если Президент произведет

эти  действия  по  своей инициативе?  Если Председатель

Правительства заявляет,  например,  что он не предлагал

кандидатуру  назначенного заместителя Председателя Пра-

вительства или федерального министра, то формально Пре-

зидент  обязан  отменить назначение.  Однако,  в данном

случае, глава государства, видимо, отправит Председате-

ля Правительства в отставку, хотя отставка Председателя

Правительства по инициативе Президента  без  формальной

отставки  Правительства  Конституцией не предусмотрена.

Председателю Правительства, ради сохранения своей долж-

ности, остается подчиняться любым решениям Президента и

соглашаться на ту роль  в  формировании  Правительства,

которую отведет ему Президент.                        

   Процедура внесения предложений Президенту о назначе-

нии и освобождении от должности заместителей  Председа-

теля  Правительства и федеральных министров должна быть

урегулирована в федеральном  конституционном  законе  о

Правительстве  таким  образом,  чтобы  положения  п."д"

ст.83 и ч.2 ст. 112 Конституции могли бы              

   быть более или менее реальными.  Но в любом  случае,

до тех пор, пока Председатель Правительства назначается

в порядке,  установленном в ст.  111,  он не может быть

достаточно  самостоятельной конституционно-правовой фи-

гурой.                                                 

   Исходя лишь из текста Конституции, можно предвидеть,

что  если  Председатель  Правительства  пойдет на такой

конфликт с Президентом,  который описан выше, то Прези-

дент  может добиться его отставки следующим конституци-

онным путем: принимается решение об отставке Правитель-

ства, и оно продолжает действовать до сформирования но-

вого Правительства (ч.5 ст.117 Конституции); далее Пре-

зидент  назначает Председателя Правительства в порядке,

предусмотренном ст.  111 Конституции. Поскольку сущест-

вует такой формально корректный,  но относительно слож-

ный,  способ отстранения от должности Председателя Пра-

вительства, сознательно идущего на конфликт с Президен-

том,  то естественно предположить,  что такие конфликты

не будут возникать,  ибо они бессмысленны для Председа-

теля Правительства. А если уж и произойдет нечто подоб-

ное,  то  для Председателя Правительства разумнее будет

не вынуждать Президента прибегать к формально  коррект-

ному  способу избавления от нелояльного премьер-минист-

ра.                                                   

   По Конституции Российской Федерации 1993 года  Пред-

седатель Правительства Российской Федерации должен быть

совершенно лоялен по отношению к Президенту  Российской

Федерации.                                             

   В третьих, Президент России может отклонить отставку

Правительства (ч.1 ст.117) - такого полномочия у Прези-

дента Франции также нет. Статья 116 Конституции России,

в которой говорится о том,  что перед  вновь  избранным

Президентом Российской Федерации Правительство Российс-

кой Федерации слагает свои полномочия, подчеркивает не-

разрывную связь между Президентом и Правительством Рос-

сии.                                                  

   Данные отношения и безусловное превалирование в  них

Президента показывает второстепенный характер Председа-

теля Правительства России  как  органа  государственной

власти.  Об этом также свидетельствует такое немаловаж-

ное обстоятельство,  как расположение глав  Конституции

России. В Конституции РФ Правительству посвящена 6 гла-

ва - только после Федерального Собрания (во французской

Конституции - III раздел,  непосредственно за разделом,

посвященным Президенту Республики).                   

   К вышесказанному необходимо добавить,  что в Консти-

туции  России  не  указан  высший  орган исполнительной

власти, но его под-                                   

сказывает логика  президентских  полномочий.   Согласно

п."б" ст.83 Конституции,  Президент имеет право предсе-

дательствовать на заседаниях Правительства.  Правитель-

ство же,  согласно формулировке ч.1 ст.110 Конституции,

только осуществляет  исполнительную  власть  Российской

Федерации, но при этом Правительство не называется выс-

шим органом исполнительной власти.  Наконец,  Президент

вправе отменять постановления и распоряжения Правитель-

ства в случае их противоречия Конституции РФ, федераль-

ным законам и указам Президента (ч.3 ст.  115 Конститу-

ции).  Оговорка "в случае  противоречия..."  не  должна

вводить  в заблуждение:  любое отменяемое постановление

или распоряжение Правительства будет противоречить хотя

бы тому указу Президента, которым оно отменяется. Между

тем,  существует аксиоматичное правило: нормативный акт

может быть отменен только органом государственной влас-

ти,  издавшим этот акт, или должностным лицом, которому

подчиняется орган государственной власти, издавший этот

акт. В любом случае, ч.З ст. 115 Конституции рассматри-

вает  Президента как фактического главу Правительства -

органа исполнительной власти Российской Федерации.    

   Данный факт подтверждает и  то  обстоятельство,  что

указами  Президента о структуре федеральных органов ис-

полнительной власти (в частности,  указами "О структуре

федеральных органов исполнительной власти" от 14 авгус-

та 1996 г.  и "О признании утратившими  силу  некоторых

указов Президента Российской Федерации и внесении изме-

нений в структуру  федеральных  органов  исполнительной

власти, утвержденную Указом Президента Российской Феде-

рации от 14 августа 1996 г.  №1177" от 9 июля 1997 г.),

выделен  ряд  министерств  и ведомств,  непосредственно

подведомственных "Президенту  Российской  Федерации  по

вопросам,  закрепленным  за ним Конституцией Российской

Федерации, федеральными конституционными законами и фе-

деральными законами".                                 

   Среди них,  прежде всего,  необходимо назвать минис-

терства обороны,  иностранных  дел  и  внутренних  дел.

Двойное подчинение данных наиважнейших органов исполни-

тельной власти (Президенту и Председателю Правительства

Российской  Федерации)  еще  раз подчеркивает специфику

поста Председателя Правительства. Кроме того, Президен-

ту подведомственны: Федеральная пограничная служба, Го-

сударственная налоговая служба,  Федеральная служба бе-

зопасности и др.  Фактически, весь комплекс силовых ми-

нистерств и ведомств подчиняется Президенту6.

         

   4.1.4.2. Федеральный конституционный закон

   о Правительстве Российской Федерации 

   На многие спорные вопросы был призван ответить феде-

ральный конституционный закон, определяющий порядок де-

ятельности Правительства России (предусмотренный в  ч.2

ст.  114  Конституции РФ).  Весной 1997 г.  Федеральный

конституционный закон "О Правительстве Российской Феде-

рации" был принят Государственной Думой и одобрен Сове-

том Федерации, после чего он подлежал безусловному под-

писанию Президентом в течение четырнадцати дней и обна-

родованию (см. 4.4.2.2.). Однако тогда Закон не вступил

в  силу из-за позиции Президента,  оценившего Закон как

противоречащий Конституции.                            

   В первой редакции Закон несколько изменял сложившие-

ся  взаимоотношения  Президента,  Правительства и Феде-

рального Собрания не в пользу первого  (хотя  Закон  не

посягает  на  конституционные  прерогативы Президента в

области формирования и отставки Правительства).  Интен-

ция  Закона свидетельствует о желании законодателей вы-

вести Правительство из-под прямого президентского конт-

роля  и,  в некоторой степени,  увеличить влияние Феде-

рального  Собрания  на  орган  исполнительной   власти.

"Пусть  Правительство будет более самостоятельным,  чем

президентским",  - так можно определить кредо законода-

теля в этом вопросе.                                  

   Неудивительно, что весной 1997 г. Президент отказал-

ся подписать Закон,  несмотря на то,  что, по Конститу-

ции,  он не обладает правом отлагательного вето в отно-

шении федеральных конституционных законов. Однако, объ-

явив Закон противоречащим Конституции и выразив намере-

ние обратиться по этому поводу в  Конституционный  Суд,

глава  государства  этого  не сделал.  Последнее вполне

объ-                                                  

   6 В 70-х годах во Франции сложилась такая же  ситуа-

ция, когда Президент республики (В.Ж. д'Эстен) оказывал

серьезное давление на правительство, прежде всего обра-

щаясь с директивами непосредственно к отдельным минист-

рам,  что ставило премьер-министра (Ж.Ширака) в  унизи-

тельное положение. Одновременно с официальными приемами

главы правительства, Президент стал постоянно проводить

официальные  встречи с министрами финансов и внутренних

дел, что фактически выводило этих министров из подчине-

ния  премьер-министру  и  подрывало его авторитет среди

коллег. В конце концов Ж.Ширак был вынужден уйти в отс-

тавку (Duverger M. Eshеc au roi. P., 1978. Р.183).    

                                                      

                                                      

яснимо: согласно ч.2 ст.  125 Конституции Конституцион-

ный Суд РФ проверяет конституционность вступивших в си-

лу законов, так что для обращения в Конституционный Суд

с запросом Президенту пришлось бы выполнить свою  конс-

титуционную обязанность - подписать Закон.  В конститу-

ционно-правовом отношении возникла "патовая" ситуация.

С одной стороны, Президент не считал для себя возможным

пойти по конституционному пути,  так  как  существовала

вероятность, что не все его возражения найдут поддержку

в Конституционном Суде. С другой стороны, законодатели,

заинтересованные  в  принятии  Закона,  столкнувшись  с

жесткой позицией Президента,  блокировавшего  законода-

тельный процесс,  были готовы найти компромисс и внести

изменения в Закон;  однако позиция Президента лишала их

этой возможности: нельзя принять закон о внесении изме-

нений в закон,  не вступивший в силу,  а  дезавуировать

свои постановления об одобрении Закона палаты Федераль-

ного Собрания тоже не могут (Федеральное  Собрание  са-

мостоятельно  принимает федеральные конституционные за-

коны, а не представляет их в разных вариантах Президен-

ту "на выбор").                                        

   Выход из создавшегося положения был найден в резуль-

тате создания  конституционно-правового  прецедента.  В

декабре  1997 г.  была достигнута договоренность Прези-

дента с председателями палат  Федерального  Собрания  о

немедленном,  после подписания Закона,  внесении в него

требуемых Президентом изменений.  Президент про-мульги-

ровал Закон в первой редакции,  а 25 декабря 1997 г.  в

один день палатами Федерального Собрания был принят Фе-

деральный конституционный закон "О внесении изменений и

дополнений в Федеральный конституционный закон "О  Пра-

вительстве Российской Федерации". Таким образом, с 1998

г.  будет действовать Федеральный конституционный закон

"О Правительстве Российской Федерации",  принятый Госу-

дарственной Думой 11 апреля 1997 г.  и одобренный Сове-

том  Федерации  14  мая 1997 г.,  но фактически впервые

вступающий в силу в редакции Федерального конституцион-

ного закона от 31 декабря 1997 г.                     

   Во второй главе Федерального конституционного закона

о Правительстве  рассматриваются  вопросы  формирования

Правительства.  Во многом повторяя конституционные нор-

мы,  статьи Закона, тем не менее, проводят определенную

линию  на вывод Правительства из-под полного (при жела-

нии) контроля Президента. (Здесь законодатель в опреде-

ленной мере ориентировался на модель разделения властей

в республике со смешанной формой правления). Этой цели

   служит попытка усиления  поста  Председателя  Прави-

тельства.  В  соответствии  с  ч.2 ст.7 Закона он может

быть освобожден от должности Президентом только в  двух

случаях: по его заявлению об отставке или при невозмож-

ности исполнения своих полномочий.  Тем самым Председа-

телю  Правительства придается несколько более самостоя-

тельный по отношению к Президенту статус и  подчеркива-

ется  роль Председателя Правительства как конституцион-

ного главы органа  исполнительной  власти,  неразрывная

связь  Правительства  и его Председателя:  Президент не

может,  не отправляя Правительство в отставку, по своей

инициативе  принять  решение  об  отставке Председателя

Правительства. Такое положение тем более оправдано, ес-

ли  Председатель Правительства был назначен Президентом

с согласия Государственной Думы.                      

   Закон о Правительстве однозначно связывает  отставку

Председателя  Правительства и с отставкой самого Прави-

тельства,  что полностью соответствует смыслу соответс-

твующих положений Конституции.  В п."в" ст. 83, ст. 116

и ст.  117 Конституции говорится об отставке или сложе-

нии  полномочий  лишь Правительства в целом,  а в п."д"

ст.  83 говорится об освобождении от должности замести-

телей  Председателя  Правительства РФ и федеральных ми-

нистров;  но нигде в Конституции не говорится об  осво-

бождении от должности Председателя Правительства.  Поэ-

тому Закон, вводя конституционно-правовое понятие осво-

бождения от должности Председателя Правительства, пояс-

няет:  "Освобождение от должности  Председателя  Прави-

тельства  Российской Федерации влечет за собой отставку

Правительства Российской Федерации" (ч.4  ст.7).  Таким

образом,  по Закону Президент,  освобождая от должности

Председателя Правительства в связи с заявлением послед-

него об отставке, должен будет учитывать формальную не-

обходимость формирования нового  Правительства.  Однако

не исключено,  что в таком случае Президент сможет наз-

начить нового Председателя Правительства,  подобрав та-

кую кандидатуру, что ему не придется менять состав Пра-

вительства в соответствии с предложениями нового премь-

ер-министра,  предусмотренными  в  п."д"  ст.83  и  ч.2

ст.112 Конституции. Даже если Федеральный конституцион-

ный  закон  о Правительстве установит строгую процедуру

внесения  Председателем  Правительства  предложений  по

кандидатурам членов Правительства, но Председатель Пра-

вительства будет назначаться по правилам ст.  111 Конс-

титуции,  всегда  будет  вероятность  чисто формального

соблюдения названной процедуры.                       

Вряд ли следует полагать,  что Закон дает  Председателю

Правительства  возможность в определенной мере угрожать

Президенту своим уходом в отставку вместе с  Правитель-

ством.  Во-первых,  Президент  может  просто не принять

отставку Председателя Правительства,  так как она  тож-

дественна  отставке всего Правительства,  а Конституция

устанавливает,  что отставка Правительства  принимается

или  отклоняется  Президентом Российской Федерации (ч.1

ст.117). Во-вторых, освобождая от должности Председате-

ля  Правительства  по  его заявлению,  Президент вправе

дать сформированному в соответствии с его,  Президента,

волей Правительству поручение продолжать действовать до

сформирования нового Правительства (ч.  5 ст.117), при-

чем  исполнение обязанностей Председателя Правительства

будет поручено уже другому лицу.                      

   В пятой главе  Закона  представлены  взаимоотношения

Президента и Правительства. Авторами Закона продолжает-

ся линия на усиление роли Правительства  как  самостоя-

тельного государственного органа исполнительной власти.

Закон устанавливает, что Президент "обеспечивает согла-

сованное функционирование и взаимодействие Правительст-

ва Российской Федерации и других органов  государствен-

ной власти" (ст.30 Закона).  Такая формулировка предпо-

лагает независимый статус Правительства,  отсутствие  в

его деятельности непосредственного подчинения Президен-

ту.  Более того, Правительство провозглашается коллеги-

альным  органом,  возглавляющим единую систему исполни-

тельной власти в Российской Федерации (ч.3  ст.1  Зако-

на), а такая формулировка предполагает, что либо Прези-

дент является главой Правительства,  чего Закон как раз

не допускает,  либо в системе исполнительной власти нет

места для конституционных  полномочий  Президента,  что

противоречит действительности.                        

   Что же  касается палат Федерального Собрания,  то за

ними закрепляется весьма существенное полномочие - обя-

занность членов Правительства по приглашению палат при-

сутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы пар-

ламентариев в порядке,  определенном регламентами палат

(ч.1 ст.38 Закона).  Данная процедура уже позволяет го-

ворить  о  парламентском  контроле в отношении исполни-

тельной власти,  но не о парламентской  ответственности

Правительства  и  отдельных  членов  Правительства (см.

4.2.1.5.).                                             

   Однако наиболее существенные ограничения  президент-

ского  влияния на Правительство в новой редакции Закона

сняты.  Прежде всего из текста Закона исключена  статья

5,  согласно которой система федеральных органов испол-

нительной власти должна была устанавливаться  федераль-

ным законом. Это положение никоим образом не противоре-

чило Конституции:  согласно п."г" ст.71 Конституции ус-

тановление системы федеральных органов законодательной,

исполнительной и судебной власти  находится  в  ведении

Российской Федерации,  а согласно ч.1 ст.76 Конституции

по предметам ведения Российской  Федерации  принимаются

федеральные  конституционные законы и федеральные зако-

ны.                                                   

   В первой редакции Закона  была  предпринята  попытка

уменьшить полномочия Президента в отношении ряда минис-

терств и ведомств,  прежде всего силовых.  В ч.1 ст. 32

Закона в первой редакции говорилось, что Президент лишь

"направляет деятельность" этих федеральных органов  ис-

полнительной власти.  В новой редакции ст. 32 ("Особен-

ности руководства некоторыми федеральными органами  ис-

полнительной власти") гласит: "Президент Российской Фе-

дерации в соответствии с Конституцией Российской  Феде-

рации,  федеральными  конституционными законами,  феде-

ральными законами руководит  деятельностью  федеральных

органов исполнительной власти,  ведающих вопросами обо-

роны,  безопасности,  внутренних дел,  иностранных дел,

предотвращения  чрезвычайных ситуаций и ликвидации пос-

ледствий стихийных бедствий,  утверждает по представле-

нию Председателя Правительства Российской Федерации по-

ложения о них и назначает  их  руководителей,  а  также

осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокоман-

дующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Пред-

седатель Совета Безопасности Российской Федерации.    

   Правительство Российской  Федерации в соответствии с

Конституцией Российской Федерации, федеральными консти-

туционными законами,  федеральными законами,  указами и

распоряжениями Президента Российской Федерации  коорди-

нирует  деятельность федеральных органов исполнительной

власти, указанных в части первой настоящей статьи".   

   Очевидно, что новая редакция  ст.  32  Закона  прямо

противоречит интенции Закона и даже расширяет конститу-

ционные полномочия Президента  в  сфере  исполнительной

власти. Получается, что Президент непосредственно руко-

водит важнейшими министерствами и одновременно  обеспе-

чивает  согласованное функционирование и взаимодействие

Правительства и других органов государственной  власти,

а   Правительство  возглавляет  систему  исполнительной

власти и координирует деятельность министерств, которы-

ми руководит Президент.                               

Однако эти противоречия, граничащие с абсурдом, отчасти

устраняются, если не придавать серьезного значения фор-

мулировкам "координирует",  "обеспечивает согласованное

функционирование"  и  т.п.,  не  имеющим  определенного

конституционно-правового  содержания.  Определенным  же

отныне является то,  что в новой редакции  Федерального

конституционного закона о Правительстве оформлена свое-

го рода "бицефальная" система  руководства  федеральной

исполнительной властью.  Во-первых,  Президент, с одной

стороны,  определяет основные направления внутренней  и

внешней политики государства, формирует Правительство в

целом (при определенном участии Председателя Правитель-

ства) и решает вопрос о его отставке, с другой - непос-

редственно руководит важнейшими  федеральными  органами

исполнительной власти,  входящими в состав Правительст-

ва.  Причем положение ч.1 ст.32 Закона о назначении ру-

ководителей подчиненных Президенту органов исполнитель-

ной власти следовало бы понимать в соответствии с п."д"

ст.83 Конституции,  требующим предложения Председателем

Правительства  кандидатур  на  должности  руководителей

этих  органов;  однако  последнее  вовсе не вытекает из

смысла ч.1 ст.32 Закона:  Президенту не нужны официаль-

ные предложения по поводу руководителей,  которые несут

ответственность  непосредственно   перед   Президентом.

Во-вторых,  Председатель  Правительства формально возг-

лавляет Правительство в целом, в соответствии с Консти-

туцией,  федеральными законами и указами Президента оп-

ределяет основные направления деятельности Правительст-

ва и организует его работу (ст. 113 Конституции)7. При-

чем поскольку Федеральный конституционный закон о  Пра-

вительстве не может противоречить Конституции,  то фор-

мально следует считать,  что перед Правительством в це-

лом (и Председателем Правительства,  поскольку он возг-

лавляет Правительство) несут ответственность  руководи-

тели всех правительственных органов,  в частности, ука-

занных в ч.1 ст. 32 Закона. Этим формальным требованием

обусловлено положение ч.  2 ст. 32 Закона о координации

Правительством деятельности федеральных органов  испол-

нительной власти, указанных в ч.1 ст. 32 Закона.

     

   7 Полномочия  Председателя Правительства РФ по орга-

низации работы Правительства конкретизированы  в  ст.24

Федерального конституционного закона о Правительстве. В

частности,  Председатель  Правительства::  представляет

Правительство  в Российской Федерации и за пределами ее

территории; ведет заседания Правительства, обладая пра-

вом  решающего голоса;  подписывает акты Правительства;

распределяет обязанности между заместителями  Председа-

теля Правительства. 

                                                      

   Таким образом,  Закон о Правительстве легализовал на

уровне  федерального  конституционного  закона  двойное

подчинение  (фактически - прямое подчинение Президенту)

ряда важнейших федеральных органов исполнительной влас-

ти,  которое  отнюдь не вытекает из Конституции.  Ранее

оно существовало de facto (установление полномочий Пре-

зидента  указами самого же Президента не создает юриди-

ческих оснований этих полномочий) и было возможно в си-

лу  определяющего конституционного положения Президента

по отношению к Правительству и Председателю  Правитель-

ства.  Теперь же оно существует de jure, и в этом отно-

шении Закон (вопреки политической  позиции  большинства

депутатов Государственной Думы!) развивает заложенное в

интенции Конституции приоритетное положение  Президента

в  системе  разделения властей и в сфере исполнительной

власти. Но одновременно ст.32 Закона прямо возлагает на

Президента конституционную политическую ответственность

за деятельность соответствующих федеральных органов ис-

полнительной власти.                                  

   В заключение необходимо отметить,  что, в отличие от

Франции,  где Правительство Республики играет в отноше-

ниях  между ветвями власти существенную самостоятельную

роль,  в России влияние федерального  Правительства  на

парламент  почти  всегда опосредовано через Президента.

Поэтому нужно рассматривать взаимоотношения  Правитель-

ства с Государственной Думой как часть конституционного

противостояния исполнительной и законодательной власти,

выраженного  в полномочиях Президента России по отноше-

нию к нижней  палате  Федерального  Собрания.  Политика

Правительства  по  отношению  к  органу законодательной

власти есть не более чем продолжение политики главы го-

сударства.                                            

                                                      

                                                      

   4.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РФ

   4.2.1. РОСПУСК ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И

   ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВА

                                                    

   4.2.1.1. Основные положения

   Одним из ключевых вопросов взаимоотношений Президен-

та, Федерального Собрания и Правительства является пра-

во Президента распустить Государственную Думу.  Консти-

туция однозначно связывает эту прерогативу с процедурой

дачи согласия Государственной Думой на назначение Пред-

седателя Правительства и ответственностью Правительства

перед Государственной Думой,  точнее, с официальным вы-

ражением Думой негативного отношения к Правительству. 

   Возможность роспуска нижней палаты парламента главой

государства является отличительным признаком парламент-

ских и смешанных республик. Данным полномочием в полной

или частичной мере обладает президент страны.  Причем в

парламентских республиках роспуск законодательного  ор-

гана  во  многом зависит от решения руководителя прави-

тельства.  Так,  в Италии решение Президента о роспуске

обеих  или  одной  из  палат  парламента принимается по

предложению Правительства и  контрасигнуется  одним  из

министров.                                            

   Роспуск законодательного  органа  в  республиках  со

смешанной формой правления имеет совершенно иную приро-

ду и происходит исключительно по инициативе президента.

Так,  во Франции "Президент Республики после консульта-

ции  с  Премьер-министром  и председателями палат может

объявить о роспуске Национального собрания" (ч.1 ст. 12

Конституции V Республики).  Несомненно, что данные кон-

сультации носят формальный характер и не  могут  заста-

вить Президента отказаться от намерения распустить ниж-

нюю палату парламента.                                

   В России решение  о  роспуске  Государственной  Думы

также  исходит  исключительно  от Президента.  Однако в

России смысл конституционного  роспуска  нижней  палаты

парламента не имеет ничего общего с природой этого инс-

титута ни в парламентарной,  ни в смешанной республике.

Если  в  парламентарных  странах  роспуск нижней палаты

парламента обычно связан с  правительственным  кризисом

или  с  интересами  партии  (коалиции партий),  имеющей

большинство в парламенте,  а в смешанной  республике  -

это  способ  вынесения спора между президентом и парла-

ментом на суд народа,  то в России - это конституционно

запрограммированный  результат  конфликта  Президента и

Государственной  Думы,  конфликта,  который   Президент

практически всегда может решить в свою пользу.         

   Конституция РФ  регламентирует все случаи досрочного

роспуска нижней палаты парламента.  Статья 109 устанав-

ливает,  что  Государственная Дума может быть распущена

Президентом в случаях,  предусмотренных статьями 111  и

117  Конституции,  а  также  определяет срок назначения

Президентом новых парламентских выборов и условия,  при

которых Государственная Дума не может быть распущена.

 

   4.2.1.2. Роспуск Государственной Думы в соответствии

со ст. 111 Конституции

   Первый случай,  в котором Президент может распустить

нижнюю  палату  Федерального  Собрания,  предусмотрен в

процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст. 111).

   Президент начинает формирование Правительства с вне-

сения  в Государственную Думу предложения о кандидатуре

Председателя Правительства, которое рассматривается Ду-

мой в течение недели со дня внесения предложения (ч.2 и

ч.3 ст.  111). При этом Конституция, во-первых, не обя-

зывает Президента не предлагать кандидатуры,  ранее от-

вергнутые Государственной Думой.  Во-вторых,  если Дума

отклоняет  представленную  ей  кандидатуру Председателя

Правительства, Президент в течение недели повторно вно-

сит  предложение,  но  при этом он не обязан предлагать

новую кандидатуру. Статья 111 Конституции не преследует

цель  назначения Председателем Правительства непременно

того лица,  которое пользуется доверием Государственной

Думы.  По смыслу ст.  111,  Президент сам решает,  кого

назначить Председателем Правительства, но при этом дол-

жен  следовать  своего рода ритуалу - не более трех раз

предлагать народным избранникам, под угрозой их роспус-

ка, легитимировать власть будущего премьер-министра.  

   "После трехкратного отклонения представленных канди-

датур Председателя Правительства  Российской  Федерации

Государственной  Думой  Президент  Российской Федерации

назначает Председателя Правительства Российской Федера-

ции, распускает Государ-                              

ственную Думу и назначает новые выборы" (ч.4 ст.  111).

В  данном  случае  совершение  Президентом  описываемых

действий является не правом, а обязанностью: "распуска-

ет" (!),  а не "может распустить".  Правда,  выполнение

этой обязанности не связано никаким сроком  (в  отличие

от  обязанности  Президента,  установленной  в  ч.4 ст.

117).  Вместе с тем,  текст ч.  4 ст. Ill предполагает,

что решения о назначении Председателя Правительства и о

роспуске Думы должны приниматься  одновременно.  Прези-

дент  не  может  назначить Председателя Правительства и

отложить роспуск Думы на неопределенный срок.         

   Ограничение на роспуск Государственной Думы  (невоз-

можность  роспуска  в  течение года после ее избрания),

содержащееся в ч.3 ст. 109 Конституции, распространяет-

ся только на роспуск по основаниям ст.117. Следователь-

но, по основанию ст.111 Государственная Дума может быть

распущена  сразу после своего избрания,  очередного или

внеочередного.  Например, у Президента V Республики та-

кого  права нет:  "В течение года,  следующего за этими

выборами [выборами после роспуска Национального  собра-

ния  - А.  К.],  новый роспуск невозможен" (ч.4 ст.  12

Конституции Франции).                                 

   Таким образом, Президент (например, намеренно приняв

решение об отставке Правительства,  минимально приемле-

мого для Думы) при назначении Председателя Правительст-

ва имеет возможность распустить нижнюю палату Федераль-

ного Собрания, троекратно предлагая заведомо неприемле-

мые,  одиозные или некомпетентные кандидатуры,  которые

будут отклонены Государственной  Думой  (конечно,  если

думское большинство не ставит цель - любой ценой не до-

пустить роспуск Думы).  После этого Президент назначает

Председателя Правительства, причем совершенно не обяза-

тельно,  что новый Председатель будет  выбран  из  трех

предыдущих  кандидатур(!),  и  распускает нижнюю палату

Федерального Собрания.                                

   Точнее, в случаях сложения Правительством полномочий

перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции)

или отставки Правительства (ч.1 и ч.2 ст.117  Конститу-

ции) Президент имеет возможность поставить Думу под уг-

розу роспуска,  кроме случая,  о котором будет  сказано

ниже.                                                 

   Статья 111  Конституции  РФ  не  имеет аналогов ни в

парламентарных,  ни в смешанных республиках.  С большой

натяжкой  ее  можно  сравнить со ст.63 Основного Закона

ФРГ,  в которой установлено номинальное полномочие Пре-

зидента ФРГ предлагать Бундестагу кандидатуру Федераль-

ного канцлера (при выборах Канцлера Бундестаг не связан

кандидатурой, предложенной Президентом ФРГ).          

   Причем, если  Бундестаг  не  сможет избрать Канцлера

абсолютным большинством голосов даже при повторном  го-

лосовании, то Президент ФРГ вправе либо распустить Бун-

дестаг (что естественно для такой ситуации в  парламен-

тарной стране), либо назначить Канцлером кандидата, по-

лучившего относительное большинство  голосов.  Это  су-

щественное полномочие Президента ФРГ,  так как сместить

Канцлера можно лишь путем избрания нового Канцлера  аб-

солютным большинством голосов. Но даже при таком исклю-

чительном способе назначения Канцлера  роль  Президента

ФРГ вторична в сравнении с Бундестагом.               

   Процедура же, содержащаяся в ст. 111 Конституции РФ,

ставит Государственную Думу в  жесткую  зависимость  от

Президента. Очевидно, что думское большинство пойдет на

трехкратное отклонение неприемлемых кандидатур  лишь  в

случае, когда оно уверено в усилении своей позиции пос-

ле роспуска и новых выборов.

                          

   4.2.1.3. Роспуск Государственной Думы в соответствии

со ст.117 Конституции 

   Государственная Дума может быть распущена в случаях,

предусмотренных ст.117 Конституции.  В ч.З ст.117 гово-

рится о выражении недоверия Правительству. Принятие Ду-

мой постановления о недоверии Правительству не означает

его  отставки,  так как Президент имеет право отклонить

данное постановление.  "В случае,  если Государственная

Дума  в течение трех месяцев повторно выразит недоверие

Правительству Российской Федерации,  Президент Российс-

кой  Федерации объявляет об отставке Правительства Рос-

сийской Федерации либо распускает Государственную Думу"

- гласит последнее предложение ч.3 ст.117 Конституции.

   Представленная возможность  роспуска Думы для Прези-

дента весьма неудобна. Кроме достаточно длительной про-

цедуры,  необходима также инициатива самой Думы. Однако

всегда имеется возможность защитить Правительство  бла-

годаря альтернативе, предусмотренной в ч.З ст.117, т.е.

смысл выражения недоверия извращается.  Для  сравнения:

во  Франции,  форму  правления в которой иногда считают

аналогичной российской в контексте досрочного  роспуска

парламента8,  последствием  выражения  порицания Прави-

тельству будет,  как минимум,  вручение Президенту Рес-

публики заявления об отставке Правительства.

         

   8 См.:  Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных

 государств. М., 1995.                             

                                                      

                                                      

Более простая возможность роспуска Государственной Думы

предоставлена Президенту в ч.4 ст.  117 Конституции,  в

которой говорится о постановке Председателем Правитель-

ства  вопроса  о  доверии Правительству перед Государс-

твенной Думой. В данном случае:                       

   "Если Государственная  Дума  в  доверии  отказывает,

Президент в течение семи дней принимает решение об отс-

тавке Правительства Российской Федерации или о роспуске

Государственной Думы и назначении новых выборов".     

   К данной процедуре Президент (при политической зави-

симости Правительства от Президента)  может  прибегать,

когда это ему удобно, и именно эта процедура доказывает

серьезность полномочий Президента  по  роспуску  нижней

палаты  Федерального  Собрания.  Перед  парламентариями

встает альтернатива: либо выразить доверие Правительст-

ву,  а в случае принципиальных разногласий с Правитель-

ством это не всегда возможно по политическим  соображе-

ниям,  либо последует роспуск Думы.  При такой ситуации

Президент практически всегда выигрывает.              

   Сопоставление формулировок ч.3 и ч.4 ст.117 приводит

к  следующим выводам относительно последствий для Госу-

дарственной Думы в трех вариантах  выражения  недоверия

или отказа в доверии Правительству.                   

   Если Дума однократно выражает недоверие Правительст-

ву,  то это не влечет за собой никаких негативных  пос-

ледствий для Думы. Президент может никак не реагировать

на формальное выражение позиции Думы,  если он не стре-

мится к обострению конфронтации. Вместе с тем, из конъ-

юнктурных соображений он может  воспользоваться  данным

ему Думой поводом для принятия решения об отставке Пра-

вительства.                                           

   Если Дума в течение трех  месяцев  повторно  выразит

недоверие Правительству, то для нее могут наступить не-

гативные последствия,  поскольку теперь  Президент  уже

вправе распустить Думу.  Даже в том случае, если Прези-

дент не собирается объявлять об отставке Правительства,

он все равно именно вправе, но не обязан распускать Ду-

му!  На первый взгляд может показаться,  что  последнее

предложение  ч.З ст.  117 сформулировано таким образом,

что у Президента остается простая альтернатива: если не

отставка Правительства,  то роспуск Государственной Ду-

мы; не приняв решение об отставке Правительства, Прези-

дент будет обязан распустить Думу. Однако, в отличие от

последнего предложения ч.4 ст. 117, ч.3 ст. 117 не свя-

зывает  Президента никаким сроком в принятии решения по

этой                                                  

   дилемме. Иначе говоря,  Президент вправе,  а не обя-

зан, либо объявить об отставке Правительства, либо рас-

пустить Думу, поскольку срок принятия решения Конститу-

цией не установлен.  Во всяком случае, до тех пор, пока

ч.З  ст.  117  не  получила   иного   толкования   (см.

4.2.1.4.),  из нее не вытекает обязанность Президента в

определенный разумный срок отреагировать  на  повторное

выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно,

если Президент желает сохранить Правительство и не  же-

лает распускать Думу,  так как опасается усиления пози-

ции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он

формально вправе принимать решение,  предписанное в ч.3

ст. 117, сколь угодно долго.                          

   Наконец, ч.4 ст. 117 устанавливает, что в случае от-

каза в доверии Правительству Президент уже обязан в те-

чение семи дней отреагировать на выражение позиции  Ду-

мы.  В этом случае депутаты Государственной Думы должны

отдавать себе отчет в том,  что Президент, желая сохра-

нить Правительство, неизбежно пойдет на роспуск Думы.  

   Роспуск нижней палаты парламента в связи с выражени-

ем недоверия или отказом в доверии правительству  имеет

смысл  лишь  в том случае,  если вновь избранная нижняя

палата избирает нового главу правительства. В России же

Председателя Правительства назначает Президент - причем

независимо от воли или даже против воли думского  боль-

шинства.  Следовательно, ч.4 ст. 117 содержит конститу-

ционно-правовой  нонсенс:  Председатель  Правительства,

который  не нуждается в поддержке думского большинства,

ставит вопрос о доверии,  и в случае отказа  в  доверии

Президент распускает Думу.  Роспуск Думы не должен быть

последствием отказа в доверии, в котором не нуждаются.

   Возьмем для сравнения ст.68  Основного  Закона  ФРГ,

предусматривающую  внешне схожую ситуацию.  Федеральный

канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютно-

го большинства в Бундестаге,  сталкивающийся с противо-

действием Бундестага правительственной политике,  может

поставить вопрос о доверии правительству.  Если в дове-

рии отказано,  то последствия будут зависеть от решения

Канцлером вопроса,  нуждается ли он в доверии Бундеста-

га.  Если он считает, что без этого деятельность прави-

тельства  невозможна,  то  он обращается к Президенту с

предложением распустить Бундестаг,  имея  в  виду,  что

после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный

канцлер. Причем в течение двадцати одного дня с момента

отказа в доверии Бундестаг может избрать нового       

Канцлера, и  тогда  роспуск  уже не требуется.  Если же

Канцлер решит остаться на  своем  посту  без  поддержки

парламентского большинства,  тогда он не сможет просить

Президента о роспуске Бундестага9.  Итак,  либо роспуск

парламента  (нижней  палаты) с последующей сменой главы

правительства (и даже смена правительства при  сохране-

нии парламента),  либо сохранение правительства, но при

этом и сохранение парламента.  Это естественные консти-

туционно-правовые последствия отказа в доверии (или вы-

ражения недоверия) правительству.                     

   Напротив, ст.  117 Конституции РФ  жестко  связывает

официальное  выражение Думой своей позиции по отношению

к Правительству с ее роспуском.  Все остальные последс-

твия  вытекают  из ст.  109,  положения которой следует

толковать с учетом ст. 111. 

                         

   4.2.1.4. Ограничения на роспуск Государственной Думы

   Согласно ч.3 ст.  109 Государственная Дума не  может

быть  распущена  по основаниям,  предусмотренным ст.117

Конституции РФ,  в течение года после ее избрания. Дан-

ное положение создает иллюзию парламентской ответствен-

ности Правительства: если Дума выразит недоверие Прави-

тельству или откажет ему в доверии в течение года после

ее избрания,  Президент не сможет распустить  Государс-

твенную  Думу  и будет обязан отправить Правительство в

отставку.                                              

   Но согласно ч.5 ст. 117 Правительство будет действо-

вать  до  сформирования  нового Правительства.  А новое

Правительство формируется по правилам ст.  111.  И если

Президент   предложит  Думе  кандидатуру  отставленного

Председателя Правительства  и  Дума  трижды  подтвердит

свое  недоверие этой кандидатуре (противное означало бы

полную политическую беспринципность), то она будет рас-

пущена на основании ч.4 ст.  111.  Таким образом, дейс-

твия Думы,  предусмотренные в ч.З и ч.4  ст.117  и  ч.З

ст.109,  с учетом ч.5 ст.117 и ст.111, при желании Пре-

зидента, закончатся роспуском Думы и сохранением Прави-

тельства. Наконец, 4.3 ст. 109 не мешает Президенту са-

мому принять решение об отставке Правительства (4.2 ст.

117) и далее действовать по правилам ст. 111.         

   Статья 109 запрещает роспуск Думы в экстраординарных

ситуациях по любым основаниям:  Дума не может быть рас-

пущена  с момента выдвижения ею обвинения против Прези-

дента России до принятия соответствующего решения Сове-

том Федерации (ч.4 ст. 109) и

                         

   9 См.:    Государственное   право   Германии.   Т.1.

С.251-253.

                                            

   в период действия на всей территории России военного

или чрезвычайного положения (ч.3 ст. 109). Наконец, ч.5

ст. 109 устанавливает, что и в обычных условиях Дума не

может  быть  распущена ни по каким основаниям в течение

шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Это положение введено для того, чтобы не позволить Пре-

зиденту остаться непосредственно  перед  президентскими

выборами единственной нормотворческой инстанцией, изда-

ющей высшие акты государственной власти.              

   Резонно предположить, что в ситуациях, предусмотрен-

ных в ч.4 и ч.5 ст.  109, Президент сам не будет предп-

ринимать действия в соответствии с ч.2 и ч.4 ст.117.  

   Если же в одной из таких ситуаций (вряд ли в услови-

ях военного положения, так как в этих условиях роль за-

конодательного органа государственной власти и без того

будет минимальной),  Дума дважды за короткий срок выра-

зит недоверие Правительству,  т.е.  попытается добиться

назначения  премьер-министром кандидата,  устраивающего

думское большинство,  то последствия могут быть следую-

щими. Во-первых, как уже говорилось, ч.3 ст. 117 не ус-

танавливает срок  принятия  Президентом  решения  после

повторного выражения недоверия Правительству.  Конечно,

нельзя считать, что Президент в принятии такого решения

не должен быть связан никаким сроком,  ибо в таком слу-

чае ч.3 ст. 117 утрачивает всякий смысл. Но до тех пор,

пока не будет принята поправка к ч.3 ст.  117 или, ска-

жем,  Конституционный Суд РФ не даст толкования ч.3 ст.

117,  устанавливающего  разумный  срок принятия решения

(например, семь дней -по аналогии с ч.4 ст.117), Прези-

дент  в  ситуациях  ч.4  и ч.5 ст.109 может откладывать

принятие решения об отставке Правительства на неопреде-

ленный  срок.  Например,  если Дума,  выразив недоверие

Правительству,  выдвинет обвинение против Президента  и

повторно  выразит  недоверие,  то в период рассмотрения

обвинения все равно не произойдет отставки Правительст-

ва;  зато,  если  обвинение будет отклонено,  Президент

сможет тут же распустить Думу на основании ч.3 ст. 117.

   Во-вторых, если предположить,  что такой срок  уста-

новлен,  и Дума в течение трех месяцев повторно выразит

недоверие Правительству в период времени,  указанный  в

ч.4 или ч.  5 ст. 109, Президент будет вынужден принять

решение об отставке Правительства в соответствии с  ч.3

ст. 117. Причем последующий роспуск Думы в соответствии

ч.4 ст.  111 в этот период  времени  будет  невозможен.

(При таком предположении опять возникает иллюзия парла-

мент-                                                 

ской ответственности Правительства).  Но  невозможность

роспуска Думы на основании ч.4 ст.  111 не означает не-

возможность назначения Председателя Правительства в со-

ответствии с той же ч.4 ст. 111. И если Президент жела-

ет сохранить формально отставленное  Правительство,  он

его  восстановит после процедур,  предусмотренных ч.2 и

ч.3 ст. 111, т.е. в соответствии с ч.4 ст. 111 назначит

угодного ему Председателя Правительства (например,  то-

го, кто возглавлял Правительство до формального решения

об отставке),  но не распустит Думу, поскольку в данный

момент это невозможно в силу ч.4 или ч.5 ст.109.      

   В любом случае,  если в период,  указанный в ч.4 или

ч.5 ст.  109,  необходимо назначить Председателя Прави-

тельства,  а Дума трижды отклонит представленные канди-

датуры, то Президент просто назначает Председателя Пра-

вительства, но не распускает Думу. Таким образом, огра-

ничения  на  роспуск Государственной Думы,  правомочной

выражать недоверие Правительству,  не  означают  парла-

ментскую ответственность Правительства.               

 

   4.2.1.5. Ответственность  Правительства России перед

Государственной Думой

   Положения ст. 117 в контексте ст. 109 и ст. 111 сви-

детельствуют о независимости Правительства от Государс-

твенной Думы и,  более того, о фактическом отсутствии в

России института парламентской ответственности.       

   Между тем,  наличие  института парламентской ответс-

твенности правительства  является  подчас  единственным

отличием  республики  со  смешанной формой правления от

президентской формы правления.  В V Французской Респуб-

лике  реальная ответственность Правительства перед Пар-

ламентом существует в силу того,  что Президент Респуб-

лики, назначающий Премьер-министра, не может распускать

Национальное собрание в течение года после его избрания

ни по каким основаниям.  Если Собрание примет резолюцию

порицания или не одобрит программу  или  декларацию  об

общей  политике  Правительства (ст.50 Конституции Фран-

ции),  Премьер-министр в любом  случае  должен  вручить

Президенту заявление об отставке. Президент может в от-

вет распустить нижнюю палату Парламента,  но если вновь

избранное  Национальное  собрание тоже не одобрит прог-

рамму Правительства "от  Президента",  то  Президент  в

итоге будет вынужден назначить Премьер-министром предс-

тавителя парламентского большинства. В противном случае

(чисто  гипотетическом) отставки Правительства "от Пре-

зидента" будут следовать одна за  другой.  Более  того,

если Национальное собрание избрано после Президента, то

последний не будет прибегать к своему праву на роспуск.

Иначе, распустив законодательный орган после парламент-

ских выборов,  глава государства проявит  неуважение  к

воле избирателей,  и,  несомненно, результаты повторных

выборов будут для Президента еще хуже.  Данная ситуация

проявилась в 1986 и 1993 гг.,  когда Ф.Миттеран не стал

распускать правое Национальное собрание.  Однако  после

своего  переизбрания в 1988 г.,  получив более "свежую"

поддержку от народа, Президент прибегнул к данному сво-

ему полномочию.                                       

   Можно было бы предположить,  что и российский Прези-

дент не станет распускать Думу в подобной ситуации.  Но

для  этого  необходимо  появление  прочных политических

традиций,  одна из которых -уважение  воли  избирателей

вне зависимости от личных интересов любого органа госу-

дарственной власти.                                   

   Зависимость Правительства Французской Республики  от

законодательного органа привела к появлению так называ-

емого периода сосуществования (разделенного правления).

Период  сосуществования  возникает,  когда  Президент и

большинство в Парламенте, а следовательно, и Правитель-

ство принадлежат к разным политическим группировкам.  В

этот период Президент без поддержки Правительства имеет

весьма  ограниченный круг прерогатив и становится поли-

тически относительно слабой фигурой при сильной  власти

Правительства и Парламента.                           

   Возможна ли такая ситуация в России10? Ответ на этот

вопрос отрицательный по двум основным причинам. Во-пер-

вых, это отсутствие у Правительства России таких полно-

мочий,  как у французского Правительства (прежде всего,

права контрасигнатуры актов

                          

   10 Многие  специалисты  задавались  данным вопросом.

Например, С.Холмс отмечал: "В российской системе нe мо-

жет быть сожительства (синоним сосуществованию - А.К.).

Даже если противники Ельцина контролируют  большинство,

он  (в  отличие от Миттерана) может просто править,  не

обращая на них никакого внимания" (Холмс С. Сверхпрези-

дентство и его проблемы // Конституционное право:  вос-

точноевропейское обозрение.  1993. №4 (5)/1994. №1 (6).

С.22). Ему противоречит А.Ковлер:                     

   "Вряд ли  можно  согласиться  со Стивеном Холмсом...

Ельцин обречен на подобное сосуществование в силу  ука-

занных выше причин (отсутствие президентской политичес-

кой партии, ограничение на роспуск законодательного ор-

гана, оппозиционность Государственной Думы - А.К.), ибо

поле политического маневра его значительно сужено,  что

никак  не подвигает характеризовать его как суперпрези-

дента" (КовлерА.И.  Суперпрезндент или колосс на глиня-

ных ногах?  // Конституционное право: восточноевропейс-

 кое обозрение. 1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.11).

      

                                                      

Президента). Даже  если  Президент  РФ из компромиссных

соображений назначит Председателем Правительства канди-

дата от думского большинства,  последний будет вынужден

либо проводить политику Президента, либо уйти в отстав-

ку.  Во-вторых, что более важно, фактически нет ответс-

твенности Правительства перед Думой.  Невозможность для

Думы оказывать влияние на Президента и Правительство и,

наоборот,  возможность ее роспуска Президентом приводят

к тому, что законодательная власть в России оказывается

в подчиненном положении по отношению к исполнительной и

разделение властей существенно нарушается (см. 1.4.5.).

   4.2.1.6. Попытка реформы Конституции

   Первая попытка  реформы  Российской Конституции была

проведена с целью изменить расстановку сил между  зако-

нодательной  и исполнительной властями России.  21 июня

1995 г.  Государственная Дума  квалифицированным  боль-

шинством  голосов (две трети от общего числа депутатов)

одобрила три проекта законов о поправках к  Конституции

Российской Федерации к статьям:  83 и 103;  101, 102, и

103;  103 и 117.  Принятие данных поправок позволяло бы

увеличить полномочия нижней палаты органа законодатель-

ной  власти  России  в  его  жестком  противостоянии  с

властью  исполнительной.  Но Совет Федерации не одобрил

эти проекты законов о поправках необходимым  квалифици-

рованным большинством голосов.                        

   Первый проект закона (о поправках к статьям 83 и 103

Конституции) касался увеличения количества членов  Пра-

вительства  России,  назначение которых должно происхо-

дить с одобрения Государственной Думы.  Кроме Председа-

теля   Правительства,  парламентарии  изъявили  желание

одобрять назначение  заместителей  Председателя  Прави-

тельства,  министров иностранных дел, обороны, внутрен-

них дел,  руководителей службы внешней разведки и феде-

ральной службы безопасности.                          

   В пояснительной записке к проекту данного закона его

составители подчеркнули необходимость увеличения парла-

ментского контроля за деятельностью Правительства, дабы

усилить народовластие - одну из основ  конституционного

строя России в соответствии со ст.3 Конституции. Однов-

ременно было подчеркнуто, что "введение данного положе-

ния не ущемляет прав Президента Российской Федерации по

формированию Правительства". Глава государства, по мне-

нию  законодателей,  не подменяется Государственной Ду-

мой, и, "кроме того, поправки не затрагивают права Пре-

зидента  Российской  Федерации на освобождение от долж-

ности названных должностных лиц".                     

   В развитие данных поправок был одобрен проект закона

о  поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской

Федерации.  Им предусматривалась  персональная  ответс-

твенность  отдельных  членов  Правительства России.  По

этому проекту Дума могла добиться отставки члена Прави-

тельства квалифицированным большинством голосов. Проце-

дура выражения недоверия не  предоставляла  возможности

Президенту  Российской  Федерации  распустить Государс-

твенную Думу, что противоречило полномочиям Президента,

закрепленным  в ч.3 и ч.4 ст.  117 Конституции.  Данный

факт заранее предопределял  противодействие  Президента

данному  законопроекту  и небольшие шансы на его приня-

тие.                                                  

   В пояснительной записке к проекту данного  закона  о

поправках  к Конституции его составители апеллировали к

необходимости  "уточнения  и  повышения  дееспособности

закрепленного  в  Конституции  варианта смешанной формы

правления",  отмечая, что в Конституцию России заложена

"особая разновидность" данной формы правления.        

   Практика республик  со  смешанной формой правления и

парламентских республик действительно показывает,  что,

кроме выражения недоверия правительству целиком или его

руководителю (солидарная или  коллективная  ответствен-

ность), возможна и персональная ответственность отдель-

ных членов правительства11. Так что Государственная Ду-

ма  пыталась  приблизить  российский вариант разделения

властей к республике со смешанной формой правления.   

   Третий проект закона (о поправках к статьям 101, 102

и  103  Конституции Российской Федерации) органично до-

полнял два первых.  Данным проектом предполагалось соз-

дание  обеими  палатами  Федерального Собрания комиссий

для проведения  парламентских  расследований,  а  также

"осуществление парламентского контроля за деятельностью

федеральных органов исполнительной власти и должностных

лиц,  полномочия  которых  определены Конституцией Рос-

сийской Федерации и федеральными законами".

          

   11В Италии Правительство несет как коллективную, так

и  индивидуальную  ответственность  (ст.95  Конституции

Италии).  Такая же ситуация наблюдается и  в  Словацкой

Республике, где перед Национальным советом (органом за-

конодательной власти) несет ответственность как  Прави-

тельство в целом (ч.1 ст.114 Конституции Словацкой Рес-

публики),  так и отдельный член Правительства за выпол-

нение своей функции (ч.1 ст.116).

                     

Однако Совет  Федерации  отклонил данные законопроекты.

Как следует из стенограммы заседания верхней палаты  по

данному  вопросу,  перед самым обсуждением часть членов

Совета Федерации покинула зал заседаний, и поэтому тре-

буемое  квалифицированное большинство не было получено.

Противодействие  сторонников  Президента  сыграло  свою

роль, остановив процесс изменения Конституции.        

   Оппозиционное большинство Государственной Думы, изб-

ранной в 1996 г.,  не оставляет попыток скорректировать

текст Конституции в пользу законодательной власти.  Ес-

тественно, Президент и поддерживающие его силы в Совете

Федерации и в регионах сделают все,  чтобы не допустить

усиления Государственной Думы.

                        

   4.2.1.7. Заключительные положения о соотношении

   законодательной и исполнительной власти в России

   

   Отношения между Президентом России и Государственной

Думой, выражающиеся в полномочии главы государства рас-

пустить нижнюю палату законодательного органа,  и отно-

шения между Государственной Думой и Правительством, так

тесно переплетенные между собой в  Конституции  России,

являются главным выражением формы правления Российского

государства.  Эти отношения настолько оригинальны, что,

проводя  сравнение  с  другими государствами,  посчитав

возможным сравнить Россию с республиками  со  смешанной

формой  правления,  невозможно найти страну,  в которой

конституционно-правовая система разделения властей  бу-

дет похожей на российскую (см. 1.4.5.).               

   Естественно, данный  анализ  в  основном строится на

ситуации,  подразумевающей противостояние нижней палаты

Федерального Собрания и Президента.  Если оба оппонента

будут принадлежать к одной политической  силе,  то  все

конфликты исчезнут и начнется нормальное функционирова-

ние и сотрудничество ветвей власти. Однако на сегодняш-

ний  день такая ситуация невозможна и в обозримом буду-

щем не  предвидится.  Противостояние  правый  Президент

-левая  Государственная Дума (в сугубо российском пони-

мании  данных  определений)  представляется  достаточно

долгим, и нарушить его будет очень трудно.            

   Конституция государства создается для всех ситуаций,

которые могут  сложиться  в  процессе  функционирования

различных  ветвей  власти.  Вместе  с тем,  конституция

должна гибко реагировать на изменение ситуации в стране

и, возможно, не меняя своей "буквы",                  

   перестраивать свой  "дух".  Существование  серьезных

политических традиций  в  классических  демократических

странах,  возникновение  таких  новых политико-правовых

явлений как "период сосуществования" во Франции, свиде-

тельствуют о том, что фактическая Конституция государс-

тва может существенным образом отличаться от  юридичес-

кой12.                                                

   При изучении  проблем взаимоотношения и противостоя-

ния ветвей власти в России, встает вопрос: а не являет-

ся  ли причиной всех конфликтов между законодательной и

исполнительной властями некоторая ориентированность ав-

торов  Конституции на смешанную форму правления?13 Быть

может,  для  нормального  функционирования  государство

должно  быть исключительно парламентской или президент-

ской республикой (разумеется,  кроме республик, сущест-

вуют и монархии).                                     

   Среди ученых  данная  форма  правления вызвала много

споров.  Одни из них считают, что глава подобного госу-

дарства  сосредоточил в своих руках чрезмерные полномо-

чия,  и поэтому окрестили V Республику "республиканской

монархией".  Другие, наоборот, считают, что только пре-

зидент  с  существенными  полномочиями  может  оградить

страну  от  постоянных правительственных кризисов,  так

характерных для парламентских республик14. 

          

   12 В своих работах известный российский государствовед

А.А.  Мишин отмечал,  что в 70-80 годах в Италии факти-

ческая Конституция отклонилась от юридической вправо, а

во Франции наоборот - влево (Мишин А.А. Государственное

право буржуазных стран и стран, освободившихся от коло-

ниальной зависимости. М., 1976. С.71).                

   13 О  том,  что форма правления может совмещать раз-

личные черты президентских  и  парламентских  республик

было известно давно. В Веймарской республике в Германии

существовала подобная форма правления. Однако, до опре-

деленного момента, такие совмещения воспринимались ско-

рее как исключения.  И только в 1958 году, после приня-

тия Конституции V Республики во Франции,  стало принято

выделять смешанную форму правления, приводя Францию как

наиболее яркий пример.                                

   14 Много внимания уделяется и перспективам существо-

вания республик со смешанной формой правления.  Извест-

ный  французский государствовед Ж.Ведель определяет по-

лупрезидентскую республику (этот термин более  характе-

рен  для  французской  науки)  не как органичный синтез

президентской и парламентской республик,  а как времен-

ный  компромисс  между  двумя  ветвями власти (Vedel G.

Synthesе ou parcnthese // Lе  mondе.  19-20.  1978).  В

конце концов, полупрезидентская республика или эволюци-

онирует в парламентскую,  существенно увеличив полномо-

чия  парламента  и  правительства (как это происходит в

"период сосуществования"),  или  станет  президентской,

упразднив  как  институт  парламентской ответственности

правительства,  так и полномочия президента по роспуску

нижней  палаты парламента.  Кроме того,  не нужно забы-

вать, что именно полупрезидентская Веймарская республи-

ка  в  1933 году превратилась в фашистское тоталитарное

государство.                                          

      Единственное, что,  по мнению Ж.Веделя, может спасти

полупрезидентскую форму правления, это компромисс между

ветвями власти - компромисс между политическими силами.

Противоборствующие  стороны  должны совместно поддержи-

вать эту достаточно хрупкую  форму  правления.  Однако,

как считает сам ученый, такая ситуация во Франции прак-

тически невозможна.

                                                       

Как бы то ни было,  в смешанной  республике  существует

вполне  понятная логика разделения властей,  и у прези-

дента нет столь чрезмерных полномочий  по  отношению  к

нижней  палате  парламента,  которые есть у российского

Президента.  Поэтому приближение российской конституци-

онной модели соотношения и взаимодействия законодатель-

ной и исполнительной ветвей  государственной  власти  к

разделению властей в смешанной республике можно было бы

оценивать только позитивно - не с конъюнктурной полити-

ческой  позиции (сегодня Президент - "приемлемый рефор-

матор",  а парламентское большинство -  "коммунистичес-

кое";  а что будет после следующих выборов?),  а исходя

из необходимости,  ради  надлежащих  гарантий  свободы,

преодолеть  общую несбалансированность российского раз-

деления властей.                                      

   Если бы,  например,  не было  положений  статьи  111

Конституции,  то  можно было бы говорить о России как о

республике со смешанной  формой  правления.  На  первый

взгляд,  может  показаться,  что назначение Президентом

Председателя Правительства без какого  бы  то  ни  было

контроля  со стороны Государственной Думы только увели-

чивает полномочия Президента и ослабляет позицию  Госу-

дарственной  Думы.  В  действительности  все  наоборот:

смысл ст.  111 Конституции не в  том,  чтобы  заставить

Президента  учитывать  мнение  думского большинства при

формировании Правительства,  а в том,  чтобы  заставить

Думу,  под угрозой роспуска,  официально одобрять выбор

Президента.  Положения  статьи  117  Конституции  будут

действительно  означать  парламентскую  ответственность

Правительства, необходимую в смешанной республике, если

в Конституции не будет положений статьи 111.          

   Если же  в  условиях радикального реформирования об-

щества более предпочтительной  все-таки  представляется

президентская республика, тогда в Конституции не должно

быть положений о досрочном роспуске Государственной Ду-

мы, предусмотренных в статьях 109, 111 и 117.         

   Что касается  существующего  конституционного  строя

России, то в российской республике форма правления если

и "смешанная",  то "по-российски",  с явным перекосом в

пользу полномочий Прези-                              

   дента. Действующего Президента устраивает существую-

щее  положение  -  его полномочия по отношению к нижней

палате парламента,  как фактические так и  юридические,

выше,  чем у глав государств и президентской, и смешан-

ной республик. Но окончательно победить Государственную

Думу можно только упразднив ее.  Пока существует весьма

своеобразная форма правления России, она будет постоян-

ной причиной противостояния ветвей власти, и только из-

менение расстановки социальных сил в обществе и  сосре-

доточение всех ветвей власти у одной политической груп-

пировки может предотвратить изменение как  Конституции,

так и формы правления Российского государства.

        

   4.2.2. ОТРЕШЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ

   ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ 

   4.2.2.1. Вводные замечания

   Отрешение Президента РФ от должности нельзя  считать

противовесом  его прерогативе досрочного роспуска Госу-

дарственной Думы.  Последняя предполагает  политические

мотивы, а первое - юридические.                       

   Остается вопрос:  в какой мере возможность отрешения

Президента от должности  является  противовесом  прези-

дентскому праву отлагательного вето? Ибо право вето мо-

жет использоваться по чисто политическим мотивам,  хотя

и облеченным в правовую форму.  Кроме того, при преодо-

лении вето палаты Федерального Собрания тоже могут  ис-

ходить  из  чисто политических соображений,  в то время

как отклонение Президентом определенного  закона  могло

иметь  очевидную юридическую подоплеку.  Но и отрешение

Президента от должности,  как это будет показано  ниже,

имеет не только юридический, но и политический аспект.

   Отрешение Президента от должности на основании обви-

нения, подтвержденного заключением Верховного Суда, еще

не означает, что впоследствии он будет непременно приз-

нан судом виновным в совершении преступления.  Заключе-

ние  Верховного Суда,  подтверждающее обвинение,  - это

еще не вступивший в законную силу обвинительный  приго-

вор компетентного суда.  Следовательно, возможна ситуа-

ция, когда отрешенный от должности, теперь уже экс-прези-

дент, будет признан судом невиновным в совершении прес-

тупления,  обвинение в котором послужило формальным ос-

нованием для отрешения его от должности.  Но экс-прези-

дент не будет восстановлен в должности.  Таким образом,

окажется, что отрешение от должности произошло без при-

чин юридического характера.  И наоборот, вопреки заклю-

чению Верховного Суда, подтверждающему обвинение, Совет

Федерации по политическим соображениям может не принять

решение об отрешении Президента от должности.  Наконец,

Государственная Дума может либо выдвигать, либо не выд-

вигать обвинение против Президента по тем же политичес-

ким соображениям, независимо от причин юридического ха-

рактера.

Страна

США

Франция

ФРГ

Италия

Россия

Основание ответственности

измена, взяточничество, иные тяжкие преступления и проступки

государственная измена (нет определения в уголовном праве Франции)

умышленное нарушение Основного закона и других федеральных законов

государственная измена или посягательство на Конституцию

государственная измена или иное тяжкое преступление

Орган, принимающий решение о начале процедуры отрешения Президента от должности

Палата представителей (простым большинством) после решения юридического комитета палаты

Национальное собрание и Сенат абсолютным большинством голосов

Бундестаг или Бундесрат - 1\4 голосов для выдвижения обвинения 2\3 для его поддержки

Совместное заседание обеих палат - абсолютным большинством

Государственная Дума 2\3 голосов при наличии заключения Верховного Суда

Орган, принимающий решение об ответсвенности Президента

Сенат (для обвинительного заключения 2\3 голосов)

Высокая палата правосудия, состоящая из депутатов обеих палат

Федеральный конституционный суд, входящий в судебную систему

Конституционный суд в расширенном составе (15 ординарных + 16 дополнительных судей)

Совет Федерации 2\3 голосов, при наличии заключения Конституционного Суда

Вид ответственности

конституционная, затем уголовная

конституционная и уголовная

конституционная

конституционная и уголовная

конституционная

Статья Конституции

раздел 4 ст.2

ст.68

ст.61

ст.90 и 135

ст.93

Преемник Президента

Вице-президент

Председатель Сената (при его неспособности Премьер-министр)

Председатель Бундесрата

Председатель Сената

Председатель Правительства

   Конституция связывает  отрешение Президента от долж-

ности с необходимостью привлечения его к ответственнос-

ти за тяжкое преступление. Ответственность же Президен-

та за совершение тяжкого преступления  является  юриди-

ческой (основанием юридической ответственности является

правонарушение),  а не политической,  как,  например, у

Правительства  перед парламентом.  Политическая ответс-

твенность  главы  государства  встречается  чрезвычайно

редко и не играет серьезного значения в свете отношений

ветвей власти.                                        

   Юридическая ответственность  главы  государства  из-

вестна  при  всех  формах  республиканского  правления.

Рассмотрев данную таблицу, можно сделать вывод, что на-

иболее близкой для российской процедуры ответственности

главы государства является  импичмент  Президента  США,

поскольку  в Италии и ФРГ аналогичные процессы не имеют

серьезного значения из-за парламентской  формы  правле-

ния,  а во Франции подобная процедура до сих пор не от-

работана даже в законодательстве  (например,  во  фран-

цузском  уголовном праве понятие "государственной изме-

ны" до сих пор не сформулировано).                    

   Из данной таблицы  видно,  что  процедура  отрешения

Президента  России  от  должности  весьма своеобразна и

достаточно сложна (есть сомнения, что Президента вообще

можно  отрешить  от должности в рамках этой процедуры).

Эта сложность не позволяет парламенту превратить  ее  в

орудие  политической  борьбы и угрожать Президенту отс-

транением от должности по чисто политическим мотивам.

 

   4.2.2.2. Основания обвинения Президента

   Процедура отрешения Президента РФ от должности  рег-

ламентируется статьей 93 Конституции, Федеральным конс-

титуционным законом о Конституционном Суде  РФ  (в  той

мере,  в  которой Конституционный Суд и Совет Федерации

участвуют в этой процедуре), а также регламентами палат

Федерального Собрания. Причем регламенты палат устанав-

ливают лишь процедуры принятия решений  палатами  и  не

могут изменять конституционную процедуру отрешения Пре-

зидента от должности.                                  

   Согласно Конституции Совет Федерации может  отрешить

Президента от должности только на основании выдвинутого

Государственной Думой обвинения в государственной изме-

не или совершении иного тяжкого преступления, подтверж-

денного заключением Верховного  Суда  РФ  о  наличии  в

действиях Президента признаков                        

преступления и заключением Конституционного Суда  РФ  о

соблюдении  установленного порядка выдвижения обвинения

(ч.1 ст.93).                                           

   Весьма проблематичным является термин  "иное  тяжкое

преступление",  который находил свое отражение исключи-

тельно в Уголовном кодексе России, действовавшем на мо-

мент принятия Конституции РФ 1993 г.  В нем была специ-

альная ст.71,  в которой были  перечислены  все  тяжкие

преступления.  В Уголовном кодексе РФ 1996г. дана новая

классификация преступлений. Согласно ст. 15 УК РФ прес-

тупления  подразделяются  на преступления небольшой тя-

жести,  преступления средней тяжести, тяжкие преступле-

ния  и особо тяжкие преступления - в зависимости от ха-

рактера и степени общественной опасности. Формально по-

лучается,  что  Президент может обвиняться в совершении

только тяжких преступлений (срок лишения свободы от пя-

ти  до  десяти  лет),  но не особо тяжких (срок лишения

свободы - свыше 10 лет). Однако государственная измена,

о которой идет речь в ст.93 Конституции,  в действующем

Уголовном кодексе относится к особо тяжким преступлени-

ям.                                                   

   Ясно, что формулировка ч.1 ст.93, после вступления в

силу УК РФ 1996 г.,  прежде всего  подразумевает  госу-

дарственную измену как особо тяжкое преступление и, ви-

димо, некоторые иные особо тяжкие преступления.       

   Но совершенно неясно,  подразумевает ли эта формули-

ровка:                                                

   1) все  особо  тяжкие преступления (если Конституция

подразумевает категорию самых тяжких преступлений)?   

   2) только  те  особо  тяжкие  преступления,  которые

признавались  тяжкими на момент принятия Конституции РФ

1993 г.?                                              

   3) все тяжкие и особо тяжкие преступления (если счи-

тать, что новая классификация преступлений не устраняет

качество тяжести тех преступлений,  которые  называются

тяжкими по УК РФ 1996 г.)?                            

   4) все преступления,  которые считались тяжкими по У

К России, действовавшему на момент принятия Конституции

РФ 1993 г.  (такое толкование означает,  что Президента

можно будет обвинять по ч.1 ст.93 Конституции в  совер-

шении и тех деяний,  уголовная ответственность за кото-

рые смягчается, а это противоречит принципу15, лежащему

в основе ч.2 ст.54 Конституции)?

                                                      

   15 Принцип  "смягчающий  закон  имеет обратную силу"

объясняется, в частности, следующими соображениями: ес-

ли закон смягчает ответственность за преступление, зна-

чит,  деяние является не столь общественно опасным  (не

столь тяжким),  как это считалось ранее. Следовательно,

Президента нельзя обвинять (в смысле ч.1 ст.93

 Конституции) в совершении деяния, которое прежде от-

носилось к категории наиболее тяжких  преступлений,  но

теперь уже не относится к таковой.

                                                      

   5) все тяжкие и особо тяжкие преступления,  а  также

все преступления, которые считались тяжкими по У К Рос-

сии,  действовавшему на момент принятия Конституции  РФ

1993 г.,  но переведены в иной разряд по новому УК (см.

ниже)?                                                 

   Видимо, два последних из представленных вариантов не

могут  быть применены на практике по причине указанного

противоречия Конституции.  Сомнительна возможность  ис-

пользования  второго варианта,  поскольку Уголовный ко-

декс, действовавший на момент принятия Конституции 1993

г.,  отменен федеральным законом "О введении в действие

Уголовного кодекса Российской  Федерации"  от  13  июня

1996 г. Из двух оставшихся вариантов трудно выбрать ка-

кой-то один,  однако в пользу первого говорит тот факт,

что  государственная  измена  отнесена  к разряду особо

тяжких преступлений.                                  

   Из анализа тяжких преступлений по Уголовному  кодек-

су,  действовавшему на момент принятия Конституции 1993

г.,  видно,  что некоторые из них  относятся  по  новой

классификации уже к преступлениям средней тяжести16.  С

другой стороны,  имеется ряд преступлений, ранее не от-

носившихся к тяжким преступлениям,  но являющихся тако-

выми по новому Уголовному кодексу.  И  практически  все

особо  тяжкие преступления (по новому законодательству)

относились к тяжким по Уголовному кодексу 1961 г. Также

нельзя забывать,  что часть тяжких преступлений исчезла

из Уголовного кодекса 1996 г.

                         

   4.2.2.3. Порядок выдвижения обвинения и процесс 

отрешения Президента от должности

   Порядок выдвижения обвинения претив Президента уста-

новлен в ч.2 ст.93 Конституции.  Государственная Дума в

главе  22 своего Регламента конкретизировала этот поря-

док.  Однако Регламент Государственной Думы, акт "внут-

реннего пользования" нижней палаты парламента, содержит

положение,  очевидно противоречащее порядку  выдвижения

обвинения против Президента, установленному в ст.93

  

                                                      

   16 Например, наруше-

ние равноправия граждан по признаку расы, национальнос-

ти или отношения к религии, соединенное с насилием, об-

маном или угрозами, а равно совершенное должностным ли-

цом, относившееся ранее к тяжким преступлениям, наказы-

валось лишением свободы до  пяти  лет  или  штрафом  до

двадцати трех минимальных месячных размеров оплаты тру-

да - что по новому Кодексу  относится  к  преступлениям

   средней тяжести.                                      

                                                       

                                                      

Конституции. Конституция  говорит о том,  что обвинение

Государственной Думы подтверждается заключением Верхов-

ного Суда РФ (т.е. последнее должно быть получено после

выдвижения обвинения),  а Регламент устанавливает,  что

обвинение  выдвигается Думой после получения заключения

Верховного Суда.                                      

   Очевидно, что "установленный порядок выдвижения  об-

винения", о котором говорится в ч.1 ст. 93 Конституции,

не может быть порядком,  установленным в Регламенте Го-

сударственной  Думы,  поскольку  Дума  в принципе может

произвольно изменять свой  Регламент.  В  общих  чертах

этот порядок установлен в ч.  2 ст. 93. Кроме того, не-

конституционность порядка выдвижения обвинения,  регла-

ментированного Думой, следует из содержания ч.1 ст. 93.

   А именно:  конституционный  порядок отрешения Прези-

дента от должности состоит в  следующей  последователь-

ности действий:                                       

   - во-первых, Государственная Дума, соблюдая порядок,

описанный в ч.2 ст. 93 Конституции, выдвигает обвинение

против Президента;                                    

   - во-вторых,  выдвинутое  обвинение направляется для

дачи заключения в Верховный Суд (в ч.1 ст.93  Конститу-

ции говорится:                                        

   "...на основании  выдвинутого  Государственной Думой

обвинения... подтвержденного заключением Верховного Су-

да...");                                              

   - в-третьих,  если  заключение Верховного Суда подт-

верждает обвинение,  то Конституционный Суд  РФ  должен

дать заключение о соблюдении Думой порядка,  описанного

в ч.2 ст.93;                                          

   - в-четвертых, если заключение Конституционного Суда

подтверждает соблюдение Думой порядка, описанного в ч.2

ст.93,  то в Совете Федерации должен быть поставлен  на

голосование вопрос об отрешении от должности Президента

Российской Федерации.                                 

   Как видно,  этот процесс начинается с выдвижения об-

винения, и с этого момента начинается отсчет трехмесяч-

ного срока,  в течение которого Совет Федерации  вправе

принимать решение об отрешении Президента от должности.

Но этот процесс может закончится уже на второй  стадии,

если заключение Верховного Суда будет отрицательным (то

же самое произойдет, если Конституционный Суд установит

нарушение Думой порядка выдвижения обвинения,  установ-

ленного Конституцией (ч.2 ст.93).  С момента выдвижения

Думой  обвинения  до  принятия соответствующего решения

Советом Федерации Дума не может быть  распущена  ни  по

каким основаниям.  Резонно предположить, что если Совет

Федерации не примет решение об отрешении Президента  от

должности, тем более, если процесс импичмента закончит-

ся уже на второй или третьей стадии, то Президент может

форсировать  роспуск Государственной Думы по основаниям

ч.4 ст.  117 или ч.4 ст.  Ill Конституции. Поэтому, ко-

нечно  же,  Государственная  Дума заинтересована в том,

чтобы в случае выдвижения обвинения иметь некую  гаран-

тию  положительного заключения Верховного Суда.  Но она

должна быть не меньше заинтересована  в  том,  чтобы  и

Конституционный  Суд  дал  положительное  заключение по

процедурному вопросу; в противном случае выдвижение са-

мого обоснованного обвинения утрачивает смысл.        

   Порядок выдвижения   обвинения   не  регламентирован

Конституцией подробно,  но его можно  реконструировать,

исходя  из  содержания ч.2 ст.93 с учетом положений ч.1

ст.93.  А именно: вначале должна быть инициатива не ме-

нее одной трети депутатов Государственной Думы, предла-

гающих выдвинуть обвинение; затем по вопросу о выдвиже-

нии обвинения должно быть получено заключение специаль-

ной комиссии,  образованной  Государственной  Думой  по

данному поводу;  при соблюдении этих условий, названных

в ч.2 ст.93, Государственная Дума может принять решение

о выдвижении обвинения, если за него проголосует не ме-

нее трехсот депутатов.  В ч.2 ст.93 не говорится о том,

что решение должно быть принято при наличии подтвержда-

ющего заключения Верховного Суда.                     

   Совсем иной порядок выдвижения обвинения  установлен

в Регламенте Государственной Думы. Естественно, он обя-

зателен только для Думы - если  Дума  желает  следовать

своему  Регламенту,  а не Конституции.  Регламент Госу-

дарственной Думы,  в соответствии с Конституцией, уста-

навливает, что предложение о выдвижении обвинения долж-

но исходить не менее чем от одной трети депутатов пала-

ты.  Но в ст. 164 Регламента говорится, что предложение

о выдвижении обвинения против  Президента  направляется

Государственной  Думой на заключение специальной комис-

сии, образуемой палатой для оценки соблюдения процедур-

ных  правил  и фактической обоснованности обвинения,  а

также в Верховный Суд  Российской  Федерации  для  дачи

заключения  о наличии в действиях Президента Российской

Федерации признаков преступления. То есть Государствен-

ная  Дума  своим  Регламентом  обязывает  Верховный Суд

(судьи которого вправе и не знать о том, что написано в

этом  Регламенте)  давать заключение о наличии (или от-

сутствии) в действиях Президента признаков преступления

не на основании выдвинутого против Президента официаль-

ного обвинения, а на основании всего лишь некой инициа-

тивы одной трети депутатов Думы, инициативы, вы-      

движение которой  вообще  никак  не регламентируется ни

Конституцией, ни законом. Наконец, в ст. 166 Регламента

говорится,  что в процессе обсуждения,  предшествующего

голосованию по вопросу о выдвижении обвинения, заслуши-

вается заключение Верховного Суда.                    

   Очевидно, что  если  Государственная Дума попытается

выдвинуть обвинение против  Президента,  руководствуясь

своим Регламентом,  то даже если Верховный Суд даст по-

ложительное заключение (до выдвижения обвинения), Конс-

титуционный  Суд  установит  нарушение конституционного

порядка выдвижения обвинения,  и на этом процедура  им-

пичмента против Президента закончится и начнутся ответ-

ные меры Президента.                                  

   Итак, Государственная Дума в своем стремлении  заст-

раховаться от отрицательного заключения Верховного Суда

зашла слишком далеко.  Заключение Верховного Суда явля-

ется документом, подтверждающим возможность привлечения

Президента - в случае отрешения его от  должности  -  к

уголовной ответственности.  Оно содержит правовое обос-

нование наличия или отсутствия признаков преступления в

действиях  главы  государства и тем самым предотвращает

возможные  злоупотребления  депутатов  в  использовании

ст.93 Конституции.  Дума же в своем Регламенте рассмат-

ривает Верховный Суд как возможного политического союз-

ника и устанавливает,  что, только предварительно зару-

чившись поддержкой Верховного Суда  Российской  Федера-

ции, она может попытаться добиться отрешения Президента

от должности.                                          

   Регламент Государственной Думы не противоречит Конс-

титуции  в том,  что Думой создается специальная комис-

сия, заключение которой должно предшествовать голосова-

нию по вопросу о выдвижении обвинения. Причем из текста

ч.2 ст.93 Конституции следует,  что при  наличии  этого

заключения  вопрос  о  выдвижении обвинения ставится на

голосование даже в том случае, когда специальная комис-

сия  считает предложение о выдвижении обвинения необос-

нованным.  Если предложение не набирает двух третей го-

лосов от общего числа,  то Дума принимает постановление

об отказе в выдвижении обвинения против Президента, ко-

торое  является  окончательным  и подлежит официальному

опубликованию (ч.2 ст.  167 Регламента  Государственной

Думы).  В  противном случае принимается постановление о

выдвижении обвинения,  которое в пятидневный срок  отп-

равляется в Совет Федерации (ч.1 ст. 167 Регламента Го-

сударственной Думы).                                  

   Вместе с постановлением в Совет Федерации  направля-

ются заключение специальной комиссии,  образованной Ду-

мой для оценки                                        

   обоснованности обвинения,  выдвинутого против Прези-

дента,  и стенограмма заседания Думы,  на котором расс-

матривался вопрос о выдвижении обвинения против  Прези-

дента (ч.2 ст. 172 Регламента Совета Федерации). Вышеу-

казанные документы, включая заключение Верховного Суда,

не  позднее  месяца со дня принятия постановления Госу-

дарственной Думой, направляются вместе с запросом Сове-

та  Федерации в Конституционный Суд (ч.1 ст.  173 и ч.2

ст.227 Регламента Совета Федерации;  ч.1 ст. 109 Закона

о Конституционном Суде).  Кроме того,  данные документы

направляются в Комитет Совета Федерации по  конституци-

онному  законодательству  и  су-дебно-правовым вопросам

для дачи заключения (это внутренний вопрос Совета Феде-

рации).                                               

   В десятидневный  срок  с момента регистрации запроса

Совета Федерации (ч.2 ст.  109 Закона о Конституционном

Суде), Конституционный Суд дает заключение о соблюдении

или несоблюдении установленного порядка выдвижения  об-

винения.  В случае, если Конституционный Суд решит, что

установленный порядок  не  был  соблюден,  это  решение

прекращает обвинительный процесс (ч.2 ст.  110 Закона о

Конституционном Суде). Естественно, Конституционный Суд

не обязан проверять соблюдение Государственной Думой ее

Регламента.  Его интересует тот порядок вьвдвижения об-

винения, который установлен Конституцией (закона, кото-

рый регламентировал бы  этот  порядок  более  подробно,

нет).  Регламент  же - это акт,  который Дума,  с одной

стороны,  обязана соблюдать, с другой -может достаточно

произвольно  изменять.  Следовательно,  Конституционный

Суд может проверять соблюдение  Думой  Регламента  пос-

тольку,  поскольку процедура Регламента не противоречит

порядку вьвдвижения обвинения,  установленному в  общих

чертах в ч.2 ст.93 Конституции. Но прежде всего Консти-

туционный Суд должен проверить,  не противоречит ли по-

рядок вьвдвижения обвинения,  установленный Регламентом

Думы, положениям Конституции.                         

   Если Конституционный Суд дает заключение о  соблюде-

нии порядка вьвдвижения обвинения,  в 72-часовой срок с

момента получения данного заключения вопрос об  отреше-

нии  Президента от должности без обсуждения ставится на

повестку дня Совета Федерации (ч.2 ст.  173  Регламента

Совета  Федерации).  На  заседание  Совета Федерации по

данному вопросу  приглашаются  Президент,  Председатель

Государственной Думы, Председатель Правительства, члены

специальной комиссии,  образованной Государственной Ду-

мой,  Председатель Конституционного Суда и Председатель

Верховного Суда                                       

(ч.2 ст.  174). Первым выступает Председатель Государс-

твенной  Думы с сообщением об основаниях выдвижения об-

винения против Президента (абз.1 ч.1  ст.175  Регламен-

та). Вторым получает слово Председатель Конституционно-

го Суда для оглашения заключения о соблюдении  установ-

ленного  порядка  выдвижения  обвинения  (абз.2 ч.1 ст.

175).  Затем Председатель Верховного Суда оглашает зак-

лючение  о  наличии  в  действиях  Президента признаков

преступления (абз.3 ч.1 ст. 175). Мнение Совета Федера-

ции выражает заключение Комитета по судебному законода-

тельству и судебно-правовым  вопросам  (абз.4  ч.1  ст.

175). Президенту или его представителю также предостав-

ляется слово по его желанию (ч.2 ст. 175 Регламента Со-

вета Федерации).                                      

   Для принятия  решения  об  отрешении  Президента  от

должности необходимо две трети голосов от общего  числа

членов  Совета  Федерации (ч.2 ст.93 Конституции),  а в

случае,  когда данное решение не набрало нужного  числа

голосов, рассмотрение обвинения против Президента прек-

ращается (ч.3 ст.  176 Регламента Совета Федерации).  В

обоих  случаях принимается постановление Совета Федера-

ции,  которое незамедлительно доводится через  средства

массовой информации до всеобщего сведения (ч.4 ст.  176

Регламента Совета Федерации).                          

   Часть 3 ст.  93 Конституции устанавливает максималь-

ный срок в три месяца между выдвижением Государственной

Думой обвинения против Президента и  принятием  решения

Советом Федерации. В случае несоблюдения данного срока,

обвинение против Президента считается отклоненным (дан-

ное  положение  Конституции дублируется в ст.177 Регла-

мента Совета Федерации). Сроки, устанавливаемые Законом

о Конституционном Суде, а также регламентами Совета Фе-

дерации и Государственной Думы достаточно малы.  Цепоч-

ка:                                                   

   Государственная Дума  (пять  дней) - Совет Федерации

(один месяц) -Конституционный Суд (десять дней) - Совет

Федерации  (72  часа)  -заседание  по вопросу отрешения

Президента от должности - укладывается в срок,  не пре-

вышающий и двух месяцев,  что свидетельствует о желании

законодателей преодолеть препятствие,  заложенное в ч.З

ст.93 Конституции РФ. В частности, по этой причине Рег-

ламент Государственной Думы  требует  сначала  получить

заключение Верховного Суда, а уже затем выдвигать обви-

нение,  после чего  начнется  исчисление  трехмесячного

срока.                                                

   Необходимо отметить,  что  такая  важная  для России

правовая процедура как отрешение от должности Президен-

та регламентируется в нескольких документах, что не де-

лает ее более четкой и ясной.  Нужен  отдельный  закон,

который,  естественно, не противореча Конституции и За-

кону о Конституционном Суде, предшествовал бы соответс-

твующим  положениям регламентов палат Федерального Соб-

рания.  В частности,  недопустимо,  когда конституцион-

но-правовая процедура, обязательная для Государственной

Думы,  но описанная Конституцией лишь в  общих  чертах,

интерпретируется  и  конкретизируется  самой Думой в ее

Регламенте - акте, который обязателен для Думы постоль-

ку,  поскольку  она  не желает его изменить.  По своему

значению подобный закон должен быть конституционным, но

такая  возможность не предусмотрена.  Однако принятие и

обычного федерального закона позволит избежать противо-

речий между текстом ч.1 ст.93 Конституции и его интерп-

ретацией в Регламенте Государственной Думы.           

   Часть 2 ст. 92 Конституции определяет, что, в случае

отрешения Президента от должности, он прекращает испол-

нение своих обязанностей (равно как и при его отставке,

а  также  в  случае  стойкой неспособности по состоянию

здоровья осуществлять принадлежащие ему  полномочия17).

В  данной  ситуации обязанности Президента временно ис-

полняет Председатель Правительства, который, правда, не

имеет права распускать Государственную Думу,  назначать

референдум,  а также вносить предложения о поправках  и

пересмотре  положений Конституции РФ (ч.З ст.92 Консти-

туции).                                                

   В США,  а также во многих президентских и  некоторых

других  республиках,  существует  пост вице-президента,

который замещает

                                                      

   17 До тех пор,  пока в российской системе разделения

властей  сохраняются  явный перекос в пользу полномочий

Президента и его доминирующая роль в решении  конститу-

ционно-правовых вопросов, не следует ожидать, что зако-

нодатель сможет определить условия,  при которых Прези-

дент  должен  досрочно прекратить исполнение полномочий

по причине стойкой неспособности по состоянию  здоровья

осуществлять  президентские полномочия.  Как показывает

практика,  российский Президент,  при поддержке  своего

окружения, может осуществлять свои полномочия, даже ес-

ли он будет серьезно болен в течение длительного време-

ни (например,  полгода).  Как бы то ни было, определять

наличие у Президента "стойкой неспособности по  состоя-

нию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия"

гипотетически должна инстанция,  независимая от  Прези-

дента.  Конечно,  таковой не может быть Государственная

Дума или Совет Федерации. Но даже если закон установит,

что решение этого вопроса относится к компетенции, ска-

жем,  Верховного Суда (на основании ходатайства, напри-

мер, Государственной Думы), все равно Верховный Суд бу-

дет выносить решение по результатам медицинской экспер-

тизы,  проводимой людьми, зависимыми если не непосредс-

твенно от Президента,  то от президентского  окружения.

Таким  образом,  фактически  этот  вопрос  может решать

только президентское окружение,  прежде всего -  высшие

должностные лица Правительства РФ.                    

                                                      

                                                      

президента в случае отстранения последнего от должности

или неспособности выполнять свои обязанности. Вице-пре-

зидент становится Президентом до окончания срока выпол-

нения полномочий своего предшественника.  В  парламент-

ских  республиках  глава  государства обычно замещается

председателем верхней палаты законодательного органа. В

ФРГ это президент Бундесрата, а в Италии - председатель

Сената.                                               

   Конституция V Республики  во  Франции  устанавливает

двухступенчатую  схему  замещения  Президента.  Функции

главы французского государства, если этот пост по любой

причине вакантен, временно осуществляются председателем

Сената, а если у последнего в свою очередь имеются пре-

пятствия, то Правительством. Как и в России, замещающее

Президента лицо не может распустить Национальное собра-

ние или назначить референдум.  Подобная двухступенчатая

схема замещения,  кроме того,  что  выполняет  подстра-

хо-вочную  функцию,  еще и подчеркивает смешанную форму

правления V Республики и некоторый паритет ветвей влас-

ти.                                                   

   Что касается  России,  то  приоритет  исполнительной

власти проявляется и в  вопросе  временного  исполнения

обязанностей главы государства.                       

   Важное значение приобретает участие органов судебной

власти в достаточно сложном  механизме  ответственности

Президента.  Третья ветвь власти превращается в своеоб-

разного арбитра,  который не позволяет  законодательной

власти  злоупотреблять  своими  полномочиями по данному

вопросу.  Но в случае совершения главой государства оп-

ределенных  противоправных  действий,  эта третья ветвь

власти может и не дать  своего  согласия  на  отрешение

Президента  от должности с целью привлечения последнего

к ответственности.  Тем более,  что кандидатуры судей и

Верховного  Суда,  и Конституционного Суда предлагаются

Совету Федерации при назначении судей Президентом.    

   Отсутствие заключения Верховного Суда или  Конститу-

ционного  Суда мешает нижней палате Федерального Собра-

ния использовать эту,  едва ли не единственную, возмож-

ность  влиять на главу государства.  Без него Государс-

твенная Дума,  идя на крайнее  обострение  конфликта  с

Президентом,  не  может застраховать себя от возможного

роспуска,  (который,  согласно ч.4 ст.109  Конституции,

запрещен  в  период действия процедуры импичмента).  Ни

Конституция,  ни,  тем более, Регламент Государственной

Думы  не могут гарантировать,  что в Верховном Суде и в

Конституционном Суде соответствующие  заключения  будут

приняты в установленные сроки (например, по причине от-

сутствия кворума).  А  Конституция  не  предусматривает

приостановления истечения трехмесячного срока,  в кото-

рый должно быть принято решение Совета Федерации. Более

того,  положение ч.3 ст. 93 о том, что обвинение счита-

ется отклоненным в случае пропуска трехмесячного срока,

исходит именно из предположения, что одной или несколь-

ким инстанциям,  участвующим в процессе импичмента про-

тив  Президента,  не захочется официально выражать свою

позицию  (пропрезидентскую),  и  пропуск  трехмесячного

срока позволит им "воздержаться".                     

   В заключение  необходимо  еще  раз подчеркнуть,  что

институт отрешения от должности Президента не  является

средством влияния законодательной власти (особенно ниж-

ней палаты парламента) на власть исполнительную. Прежде

всего потому, что, как уже говорилось выше, здесь пред-

полагается юридическая,  а не политическая  ответствен-

ность  главы Российского государства,  и данный факт не

позволяет Государственной Думе  прибегать  к  процедуре

отрешения по своему желанию, без достаточного на то ос-

нования.  Вместе с тем привлечению Президента к  юриди-

ческой  (например,  уголовной)  ответственности  должен

предшествовать акт по существу политической ответствен-

ности  Президента - когда Совет Федерации,  в соответс-

твии с политической позицией  квалифицированного  боль-

шинства "сенаторов", должен определить, достоин или нет

Президент,  несмотря на обвинение,  подтвержденное Вер-

ховным  Судом,  сохранить за собой свою должность.  Это

предполагает взаимную лояльность Президента и большинс-

тва членов Совета Федерации, в частности, взаимную под-

держку на федеральных и региональных выборах.         

   Таким образом,  процедуру импичмента Президента РФ в

том виде, в котором она закреплена в российской Консти-

туции, не следует рассматривать как действенный элемент

системы сдержек и противовесов. Напротив, она тоже под-

черкивает несбалансированность полномочий законодатель-

ной  и  исполнительной  ветвей государственной власти в

России.  Столь сложный процесс отрешения Президента  от

должности гарантирует максимальную защиту президентских

полномочий и власти конкретного Президента,  в то время

как сам по себе институт импичмента президента предназ-

начен для максимального введения президентской власти в

правовые рамки. Такое конституционное регулирование им-

пичмента Президента оказалось возможным  в  силу  того,

что "победная",  или "ельцинская",  Конституция 1993 г.

была создана под фигуру конкретного Прези-            

дента, установившего  в  одностороннем  порядке   новые

конституционные правила политической игры:  если в ниж-

ней палате законодательного собрания большинство  будет

у  сторонников  или союзников Президента,  то возникнет

своего рода "партийная власть" и все будут  сообща  де-

лать общее дело; если же большинство будет у политичес-

ких противников,  то на этот случай у Президента  будет

достаточно конституционных возможностей для того, чтобы

сдерживать их влияние на  политический  процесс,  в  то

время как у них возможности будут минимальные.        

 

   4.2.3. ИНЫЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА     

   РОССИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

   Определенное количество   вопросов   взаимоотношения

Президента России и  Федерального  собрания  связано  с

процедурой  назначения каждой из палат законодательного

органа круга должностных лиц по представлению главы го-

сударства.  Большую  часть  назначений производит Совет

Федерации в соответствии с ч.1 ст. 102 Конституции РФ.

 

   4.2.3.1. Назначение судей Конституционного Суда

Российской  Федерации,  Верховного Суда Российской

Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

   Кандидатуры для назначения на должности судей  Конс-

титуционного Суда,  Верховного Суда и Высшего Арбитраж-

ного  Суда  Президент  представляет  Совету   Федерации

(п. ст.83, ч.1 ст.102 Конституции). Значение

этих полномочий Президента и верхней палаты  парламента

определяется  не только важностью судейских должностей,

но и соотношением сил между ветвями власти, сложившимся

из-за данной процедуры. Здесь судебная власть становит-

ся объектом противостояния двух других ветвей власти. 

   Государственная Дума исключена из процесса  назначе-

ния судей высших федеральных судов России как фактичес-

кий законодатель,  передающий принятые  им  законы  для

одобрения  в  Совет Федерации и,  в дальнейшем,  для их

промульгирования Президентом.  С одной стороны, не дело

нижней палаты парламента, определяющей содержание зако-

нов, еще и назначать судей, которые будут применять эти

законы  или оценивать их конституционность.  Верхняя же

палата  российского  парламента  обладает  контрольными

полномочиями  в  законодательном процессе,  и именно ей

отведена решающая роль  в  механизме  назначения  судей

высших федеральных судов.  С другой стороны, представи-

тельным органом Российской Федерации ст. 94 Конституции

называет Федеральное Собрание в целом,  а это уже вызы-

вает сомнение в легитимности назначения судей  палатой,

состоящей  из глав исполнительных и законодательных ор-

ганов субъектов РФ,  по представлению главы федеральной

исполнительной власти.                                

   Особый вопрос  - о формировании Конституционного Су-

да. В современной доктрине конституционализма конститу-

ционные суды, действующие по европейской модели, счита-

ются своего рода "суперзаконодателем",  стоящим в меха-

низме правового регулирования над официальным законода-

телем.  И для того,  чтобы этот "суперзаконодатель"  не

превращался в некий аристократический элемент в системе

разделения властей,  в большинстве европейских стран  в

назначении  судей  конституционного суда в той или иной

мере участвуют обе палаты парламента как представитель-

ные органы (исключения:                               

   в Бельгии монарх назначает судей,  избранных верхней

палатой;  в Греции существует особая процедура назначе-

ния  и выбора кандидатов,  в которой парламент напрямую

не участвует)18.  Причем встречаются  такие  процедуры,

когда судьи конституционного суда назначаются президен-

том (Австрия,  Чехия,  Словакия) по  предложению  палат

парламента и правительства,  и такие, когда судьи изби-

раются в равном числе  палатами  парламента  (ФРГ).  Во

Франции Конституционный совет состоит из 9 членов, наз-

начаемых в равных долях Президентом,  Председателем Се-

ната  и  Председателем Национального собрания,  а также

бывших  Президентов  республики.  Но  наиболее  удачным

представляется итальянский вариант, когда конституцион-

ный суд  формируется  в  равных  долях  законодательной

властью (обеими палатами парламента на совместном засе-

дании), исполнительной (номинальным главой государства,

но при условии контрасигнатуры назначения главой прави-

тельства) и судебной (высшими судебными органами  общей

и административной юрисдикции), что является более точ-

ным отражением роли конституционной юрисдикции по отно-

шению к другим высшим органам государственной власти.

 

   18 Подробнее см.: Verfassungsgerichtsbarkeit in Wes-

teuropa / Hrsg.  von Ch.Stark u.  A.Weber. Baden-Baden,

       1986. S.49-51.                                         

                                                      

                                                      

Конкретная процедура  назначения судей высших федераль-

ных судов установлена в  Регламенте  Совета  Федерации.

Кандидатуры, представленные Президентом, сначала обсуж-

даются в Комитете по конституционному  законодательству

и судебно-правовым вопросам (ст. 179 Регламента), кото-

рый готовит заключение по каждой кандидатуре. Председа-

тель Комитета знакомит членов Совета Федерации с заклю-

чением Комитета на заседании верхней палаты Федерально-

го Собрания (ст.  180). Для назначения каждая из канди-

датур должна набрать  "большинство  голосов  от  общего

числа членов Совета Федерации" (ч.1 ст.182).  В против-

ном  случае,  Президент  в  двухнедельный  срок  должен

представить  новую  кандидатуру  на вакантную должность

(ч.1 ст.  183).  Кроме того, предусмотрены консультации

Совета  Федерации и Президента с целью преодоления раз-

ногласий (ч.3 ст.183).  Если же кандидатура,  представ-

ленная  Президентом для назначения судьей Конституцион-

ного Суда,  набрала нужное количество голосов,  то изб-

ранный кандидат приносит торжественную присягу на засе-

дании Совета Федерации (ст. 184 Регламента Совета Феде-

рации).  Текст  присяги  содержится  в ст.  10 Закона о

Конституционном Суде.                                 

   Совет Федерации играет решающую роль,  но он  связан

кандидатурами, представляемыми Президентом. Таким обра-

зом,  Президент, глава государства и федеральной испол-

нительной власти, играет определяющую роль: Совет Феде-

рации не может назначить судью, кандидатура которого не

представлена Президентом. Сколько бы Совет Федерации ни

отклонял конкретные кандидатуры,  он  все  равно  будет

назначать  только тех,  кого Президент (федеральная ис-

полнительная власть) желает видеть на высших  судейских

должностях.  В то же время назначаются только те канди-

датуры Президента,  которые устраивают и Совет  Федера-

ции, наполовину состоящий из глав исполнительной власти

субъектов Российской Федерации. Поэтому фактически Пре-

зидент  и Совет Федерации оказываются вынужденными рано

или поздно прийти к консенсусу,  и судьями будут назна-

чаться не столько "пропрезидентские", сколько нейтраль-

ные кандидаты.  Итак,  должностные лица  исполнительной

власти,  в частности, главы региональной исполнительной

власти,  формируют высшие органы судебной власти,  т.е.

те  органы,  которые должны осуществлять судебный конт-

роль за деятельностью исполнительной  власти.  Это  еще

одно  свидетельство  приоритета исполнительной власти в

российской системе разделения властей.                

   Назначение судей федеральных судов в России в  целом

содержит определенный механизм "противовесов" в системе

разделения властей "по вертикали" (между органами влас-

ти  Российской Федерации и субъектов Федерации).  Судьи

высших ("центральных") судов назначаются палатой парла-

мента, состоящей из представителей субъектов Федерации,

а судьи  остальных  федеральных  судов,  действующих  в

субъектах  Федерации,  -  федеральным  Президентом (см.

4.5).

                                                

   4.2.3.2. Назначение Генерального прокурора 

Российской Федерации

   Конституция предоставляет   Совету  Федерации  право

назначения и  освобождения  от  должности  Генерального

прокурора РФ (п."з" ч.1 ст.  102). Кандидатура на долж-

ность Генерального прокурора и предложение об  освобож-

дении   его  от  должности  представляются  Президентом

(п."е" ст.83 Конституции).                            

   Процедура назначения Генерального  прокурора  содер-

жится в Регламенте Совета Федерации и во многом схожа с

назначением судей высших федеральных судов.  Освобожде-

ние Генерального прокурора происходит на тех же услови-

ях:  по предложению Президента  (ст.  193  Регламента),

большинством  голосов от общего числа членов Совета Фе-

дерации (ч.1 ст. 195), проводятся консультации с Прези-

дентом  для  устранения разногласий в случае отклонения

его предложения (ст. 197 Регламента).                 

   Участие Государственной Думы в вопросе назначения  и

освобождения от должности Генерального Прокурора России

не представляется необходимым. Прокуратура России поте-

ряла значительную часть своих полномочий по сравнению с

союзным законодательством.  Прежде всего, это положение

о  том,  что "проверки исполнения законов проводятся на

основании поступившей в органы прокуратуры информации о

фактах нарушения закона,  требующих принятия мер проку-

рором" (ч.2 ст.21 Федерального  закона  "О  прокуратуре

Российской  Федерации").  Ранее  данные  проверки могли

проводиться прокуратурой и по собственной инициативе. 

   Кроме того, значительно уменьшены права прокуратуры,

предоставленные  ей  для  осуществления  своих функций.

Конституция, не определив полномочия, организацию и по-

рядок  деятельности  прокуратуры  и  оставив разрешение

данных вопросов на усмотрение федерального закона,  тем

самым низвела прокуратуру до уровня второстепенного го-

сударственного органа. Учитывая все вышесказанное,    

можно утверждать,  что вопрос  назначения  Генерального

прокурора не оказывает существенного влияния на отноше-

ния  между  законодательной  и  исполнительной  ветвями

власти.

                                              

   4.2.3.3. Назначение  выборов  Президента и

Государственной Думы

   Особые взаимоотношения между законодательной  и  ис-

полнительной ветвями государственной власти складывают-

ся по вопросам назначения президентских и парламентских

выборов.  Конституция  закрепила  своеобразный порядок,

при котором каждая из ветвей власти определяет дату вы-

боров своего оппонента.                               

   Пункт "а"  ст.84 Конституции закрепил за Президентом

право назначать выборы Государственной Думы в соответс-

твии с Конституцией и федеральным законом.  Федеральный

закон "О выборах депутатов Государственной  Думы  Феде-

рального  Собрания  Российской Федерации" определил да-

той, на которую Президент назначает парламентские выбо-

ры,  первое  воскресенье после окончания предшествующей

легислатуры.                                          

   На первый взгляд, Президент обязан назначать выборы,

и  четко зафиксированная законом дата подтверждает этот

вывод. Однако в этом же Законе предусматривается ситуа-

ция, когда Президент не назначает парламентские выборы.

Если, за четыре месяца до дня выборов, Президент не из-

дает указ об их назначении,  его полномочия переходят к

Центральной  избирательной  комиссии,  которая  обязана

назначить выборы на первое воскресенье месяца,  следую-

щего за месяцем,  в котором истекают  полномочия  Госу-

дарственной Думы (ст.4 Закона о выборах депутатов Госу-

дарственной Думы).  Следовательно,  назначение  выборов

нижней  палаты Федерального Собрания не является исклю-

чительной обязанностью Президента, поскольку закон зак-

репляет  за ним возможность проигнорировать данную про-

цедуру. Центризбирком вполне может заменить главу госу-

дарства  в  этом вопросе,  и парламентские выборы будут

назначены без его участия.                            

   Подобная ситуация сохраняется и при досрочных  выбо-

рах в Государственную Думу.  Казалось бы,  ч.2 ст.  109

Конституции четко установила, что в случае роспуска Го-

сударственной  Думы  Президент назначает дату выборов с

тем,  чтобы вновь избранная Государственная Дума собра-

лась не позднее чем через четыре месяца с момента      

   роспуска19. Однако  Закон  о выборах депутатов Госу-

дарственной Думы допускает возможность бездействия Пре-

зидента  и  обязывает  Центризбирком  провести выборы в

первое воскресенье по истечении  трех  месяцев  со  дня

роспуска Думы.                                         

   Подобное дублирование  действий  Президента Центриз-

биркомом  свидетельствует  о  своеобразном   толковании

Конституции,  в которой такая возможность не предусмот-

рена. С другой стороны, необходимо отметить, что подоб-

ная  ситуация сохраняется и при назначении выборов Пре-

зидента, следовательно, речь не идет о каком-либо ущем-

лении одной из ветвей власти.                         

   Пункт "д"  ч.1  ст.  102 Конституции отнес к ведению

Совета Федерации назначение выборов Президента  России.

Порядок  выборов Президента (ч.4 ст.81 Конституции) оп-

ределяется федеральным законом. И Закон "О выборах Пре-

зидента  Российской  Федерации"  установил днем выборов

первое  воскресенье  после  истечения  конституционного

срока,  на  который был избран Президент (ч.1 ст.4).  В

дальнейшем,  процедура назначения президентских выборов

идентична  процедуре назначения выборов Государственной

Думы.  В случае неназначения выборов Советом Федерации,

Центризбирком  проводит выборы в первое воскресенье ме-

сяца,  следующего за месяцем, в котором истекают полно-

мочия главы государства.  Аналогичная ситуация сохраня-

ется и при досрочных выборах Президента, которые "долж-

ны состояться не позднее трех месяцев с момента досроч-

ного  прекращения  исполнения  полномочий"  (ч.2  ст.92

Конституции)  и назначаются Советом Федерации в послед-

нее воскресенье перед истечением трех месяцев с указан-

ного момента (ч.3 ст.4 Закона о выборах Президента).  

   Правда, участие  Центризбиркома в проведении досроч-

ных президентских выборов  предусматривается  только  в

случае отрешения Президента от должности и неназначения

выборов Советом Федерации.  В Законе  не  сказано,  что

должно произойти,  если Совет Федерации не назначит вы-

боры после досрочного прекращения Президентом  полномо-

чий по причине его отставки или стойкой неспособ-

    

   19 В  ч.4 ст.111 и ч.4 ст.117 Конституции говорится,

что Президент распускает Государственную Думу и  назна-

чает  новые  выборы,  а  согласно  ч.3 ст.117 Президент

вправе просто распустить Государственную Думу  (в  этой

части  статьи  117 о назначении новых выборов ничего не

говорится).  Здесь мы сталкиваемся с ненадлежащей зако-

нодательной техникой:  в силу общей нормы (ч.2 ст.  109

Конституции) в положениях статей 111 и 117  можно  было

бы  и  не указывать на обязанность Президента назначать

новые выборы; но если уж в одной из статей такое указа-

 ние содержится, то оно должно быть и в остальных.     

                                                      

                                                       

   ности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа-

щие ему полномочия. Данный пробел в Законе можно объяс-

нить  абсолютной  неразработанностью вопроса досрочного

прекращения полномочий Президента по  указанным  причи-

нам,  что приводит к серьезным конфликтам между ветвями

власти (например,  попытка Государственной Думы  осенью

1996 г., пользуясь временной тяжелой болезнью Президен-

та,  прекратить его полномочия произвольно, несмотря на

полное отсутствие законодательства по данному вопросу).

   Проблема взаимоотношений  ветвей  власти  по вопросу

назначения президентских и  парламентских  выборов  су-

щественным образом потеряла свою остроту.  Заложенная в

Конституции возможность обоюдного влияния - верхняя па-

лата парламента назначает выборы Президента, который, в

свою очередь, назначает выборы нижней палаты - была су-

щественно смягчена двумя федеральными законами:       

   "О выборах  депутатов Государственной Думы Федераль-

ного Собрания Российской Федерации" и "О выборах Прези-

дента Российской Федерации". При активной роли Центриз-

биркома,  который в любой момент может подменить  собой

органы исполнительной и законодательной власти,  проце-

дура назначения выборов превратилась в пустую  формаль-

ность.  Фактическое применение Конституции, подкреплен-

ное двумя федеральными законами,  серьезным образом от-

личается от заложенных в ней идей противостояния ветвей

власти.

                                              

   4.3. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 

ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СТРУКТУРА

 И КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ 

   4.3.1. ПАРЛАМЕНТ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН

   Статья 94  Конституции  прямо  называет  Федеральное

Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие

сомнения  на этот счет,  и указывает,  что оно является

представительным и законодательным  органом  России.  В

отношении  парламентов  субъектов РФ понятия "законода-

тельный" и "представительный" вообще  используются  как

синонимы.  Вывод  об этом можно сделать,  если обратить

внимание на то,  как такие парламенты именуются в  нес-

кольких статьях Конституции: "Законодательные (предста-

вительные) органы субъектов Российской Федерации". Сле-

довательно,  представительный характер органа государс-

твенной власти, согласно Конституции, является одним из

важнейших  признаков парламента20.  Однако выбор разра-

ботчиками Конституции этого признака в качестве  харак-

теристики парламента представляется неудачным.        

   Представительство - вообще очень широкое понятие.  В

отношении государственных органов обычно полагают,  что

речь  идет о представительстве интересов и воли избира-

телей,  а мандат на такое представительство  дают  сами

избиратели на выборах.  Часто в литературе (как в нашей

стране,  так и за рубежом) противопоставляют представи-

тельные и исполнительные органы государственной власти.

Однако такое противопоставление  возможно  лишь  в  тех

странах,  где  органы исполнительной власти формируются

без непосредственного участия избирателей:  назначаются

монархом,  президентом или парламентом. Не является на-

родным представительным органом и  монарх,  чья  власть

передается  по  наследству.  Не  во всех странах и весь

парламент целиком  является  представительным  органом.

Например,  в Великобритании свойством представительного

органа обладает только Палата общин. Но британский Пар-

ламент  состоит  из трех частей:  Палаты общин,  Палаты

лордов и монарха.                                     

   В России также в полной мере представительным  орга-

ном  является  Государственная Дума,  избираемая непос-

редственно  гражданами.  О  представительном  характере

верхней  палаты говорить уже приходится с очень большой

натяжкой, поскольку члены Совета Федерации, за исключе-

нием первого его созыва в 1993-1995 гг.  (см. 7.6.), не

избираются населением именно в качестве членов этой па-

латы Федерального собрания.  Подавляющее большинство из

них избирается либо в качестве депутата законодательно-

го органа субъекта РФ,  либо в качестве главы админист-

рации (президента,  губернатора,  мэра и т.п.) субъекта

Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся

по должности.                                         

   В то же время Президент РФ избирается непосредствен-

но гражданами и,  значит,  представляет интересы и волю

избирателей. Следовательно, Президент РФ также является

представительным органом государственной власти. Причем

если Государственная Дума

                            

   20 О значимости  представительного  характера  Феде-

рального Собрания пишут многие авторы.  См.,  например:

Конституция  Российской  Федерации.  Комментарий.   М.,

1994. С.436; Комментарий к Конституции Российской Феде-

рации.  Изд.2-е.  М., 1996. С.408-409; Конституция Рос-

сийской Федерации. Научно-практический комментарий. М.,

1997. С.514-515.                                      

                                                      

                                                      

представляет многообразие народа России в его единстве,

то  Президент представляет единство народа в его много-

образии.                                              

   Впрочем, ст.94 Конституции не говорит, что парламент

является  единственным  представительным и единственным

законодательным органом,  т.е.  не отрицает возможности

существования  в российском государстве иных представи-

тельных и законодательных органов наряду с  Федеральным

Собранием. Что касается представительного характера го-

сударственного органа, то он, по сути, никак не раскры-

вается в Конституции и развивающем ее законодательстве,

никак не описываются функции органа, связанные именно с

представительным его характером (см. 1.4.1.1.). А вот в

отношении понятия "законодательный орган" имеется  чет-

кое представление.  Законодательный орган реализует за-

конодательную составляющую государственной власти, зак-

репленную в ст. 10 Конституции.

                       

   4.3.2. ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

   Если законодательная  функция российского парламента

прямо указана в Конституции в его определении,  то дру-

гие функции Федерального Собрания не закреплены в столь

явном виде, но при комплексном анализе полномочий, зак-

репленных за ним, эти функции можно легко выделить. Как

и всякий другой парламент,  российское Федеральное Соб-

рание в своей деятельности реализует,  наряду с законо-

дательной (нормотворческой),  ряд других функций:  бюд-

жетно-финансовую,  функцию участия в формировании иных

государственных органов,  контрольную функцию по приня-

тию  одноразовых  ненормативных решений на нерегулярной

основе,  церемониальную. Сходные функции парламента пу-

тем  сгруппирования  его  полномочий выделяют различные

авторы. Так, французский ученый М.Дюверже к полномочи-

ям   парламента  относит  законодательные,  финансовые,

внешнеполитические,  исполнительные,  административные,

судебные  полномочия  по вопросам принятия и пересмотра

конституции21. Английский исследователь Д.Кумбе выделя-

ет 5 основных групп полномочий парламента:  воздействие

на правительство, издание законов, утверждение бюджета,

контроль над администрацией,  организация работы самого

парламента22.

                                         

   21Duverger M. Droit publique. P., 1957.            

   22Coombs D.  Introduction aux etudes sur les  parle-

ments nationaux // Simposium sur 1 integration europe-

enne. Luxembourg, 1974. P. 5.

                         

   Как мы видим,  некоторые авторы выделяют в отдельную

функцию  компетенцию парламента по принятию конституции

и внесению в нее поправок. На мой взгляд, если принятие

и изменение конституции входит в компетенцию парламента

(законодательного собрания), то эти полномочия относят-

ся к законодательной функции,  поскольку такая "гибкая"

или "менее жесткая" конституция -  это  закон,  хотя  и

особый,  основополагающий.  Принять  новую  конституцию

российское Федеральное Собрание не вправе.  В отношении

же принятия поправок оно обладает законодательными пол-

номочиями,  предусмотренными для принятия  федерального

конституционного закона,  но их недостаточно для вступ-

ления поправок в силу (см. 6.1.). Наконец, палаты Феде-

рального Собрания вправе созвать Конституционное Собра-

ние,  правомочное подтвердить неизменность Конституции,

принять новую Конституцию или вынести ее проект на все-

народное голосование (см.  6.4.).  Таким образом,  рос-

сийский  парламент не обладает ни учредительными пол-

номочиями, ни законодательными, достаточными для изме-

нения Конституции.                                    

   Функции Федерального Собрания тесно переплетены меж-

ду собой.  В частности,  федеральный бюджет оформляется

федеральным законом.  Но это не бюджетно-финансовое за-

конодательство,  которое,  в частности,  реализуется во

введении и отмене налогов,  льгот по их уплате, в регу-

лировании так называемых внебюджетных фондов (одним  из

таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.  

   В формировании   различных  государственных  органов

парламент Российской Федерации участвует в  лице  своих

палат  (утверждение  Государственной  Думой кандидатуры

назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства,

назначение  Государственной  Думой  Уполномоченного  по

правам человека, утверждение Советом Федерации кандида-

тур Генерального Прокурора и судей Конституционного Су-

да и т.д.), причем Счетная Палата, например, формирует-

ся на паритетных началах обеими палатами.              

   Контрольная функция реализуется как через органы па-

лат пар- ламента (например,  комиссии  по  исследованию

тех или иных фактов и событий) и депутатов (депутатские

вопросы и запросы23),  так и путем поручений  самостоя-

тельным государственным органам (например,  Счетной па-

лате).  Контрольные полномочия Федерального Собрания не

распространяются на деятельность Правительства РФ,

    

   23 См.  ст.7,  13, 14 Федерального закона "О статусе

депутата Совета Федерации и статусе депутата  Государс-

твенной  Думы  Федерального Собрания Российской Федера-

ции".                                                 

                                                      

                                                      

которое несет ответственность исключительно перед  Пре-

зидентом (см. 4.2.1.5.).                              

   Принятие одноразовых  ненормативных решений на нере-

гулярной основе включает в себя  такие  действия  Феде-

рального  Собрания,  которые  выходят за пределы других

действий парламента (к примеру,  принятие  обращений  и

заявлений  палат  по  различным  вопросам  внутренней и

внешней политики,  объявление амнистии  Государственной

Думой и т.п.).  Церемониальная функция, казалось бы, не

имеет большого значения,  поскольку  ее  реализация  не

оказывает  серьезного  влияния на жизнедеятельность об-

щества и государства. Однако она подчеркивает авторитет

парламента.  В  частности,  в  ч.2 ст.82 Конституции РФ

указывается,  что вновь избранный Президент РФ приносит

присягу в присутствии членов Совета Федерации,  депута-

тов Государственной Думы,  Судей Конституционного Суда.

Кроме того,  парламент заслушивает обращения Президента

РФ,  Конституционного Суда,  выступления  руководителей

иностранных государств.

                                

   4.3.3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ 

   Называя Федеральное  Собрание  законодательным орга-

ном, Консти-туция определяет в качестве одной из основ-

ных  функций  россий-ского парламента законотворчество.

Никто,  кроме Федерального Собрания, не имеет права из-

давать  федеральные  законы.  В то же время Федеральное

Собрание - не единственный государственный орган на фе-

деральном уровне,  обладающий нормотворческой компетен-

цией.  С принятием Конституции 1993 г.  из юридического

лексикона  стало меньше употребляться понятие подзакон-

ного акта,  т.е.  акта,  при всех условиях стоящего  на

ступеньку ниже закона в иерархии нормативных актов. За-

то появилось понятие иного (в сравнении с законом) нор-

мативного правового акта, которое несколько затуманива-

ет картину взаимоотношений различных актов.           

   При комплексном  анализе  различных  конституционных

положений можно установить определенную иерархию норма-

тивных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и

неподзаконные  указы,  в  то  время как постановления и

распоряжения Правительства издаются только с целью рег-

ламентации уже действующих Конституции, федеральных за-

конов,  нормативных указов Президента РФ.  Когда  феде-

ральный  закон  принимается позже указа Президента,  то

положения указа, противоречащие этому закону, прекраща-

ют  свое действие с момента вступления в силу федераль-

ного закона, однако регулирование отношений по указу до

вступления федерального закона в силу (даже при наличии

противоречий с указанным законом) признается законным и

правильным (см. 4.4.3.).                              

   Президент РФ активно пользуется своими нормотворчес-

кими полномочиями. При этом он не только принимает ука-

зы  при отсутствии федеральных законов,  которые должны

были бы регулировать отношения в какой-либо сфере, но и

издает  указы,  альтернативные принятым Государственной

Думой актам,  наложив предварительно вето на одобренный

Думой закон.  Так было,  в частности, с актами о втором

этапе приватизации,  когда позиции Государственной Думы

и Президента по этому вопросу не совпали. Такая практи-

ка не противоречит Конституции,  поскольку  федеральный

законодатель  прямо  не  выразил негативное отношение к

регулированию,  данному в конкретном президентском ука-

зе,  и, следовательно, такой указ не противоречит феде-

ральному закону.  То есть нет формальных оснований счи-

тать,  что законодатель, хотя и предлагавший иное регу-

лирование,  не согласен с тем  регулированием,  которое

дано в указе Президента.                               

   Были также случаи,  когда Президент принимал в форме

своего указа нормативные акты, внесенные им ранее в Го-

сударственную  Думу в порядке законодательной инициати-

вы, но отклоненные данной палатой Федерального Собрания

(см.  4.4.1.). Такую практику следует признать противо-

речащей Конституции.  В подобных вопросах следует исхо-

дить,  в первую очередь,  из положений ч.1 и ч.2 ст. 76

Конституции:  по предметам ведения Федерации и по пред-

метам  совместного  ведения Федерации и ее субъектов на

федеральном уровне принимаются законы (применительно  к

субъектам  Федерации  в ч.2 ст.76 говорится:  "законы и

иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе-

дерации").  Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность

Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.З ст.90

Конституции допускает издание указов Президента,  кото-

рые не должны противоречить Конституции  и  федеральным

законам,  по вопросам, которые еще не урегулированы фе-

деральным законодателем.  Это допустимо постольку, пос-

кольку возникает состояние законодательной необходимос-

ти,  а номинальный законодатель не успевает дать  соот-

ветствующее регулирование. Причем такие указы Президен-

та следует расценивать не  как  альтернативу  законода-

тельному  регулированию,  а  как  временное восполнение

пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция:

до тех пор, пока законода-                            

тель не установил в законе иное,  следует считать,  что

указ Президента соответствует воле законодателя, а поэ-

тому  не  противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции.

Однако если федеральный законодатель,  отвергнув предс-

тавленный Президентом законопроект, тем самым однознач-

но показал,  что регулирование,  предлагаемое Президен-

том,  противоречит воле законодателя,  то и указ Прези-

дента,  воспроизводящий положения отвергнутого законоп-

роекта, следует считать противоречащим воле законодате-

ля,  т.е.  по существу противоречащим федеральным зако-

нам.  Такой указ вполне может быть предметом проверки в

Конституционном Суде РФ (в соответствии с п."а" ч.2 ст.

125 Конституции),  и если Конституционный Суд установит

достаточное соответствие указа отклоненному  законопро-

екту,  то  указ  следует  признать изданным в нарушение

требования ч.3 ст.90 Конституции,  т.е. неконституцион-

ным.                                                  

   Влиять на  законодательную деятельность Федерального

Собрания могут путем реализации  права  законодательной

инициативы  Президент,  Правительство,  Конституционный

Суд,  Верховный  Суд,  Высший  Арбитражный   Суд   (см.

4.4.1.).  Кроме того, у Президента имеется еще один ры-

чаг воздействия на законодательную деятельность - отла-

гательное  вето.  На президентские указы никто наложить

вето не может.                                         

   Конституционный Суд, занимаясь толкованием Конститу-

ции России,  формулирует, по сути, правовые нормы и тем

самым включается в законодательную деятельность. (Зако-

ны же,  принятые парламентом, подписанные Президентом и

опубликованные, могут быть признаны Конституционным Су-

дом неконституционными, т.е. утратившими силу, более не

существующими как правовые акты.                      

   Наконец, законы могут быть приняты  на  референдуме,

назначенном Президентом (см.  4.1.3.), т.е. в этом слу-

чае Федеральное Собрание вообще отстранено от  законот-

ворчества.  При этом решение,  принятое на референдуме,

может быть отменено или изменено  не  иначе  как  путем

принятия решения на новом референдуме.                

   Таким образом,  в рамках законодательной ветви госу-

дарственной власти действует довольно много  субъектов,

участвующих  в  создании  российского законодательства,

хотя основным государственным органом, осуществляющим в

системе  разделения  властей  законодательную  деятель-

ность,  является, если комплексно рассматривать консти-

туционные положения,  Федеральное Собрание. В принципе,

ничего плохого во  взаимодействии  и  взаимном  влиянии

различных органов государственной власти, относящихся к

разным ветвям власти,                                  

   нет. И принцип разделения властей в  разных  странах

(там,  где он признается) дополняется, как правило, не-

которыми другими принципами.  Например,  в США  принцип

разделения властей дополнен принципом "сдержек и проти-

вовесов"24 (checks and  balances),  а  в  Португалии  -

принципом  взаимозависимости  властей.25  В  России  же

Конституция (ст.  10) подчеркивает, что "органы законо-

дательной,  исполнительной  и судебной власти самостоя-

тельны".  Именно на эту самостоятельность и  ссылаются,

когда речь заходит о расширении,  к примеру, парламент-

ского контроля в отношении органов исполнительной влас-

ти.  В то же время при разработке действующей Конститу-

ции РФ об этой самостоятельности как будто  бы  забыли,

предусмотрев  описанное выше весьма существенное вмеша-

тельство органов,  относящихся к иным, нежели законода-

тельная, ветвям государственной власти, в законодатель-

ную сферу.                                            

   Другими словами,  наблюдается явный дисбаланс  между

ветвями  власти не в пользу законодательных органов.  А

такой  дисбаланс  технологически  невыгоден,  поскольку

снижает  эффективность работы государственных органов и

политически опасен для  демократии.  С  технологической

точки  зрения разделение власти представляет собой раз-

деление труда между различными государственными органа-

ми.  Государственные органы формируются и имеют органи-

зацию в соответствии  с  особенностями  деятельности  в

рамках  той или иной ветви власти.  Органы,  берущие на

себя исполнение несвойственных для них функций,  не мо-

гут выполнять их эффективно в силу того,  что они прис-

пособлены для реализации совсем иных функций. Но, более

того,  будучи  загруженными решением несвойственных для

них задач,  они уже не могут должным образом  выполнять

собственные функции, потому что у них на это не хватает

времени,  сил и средств.  С политической  точки  зрения

разделение  власти в условиях демократии является одной

из гарантий того,  что власть не будет узурпирована уз-

кой группой лиц, опирающихся на один из государственных

органов.  Особенно опасно,  когда за счет других ветвей

власти усиливается исполнительная власть.  Ведь органы,

осуществляющие ее (в силу специфики самой этой  ветви),

ориен-тированы  на большую замкнутость,  приверженность

одной  политической  линии,  неприемлемость   оппозиции

внутри себя. В то время 

                             

   24 См. об этом:Мишин А.А., Власихин B.A. Конституция

США.  Политико-правовой комментарий. М., 1985. С.10-11;

Буржуазная конституция на современном этапе.  М., 1983.

С.47; Wilson J.Q. American Government. Lеxington-Toron-

to, 1992. Р.28-30.                                    

   25 Constituicao da Republica Portuguеsa.Lisboa, P.8.

                                                       

                                                      

как для законодательных органов характерна работа в ус-

ловиях политического плюрализма и разнообразия в подхо-

дах, открытости для населения (см. 1.4.5.).

          

   4.3.4. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ 

   Отходом от жесткого проведения в жизнь принципа раз-

деления властей является совмещение мандата парламента-

рия (члена Совета Федерации) и должности главы исполни-

тельной власти субъекта РФ.  Часть 2 ст.95  Конституции

не  указывает  с  достаточной  степенью четкости способ

формирования Совета Федерации - избрание,  замещение по

должности,  назначение  членов этой палаты Федерального

Собрания.  В ней лишь указывается исходный  принцип:  в

Совете  Федерации заседают по два представителя от каж-

дого субъекта РФ -по одному от законодательного  и  ис-

полнительного  органа  государственной  власти субъекта

РФ.  Часть 2 ст.  96 Конституции делает отсылку к феде-

ральному закону,  который определяет порядок формирова-

ния Совета Федерации.                                 

   В ходе подготовки проекта Федерального закона о  по-

рядке  формирования  Совета Федерации предлагались раз-

личные варианты формирования этой палаты. Так, российс-

кие  парламентарии  хотели  сохранить выборность членов

этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый

состав Совета Федерации был избран сроком на два года в

1993 г. (см. 7.6.).                                   

   В частности,  предлагалось формировать Совет Федера-

ции следующим образом:  органы исполнительной и законо-

дательной власти субъектов РФ выдвигают  кандидатов,  а

граждане прямыми,  всеобщими и тайными выборами решают,

кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве

одного  представителя  законодательного органа и одного

представителя от исполнительного органа государственной

власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ наложил ве-

то на закон, предусматривающий такой порядок формирова-

ния  Совета  Федерации,  указывая,  что он противоречит

букве и духу Конституции РФ.  В самом деле, при указан-

ном  порядке  формирования  Совета  Федерации его члены

представляли бы не законодательный  и  представительный

органы государственной власти субъекта РФ,  а избирате-

лей,  население соответствующего субъекта. Хотя описан-

ный  порядок  формирования  Совета  Федерации в большей

степени соответствовал бы  представительному  характеру

Федерального Собрания, закрепленному в ст. 94 Конститу-

ции,  и представлениям о демократическом способе форми-

рования палат российского парламента,  все же нельзя не

признать,  что Конституция предусматривает совсем  иной

способ формирования Совета Федерации,  а именно - вклю-

чение в состав данной палаты представителей органов го-

сударственной власти, а не населения.                 

   В связи  с этим предлагался и другой способ формиро-

вания Совета Федерации: назначение соответствующими ор-

ганами  государственной  власти  своих представителей в

качестве членов Совета Федерации.  Однако наиболее при-

емлемым  для  всех  оказался  третий способ - замещение

постов членов Совета Федерации главами органов исполни-

тельной  и законодательной власти субъектов РФ по долж-

ности. Назначение члена Совета Федерации предусматрива-

ется только в случае, если орган законодательной власти

субъекта РФ состоит из двух  палат.  Тогда  обе  палаты

совместным  решением  назначают  своего представителя -

члена Совета Федерации. Данный способ формирования ука-

занной  палаты российского парламента и был закреплен в

Федеральном законе "О порядке формирования Совета Феде-

рации   Федерального  Собрания  Российской  Федерации",

вступившем в силу в декабре 1995 г.  В январе  1996  г.

произошло переформирование Совета Федерации, и на смену

членам палаты первого созыва,  избранным в 1993 г. (см.

7.6.), пришли по должности главы органов исполнительной

и законодательной власти субъектов РФ. В дальнейшем со-

зывов Совета Федерации не будет.  Его состав будет пос-

тепенно обновляться по мере проведения выборов в органы

государственной власти субъектов РФ и смены (если тако-

вая произойдет в результате таких выборов) глав органов

законодательной  и  исполнительной  власти субъектов РФ

(или переизбрания представителей двухпалатных парламен-

тов соответствующих субъектов РФ).                    

   Значительная часть  депутатов  Государственной  Думы

все же осталась недовольна найденным компромиссным  ва-

риантом  Закона о порядке формирования Совета Федерации

и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько

самим принципом формирования Совета Федерации,  закреп-

ленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ.  Ведь  еще  21  июня

1995 г. Государственная Дума направила запрос в Консти-

туционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точ-

ки  зрения ее соответствия принципу разделения властей.

28 декабря 1995 г.  Конституционный Суд в своем Опреде-

лении  отказал  Государственной Думе в принятии к расс-

мотрению ее запроса в  связи  с  тем,  что  компетенция

Конституционного Суда не распространяется             

на проверку  конституционности  конституционных положе-

ний, и они не могут быть признаны недействующими. Это в

общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда яс-

на.  Однако остается открытым вопрос о том, кто же дол-

жен  осуществлять  надзор  за соблюдением положений ч.2

ст. 16 Конституции РФ: "Никакие другие положения насто-

ящей Конституции не могут противоречить основам консти-

туционного строя Российской Федерации". Более того, ес-

ли обнаружено противоречие между основами конституцион-

ного строя и иными положениями Конституции,  то  именно

Конституционный  Суд должен своим толкованием устранить

найденные противоречия (см. 1.2.; 4.5.).              

   Вместе с тем Государственная Дума,  видимо, не удов-

летворившись отказом Конституционного Суда, содержащим-

ся в Определении от 28 декабря 1995  г.,  обратилась  в

Конституционный  Суд  21  февраля 1997 г.  с запросом о

проверке конституционности положений Закона  о  порядке

формирования Совета Федерации.  10 апреля 1997 г. Конс-

титуционный Суд в своем Определении отказал в  принятии

этого  запроса,  усмотрев в нем повторение в завуалиро-

ванной форме запроса от 21 июня 1995 г.,  т.е.,  по су-

ществу,  запроса  о  конституционности  конституционной

нормы.  При этом Конституционный Суд указал,  что Госу-

дарственная  Дума как субъект законодательного процесса

вправе вносить поправки в действующие и принимать новые

федеральные законы,  если сочтет это необходимым, а об-

ращение в Конституционный Суд было расценено как стрем-

ление  с  помощью  его  решения  повлиять на позиции во

внутрипарламентской дискуссии.                        

   Естественно, члены Совета Федерации,  являющиеся  по

должности  руководителями органов законодательной и ис-

полнительной власти субъектов РФ,  не могут работать на

постоянной  основе  в данной палате Федерального Собра-

ния.  Они вынуждены совмещать разные и  весьма  ответс-

твенные посты.  При этом,  конечно, больше внимания они

уделяют работе в соответствующем субъекте РФ,  где  они

избраны. В этих условиях роль и ответственность аппара-

та Совета Федерации по обеспечению эффективности работы

этой  палаты и качества подготавливаемых проектов реше-

ний возрастают по сравнению с периодом,  когда хотя  бы

часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной

основе (см. 7.6.).                                    

   Конституция не  устанавливает  фиксированного  коли-

чества членов Совета Федерации,  но указывает, что каж-

дый субъект РФ представлен  в  Совете  Федерации  двумя

членами.  Любые  изменения  в  численности субъектов РФ

(увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в

количественном  составе  Совета Федерации.  В настоящее

время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъек-

тов РФ.  Следовательно, Совет Федерации должен насчиты-

вать 178 членов.                                      

   В отношении Государственной Думы,  напротив, числен-

ность  депутатского  корпуса  зафиксирована в ч.3 ст.95

Конституции - 450 человек.

                            

   4.3.5. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

   Часть 2 ст. 96 Конституции РФ содержит отсылку к фе-

деральным законам,  устанавливающим порядок выборов де-

путатов Государственной Думы.  Выборы депутатов регули-

руются целым комплексом федеральных законов (выборы де-

путатов Государственной Думы в 1993  г.  регулировались

указами  Президента РФ26).  Важнейшие среди них:  Феде-

ральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав

граждан Российской Федерации" (вступил в силу в декабре

1994 г.).  Федеральный закон "О выборах депутатов Госу-

дарственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-

рации" (вступил в силу в июне 1995 г.), Федеральный за-

кон  "Об  утверждении схемы одномандатных избирательных

округов для проведения выборов депутатов  Государствен-

ной  Думы  Федерального  Собрания  Российской Федерации

второго созыва" (вступил в силу  в  августе  1995  г.).

Следует отметить также,  что в 1995 г.  в Уголовный ко-

декс России и Кодекс об административных нарушениях бы-

ли  внесены  изменения и дополнения,  предусматривающие

уголовную и административную ответственность за наруше-

ние избирательного законодательства.                  

   Как в 1993 г.,  так и в 1995 г. половина депутатских

мандатов (225) распределялась между  списками  кандида-

тов,  выдвинутыми избирательными объединениями и блока-

ми, по пропорциональной избирательной системе (вся тер-

ритория России рассматривалась как единый избирательный

округ),  причем к  распределению  мандатов  допускались

только списки кандидатов, за которые было отдано не ме-

нее 5%  голосов избирателей,  участвовавших в  выборах.

Другая  половина (225) депутатских мест в Государствен-

ной Думе за-

                                         

   26 Сборник законодательных актов РФ и  других  доку-

ментов  по  вопросам выборов и всенародного голосования

(сентябрь 1993 - декабрь 1994). М.1994. с.24-80.      

                                                       

                                                      

нималась депутатами, избранными в одномандатных избира-

тельных  округах  по мажоритарной избирательной системе

относительного большинства.                            

   Хотя смешанная избирательная система в России  впер-

вые была введена в 1993 г. Указом Президента РФ, именно

Президент впоследствии стал одним из  активнейших  сто-

ронников мажоритарной избирательной системы.  Эта пози-

ция Президента проявилась,  в частности,  в ходе разра-

ботки  законодательства  о  выборах депутатов Государс-

твенной Думы в 1994-1995 гг.  Но и после  парламентских

выборов 1995 г. Президент продолжает выступать за мажо-

ритарную избирательную систему.  Мотивируется это  тем,

что  для установления более тесного контакта депутата с

его избирателями необходимо, чтобы последние голосовали

за конкретного кандидата,  а не за список, подготовлен-

ный избирательным объединением. Но, по-видимому, Прези-

денту РФ и его окружению представляется, что пропорцио-

нальная система благоприятна для  оформившихся  полити-

ческих партий. Но крупные политические партии находятся

в оппозиции Президенту РФ. У Президента же "своей" пар-

тии пока нет. "Наш дом - Россия" тяготеет к превращению

в партию,  но еще весьма далека от этого. Следует отме-

тить,  что,  наряду с Президентом РФ,  целый ряд других

политиков выступает за введение в России чисто  мажори-

тарной избирательной системы. Правда, большинство зако-

нодателей склоняется к сохранению в РФ смешанной  изби-

рательной системы.                                    

 

   Часть 1  ст.97  Конституции  вводит три требования к

депутатам (и,  следовательно,  к кандидатам в депутаты)

Государственной  Думы:  депутатом  Государственной Думы

может быть,  во-первых,  гражданин  России,  во-вторых,

гражданин,  достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин,

имеющий право участвовать в выборах.  Содержание треть-

его  из перечисленных требований раскрывается в ч.3 ст.

32 Конституции: "не имеют права избирать и быть избран-

ным граждане, признанные судом недееспособными, а также

содержащиеся в местах лишения свободы по приговору  су-

да".                                                  

   Исходя из  этого и выдвигаются кандидаты в депутаты.

Списки кандидатов выдвигаются избирательными  объедине-

ниями и избирательными блоками.  Под избирательным объ-

единением понимается "общероссийское общественное  объ-

единение,  которое создано в порядке, установленном фе-

деральными  законами,  устав  которого  предусматривает

участие  в выборах в органы государственной власти пос-

редством выдвижения кандидатов в депутаты и зарегистри-

рован                                                 

   Министерством юстиции  Российской Федерации не позд-

нее чем за шесть месяцев  до  объявления  дня  выборов"

(ст.32  Закона  о выборах депутатов Государственной Ду-

мы). Правда, в том, что касается последнего требования,

для парламентских выборов 1995 г. было сделано исключе-

ние и принято специальное решение о том, что в выдвиже-

нии кандидатов участвуют общественные объединения,  от-

вечающие всем остальным  требованиям,  предъявляемым  к

избирательным  объединениям,  но  зарегистрированные не

позднее чем за шесть месяцев до дня проведения выборов.

Это было связано с тем, что сам Федеральный закон всту-

пил в силу менее чем за шесть месяцев до дня проведения

выборов, а подобные требования сроков регистрации жела-

тельно заранее доводить до сведения  общественных  объ-

единений, желающих участвовать в выборах.             

   Понятие общественного объединения,  порядок его соз-

дания и регистрации,  его деятельность, права и обязан-

ности, а также порядок прекращения деятельности регули-

руются Федеральным законом "Об общественных объединени-

ях" 1995 г.27 (см. 2.3.3.).                            

   В понятии  избирательного  объединения  растворяется

понятие партии.  Это толкает неполитические по  сути  и

основным целям общественные объединения на путь полити-

зации, что неизбежно начинает вступать в противоречие с

основной  деятельностью и тем самым мешает ее эффектив-

ному осуществлению.  С другой стороны, такое расширение

круга  субъектов политической активности за счет вовле-

чения в выборы неполитических общественных  объединений

дезориентирует избирателей, мешает становлению в России

партийной системы.  Следует, впрочем, отметить, что из-

биратели в основной своей массе и в 1993 г.  и,  в осо-

бенности,  в 1995 г. отдали свои голоса преимущественно

за партии или объединения,  тяготеющие к перерастанию в

партии.                                                

   Избирательный блок образуется не менее чем двумя из-

бирательными объединениями, регистрируется на время вы-

боров Центральной избирательной комиссией, но не имеет,

в отличие от избирательного объединения, статуса юриди-

ческого лица.  Избирательное объединение,  вступившее в

блок, не может вступать на данных выборах в другие бло-

ки или выдвигать список кандидатов самостоятельно. 

  

   27 См.:  Комментарий к Федеральному закону  "Об  об-

щественных объединениях". М., 1996. С.26-98.          

                                                      

                                                      

Понятие избирательного объединения появилось в российс-

ком законодательстве уже после выборов 1993г., но пере-

числяемые в указах 1993 г. политические партии, общест-

венно-политические движения и т.д., в принципе, охваты-

ваются понятием избирательного объединения.           

   В 1993 г. под списком кандидатов требовалось собрать

не менее 100 тыс. подписей (не более 15% из них в одном

субъекте  РФ) избирателей,  а в 1995 г.  - не менее 200

тыс. (не более 7% из них в одном субъекте РФ).        

   В каждый список не может  быть  включено  более  270

кандидатов (на деле их было меньше). При этом в 1995 г.

было введено требование, чтобы так называемый централь-

ный список кандидатов (т.е.  не привязанный ни к какому

региону конкретно) внутри единого списка, составленного

избирательным объединением или блоком, включал не более

12 фамилий, а все остальные кандидаты должны быть расп-

ределены  по так называемым региональным спискам внутри

единого списка кандидатов. Предполагается, что введение

региональных списков должно приближать депутатов,  изб-

ранных по общефедеральному избирательному округу, к жи-

телям конкретного региона.  К распределению депутатских

мандатов допускаются только те  списки  кандидатов,  за

которые  было  подано не менее 5%  голосов избирателей,

принявших участие в выборах28.                        

   В 1993 г. в выборах пытались принять участие 35 объ-

единений и блоков,  только 13 из них смогли собрать 100

тыс.  подписей и больше под своими списками и лишь 8 из

них  перешагнули  5%-ный барьер и разделили между собой

225 мест в Государственной Думе. В 1995 г. более 70 из-

бирательных  объединений и блоков заявили о своем наме-

рении участвовать в парламентских выборах,  50  из  них

подали  в  Центральную избирательную комиссию подписные

листы под списками своих кандидатов,  но в итоге  заре-

гистрированы были списки кандидатов от 43 избирательных

объединений и блоков, 5%-ный же

                      

   28 Конституционный 5%-ный барьер  пытались  оспорить

некоторые депутаты Государственной Думы,  направив зап-

рос в Конституционный Суд.  По поводу того  же  5%-ного

барьера  был  направлен  в Конституционный Суд и запрос

Верховного Суда. В определении Конституционного Суда РФ

от 20 ноября 1995 г. "Об отказе в принятии к рассмотре-

нию запроса группы депутатов Государственной Думы Феде-

рального  Собрания  РФ  и  запроса Верховного Суда РФ о

проверке конституционности ряда положений  Федерального

закона  от  21 июня 1995 г.  "О выборах депутатов Госу-

дарственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-

рации", фактически, была признана правомерность законо-

дательного установления подобных барь-еров (см.:  Вест-

ник Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. N 17).

   барьер смогли  в 1995 г.  перешагнуть лишь 4 избира-

тельных  объединения  -  Коммунистическая   партия   РФ

(КПРФ), "Наш дом - Россия" (НДР), Либерально-демократи-

ческая партия России (ЛДПР) и "Яблоко".  Трое  из  них,

исключая объединение "Наш дом - Россия",  имели фракции

в Государственной Думе, избранной в 1993 г.           

   Однако в Государственной Думе представлено, как пра-

вило,  большее  количество  общественных  объединений и

блоков, чем участвовало в распределении 225 депутатских

мандатов.  Кроме  того,  в Государственной Думе имеются

независимые депутаты, не представляющие вообще никакого

объединения.  Это связано с тем,  что 225 мандатов, как

уже говорилось, получают депутаты, избранные в одноман-

датных  избирательных  округах  по мажоритарной системе

относительного большинства.  В среднем в  каждом  таком

округе должно проживать 478 - 480 тыс. избирателей. Для

отдаленных и труднодоступных районов России допускалось

создание избирательных округов, численность избирателей

в которых отклонялась бы от средней, но не более чем на

15%. В среднем же отклонения от средней численности из-

бирателей в округах в 1995 г. могли составлять не более

10%, а в 1993 г. - 15%.                                

   Кандидаты в  таких округах могут выдвигаться избира-

тельными объединениями,  группами  избирателей  (в  том

числе  по месту жительства и работы) и путем самовыдви-

жения.  Кандидаты, выдвинутые по избирательным округам,

должны собрать в свою поддержку подписи не менее 1% из-

бирателей,  проживающих в  соответствующем  округе.  От

сбора  подписей  освобождаются кандидаты,  выставленные

избирательными объединениями, зарегистрировавшими спис-

ки  кандидатов  для выборов по общефедеральному избира-

тельному округу.  Выборы в одномандатном округе  прово-

дятся, если в нем выдвинуто не менее двух кандидатов. А

состоявшимися выборы  считаются,  если  в  них  приняло

участие  не  менее 25%  зарегистрированных избирателей,

причем регистрируются в качестве избирателей  в  обяза-

тельном порядке все граждане, имеющие право участвовать

в выборах.                                            

   По одномандатным избирательным  округам  17  декабря

1995 г. были избраны от КПРФ - 58 депутатов, от объеди-

нения "Яблоко" -14,  от НДР - 10,  от ЛДПР - 1, а кроме

того,  от объединений и блоков,  не преодолевших 5%-ный

барьер по общефедеральному  избирательному  округу:  от

Аграрной  партии России - 20 депутатов,  от объединения

"Власть народу!" - 9,  от блока "Демократический  выбор

России  -  Объединенные  демократы"  - 9,  от Конгресса

русских                                               

общин - 5,  от Блока Ивана Рыбкина и объединений  "Впе-

ред,  Россия!"  и  "Женщины  России" - по 3 депутата от

каждого,  от блока "Памфилова - Гуров - Владимир Лысен-

ко" - 2, от Блока независимых, Блока Станислава Говору-

хина,  объединения "89",  блока "Коммунисты -  Трудовая

Россия - за Советский Союз",  объединений "Мое Отечест-

во", "Общее дело", Партии Российского единства и согла-

сия,  Партии самоуправления трудящихся, Партии экономи-

ческой свободы,  объединения "Преображение Отечества" и

блока "Профсоюзы и промышленники России - Союз труда" -

по 1 депутату.  Еще 77 депутатов были избраны из  числа

кандидатов, выдвинутых избирателями либо путем самовыд-

вижения. В двух одномандатных округах выборы состоялись

позже29.

                                              

   4.3.6. ГАРАНТИИ ДЕПУТАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

   Части 2 и 3 ст.97 Конституции закрепляют принцип не-

совместимости должностей с  депутатским  мандатом.  Это

связано, во-первых, с непременным условием для депутата

Государственной Думы сосредоточиться  на  выполнении  в

первую очередь своих весьма важных для жизни общества и

государства обязанностей.  Поэтому ч.3  той  же  статьи

специально оговаривает постоянный характер работы депу-

тата.  Во-вторых, требование несовместимости должностей

вытекает из необходимости обеспечения независимости де-

путата в административном,  материальном и дисциплинар-

ном плане от каких-либо органов и должностных лиц, кро-

ме соответствующей  палаты  Федерального  Собрания,  ее

внутренних органов и должностных лиц. Именно это позво-

ляет депутату в полной мере нести  политическую  и  мо-

ральную ответственность перед своими избирателями и за-

висеть,  прежде всего, от своей внутренней убежденности

в том,  что его действия соответствуют интересам страны

и способствуют благу народа.  Именно поэтому ч.3  ст.97

допускает совмещение депутатского мандата с осуществле-

нием преподавательской,  научной и иной творческой дея-

тельности, поскольку такая деятельность, даже при усло-

вии занятия  на  условиях  совместительства  каких-либо

должностей в государственных учебных или научных учреж-

дениях, не предполагает выполнения каких-либо управлен-

ческих функций,  а значит,  не нарушает упомянутой выше

независимости.  Кроме того, занятие творческой деятель-

ностью (в том числе преподавательской  

              

   29 Федеральное Собрание. Справочник. М. 1996.С.127.

 

   и научной)  содействует повышению квалификации депу-

тата,  сталкивающегося по роду своей работы с ситуация-

ми,  требующими взвешенного, рассудительного, но вместе

с тем новаторского,  оригинального подхода. А повышение

квалификации депутата,  развитие его творческих способ-

ностей отвечает интересам самих избирателей. В-третьих,

указанная   несовместимость   должностей  соответствует

принципу разделения ветвей власти, заложенному в ст. 10

Конституции, принципу разграничения предметов ведения и

полномочий между органами государственной власти  РФ  и

органами  государственной  власти ее субъектов (ст.  11

Конституции) и принципу отделения органов местного  са-

моуправления  от системы органов государственной власти

(ст.  12 Конституции). В связи с этим непонятно, почему

для   депутатов  Государственной  Думы  первого  созыва

(1993-1995 гг.) сделали исключение и допустили совмеще-

ние  депутатского мандата с должностью члена Правитель-

ства России (см. 7.6.).                               

   Кроме того, требование несовместимости в том виде, в

котором оно сформулировано в ч.3 ст.97 Конституции,  не

охватывает службу в  органах  местного  самоуправления,

ибо  в  органах  местного самоуправления не должно быть

государственной службы (в  действительности  российские

органы  местного самоуправления подвергаются огосударс-

твлению).                                             

   Статья 98 Конституции закрепляет иммунитет парламен-

тариев,  что  должно обеспечить им независимость от уп-

равленческих и  правоохранительных  структур  государс-

твенного  аппарата,  находящегося под контролем органов

исполнительной власти,  и, следовательно, дать гарантии

свободного   выражения  депутатами  своих  политических

убеждений в высказываниях, во время голосований по раз-

личным вопросам, при выдвижении проектов законов и пос-

тановлений и при осуществлении иных действий в ходе ре-

ализации полномочий члена парламента.                 

   Однако неприкосновенность  депутатов Государственной

Думы и членов Совета Федерации не является  абсолютной.

Если имеются веские основания для привлечения члена Фе-

дерального Собрания к ответственности, то каждая из па-

лат  может  по  представлению Генерального прокурора РФ

большинством голосов лишить  неприкосновенности  любого

парламентария, входящего в ее состав.                 

   В средствах  массовой информации обсуждался вопрос о

том,  что преступники могут воспользоваться депутатской

неприкосновенностью,  чтобы  избежать уголовной ответс-

твенности.  Но не все преступники, а только те, у кото-

рых достаточно финансовых средств, мо-                

гут воспользоваться депутатским иммунитетом.  Кроме то-

го,  чтобы приобрести неприкосновенность, надо победить

на выборах в конкуренции с,  возможно, такими же канди-

датами; следовательно, надо уметь заниматься политикой.

Конечно,  какие-то  одиозные  преступники тоже способны

выиграть выборы,  но это все же,  как показывает  опыт,

весьма незначительная часть депутатского корпуса. Кроме

того, как уже отмечалось, иммунитет не носит абсолютно-

го характера.  Наиболее известный случай избрания депу-

татом человека, стремящегося таким путем отложить прив-

лечение  к  ответственности,  - это победа на выборах в

1994 г.  С.П.Мавроди,  предпринимателя, создавшего нес-

колько  "финансовых пирамид",  в результате чего значи-

тельное число вкладчиков потеряли  свои  сбережения.  В

1995  г.  С.П.Мавроди был лишен депутатской неприкосно-

венности. Попытка участвовать в парламентских выборах в

1995 г. не увенчалась для С.П.Мавроди успехом.        

   Конечно, дело  Мавроди  не  снимает  проблемы других

лиц,  пользующихся депутатской  неприкосновенностью,  о

чем регулярно заявляют правоохранительные органы.  Нап-

ример, в сентябре 1997 г. министр внутренних дел России

в очередной раз передал должностным лицам Государствен-

ной Думы список депутатов, которым могло бы быть предъ-

явлено обвинение.

                                     

   4.3.7. ДВУХПАЛАТНАЯ СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

   Согласно ч.1 ст. 95 Конституции Федеральное Собрание

состоит из двух палат - Совета  Федерации  и  Государс-

твенной  Думы.  При разработке проекта и принятии дейс-

твующей Конституции России практически никто не  ставил

под  сомнение  целесообразность сохранения двухпалатной

структуры парламента30.  Такая структура проистекает из

федеративного  государственного устройства,  когда одна

из палат является палатой общенародного  представитель-

ства,  а  в другой палате реализуется представительство

субъектов федерации.  Почти все федерации в мире  имеют

двухпалатную структуру парламентов. Однопалатными явля-

ются парламенты федераций Коморские острова и Танзания.

Правда,  в  последней  из  упомянутых федераций один из

двух субъектов федерации  (Занзибар)  имеет  специально

для него выделенное фиксированное количество мест в од-

нопалатном парла-

                                      

   30 См.:  Конституции РФ (альтернативные  проекты,  в

2-х книгах). М., 1993.

                                

   менте31. Особая ситуация существует в ФРГ,  где мно-

гие ученые не признают  Бундесрат  -  орган  земельного

представительства  - палатой парламента32.  Однако,  на

мой взгляд,  вопрос нельзя считать полностью  закрытым,

поскольку  Бундесрат выполняет практически все функции,

присущие верхним палатам парламентов  других  стран,  а

способ его формирования не может служить решающим аргу-

ментом,  так как мировая практика изобилует самыми раз-

нообразными и далеко не всегда демократичными способами

формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая

эти палаты права быть палатами парламентов33.         

   Двухпалатная структура Федерального Собрания предпо-

лагает и значительную самостоятельность палат, что про-

явилось в их компетенции и в том, что они заседают раз-

дельно (ч.1 ст. 100). Конституция (ч.3 ст. 100) предус-

матривает  только  три случая,  когда Совет Федерации и

Государственная Дума могут  собираться  для  совместных

заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслуши-

вания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслу-

шивания  по-  сланий Конституционного Суда,  в-третьих,

для заслушивания вы- ступлений руководителей  иностран-

ных государств.

                                       

   4.3.8. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПАЛАТ

   Часть 2  ст.  100  Конституции провозглашает принцип

открытости заседаний палат как общее правило.  Исключе-

ние  из этого правила может быть сделано по решению са-

мой палаты большинством голосов для каждого  отдельного

заседания,  причем необходимость сохранения конфиденци-

альности должна  быть  серьезно  мотивирована.  Принцип

открытости является общим правилом практически для всех

парламентов мира.  Реальное воплощение этого принципа в

жизнь  в палатах Федерального Собрания весьма затрудни-

тельно, так как нет

                                   

   31 Сравнительное конституционное  право.  М.,  1996.

С.483, 518-521.                                       

   32 Хессе К.  Основы конституционного права ФРГ.  М.,

1981. С.293.                                          

   33 В отечественном государствоведении мнения о  том,

является ли Бундесрат палатой парламента,  разделились.

Например,  Ю.П.Урьяс считает, что Бундесрат не входит в

состав  парламента  (см.:  Очерки  парламентского права

(зарубежный опыт). М., 1993. С.135). В.В.Маклаков пола-

гает,  что  Бундесрат  -  это  вторая палата парламента

(Конституции   буржуазных   государств.    М.,    1982.

С.162-163.).  Говорят также о "скрытой" двухпалатности,

когда не признаваемый формально палатой парламента Бун-

десрат фактически выполняет функции второй палаты. (Го-

сударственное право буржуазных и освободившихся  стран.

М., 1986. С.276).                                     

                                                      

                                                      

даже трибун  для  публики.  Однако  отчасти  открытость

обеспечивается путем прямой  трансляции  заседаний  на

мониторы, расположенные в том числе и в помещении, ку-

да имеют доступ все, имеющие пропуск (хотя бы одноразо-

вый) в здание соответствующей палаты парламента.  Впро-

чем,  для "публики с улицы" проблематичным яв-ляется  и

получение пропуска в здание палаты34.  Федеральное Соб-

рание является постоянно действующим органом (ч.1 ст.99

Конституции).  Вместе  с тем прерывистость работы Госу-

дарственной Думы заложена уже в ее периодическом  пере-

избрании. Поэтому, чтобы в какой-то мере избежать нега-

тивных последствий этой прерывистости и появления пери-

одов  безвластия,  в ч.4 ст.99 Конституции указывается,

что только "с момента начала работы Государственной Ду-

мы  нового созыва полномочия Государственной Думы преж-

него созыва прекращаются".  Периодическое  переизбрание

Государственной Думы потребовало специального указания,

в какие сроки собирается вновь избранная Дума  на  свое

первое  заседание  и кто его открывает (ч.ч.2 и 3 ст.99

Конституции). Состав Совета Федерации, как уже указыва-

лось,  обновляется  постепенно,  по  мере  смены лиц на

должностях глав исполнительной и законодательной власти

субъектов  РФ.  Для  Совета  Федерации поэтому важность

представляет открытие  лишь  самого  первого  заседания

(см. 7.6.).                                           

   Прерывистость работы   палат  Федерального  Собрания

проявляется в сессионности их  работы.  Государственная

Дума  проводит  две  сессии:  весеннюю - с 11 января до

конца июля и осеннюю - с начала октября по конец декаб-

ря каждого года. Совет Федерации с середины сентября до

середины июля следующего года должен собираться не реже

одного раза в три месяца. На деле Совет Федерации засе-

дает ежемесячно.  В рамках сессии Государственная  Дума

проводит по 2-3 пленарных заседания в неделю. В осталь-

ное время работают различные внутренние органы  и  под-

разделения  палат российского парламента.  Эти органы и

подразделения формируются и действуют на основе  регла-

ментов35  палат Федерального Собрания (ч.4 ст.101 Конс-

титуции). Руководят работой палат и ведают их

        

   34 О значимости для парламентов принципа  открытости

и формы претворения этого принципа в жизнь в ряде стран

Европы, США и Канаде см.: In the Public Eye. Parliamen-

tary из Europe and North America. Washington, 1995.   

   35 См.: Регламент Совета Федерации Федерального Соб-

рания РФ,  М., 1996; Регламент Государственной Думы Фе-

дерального  Собрания - парламента Российской Федерации.

М., 1996. 

                                            

   внутренним распорядком председатели палат и  их  за-

местители, которые избираются из своего состава Советом

Федерации и Государственной Думой соответственно (ч.ч.1

и 2 ст.101 Конституции РФ).

                          

   4.3.9. КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ПАЛАТЫ

   Весьма важные  функции выполняют комитеты и комиссии

палат Федерального Собрания,  которые упоминаются в п.3

ст.101  Конституции.  Практически все наиболее значимые

вопросы,  рассматриваемые палатами,  проходят через  их

комитеты и комиссии.  Все депутаты Государственной Думы

и все члены Совета Федерации сгруппированы в  постоянно

действующие комитеты и комиссии. Деятельность комитетов

и комиссий довольно подробно регулируется  регламентами

палат и иными внутренними актами палат. В период работы

1994-1955 гг. в Совете Федерации были образованы 3 пос-

тоянные комиссии - по Регламенту и парламентским проце-

дурам;                                                

   Мандатная и Счетная - и 11 комитетов - по делам  Фе-

дерации,  Федеративному договору и региональной полити-

ке; по конституционному законодательству и судебно-пра-

вовым вопросам;  по бюджету,  финансовому,  валютному и

кредитному регулированию,  денежной эмиссии,  налоговой

политике и таможенному регулированию;  по вопросам эко-

номической реформы, собственности и имущественных отно-

шений;  по делам Содружества Независимых Государств; по

международным делам;  по вопросам безопасности и оборо-

ны;  по социальной политике;  по аграрной политике;  по

вопросам науки, культуры и образования, по делам Севера

и малочисленных народов.  В настоящее время сохраняются

те же 3 постоянные комиссии и 11 комитетов в Совете Фе-

дерации,  однако некоторые из комитетов несколько изме-

нили свою специализацию.  Например, Комитет по вопросам

науки, культуры и образования преобразован в Комитет по

науке,  культуре, образованию, здравоохранению и эколо-

гии, а Комитет по вопросам экономической реформы, собс-

твенности и имущественных отношений преобразован в  Ко-

митет по вопросам экономической политики.              

   В Государственной  Думе  первого  созыва  (1994-1995

гг.) действовала 1 постоянная комиссия - мандатная -  и

23  комитета  -  по законодательству и судебно-правовой

реформе;  по труду и социальной  поддержке;  по  охране

здоровья;  по экологии; по образованию, культуре и нау-

ке;  по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, на-

логам, банкам и финансам; по экономической политике; по

соб-                                                  

ственности, приватизации и хозяйственной  деятельности;

по аграрным вопросам; по промышленности, строительству,

транспорту и энергетике; по природным ресурсам и приро-

допользованию; по обороне; по безопасности; по междуна-

родным делам;  по делам Содружества  Независимых  Госу-

дарств и связи с соотечественниками;                  

   по делам национальностей; по делам Федерации и реги-

ональной политике; по вопросам местного самоуправления;

по делам общественных объединений и религиозных органи-

заций;  по организации работы Государственной Думы;  по

информационной политике и связи;                      

   по вопросам геополитики. В Государственной Думе вто-

рого созыва осталась та же постоянная Мандатная  комис-

сия  и  было сформировано 28 комитетов.  По сравнению с

первым созывом Думы,  появились новые комитеты - по де-

лам  ветеранов;  по конверсии и наукоемким технологиям;

по туризму и спорту;  по проблемам Севера -один Комитет

(по  образованию,  культуре  и науке) разделился на два

(по образованию и науке и по  культуре).  Два  комитета

Государственной Думы во втором созыве несколько измени-

ли свои названия:  Комитет по труду и  социальной  под-

держке  стал называться Комитетом по труду и социальной

политике, а Комитет по организации работы Государствен-

ной  Думы стал называться Комитетом по Регламенту и ор-

ганизации работы Государственной Думы.                

   Кроме того,  в палатах создаются комиссии для специ-

ального  изучения какого-либо вопроса или для расследо-

вания какого-либо дела.  Например,  в Совете  Федерации

сформированы Временная комиссия по регламенту, Постоян-

ная наблюдательная комиссия и др. В Государственной Ду-

ме были созданы:  Комиссия по анализу итогов приватиза-

ции в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц

за ее негативные результаты, Комиссия по делам беженцев

и вынужденных переселенцев,  Комиссия по проверке  хода

приватизации  РАО  "Норильский  никель"  и рассмотрению

вызванных этим социально-экономических проблем и др.

  

   4.3.10. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

   Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной

палате -контрольном органе, формируемом Советом Федера-

ции и Государственной Думой.  В феврале 1995 г. вступил

в  силу  Федеральный закон "О Счетной палате Российской

Федерации",  который подробно  регулирует  ее  деятель-

ность. ..Счетная палата осуществляет контроль за испол-

нением федерального бюджета и с этих позиций          

   вправе проводить  проверку  любого  государственного

органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в

том числе и по запросам, поступающим из Совета Федера-

ции и Государственной Думы).  Счетная палата дает также

общую оценку исполнения федерального бюджета.        

   Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счет-

ная палата решает следующие задачи:                   

   а) организация  и осуществление контроля за своевре-

менным исполнением доходных и  расходных  статей  феде-

рального  бюджета  и  бюджетов федеральных внебюджетных

фондов по объемам, структуре и целевому назначению;   

   б) определение эффективности и целесообразности рас-

ходов государственных средств и использования федераль-

ной собственности;                                    

   в) оценка обоснованности доходов и расходных  статей

проектов  федерального  бюджета  и бюджетов федеральных

фондов;                                                

   г) финансовая экспертиза проектов федеральных  зако-

нов, а также нормативных правовых актов федеральных ор-

ганов государственной власти,  предусматривающих расхо-

ды,  покрываемые  за счет средств федерального бюджета,

или влияющих на формирование и исполнение  федерального

бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;   

   д) анализ выявленных отклонений от установленных по-

казателей федерального бюджета и  бюджетов  федеральных

внебюджетных  фондов и подготовка предложений,  направ-

ленных на их устранение,  а также на  совершенствование

бюджетного процесса в целом;                          

   е) контроль за законностью и своевременностью движе-

ния средств федерального бюджета и средств  федеральных

внебюджетных  фондов в Центральном банке РФ,  уполномо-

ченных банках и  иных  финансово-кредитных  учреждениях

РФ;                                                   

   ж) регулярное представление Совету Федерации и Госу-

дарственной Думе информации о ходе исполнения федераль-

ного  бюджета  и результатах проводимых контрольных ме-

роприятий.

                                            

   4.3.11. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

   4.3.11.1. Вопросы, отнесенные к ведению палат

Федерального Собрания

                                      

   Статьи 102  и  103  Конституции перечисляет вопросы,

которые находятся в ведении соответственно Совета Феде-

рации и Государствен-                                 

ной Думы.  Это  означает,  что окончательное решение по

этим вопросам (постановление) принимает соответствующая

палата. Тем не менее решение большинства из этих вопро-

сов так или иначе пересекается с конституционными  пол-

номочиями  других органов государственной власти,  пре-

допределяется их позицией,  а по некоторым вопросам ре-

шение палаты может порождать правовые последствия,  от-

нюдь не вытекающие из  полномочия  палаты  решать  этот

вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса

о доверии Правительству фактически определяет судьбу не

Правительства,  а самой Государственной Думы36).  Почти

все эти вопросы (и  соответствующие  полномочия  палат)

упоминаются в других статьях Конституции.  Однако пере-

числение вопросов,  находящихся в ведении  палат  Феде-

рального Собрания,  принципиально важно,  поскольку тем

самым точно описывается круг вопросов, регулируемых об-

щеобязательными  актами  палат  -  постановлениями (см.

4.3.11.3.).                                           

   Совет Федерации утверждает  изменение  границ  между

субъектами Федерации (п."а" ч.1 ст.  102).  В соответс-

твии со ч.3 ст.67 Конституции границы между  субъектами

РФ  могут  быть изменены только с их взаимного согласия

(см.  3.1.2.). Совет Федерации, во-первых, должен уста-

новить наличие такого согласия, во-вторых, санкциониро-

вать договоренность соответствующих  субъектов  Федера-

ции,  если при этом не нарушаются интересы других субъ-

ектов РФ.  Если Совет Федерации не утвердит решение со-

ответствующих  субъектов  РФ  об изменение границ между

ними,  то возможен спор о компетенции,  который в соот-

ветствии с ч.3 ст.  125 Конституции может стать предме-

том рассмотрения в Конституционном Суде РФ.           

   Только в п.п."б" и "в" ч.1 ст.102  Конституция  пре-

дусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нужда-

ются в утверждении другим государственным органом - Со-

ветом  Федерации.  В  соответствии со ст.88 Конституции

Президент РФ при обстоятельствах и в  порядке,  предус-

мотренных  федеральным конституционным законом,  вводит

на территории России  или  в  отдельных  ее  местностях

чрезвычайное положение, а в случае агрессии против Рос-

сии или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в

ст.  87 Конституции,  вводит на территории России или в

отдельных ее местностях военное положение. В обоих слу-

чаях  Президент обязан незамедлительно сообщить об этом

Совету Федерации и Государственной  Думе.  Далее  Совет

Федерации должен решить вопрос об утверждении указа

   

   36 См. 4.2.1.3.

                                    

   Президента о введении чрезвычайного или военного по-

ложения.  Причем из Конституции не вытекает,  что отказ

Совета Федерации утвердить, например, Указ Президента о

введении военного положения автоматически влечет за со-

бой отмену военного положения. Военное положение вводит

Президент,  являющийся Верховным Главнокомандующим Воо-

руженными  Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции),  и только

Президент может его отменить. Вместе с тем отказ Совета

Федерации утвердить соответствующий указ Президента де-

лает этот указ противоречащим Конституции (в  противном

случае  содержание  п.п."б" и "в" ч.1 ст.102 утрачивает

смысл), и Президент обязан его отменить.              

   Вопрос о возможности использования  Вооруженных  Сил

РФ за пределами ее территории (п."г" ч.1 ст.  102) зат-

рагивает общие интересы не только народа России  в  це-

лом,  но  и  народов  субъектов Федерации (не исключено

разное их отношение к этому),  а поэтому каждый раз ре-

шается Советом Федерации. Соответственно решение вопро-

са об использовании Вооруженных Сил в  пределах  России

относится к компетенции Верховного Главнокомандующего.

   Назначение выборов  Президента РФ и отрешение его от

должности Советом Федерации (п.п."д" и "е" ч.1  ст.102)

рассмотрены выше (см. 4.2.2.3.; 4.2.3.3.)             

   Кадровые назначения,  осуществляемые Советом Федера-

ции,  о которых говорится в п.п."ж" и  "з"  ч.1  ст.102

(назначение судей Конституционного Суда РФ,  Верховного

Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ,  назначение  на

должность и освобождение от должности Генерального про-

курора РФ) входят в механизм сдержек и  противовесов  в

отношениях  между ветвями власти и в федеративных отно-

шениях (см.  4.2.3.1; 4.2.3.2.). Однако неурегулирован-

ность таких вопросов,  как сроки предложения кандидатур

Президентом,  возможность или невозможность  вторичного

внесения  отклоненной кандидатуры,  порождает серьезные

проблемы в сфере эффективного функционирования  отдель-

ных из указанных государственных органов и легитимности

осуществления полномочий некоторыми должностными  лица-

ми.  Так, например, долгий подбор Президентом РФ канди-

датов на должность судей Конституционного Суда привел к

тому, что этот орган приступил к работе более чем через

год и два месяца после  принятия  Конституции  1993  г.

Практически  год (1994-1995 гг.) на должности Генераль-

ного прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на

эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федера-

ции) находился так называемый исполняющий обя-        

занности Генерального прокурора - должность,  неизвест-

ная  Конституции  и существующая вне легитимирующего ее

порядка назначения.                                   

   Пункты "а" и "б" ч.1 ст.  103 Конституции  имитируют

принцип  ответственности Правительства перед нижней па-

латой парламента (см. 4.2.1.). Поэтому полномочия Сове-

та  Федерации и Государственной Думы формировать на па-

ритетных началах Счетную палату  (п."и"  ч.1  ст.102  и

п."г" ч.1 ст.103) превращаются в полномочия по созданию

органа "для внутреннего пользования" парламента.  Пункт

"ж"  ч.1 ст.  103 позволяет Государственной Думе выдви-

гать обвинение против Президента РФ (см. 4.2.2.).     

   Назначение на должность и освобождение от  должности

Председателя Центрального банка России отнесено к веде-

нию Государственной Думы (п."в" ч.1 ст.103) ввиду того,

что  данное должностное лицо призвано исходить из обще-

федеральных интересов при проведении  кредитно-денежной

политики  и  быть в значительной степени независимым от

субъектов РФ.  В решении  вопроса  об  освобождении  от

должности  Председателя Центрального банка РФ Конститу-

ция  предоставляет  Государственной  Думе   существенно

большую самостоятельность,  чем Совету Федерации в воп-

росе об освобождении от должности Генерального прокуро-

ра РФ.  В последнем случае Президент РФ "вносит в Совет

Федерации предложение"  об  освобождении  от  должности

(п."е" ст.83 Конституции), а в первом Президент "ставит

вопрос" об освобождении от должности Председателя Цент-

рального банка (п."г" ст.83).  Причем ч.2 ст. 129 Конс-

титуции ясно определяет, что Генеральный прокурор может

быть  освобожден  от должности Советом Федерации только

по представлению Президента.  Аналогичного положения  о

Председателе  Центрального  банка Конституция не содер-

жит. Таким образом, Конституция предполагает, что Пред-

седатель  Центрального  банка  может быть освобожден от

должности Государственной Думой не только по инициативе

Президента.                                           

   Объявление амнистии (п."е" ч.1 ст.  103), назначение

и освобождение от должности Уполномоченного  по  правам

человека (п."д" ч.1 ст.  103) - это единственные вопро-

сы, на решении которых палатой Федерального Собрания (а

именно  -  Государственной  Думой)  никак не отражаются

полномочия других государственных органов, не требуется

инициатива Президента,  а решение может породить только

те последствия, которые предусмотрены в самом решении.

   По традиции,  амнистию объявляет орган законодатель-

ной власти, и делает это в зарубежных странах парламент

в целом или его                                       

   палата общенародного представительства (в  некоторых

зарубежных государствах,  впрочем, право объявления ам-

нистии принадлежит главе  государства).  Решение  Госу-

дарственной  Думы об амнистии не нуждается в каком-либо

дополнительном утверждении.                           

   В соответствии с актом об амнистии  наступают  такие

последствия:                                          

   если по  материалам о преступлении или ином правона-

рушении дело еще не возбуждено, то оно и не возбуждает-

ся; если дело было возбуждено, то оно прекращается про-

изводством;  если лицо уже осуждено и отбывает  наказа-

ние,  то оно освобождается от дальнейшего его отбывания

или ему сокращается срок наказания. Однако если обвиня-

емый,  подпадающий под амнистию, настаивает на рассмот-

рении его дела судом  (чтобы  добиться  оправдательного

приговора), то дело не может быть прекращено и судебное

разбирательство продолжается. Но если потом суд устано-

вит виновность такого лица, дело все равно тут же прек-

ращается.  Под амнистии,  таким образом,  подпадают как

лица, совершившие преступления или иные правонарушения,

так и лица,  невиновность которых была бы  установлена,

если бы дела в отношении этих лиц не были бы прекращены

производством на основании акта об амнистии.

         

   4.3.11.2. Уполномоченный по правам человека 

в  Российской Федерации 

   Институт Уполномоченного по правам человека является

новым для России,  но довольно широко  распространен  в

мировой практике.  Наиболее общим названием для обозна-

чения этого института служит наименование  "омбудсман".

Это связано с тем,  что впервые в истории парламентский

уполномоченный,  осуществляющий надзор  за  тем,  чтобы

права  человека не нарушались в результате действий или

бездействия государственных служащих и  именуемый  "ом-

будсман",  появился в Швеции в 1809 г.  (правда, истоки

этого института можно обнаружить уже в 1713 г.).  В  XX

в.,  в особенности, после второй мировой войны институт

омбудсмана воспринимается многими странами мира.  Миро-

вой опыт показал,  что этот институт представляет собой

специфический государственный орган,  способный служить

одним  из  важнейших гарантов соблюдения прав человека,

добиваясь этого  оригинальными,  присущими  только  ему

средствами и методами37.

                             

   37 Об институте омбудсмана за рубежом см.: Автономов

А.С.  Правовое положение омбудсмана в буржуазном  госу-

дарстве // Советское государство и право. 1988.       

      №3; Хаманева  Н.Ю.  Роль  омбудсмеиа  в  охране прав

граждан в сфере государственного управления //  Советс-

кое государство и право.  1990. ь9; Бойцова В.В. Народ-

ный правозащитник:  статус и  функционирование.  Тверь,

1994;  Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и граж-

данина.  Мировой опыт.  М., 1996; Хиль-Роблес А. Парла-

ментский контроль за администрацией (институт омбудсма-

на). М., 1997.                              

                                                      

Введение Конституцией института Уполномоченного по пра-

вам человека обусловлено признанием Конституцией (ст.2)

того, что "человек, его права и свободы являются высшей

ценностью",  а это требует укрепления и развития  меха-

низмов защиты и обеспечения прав человека.            

   Вместе с  тем Конституция никак не раскрывает статус

Уполномоченного по правам человека, содержание его дея-

тельности,  объем  полномочий,  отсылая  к федеральному

конституционному закону.  Первым уполномоченным по пра-

вам человека 17 января 1994 г., еще до принятия указан-

ного федерального конституционного закона, был назначен

С.А.Ковалев,  известный  правозащитник.  Однако в конце

концов его деятельность в значительной  степени  разош-

лась  с  представлениями  большинства депутатов о роли,

функциях и характере  деятельности  Уполномоченного.  В

итоге  решением  Государственной  Думы 10 марта 1995 г.

С.А.Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного

по правам человека.  На его место решили никого не наз-

начать вплоть до принятия соответствующего федерального

конституционного закона.                              

   Проект Федерального   конституционного   закона  "Об

уполномоченном по правам  человека"  был  разработан  и

принят  в первом чтении Государственной Думой в 1994 г.

Второе и третье чтение в Государственной Думе он прошел

лишь в 1996 г., но был отклонен Советом Федерации. В то

же время институт Уполномоченного  по  правам  человека

стал вводиться в отдельных субъектах РФ. Так, в 1996 г.

был принят закон Свердловской области "Об  уполномочен-

ном по правам человека". Аналогичный закон был принят в

Башкортостане.  Вероятно, опыт, накопленный в субъектах

РФ  по  внедрению  института омбудсмана в отечественную

практику, поможет ускорить появление Уполномоченного по

правам человека, действующего на основе соответствующе-

го конституционного закона и на федеральном уровне.   

   В феврале 1997 г., наконец, вступил в силу Федераль-

ный  конституционный закон "Об уполномоченном по правам

человека в Российской Федерации". Уполномоченный назна-

чается на 5 лет (но                                   

   может быть освобожден от должности  досрочно)  Госу-

дарственной  Думой большинством голосов от общего числа

депутатов тайным голосованием из числа  граждан  России

не  моложе  35  лет,  имеющих познания в области защиты

прав и свобод человека и гражданина и опыт  их  защиты,

предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, депута-

тами Государственной Думы и их депутатскими объединени-

ями.  Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на ре-

шения или действия (бездействие) государственных  орга-

нов (кроме палат Федерального Собрания, законодательных

(представительных) органов государственной власти субъ-

ектов РФ,  органов местного самоуправления, должностных

лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал

эти  решения или действия (бездействия) в судебном либо

административном порядке,  но не согласен с  решениями,

принятыми  по  его  жалобе.  Уполномоченный может также

принять по собственной инициативе соответствующие  меры

в пределах собственной компетенции при наличии информа-

ции о массовых или  грубых  нарушениях  прав  и  свобод

граждан  либо  в  случаях,  имеющих особое общественное

значение или связанных с необходимостью зашиты лиц,  не

способных самостоятельно использовать правовые средства

защиты. Уполномоченный вправе направить свое заключение

соответствующим  государственным  органам и должностным

лицам, для исправления ситуации или возбуждения дисцип-

линарного производства, обращаться в суд, в том числе и

Конституционный Суд (см. 4.5.7.5.), и прокуратуру.    

   Весной 1997 г.  было выдвинуто несколько  кандидатур

на должность Уполномоченного по правам человека, однако

ни одному кандидату не  удалось  получить  необходимого

большинства голосов. К концу 1997 г. Уполномоченный все

еще не был назначен.

                                  

   4.3.11.3. Постановления палат Федерального Собрания

   В отличие от Конституции СССР в  редакции  1989  г.,

закреплявшей всевластие Съезда народных депутатов, ком-

петентного принять к своему рассмотрению и решить любой

вопрос,  в  Конституции  РФ 1993 г.  проводится принцип

разделения властей (хотя и с существенными  нарушениями

в пользу исполнительной власти).  Он предполагает стро-

гое разграничение компетенции  и  подчинение  государс-

твенных органов принципу "неразрешенное запрещено".  То

есть  конституционная  компетенция  палат  Федерального

Собрания заключаются в том,  что им дозволено Конститу-

цией.                                                 

Конституционная компетенция палат Федерального Собрания

-это  в  первую  очередь  осуществление законодательных

полномочий, включая принятие поправок к Конституции. Но

именно Федеральное Собрание в целом, а не отдельные па-

латы,  названо в ст. 94 Конституции законодательным ор-

ганом.  Кроме  того,  Конституция относит к компетенции

палат принятие решений,  позволяющих созывать Конститу-

ционное Собрание.  В числе других органов государствен-

ной власти,  перечисленных в ч.  2 ст. 125 Конституции,

палаты  Федерального  Собрания  правомочны обращаться в

Конституционный Суд РФ.  Естественно,  палаты самостоя-

тельно решают вопросы их внутренней организации.      

   Помимо этих и некоторых иных полномочий, Конституция

в ст.  102 и ст.  103 перечисляет вопросы общегосударс-

твенного значения, которые решаются не законами, прини-

маемыми Федеральным Собранием,  а особыми актами  палат

Федерального Собрания,  которые называются "постановле-

ния" и принимаются той палатой, к ведению которой Конс-

титуция  относит соответствующий вопрос.  Если принятие

законов - это  исключительное  полномочие  Федерального

Собрания в целом, то принятие постановлений по вопросам

ст.  102 и ст. 103 - это исключительные полномочия, со-

ответственно,  Совета Федерации и Государственной Думы.

По этим вопросам палаты проводят парламентские слушания

(ч.3 ст.101 Конституции).                             

   Конституционную компетенцию  палат Федерального Соб-

рания можно структурировать следующим образом.        

   Во-первых, Конституция  предусматривает   раздельное

осуществление  палатами исключительных полномочий Феде-

рального Собрания в целом:                             

   - осуществление законодательных полномочий,  включая

полномочия палат по отношению друг к другу и по отноше-

нию к Президенту РФ,  обладающему правом отлагательного

вето (см. 4.4.1.-4.4.3.);                             

   - принятие  поправок к положениям глав 3-8 Конститу-

ции (см. 6.1.);                                       

   - поддержка предложений о пересмотре положений  глав

1,  2  и  9 Конституции с целью созыва Конституционного

Собрания (см. 6.4.).                                   

   Во-вторых, палатам Федерального Собрания  предостав-

лены  конституционные полномочия,  которые они осущест-

вляют независимо друг от друга и наряду с другими госу-

дарственными органами:                                

   - законодательная  инициатива  Совета Федерации (см.

4.4.1.1.);                                            

   - внесение предложений о поправках и пересмотре  по-

ложений Конституции (см. 6.1.; 6.4.)                  

   - обращение  в  Конституционный  Суд РФ с запросом о

конституционности акта или толковании Конституции или с

ходатайством  о разрешении спора о конституционной ком-

петенции (см. 4.5.7.).                                

   В-третьих, решение внутренних вопросов организации и

деятельности палат относится к исключительной компетен-

ции каждой палаты:                                    

   - решение внутренних вопросов в соответствии со  ст.

101 Конституции;                                      

   - решение вопроса о совместном заседании палат в со-

ответствии с ч.3 ст. 100 Конституции;                 

   - решение вопроса о лишении неприкосновенности члена

Совета  Федерации  или  депутата Государственной Думы в

соответствии с ч.2 ст. 98 Конституции.                

   В Конституции эти вопросы  не  называются  вопросами

ведения  палат.  Так,  ст.  101 говорит о парламентских

слушаниях по вопросам ведения палат и отдельно - о  ре-

шении  палатами  вопросов  внутреннего распорядка своей

деятельности.                                         

   В четвертых, ст. 102 и ст. 103 Конституции относят к

ведению  каждой палаты решение перечисленных в них воп-

росов  общегосударственного  значения.  Данные   статьи

Конституции  содержат  исчерпывающие  перечни общегосу-

дарственных вопросов,  которые  решаются  исключительно

соответствующей  палатой.  Отдельно взятая палата Феде-

рального Собрания полномочна окончательно решить (и ре-

шение  вступит в силу в соответствии с регламентом этой

палаты) только тот общегосударственный вопрос,  который

отнесен к ее ведению, т.е. содержится в перечне ст. 102

или ст. 103. Постановления, принимаемые по вопросам ст.

102 и ст.  103,  - это общеобязательные акты, а не акты

внутреннего действия типа регламента палаты Федерально-

го Собрания. Они содержат государственно-властные веле-

ния, а не просто оформляют решения по вопросам, которые

вправе решать палаты Федерального Собрания.  Есть осно-

вания считать, что Конституция предусматривает принятие

постановлений  палат  именно  по  вопросам статей 102 и

103.                                                   

   Однако на практике все  решения,  которые  принимает

отдельно взятая палата, называются постановлениями. Это

и постановления по вопросам внутренней  организации,  и

постановления  об  обращении  в Конституционный Суд,  и

постановления о принятии  (Государственной  Думой)  или

одобрении  (Советом  Федерации)  закона,  и  т.д.  (см.

4.4.4.).                                              

Здесь возникает проблема адекватного  толкования  ч.  2

ст.  102  и ч.2 ст.  103 Конституции.  Часть 2 ст.  102

(аналогично ч.2 ст. 103) устанавливает, что Совет Феде-

рации  (аналогично Государственная Дума) принимает пос-

тановления по вопросам,  отнесенным к его ведению Конс-

титуцией  РФ.  "Отнесенные  к его ведению Конституцией"

следует понимать как вопросы,  перечисленные в ст.  102

Конституции.  Но на практике было использовано расшири-

тельное толкование:                                   

   вопросы, отнесенные к ведению,  понимаются  как  все

вопросы,  которые  по  Конституции входят в компетенцию

соответствующей палаты, по которым она в принципе впра-

ве  принять какое бы то ни было решение с определенными

правовыми последствиями или без таковых.  Причем,  пос-

леднее толкование неубедительно, поскольку формулировка

"к ведению... относятся" употребляется только в ст. 102

и ст. 103 Конституции. Тем самым Конституция устанавли-

вает, что перечисленные в соответствующей статье вопро-

сы компетентна окончательно решать исключительно данная

палата Федерального Собрания,  но не другая палата,  не

законодатель в целом и не другой государственный орган.

   Если считать, что все вопросы, которые вправе решать

палаты и по которым они de facto принимают  постановле-

ния,  отнесены к их ведению Конституцией,  то возникает

следующая проблема.  В рамках законодательного процесса

Государственная Дума и Совет Федерации посредством при-

нятия постановлений  осуществляют  свои  полномочия  по

принятию (рассмотрению,  одобрению) федеральных консти-

туционных законов и  федеральных  законов.  Эти  законы

принимаются  по  вопросам,  которые относятся к ведению

Российской Федерации и совместному  ведению  Российской

Федерации и ее субъектов (ст.71, ст.72, ч.1 и ч.2 ст.76

Конституции). Получается, что Конституция относит к ве-

дению  каждой  из палат Федерального Собрания в отдель-

ности вопросы (предметы ведения), перечисленные в ст.71

и ст.72 Конституции.  А согласно ч.2 ст.  102 и ч.2 ст.

103 каждая палата принимает постановления по  вопросам,

отнесенным к ее ведению Конституцией. Следовательно, по

вопросам ст.71 и ст.72 Конституции Федеральное Собрание

в целом принимает законы,  а отдельная палата Федераль-

ного Собрания, вне законодательного процесса, принимает

постановления,  в частности, нормативные постановления,

имеющие самостоятельное значение.                      

   Если считать,  что такое толкование полномочий палат

Федерального Собрания не противоречит Конституции, мож-

но прийти к абсурдным выводам.  Например, если по опре-

деленному вопросу                                     

   ст.71 или  ст.72  не принят закон,  то каждая палата

вправе урегулировать этот вопрос своим  постановлением.

Или:  палата  вправе принять постановление о толковании

закона, принятого по вопросу ст.71 или ст.72. Причем по

одному  и тому же вопросу могут быть приняты взаимоиск-

лючающие постановления Государственной  Думы  и  Совета

Федерации.  Президент РФ, который вправе издавать указы

по вопросам ст.71 и ст.72, которые не должны противоре-

чить Конституции и федеральным законам (ч.3 ст.90 Конс-

титуции), а не постановлениям палат, вправе своими ука-

зами  устанавливать иное регулирование вопросов,  ранее

урегулированных постановлениями палат Федерального Соб-

рания.  Наконец, эти постановления не будут обязательны

для Правительства РФ,  которое действует на основании и

во исполнение Конституции, федеральных законов и указов

Президента РФ (ч.1 и ч.3 ст.  115  Конституции),  а  не

постановлений палат Федерального Собрания.            

   Иначе говоря,  вопросы,  решение которых находится в

компетенции Федерального Собрания в целом, но складыва-

ется  из  раздельно принимаемых решений Государственной

Думы и Совета Федерации,  не являются вопросами ведения

палат  Федерального  Собрания.  Постановления  палат по

этим вопросам не могут иметь  самостоятельное  значение

вне законодательного процесса.                        

   При оценке юридической силы постановлений палат сле-

дует исходить из того, что Конституция прямо предусмат-

ривает  их  принятие лишь по вопросам,  перечисленным в

ст.102 и ст.103.  Расширительное толкование ч.2 ст. 102

и  ч.2  ст.103 допустимо лишь постольку,  поскольку оно

позволяет принимать постановления по вопросам,  решение

которых  отнесено  Конституцией к компетенции отдельных

палат Федерального Собрания, или в рамках осуществления

их полномочий, предусмотренных Конституцией. Полный пе-

речень  таких  постановлений   приводится   ниже   (см.

4.4.4.).                                              

 

   4.4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС И ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

   Для того,  чтобы составить целостное представление о

законодательном процессе в Федеральном Собрании, прежде

всего  необходимо остановиться на вопросе о том,  какие

виды актов принимаются и одобряются его палатами -  Го-

сударственной Думой и Советом Федерации.              

Прежде всего, это законы. Конституция РФ непосредствен-

но  упоминает только о двух видах законов,  принимаемых

на федеральном уровне - федеральных конституционных за-

конах  и  федеральных законах (понятие "федеральный за-

кон" применяется в Конституции и для обозначения  конк-

ретного вида законов и как родовое понятие для законов,

принимаемых на федеральном уровне).  Но Конституционный

Суд  РФ  в  Постановлении по делу о толковании ст.  136

Конституции №12-П от 31 октября 1995 г. фактически ввел

еще  один,  третий  вид  законов этого уровня - "законы

Российской Федерации о поправках к Конституции Российс-

кой Федерации" (о принятии таких законов см.: 6.1.).  

   Понятие законодательного   процесса   в  собственном

смысле относится к принятию законов.  Вместе с тем, не-

которые  вопросы  порядка  принятия постановлений палат

Федерального Собрания также будут рассмотрены в связи с

анализом законодательного процесса.

                  

   4.4.1. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

   4.4.1.1. Субъекты права законодательной инициативы

   Конституция предоставила  право законодательной ини-

циативы Президенту РФ,  Совету Федерации, членам Совета

Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительст-

ву РФ, законодательным (представительным) органам субъ-

ектов  Российской  Федерации,  а также Конституционному

Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду

РФ по вопросам их ведения.                            

   Статья 104 Конституции, перечисляющая субъектов пра-

ва законодательной инициативы, серьезно сузила их пере-

чень в сравнении с положениями ст. 110 Основного закона

России,  действовавшего до осени 1993 г. Если ранее это

право  принадлежало всем высшим органам государственной

власти республик в составе Российской Федерации,  то  в

настоящее  время оно принадлежит только законодательным

(представительным) органам государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации. Сегодня таким правом не об-

ладает Генеральный прокурор РФ;  право  законодательной

инициативы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ

и Высшего Арбитражного Суда РФ ограничено вопросами  их

ведения,  что, тем не менее, оставляет открытым вопрос,

в какой мере право  законодательной  инициативы  вообще

присуще судебной власти. Правом                       

   законодательной инициативы   был  наделен  Президиум

Верховного Совета Российской Федерации, сегодня органа,

координирующего работу палат федерального Собрания,  не

существует.                                           

   По мнению  некоторых  зарубежных  экспертов  данного

комментария,  упоминание в ч.1 ст. 104 Конституции слов

"депутаты Государственной Думы" и "члены Совета Федера-

ции" во множественном числе может означать, что отдель-

ный депутат либо член Совета Федерации не обладает пра-

вом  законодательной  инициативы.  Вместе с тем,  всеми

участниками законодательного процесса в Российской  Фе-

дерации однозначно признается, что каждый депутат Госу-

дарственной Думы и каждый член Совета Федерации наделе-

ны  (ч.1  ст.  104  Конституции) правом законодательной

инициативы.  Аналогичная по построению формулировка со-

держалась  и в предшествовавшей Конституции.  Она также

означала,  что правом законодательной инициативы  наде-

лялся каждый депутат38.                               

   В числе субъектов законодательной инициативы названы

и Совет Федерации в  целом,  и  его  члены.  На  первый

взгляд,  здесь содержится некоторое противоречие - ведь

формально последствия внесения законопроекта и  отдель-

ным  членом Совета Федерации и палатой в целом одинако-

вы.  Но это не совсем так.  Если уже на стадии внесения

какой-либо  проект по сути поддержан большинством голо-

сов Совета Федерации,  то значимость такого документа и

необходимость самого внимательного его рассмотрения Го-

сударственной Думой и Президентом РФ очевидны.        

   Действующее законодательство не дает прямого  ответа

на то,  какие вопросы находятся в ведении Конституцион-

ного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного

Суда  РФ  применительно к реализации этими судами права

законодательной  инициативы.  На  практике  Конституция

толкуется максимально широко,  при этом признается, что

названные суды вправе вносить законопроекты

          

   38 Не содержатся в перечне субъектов права законода-

тельной инициативы комитеты палат Федерального Собрания

(действовавшая ранее  Конституция  предоставляла  такое

право постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного

Совета).  В период становления  работы  Государственной

Думы  именно эта новелла могла стать причиной возникно-

вения наибольшего числа затруднений,  поскольку тем са-

мым  комитеты как бы лишались права вносить разработан-

ные ими проекты законов. Однако вскоре проблему удалось

разрешить  и была выработана используемая и поныне пра-

вовая форма внесения законопроектов,  с одной  стороны,

отвечающая  интересам законодательного процесса,  а,  с

другой стороны,  не противоречащая положениям действую-

щей Конституции.  В Регламент Государственной Думы было

включено положение (ч.4 ст.16), установившее, что груп-

па депутатов,  составляющих комитет Государственной Ду-

мы, имеет право законодательной инициативы.           

                                                      

                                                      

по всем вопросам,  имеющим отношение к их деятельности.

Если следовать этой логике,  то получается, что Верхов-

ный  Суд  обладает  правом  законодательной  инициативы

практически по всем отраслям законодательства, перечис-

ленным в п."о" ст.71 и п."к" ч.1 ст.72, ибо он применя-

ет нормы всех этих отраслей законодательства, а Консти-

туционному Суду принадлежит право законодательной  ини-

циативы по всем вопросам,  регулируемым Конституцией РФ

- в той мере,  в которой они  затрагиваются  запросами,

ходатайствами и жалобами, направляемыми в Конституцион-

ный Суд.  Конечно, если Конституционный Суд сочтет, что

вопрос  не  относится к числу конституционных (не отно-

сится к его ведению), и его решение является прерогати-

вой законодателя, то в этом случае он не сможет исполь-

зовать право законодательной инициативы.  Но в тех слу-

чаях,  когда Конституционный Суд, признавая федеральные

законы или отдельные их  положения  неконституционными,

считает, что тем самым он создает существенный пробел в

законодательстве, препятствующий, например, надлежащему

регулированию прав и свобод человека и гражданина,  он,

видимо, может сам разработать законопроект с целью уст-

ранения этого пробела.  По этой логике, Конституционный

Суд мог бы, например, не ограничиваться указанием Феде-

ральному  Собранию Российской Федерации на то,  что ему

(Федеральному Собранию) в течение шести месяцев  надле-

жит решить вопрос об изменении уголовно-процессуального

закона в части обеспечения гарантий закрепленного Конс-

титуцией права граждан на свободу при применении ареста

и содержании под стражей (п.2 резолютивной части Поста-

новления  Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г.),

а внести в Государственную Думу  соответствующий  зако-

нопроект.                                             

   Абсурдность этих рассуждений очевидна. Конституцион-

ные суды,  по определению В.А.Туманова, являются "нега-

тивным  законодателем"39.  В их задачу не входит давать

указания законодателю,  тем более - помогать ему с раз-

работкой законопроектов.  Сама природа конституционного

правосудия позволяет Конституционному  Суду  эффективно

воздействовать  на законодательный процесс через толко-

вание законов при осуществлении конституционного  конт-

роля. Далее, разделение властей как одна из основ конс-

титуционного строя России предполагает,  что суды общей

или административной юрисдикции применяют законы, но не

участвуют в законодатель-

                             

   39 См.:  Конституционный Суд  Российской  Федерации:

Постановления.  Определения.  1992-1996.  М., 1997. С.5

(автор предисловия - В.А.Туманов).

                    

   ном процессе,  не обладают правом инициировать  про-

цесс  принятия  таких  законов,  которые суды хотели бы

применять (см. 1.4.5.). И если высшие федеральные суды,

названные  в  ч.1 ст.104 Конституции,  не будут пользо-

ваться правом законодательной инициативы,  то это будет

вполне  оправданным  с  точки  зрения их роли и места в

процессе правового регулирования.

                     

   4.4.1.2. Внесение законопроектов и поправок к 

законопроектам в Государственную Думу

   Часть 2 ст.104 Конституции установила,  что законоп-

роекты вносятся в Государственную Думу. Эта формулиров-

ка несет в себе емкое содержание.  Во-первых, тем самым

фактически  установлена   необходимость   представления

текстов соответствующих проектов. Конституция не упоми-

нает о  возможности  реализации  права  законодательной

инициативы посредством внесения предложений о разработ-

ке того или иного законопроекта.  Необходимо  отметить,

что  до принятия действующей Конституции внесение зако-

нодательных предложений было обычным  явлением.  Сегод-

няшняя практика почти не содержит примеров внесения та-

кого рода предложений.  Редким исключением стали прини-

мавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депута-

тов решения о необходимости разработки комитетами пала-

ты отдельных проектов федеральных законов. Но эти реше-

ния имели скорее технический, рабочий характер и не от-

меняли необходимости официального внесения законопроек-

тов после их разработки.                              

   Во-вторых, поскольку рассматриваемым положением  оп-

ределено, что законопроекты вносятся именно в Государс-

твенную Думу, в ее компетенции оказалось решение вопро-

са о соответствии процедуры внесения отдельных законоп-

роектов положениям Конституции.  В этой связи в  Регла-

менте Государственной Думы40 появились поло-

          

   40 В  соответствии  с  ч.4 ст.101,  ч.2 ст.103 и ч.2

ст.102 Конституции каждая из палат принимает свой  рег-

ламент.  В период действия предшествовавшей Конституции

Регламент Съезда народных депутатов Российской  Федера-

ции  и  Верховного  Совета Российской Федерации являлся

законом Российской Федерации.  Сегодня  Государственная

Дума и Совет Федерации принимают свои регламенты поста-

новлениями. Регламенты палат содержат в себе нормы, ус-

танавливающие  в соответствии с положениями Конституции

процедуры и стадии рассмотрения законов  и  постановле-

ний, порядок избрания Председателя и других должностных

лиц соответствующей палаты,  структуру органов палат. В

регламентах решаются вопросы внутреннего распорядка де-

  ятельности палат.                                      

                                                      

                                                      

жения, наделяющие Совет Государственной Думы (орган Го-

сударственной Думы,  созданный для предварительной под-

готовки организационных решений по вопросам деятельнос-

ти  палаты) правом возвращения проектов законов субъек-

там права законодательной инициативы в том случае, если

они  были внесены с нарушением конституционных требова-

ний.                                                   

   В-третьих, ч.2 ст.  104 также имеет отношение к при-

нятию поправок к Конституции. Статья 134 Конституции не

определила,  в какой орган вносятся предложения о конс-

титуционных поправках.  Но, как уже отмечалось, Консти-

туционным Судом РФ установлено, что поправки принимают-

ся  в  форме законов Российской Федерации о поправках к

Конституции РФ, так как поправка - это закон, предложе-

ние  о поправке является законопроектом.  А поскольку в

соответствии с ч.2 ст.  104  Конституции  законопроекты

вносятся  в Государственную Думу,  то следует признать,

что Государственная Дума является  органом,  в  который

вносятся предложения о поправках к Конституции.       

   Наконец, именно в ч.2 ст.  104, а не в ст. 108 Конс-

титуции фактически определена очередность  рассмотрения

палатами  Федерального  Собрания  проектов  федеральных

конституционных законов (буквальное, вне контекста гла-

вы 5 Конституции,  толкование ч.2 ст.  108 означало бы,

что сначала  федеральный  конституционный  закон  может

быть одобрен Советом Федерации, а затем - Государствен-

ной Думой).  Поскольку законопроекты вносятся  в  Госу-

дарственную  Думу,  на первом этапе проекты федеральных

конституционных законов рассматриваются Государственной

Думой,  и  лишь в случае их одобрения необходимым коли-

чеством голосов ее депутатов передаются на рассмотрение

Совета Федерации.                                     

   Следует четко отличать право законодательной инициа-

тивы от права внесения предложений о поправках и перес-

мотре Конституции РФ. Определенный в ст.134 Конституции

круг субъектов права внесения предложений о поправках и

пересмотре  Конституции существенно отличается от круга

субъектов права законодательной инициативы. Этим правом

не обладают Конституционный Суд РФ,  Верховный Суд РФ и

Высший Арбитражный Суд РФ, отдельные члены Совета Феде-

рации и депутаты Государственной Думы,  но наделены Го-

сударственная Дума,  группа численностью не менее одной

пятой  членов  Совета Федерации или депутатов Государс-

твенной Думы. Президент РФ, Правительство РФ, Совет Фе-

дерации  и  законодательные  (представительные)  органы

субъектов Российской                                  

   Федерации обладают как правом законодательной иници-

ативы,  так и правом внесения предложений о поправках и

пересмотре Конституции РФ.                            

   Вопросы внесения  постановлений  палат  Федерального

Собрания и поправок к рассматриваемым в Государственной

Думе законопроек-там также имеют немаловажное значение.

Анализ  ст.  104  Конституции позволяет сделать вывод о

том.  что ее положениями не установлен круг  субъектов,

имеющих право вносить проекты постановлений палат Феде-

рального Собрания, а также круг субъектов внесения поп-

равок к рассматриваемым в Государственной Думе законоп-

роектам. Поэтому представляется необоснованной довольно

широко распространенная точка зрения,  в соответствии с

которой субъекты права законодательной инициативы обла-

дают правом внесения проектов постановлений палат Феде-

рального Собрания и правом внесения поправок к рассмат-

риваемым в Государственной Думе законопроектам. Часть 4

ст. 101 Конституции установила: "Каждая из палат прини-

мает свой регламент и решает вопросы внутреннего распо-

рядка своей деятельности".  Наличие  в  Конституции  РФ

данного  положения  позволяет сделать вывод о том,  что

определение перечней субъектов,  имеющих право внесения

проектов  постановлений  Государственной  Думы и Совета

Федерации,  требований, предъявляемых к таким проектам,

а также определение круга субъектов внесения поправок к

законопроектам относится к ведению соответствующей  па-

латы.  Поэтому эти вопросы прежде всего должны решаться

в регламентах палат Федерального Собрания.  Статья 94-1

Регламента Государственной Думы установила,  что проект

постановления Государственной Думы  может  быть  внесен

Президентом РФ,  депутатами Государственной Думы, депу-

татскими объединениями в Государственной Думе,  комите-

тами и комиссиями Государственной Думы,  Правительством

РФ,  субъектами РФ.  Перечень субъектов права  внесения

поправок к рассматриваемым в Государственной Думе зако-

нопроектам и требования к поправкам установлены  в  ст.

110 Регламента Государственной Думы.  В настоящее время

этим правом наделены все субъекты права законодательной

инициативы.  Вместе с тем п."а" ст.71 Конституции в со-

вокупности с ч.2 ст.76 Конституции в принципе позволяет

регулировать вопросы внесения поправок к законопроектам

посредством принятия федеральных законов (сегодня таких

законов нет).                                         

                                                      

4.4.1.3. Роль заключений Правительства Российской

Федерации в законодательном процессе

   Часть 3 ст.  104 Конституции наделила  Правительство

РФ  серьезными полномочиями по воздействию на законода-

тельный процесс,  установив, что законопроекты о введе-

нии  или отмене налогов,  освобождении от их уплаты,  о

выпуске государственных займов, об изменении финансовых

обязательств государства, другие законопроекты, предус-

матривающие расходование средств федерального  бюджета,

могут быть внесены только при наличии заключения Прави-

тельства.                                             

   Небезынтересно, что с формально-юридической  стороны

для  внесения  законопроекта  необходим собственно факт

представления заключения  Правительства,  при  этом  не

имеет значения его содержание, т.е. не является сущест-

венным,  поддерживает или отвергает Правительство поло-

жения законопроекта. И если Правительством представлено

отрицательное заключение,  это не  станет  препятствием

для  рассмотрения  законопроекта Государственной Думой.

Но,  конечно же, отрицательное заключение осложнит про-

хождение законопроекта в палатах Федерального Собрания.

   Предусмотренное в ч.3 ст. 104 Конституции обязатель-

ное представление заключений по некоторым  законопроек-

там  является новеллой для российского конституционного

законодательства, некоторые аспекты этой процедуры пока

еще не урегулированы. Так, не решен вопрос о том, в ка-

кой срок Правительство обязано  представить  заключение

на поступивший законопроект. Поскольку в настоящее вре-

мя этот вопрос не урегулирован федеральными конституци-

онными и федеральными законами, у Правительства имеется

возможность откладывать на неопределенный срок внесение

и  рассмотрение Государственной Думой любого законопро-

екта,  требующего наличия заключения Правительства. Та-

ким образом,  сегодня Правительство обладает своеобраз-

ным правом "вето" на  стадии  внесения  законопроектов.

Несмотря на то,  что это право еще не было использовано

Правительством в полной мере, необходимо скорейшее вос-

полнение имеющегося пробела в законодательстве.  Наибо-

лее эффективным представляется включение норм, устанав-

ливающих сроки предоставления Правительством заключений

на законопроекты,  в федеральный конституционный  закон

"О Правительстве Российской Федерации",  принятие кото-

рого предусмотрено в ч.2 ст. 114 Конституции41.       

   Статья 96 Регламента Государственной  Думы  содержит

адресованное Правительству требование направлять заклю-

чения  на  законопроекты  в  четырнадцатидневный  срок.

Предполагается,  что  этот  срок  может быть продлен до

тридцати дней,  о чем Правительство должно сообщать Го-

сударственной Думе. Но, поскольку Регламент, по сущест-

ву является документом  палаты  Федерального  Собрания,

призванным  устанавливать  внутрипарламентские  нормы и

процедуры,  следует признать, что попытки регламентиро-

вать его нормами деятельность Правительства не являются

правомерными.  Та же статья  Регламента  устанавливает,

что  законопроекты  направляются на заключение в Прави-

тельство Советом Государственной Думы.  Несмотря на это

обстоятельство,  субъекты права законодательной инициа-

тивы во многих случаях обращаются в  Правительство  са-

мостоятельно.  Такая  практика  в большей степени соот-

ветствует логике положений  ч.З  ст.  104  Конституции,

поскольку,  во-первых, позволяет субъекту права законо-

дательной инициативы взаимодействовать с Правительством

и  вносить необходимые коррективы в текст еще до внесе-

ния законопроекта в Государственную Думу, а, во-вторых,

соответствует конституционному требованию,  категорично

установившему, что определенный круг законопроектов мо-

жет  быть  предметом  рассмотрения Государственной Думы

только при наличии заключения Правительства.  Вместе  с

тем, направление законопро- 

                         

   41 В  одобренном палатами Федерального Собрания,  но

не подписанном Президентом Федеральном  конституционном

законе "О Правительстве Российской Федерации" содержит-

ся следующее положение:                                

   "Правительство Российской Федерации дает  письменные

заключения  на  законопроекты  о введении или об отмене

налогов,  об освобождении от их уплаты, о выпуске госу-

дарственных займов,  об изменении финансовых обязатель-

ств государства и на  законопроекты,  предусматривающие

расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Зак-

лючение Правительства Российской Федерации направляется

субъекту права законодательной инициативы и в Государс-

твенную Думу в срок до одного месяца со дня поступления

законопроекта в Правительство Российской Федерации.  По

согласованию с соответствующим субъектом права  законо-

дательной инициативы этот срок может быть продлен".   

   Приведенное положение  появилось  в  результате ряда

компромиссов,  достигнутых в ходе подготовки законопро-

екта. Основной недостаток данного положения - неясность

того,  каким образом  должно  происходить  согласование

возможного продления срока между Правительством и субъ-

ектом права законодательной инициативы.  Не  исключено,

что  термин "согласование" будет истолковываться Прави-

тельством в смысле одностороннего уведомления  субъекта

права законодательной инициативы о продлении срока дачи

       заключения.                                           

                                                       

                                                      

ектов в Правительство Советом Государственной Думы сле-

дует  при  знать достаточно обоснованным,  если проекты

вносятся депутатами Государственной Думы.              

   Поскольку, как уже отмечалось  выше,  законопроектом

является  и предложение о поправке к Конституции,  то в

случае,  когда такой законопроект будет в той или  иной

степени  затрагивать вопросы федерального бюджета,  его

внесение также потребует заключения Правительства.    

   Немаловажен и вопрос о  том,  каким  образом  должны

приниматься  заключения Правительства на законопроекты.

Одним из возможных вариантов  является  рассмотрение  и

принятие  таких заключений на заседаниях Правительства.

В пользу такого решения говорит конституционная  значи-

мость  заключений  Правительства в законодательном про-

цессе.  В то же время в случае, если все законопроекты,

требующие наличия заключения Правительства,  а их коли-

чество велико,  будут рассматриваться именно на заседа-

ниях Правительства,  то деятельность этого органа,  не-

сомненно, будет осложнена. В настоящее время заключения

Правительства  подписываются и направляются в Государс-

твенную Думу Председателем Правительства либо  его  за-

местителями.                                          

   Изложенные обстоятельства  позволяют сделать вывод о

большой значимости заключений Правительства  для  всего

законодательного процесса. Конституционное требование о

представлении заключения Правительства при внесении за-

конопроектов, в том случае, если они соответствуют ука-

занным в ч.3 ст.  104 Конституции  признакам,  является

составным  элементом системы взаимодействия федеральных

органов исполнительной и законодательной власти в  рам-

ках установленного Конституцией разделения властей.

  

   4.4.1.4. Внесение законопроектов в особом порядке

   Особый порядок внесения проектов федеральных законов

о ратификации международных договоров предусмотрен  Фе-

деральным законом "О международных договорах Российской

Федерации".  По установленному этим Законом общему пра-

вилу  (ст.  16)  такие законопроекты должны вноситься в

Государственную Думу Президентом РФ либо Правительством

в форме предложения о ратификации                     

   международного договора42.  Это  предложение  должно

содержать заверенную копию официального текста междуна-

родного договора,  обоснование целесообразности его ра-

тификации,  определение соответствия договора законода-

тельству  России,  а  также  оценку  возможных финансо-

во-экономических и иных последствий ратификации догово-

ра,  включая,  в случае необходимости,  предусмотренное

ст.  104 Конституции заключение Правительства. Если за-

конопроект  по  вопросу  о ратификации не вступившего в

силу, но подлежащего ратификации международного догово-

ра  внесен  не  Президентом или Правительством,  а иным

субъектом права законодательной инициативы,  то в соот-

ветствии с положениями Закона о международных договорах

Государственная Дума в обязательном порядке  направляет

внесенный законопроект Президенту для предложений.    

   Особый порядок  внесения устанавливается также и для

проектов федерального закона о федеральном  бюджете  на

соответствующий год. Этот порядок определяется принима-

емым ежегодно федеральным законом о  порядке  внесения,

рассмотрения и принятия федерального закона о федераль-

ном бюджете.                                          

   Действующим законодательством не вполне четко  опре-

делены права субъектов права законодательной инициативы

в отношении внесенных ими законопроектов.  Так,  Регла-

мент Государственной Думы фактически подразумевает воз-

можность изменять внесенный законопроект еще на  стадии

подготовки  к  рассмотрению  Государственной  Думой без

согласия на то самого  субъекта  права  законодательной

инициативы.  Хотя в подавляющем большинстве случаев та-

кая возможность не используется, представляется целесо-

образным  дополнение действующего законодательства пра-

вовыми нормами, обязывающими Государственную Думу расс-

мотреть на своем заседании внесенный законопроект имен-

но в том виде,  в каком он был внесен  субъектом  права

законодательной инициативы, и принять по нему решение.

   Довольно спорный  характер  носят попытки установить

дополнительные, помимо содержащихся в ст. 104 Конститу-

ции,  требования  к  процедуре  внесения законопроектов

субъектами права законодательной инициативы. В качестве

примера  можно  привести некоторые положения Регламента

Государственной Думы. В соответствии со ст.96 этого ак-

та необходимыми условиями внесения законопро- 

       

   42 Например, проект федерального закона "О присоеди-

нении Российской Федерации к Уставу Совета Европы"  был

внесен  в  Государственную  Думу Президентом Российской

Федерации.                                            

                                                       

                                                      

екта в  Государственную  Думу  являются  в  том  числе:

представление  справки  о  состоянии законодательства в

данной сфере правового регулирования, перечня законов и

иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, до-

полнения или принятия которых потребует принятие данно-

го законопроекта, а также предложений о разработке нор-

мативных правовых актов,  принятие  которых  необходимо

для реализации закона.  Такое дополнение требований ст.

104 Конституции вряд ли правомерно,  и наверно  поэтому

названные  положения Регламента практически не применя-

ются.                                                 

   Конечно, если Регламент Государственной Думы вступа-

ет  в  противоречие с Конституцией,  должны действовать

положения Конституции.  Вместе с тем,  важное  значение

для всего законодательного процесса имеют складывающие-

ся по тем или иным вопросам практика и правовые  преце-

денты (в особенности в случаях, когда ход законодатель-

ного процесса однозначно не урегулирован правовыми нор-

мами).                                                

   В настоящее время Государственная Дума зачастую не в

состоянии оперативно рассматривать  все  законопроекты,

что связано с тем, что они вносятся в большом количест-

ве и в основной массе недостаточно проработаны.  В этой

ситуации,  как правило, в приоритетном порядке рассмат-

риваются законопроекты,  внесенные Президентом или Пра-

вительством,  что  соответствует ст.46 Регламента Госу-

дарственной Думы,  а также наиболее значимые и  качест-

венно подготовленные проекты.  Вместе с тем,  некоторые

законопроекты рассматриваются Государственной Думой че-

рез  полгода и более после их внесения,  что вполне по-

нятно,  поскольку на этапе становления системы российс-

кого законодательства установление и соблюдение жестких

сроков рассмотрения  парламентом  проектов  законов  не

представляется возможным.                             

   Одной из  особенностей переживаемого сегодня периода

является относительно невысокая активность Президента и

Правительства  по разработке и внесению законопроектов.

В то же время Федеральное Собрание зачастую критикуется

Президентом и Правительством за недостаточную эффектив-

ность работы и за непринятие тех или иных законов.  Па-

радоксальность сложившейся ситуации можно объяснить тем

обстоятельством,  что сегодня для разрешения  назревших

проблем  зачастую предпочтение отдается не внесению за-

конопроектов в Государственную Думу, а подготовке и из-

данию  нормативных  указов  Президента  и постановлений

Правительства.

                                                      

   4.4.2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ

   4.4.2.1. Вопросы, регулируемые федеральными

конституционными законами

   В иерархии нормативных правовых актов Российской Фе-

дерации после Конституции РФ - акта высшей  юридической

силы  -  следуют федеральные конституционные законы.  В

соответствии с  ч.1  ст.  108  Конституции  федеральные

конституционные законы принимаются по вопросам, предус-

мотренным Конституцией. Таких вопросов четырнадцать:  

   1) чрезвычайное положение на всей территории РФ и  в

ее  отдельных  местностях  может  вводиться при наличии

обстоятельств и в  порядке,  установленном  федеральным

конституционным законом (ч.2 ст.56 и ст.88);          

   2) принятие  в  Российскую Федерацию и образование в

ее составе нового субъекта  осуществляются  в  порядке,

установленном  федеральным конституционным законом (ч.2

ст.65 и ч.1 ст.137);                                   

   3) статус субъекта Российской Федерации  может  быть

изменен  по  взаимному  согласию Российской Федерации и

субъекта Российской Федерации в  соответствии  с  феде-

ральным   конституционным  законом  (ч.5  ст.66  и  ч.1

ст.137);                                               

   4) государственные флаг,  герб и гимн Российской Фе-

дерации, их описание и порядок официального использова-

ния устанавливаются федеральным конституционным законом

(ч.1 ст.70);                                           

   5) Президент Российской Федерации назначает референ-

дум в порядке,  установленном федеральным конституцион-

ным законом (п."в" ст.84);                            

   6) режим военного положения определяется федеральным

конституционным законом (ч.3 ст.87);                  

   7) установлена необходимость  принятия  федерального

конституционного закона об уполномоченном по правам че-

ловека в Российской Федерации (п."д" ч.1 ст.103);     

   8) порядок деятельности Правительства Российской Фе-

дерации  определяется федеральным конституционным зако-

ном (ч.2 ст. 114);                                    

   9) судебная система Российской Федерации  устанавли-

вается  Конституцией Российской Федерации и федеральным

конституционным законом (ч.З ст. 118);                

   10-13) полномочия, порядок образования и деятельнос-

ти Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высше-

го Арбитражного                                       

Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются  феде-

ральным конституционным законом (ч.3 ст.128);         

   14) Конституционное  Собрание созывается в соответс-

твии с федеральным конституционным законом  (ч.  2  ст.

135).                                                 

   Довольно широко  распространено  мнение  о том,  что

Конституцией определено количество федеральных  консти-

туционных законов43. Но очевидно, что Конституция толь-

ко перечисляет вопросы,  по которым  принимаются  феде-

ральные конституционные законы. Количество же таких ак-

тов не может быть определено, что связано с целым рядом

обстоятельств.  Так, изменения и дополнения федеральных

конституционных законов должны производиться  федераль-

ными конституционными законами,  количество видов феде-

ральных судов может быть изменено,  еще не ясно,  будут

ли  приниматься  в каждом конкретном случае федеральные

конституционные законы о принятии в Российскую  Федера-

цию и образовании в ее составе нового субъекта Российс-

кой Федерации, а также об изменении конституционно-пра-

вового статуса субъекта Российской Федерации.         

   Необходимо также учитывать,  что Федеральный консти-

туционный закон "О судебной системе Российской  Федера-

ции",  конкретизируя положения ч.З ст.  128 Конституции

РФ,  устанавливает,  что будут приняты следующие  феде-

ральные конституционные законы:  о верховных судах рес-

публик,  краевых (областных) судах, судах городов феде-

рального значения, суде автономной области, судах авто-

номных округов;  о районных судах в РФ; о военных судах

РФ;  о федеральных арбитражных судах округа;  об арбит-

ражных судах субъектов РФ.  Кроме  того,  этим  Законом

предусмотрено,  что специализированные федеральные суды

по рассмотрению гражданских и административных дел  бу-

дут учреждаться путем внесения изменений и дополнений в

Федеральный конституционный закон "О  судебной  системе

Российской Федерации", а также посредством принятия от-

дельных федеральных конституционных законов.          

   Не исключено, что в какой-либо федеральный конститу-

ционный закон будут включены положения, которые в стро-

гом смысле не будут относиться к предмету регулирования

федеральным  конституционным законом,  но будут тесно с

этим предметом связаны.  Очевидно, что подобных случаев

законодателю  следует избегать,  поскольку,  во-первых,

такие положения могут быть признаны некон-

            

   43 Например,  см.:  Поленина С.В. Законотворчество в

Российской Федерации. М., 1996. С.43-44.

                                                      

   ституционными, а,  во-вторых,  их изменение не будет

возможно посредством принятия федерального закона.

   

   4.4.2.2. Принятие федеральных конституционных законов

   Принятие федеральных  конституционных законов проис-

ходит в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции и поло-

жениями регламентов палат Федерального Собрания.      

   Федеральный конституционный  закон  считается приня-

тым, если он одобрен большинством не менее трех четвер-

тей  голосов  от общего числа членов Совета Федерации и

не менее двух третей голосов от общего числа  депутатов

Государственной  Думы.  Внесенный  проект  федерального

конституционного закона должен быть  одобрен  Государс-

твенной  Думой,  после  чего он рассматривается Советом

Федерации и, в случае одобрения, считается принятым фе-

деральным конституционным законом и направляется Прези-

денту РФ для подписания и обнародования.              

   Проект федерального конституционного закона проходит

три чтения в Государственной Думе, если Государственной

Думой применительно к конкретному проекту не будет при-

нято иное решение. Процедура прохождения проектов феде-

ральных конституционных законов через  чтения  в  Госу-

дарственной Думе идентична процедуре прохождения проек-

тов федеральных законов,  за исключением того,  что все

решения принимаются установленным Конституцией квалифи-

цированным большинством голосов.                      

   Для того, чтобы Государственная Дума одобрила проект

федерального конституционного закона, необходимо, чтобы

за него проголосовало не менее двух третей  голосов  от

общего числа депутатов Государственной Думы.          

   Используемое в  нескольких статьях Конституции поня-

тие "общее число депутатов Государственной Думы"  неод-

нозначно  толковалось  различными участниками законода-

тельного процесса.  В этой связи 17 февраля 1995 г. Го-

сударственная  Дума обратилась в Конституционный Суд РФ

с запросом,  содержащим в том числе требование  разъяс-

нить, является ли общее число депутатов Государственной

Думы равным ее численному составу - 450 депутатов,  ус-

тановленному в ч.З ст. 95 Конституции, либо оно означа-

ет число фактически избранных депутатов, за исключением

тех,  чьи полномочия на момент голосования прекращены в

установленном порядке.                                

   Конституционный Суд в Постановлении по делу о толко-

вании статей 103 (ч.3), 105 (ч.ч.2 и 5), 107 (ч.3), 108

(ч.2), 117 (ч.3) и                                    

135 (ч.2) Конституции Российской Федерации от 12 апреля

1995 г.  ь2-П постановил,  что положение об общем числе

депутатов Государственной Думы,  содержащееся в вышепе-

речисленных  статьях Конституции,  следует понимать как

число депутатов, установленное для Государственной Думы

положением статьи 95 (ч.3) Конституции РФ,  что состав-

ляет 450 депутатов.                                   

   Таким образом,  для одобрения Государственной  Думой

проекта федерального конституционного закона требуется,

как минимум,  300 голосов депутатов Государственной Ду-

мы. Одобренный Государственной Думой проект федерально-

го конституционного закона рассматривается Советом  Фе-

дерации,  который вправе либо одобрить его не менее чем

тремя четвертями голосов,  что  составляет  134  голоса

членов Совета Федерации,  либо отклонить его.  В случае

отклонения,  как правило,  создается согласительная ко-

миссия палат Федерального Собрания,  в заседаниях кото-

рой участвуют представители Президента РФ и  Правитель-

ства РФ.  В результате работы согласительной комиссии в

большинстве случаев появляется по существу новый проект

федерального  конституционного  закона,  который должен

пройти все определенные Конституцией стадии  одобрения.

При этом не исключено,  что проект не будет одобрен Го-

сударственной Думой либо Советом Федерации.           

   Принятый федеральный конституционный закон в течение

четырнадцати  дней подлежит подписанию Президентом РФ и

обнародованию.  Конституция не содержит в себе  положе-

ний,  предоставляющих Президенту право отклонять приня-

тые Федеральным Собранием  федеральные  конституционные

законы.  Данное  обстоятельство  нашло  подтверждение в

абз.1 п.3 мотивировочной части Постановления  Конститу-

ционного Суда РФ от 31 октября 1995 г.  №12-П и в абз.2

п.5 мотивировочной части Постановления Конституционного

Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П.                   

   В этой связи закономерен вопрос о том,  что произой-

дет, если Президент не подписывает принятый Федеральным

Собранием федеральный конституционный закон. Единствен-

ным выходом из этой  ситуации  будет  обращение  палаты

(палат)  Федерального  Собрания в Конституционный Суд с

ходатайством о разрешении спора о компетенции, что пре-

дусмотрено  в  ч.З  ст.  125  Конституции и Федеральным

конституционным законом "О  Конституционном  Суде  Рос-

сийской Федерации". Следует отметить, что процедура об-

ращения в Конституционный Суд с ходатайством о разреше-

нии  спора  о  компетенции  довольно сложна,  поскольку

предполагает в том числе пред-                        

   варительное обращение заявителя к  органу  государс-

твенной власти,  уклоняющемуся от выполнения входящих в

его компетенцию  обязанностей,  и  истечение  месячного

срока, отводимого для устранения нарушения, после пода-

чи обращения заявителя (п.п."5" и "б" ч.1 ст.93  Закона

о Конституционном Суде). Поэтому даже при благоприятном

решении Конституционного Суда день  вступления  в  силу

федерального  конституционного  закона будет отложен на

значительное время44.                                 

   Известно, что Конституционный Суд признал за  Прези-

дентом право возвращать федеральные законы без рассмот-

рения, если по его мнению была нарушена конституционная

процедура их принятия (см.  4.4.3.6.). Но посвященное в

том числе этому вопросу Постановление  Конституционного

Суда  РФ  по  делу о толковании отдельных положений ст.

107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г.  ь10-П не может

быть  распространено на федеральные конституционные за-

коны,  поскольку ст.  107 Конституции  имеет  отношение

только к федеральным законам.  Поэтому у Президента нет

правовых оснований для возвращения федеральных  консти-

туционных законов без рассмотрения.                    

   Часть 2 ст.  108 Конституции устанавливает, что при-

нятый федеральный конституционный закон в  течение  че-

тырнадцати  дней  подлежит  подписанию Президентом РФ и

обнародованию.  Вместе с тем,  в соответствии с ч.З ст.

15 Конституции,  законы подлежат официальному опублико-

ванию,  а неопубликованные законы не  применяются.  Как

известно,  термин  "обнародование"  имеет более широкое

значение, чем "официальное опубликование". В этой связи

первые  попытки  прочтения приведенной формулировки ч.2

ст.  108 не давали однозначного ответа на вопрос о том,

распространяется  ли  четырнадцатидневный  срок  в том

числе и на официальное  опубликование  принятого  феде-

рального конституционного закона,  а также, каким обра-

зом должны обнародываться  федеральные  конституционные

законы.  Ситуация прояснилась только после вступления в

силу одного из первых  принятых  Государственной  Думой

законов  - Федерального закона "О порядке опубликования

и вступления в силу федераль-

                        

   44 Так,  Президент отказался  подписать  Федеральный

конституционный закон "О Правительстве Российской Феде-

рации" (письмо Президента от 21 мая  1997  г.  №Пр-780)

под предлогом того,  что Совет Федерации проводил голо-

сование с использованием подписных листов. Палаты Феде-

рального Собрания,  обратившись к Президенту с требова-

нием подписать названный Закон, начали процедуру разре-

шения спора о компетенции.                            

                                                      

                                                       

ных конституционных законов, федеральных законов, актов

палат Федерального Собрания". В соответствии с ч.1 ст.3

этого  акта федеральные конституционные законы подлежат

официальному опубликованию в течение  семи  дней  после

дня их подписания Президентом,  а в соответствии с ч. 2

ст. 4 - федеральные конституционные законы направляются

Президентом для официального опубликования.           

   Конституция не наделила законодателя полномочиями по

расширению сферы регулирования федеральными конституци-

онными  законами,  поэтому они не могут быть приняты за

пределами четырнадцати вопросов,  прямо названных Конс-

титуцией. Это обстоятельство было косвенно подтверждено

в том числе и в абз.2 п.3 мотивировочной  части  Поста-

новления  Конституционного Суда РФ по делу о толковании

статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П.   

   Процедура принятия федерального конституционного за-

кона чрезвычайно сложна.  Это обусловлено тем, что про-

тиводействие даже относительно небольшой по численности

группы депутатов Государственной Думы или членов Совета

Федерации  может  заблокировать  принятие  федерального

конституционного закона. Фактически, для принятия феде-

рального конституционного  закона  необходим  консенсус

всех  политических сил,  представленных в палатах Феде-

рального Собрания.  Сложившаяся ситуация приводит к па-

радоксальным ситуациям. К примеру, в текст Федерального

конституционного закона "Об  Уполномоченном  по  правам

человека  в Российской Федерации",  неоднократно откло-

нявшийся Государственной Думой и Советом Федерации, бы-

ло  включено положение о выдвижении кандидатур на долж-

ность Уполномоченного по правам человека двумя  третями

голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,

делающее маловероятным назначение  Уполномоченного.  Но

только после включения этих положений за закон проголо-

совало необходимое количество депутатов Государственной

Думы, и он был одобрен Советом Федерации.             

   Сложно представить,  кто  из кандидатов на должность

Уполномоченного по правам человека может быть поддержан

в  процессе выдвижения таким количеством голосов от об-

щего числа депутатов Государственной Думы.  В результа-

те, в настоящее время в Российской Федерации есть конс-

титуционное положение о необходимости назначения  Упол-

номоченного по правам человека, принят соответ-       

   ствующий Федеральный конституционный закон, но край-

не невелика вероятность назначения  Уполномоченного  по

правам человека45.                                     

   Другой хрестоматийный  пример - ситуация с федераль-

ном конституционным законом  о  государственных  флаге,

гербе и гимне России.  Сегодня кажется невозможным, что

какой-либо вариант государственных герба или флага  по-

лучит  поддержку  трех четвертей от общего числа членов

Совета Федерации и двух третей от общего числа  депута-

тов Государственной Думы. Часть депутатов Государствен-

ной Думы и членов Совета Федерации не устроит использо-

вание  символики  времен  СССР,  других не удовлетворит

двуглавый орел и трехцветный флаг.                    

   В настоящее время приняты и вступили  в  силу  всего

пять Федеральных конституционных законов:  "О Конститу-

ционном Суде Российской Федерации", "О референдуме Рос-

сийской Федерации",  "Об арбитражных судах в Российской

Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и

"Об  Уполномоченном по правам человека в Российской Фе-

дерации".                                             

 

   4.4.3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ИХ ПРИНЯТИЕ

   4.4.3.1. Сфера регулирования федеральными законами

   Конституцией четко  определена  сфера  регулирования

федеральными законами.  Во-первых, во всех главах Конс-

титуции,  за исключением девятой, содержатся упоминания

об  отдельных  правоотношениях,  регулирование  которых

производится федеральными законами.  Это вопросы  граж-

данства,  уголовного процесса, трудовых споров, статуса

столицы и многое другое.                              

   Во-вторых, ст.  71  Конституции  содержит   перечень

предметов ведения Российской Федерации.  В соответствии

с ч.1 ст.76 Конституции по таким предметам ведения при-

нимаются федеральные конституционные законы и федераль-

ные законы. Поскольку федеральные конституционные зако-

ны могут быть приняты только по прямо названным Консти-

туцией четырнадцати вопросам,  все  остальные  вопросы,

упомянутые в ст. 71, должны быть урегулированы феде-

  

   45 Следует отметить,  что установление законодателем

столь строгого большинства  для  выдвижения  кандидатур

Уполномоченного  очевидно противоречит смыслу конститу-

ционных положений, предусмотревших назначение Уполномо-

ченного всего лишь большинством от общего числа голосов

депутатов Государственной Думы.                       

                                                      

                                                       

ральными законами.  Немаловажно,  что в Конституции  не

содержится  положений,  на основании которых можно было

бы передать часть вопросов,  находящихся в ведении Рос-

сийской  Федерации  в совместное ведение Федерации и ее

субъектов или в ведение субъектов  Федерации.  Следова-

тельно, все положения договоров о разграничении предме-

тов ведения и полномочий  между  федеральными  органами

власти и органами власти субъектов Федерации, относящие

вопросы ст.  71 к предметам совместного ведения Федера-

ции и субъектов и,  тем более,  к исключительной компе-

тенции субъекта Федерации, противоречат Конституции46.

   В-третьих, ст.72 Конституции содержит перечень  воп-

росов,  находящихся в совместном ведении РФ и субъектов

РФ, по которым также принимаются федеральные законы.  

   Формулировка ч.6 ст.76 предполагает, что федеральные

законы  могут затрагивать и вопросы исключительной ком-

петенции субъектов Федерации (ст.  73 Конституции).  Но

такие  законы не будут применяться в случае их противо-

речия нормативным правовым актам  субъектов  Федерации,

изданным по этим вопросам.  А поэтому возможное вторже-

ние федерального законодателя в  исключительную  компе-

тенцию  субъектов  Федерации  следует рассматривать как

нежелательное исключение из правила.                  

   Конституцией прямо не предусматривается, что по воп-

росам,  которые  должны  быть урегулированы посредством

принятия федеральных законов,  могут быть изданы  указы

Президента РФ.  Вместе с тем,  в настоящее время Прези-

дентом издано множество указов,  по существу, подменяю-

щих федеральные законы.  Конституционный Суд РФ признал

такую практику не противоречащей  Конституции.  Так,  в

абз.1  п.4 мотивировочной части Постановления Конститу-

ционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г.  ь11-П по делу  о

проверке  конституционности  пункта  2 Указа Президента

Российской Федерации от 3 октября 1994 г.  "О мерах  по

укреплению  единой системы исполнительной власти в Рос-

сийской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе адми-

нистрации края,  области, города федерального значения,

автономной области, автономного округа Российской Феде-

рации,  утвержденного названным Указом, Конституционный

Суд установил:  "В соответствии со статьей 80 Конститу-

ции Российской Федерации Президент Российской Федерации

является гаран- 

                                     

   46 См.:  Лысенко В.  Разделение властей и опыт  Рос-

сийской Федерации // Под ред.  А.А.Захарова.  М., 1997.

С.28-33.

                                               

                                                      

   том Конституции Российской Федерации и  обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов

государственной власти.  В силу этого  не  противоречит

Конституции  Российской  Федерации  издание  им указов,

восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопро-

сам,  требующим законодательного решения,  при условии,

что такие указы не противоречат Конституции  Российской

Федерации и федеральным законам,  а их действие во вре-

мени ограничивается периодом до принятия  соответствую-

щих законодательных актов".                           

   Данное Постановление Конституционного Суда РФ в час-

ти, касающейся указов Президента, сложно оценить одноз-

начно.  Несмотря на то, что такая мера может показаться

оправданной на период становления  системы  российского

законодательства,  слишком велики опасения, связанные с

появлением потенциальной  возможности  подмены  законов

"указным правом" Президента.                          

   До принятия  Конституционным Судом данного Постанов-

ления Президент полагал,  что он вправе принимать  указ

по любому вопросу,  если такой указ не противоречит за-

конам,  что своими указами,  изданными по вопросам,  не

урегулированным законами,  и поэтому не противоречащими

законам,  он может, независимо от законодательной необ-

ходимости,  устанавливать первичное регулирование, ана-

логичное законодательному,  и  что  такие  указы  могут

действовать сколь угодно долгое время.  Конституционный

Суд ограничил во времени  действие  нормативных  указов

Президента,  принятых  не  на основании и во исполнение

законов. С момента принятия соответствующего закона не-

подзаконный указ Президента утрачивает силу, независимо

от того, противоречит он закону или нет. Таким образом,

Конституционный Суд,  с одной стороны,  подтвердил нор-

мотворче-скую компетенцию Президента  по  вопросам,  не

урегулированным  законом (конкурирующая нормотворческая

компетенция законодателя и Президента),  с другой - ус-

тановил рамки нормотворческой компетенции Президента по

этим вопросам.                                        

   В этом контексте следует отметить, что критика реше-

ний  Конституционного Суда сегодня не всегда вполне оп-

равдана и в большинстве случаев  в  принципе  не  может

достигнуть своих целей по двум причинам. Во-первых, ре-

шения Конституционного Суда окончательны,  не  подлежат

обжалованию  и должны безусловно уважаться.  Во-вторых,

п.3 ч.1 ст.43 Закона о Конституционном Суде  установил,

что  Конституционный  Суд  должен отказывать в принятии

обращения,  если по его предмету Конституционным  Судом

ранее было вы-                                        

несено постановление,  сохраняющее силу. Это установле-

ние в совокупности с невозможностью возврата к рассмот-

рению дела Конституционным Судом по собственной инициа-

тиве делает  крайне  проблематичным  пересмотр  решений

Конституционного Суда.

                                

   4.4.3.2. Стадии  рассмотрения  федеральных законов в

Государственной Думе

   В соответствии с ч.2 ст. 105 Конституции федеральные

законы  принимаются  Государственной Думой большинством

голосов от общего числа депутатов Государственной Думы,

что  в  соответствии  с Постановлением Конституционного

Суда от 12 апреля 1995 г. №12-П составляет 226 голосов.

   В ходе рассмотрения законопроекта значительная  роль

принадлежит комитету Государственной Думы, назначенному

Советом Государственной Думы ответственным за прохожде-

ние законопроекта.  Регламент Государственной Думы (ст.

105) установил,  что проекты федеральных законов  расс-

матриваются Государственной Думой в трех чтениях,  если

применительно к конкретному законопроекту не будет при-

нято иное решение.                                    

   В первом  чтении  рассматриваются основные положения

проекта федерального закона, вопрос о необходимости его

принятия, дается общая оценка его концепции. Обсуждение

на заседании Государственной Думы начинается с докладов

субъекта права законодательной инициативы, внесшего за-

конопроект,  и содоклада ответственного комитета  Госу-

дарственной Думы.  При внесении более одного законопро-

екта по одному и тому же вопросу  Государственная  Дума

рассматривает  их в первом чтении одновременно и прини-

мает решение,  какой из них принять за основу для даль-

нейшей работы.  Немаловажно то обстоятельство, что Рег-

ламент Думы установил  (ч.5  ст.108),  что  отклоненные

альтернативные  законопроекты  не  могут  быть повторно

внесены в Государственную Думу до принятия  ею  оконча-

тельного решения но проекту закона,  принятому в первом

чтении.                                               

   Часть 1 ст.  108 Регламента Государственной Думы оп-

ределяет, что по результатам обсуждения законопроекта в

первом чтении Государственная Дума может решить:      

   - принять законопроект в первом чтении и  продолжить

работу над ним;                                       

   - отклонить законопроект;                          

   - принять закон.                                   

   Решение Государственной Думы о принятии законопроек-

та в первом чтении оформляется постановлением Государс-

твенной Думы, в котором указан срок, в течение которого

могут вноситься поправки к законопроекту.             

   В ходе подготовки ко  второму  чтению  ответственный

комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Сгруппи-

рованные по статьям законопроекта эти поправки рассмат-

риваются на заседании ответственного комитета,  который

либо соглашается с ними и включает в текст законопроек-

та  и  в таблицу принятых поправок,  либо включает их в

таблицу отклоненных поправок.  Существо второго  чтения

заключается в рассмотрении поправок к законопроекту.  В

результате рассмотрения законопроекта во втором  чтении

Государственная  Дума  либо  принимает  законопроект во

втором чтении,  либо отклоняет его.  Решение  Государс-

твенной Думы оформляется постановлением.  В случае отк-

лонения законопроекта ответственный  комитет  Государс-

твенной Думы,  как правило,  готовит его к рассмотрению

во втором чтении повторно.                            

   Принятый во втором чтении законопроект дорабатывает-

ся ответственным комитетом Государственной Думы с целью

устранения возможных внутренних противоречий,  установ-

ления правильных взаимосвязей статей и проведения необ-

ходимой редакционной правки,  необходимость  в  которых

появляется  после изменения текста законопроекта в ходе

его принятия Государственной Думой  во  втором  чтении.

Таким  образом,  перед  третьим чтением проект проходит

юридико-техническую и редакционную проработку.       

   При рассмотрении законопроекта в третьем чтении про-

водится голосование по вопросу принятия закона.  Регла-

ментом Государственной Думы установлено (ст.  115), что

в  ходе  рассмотрения законопроекта в третьем чтении не

допускаются внесение в него поправок  и  возвращение  к

обсуждению  в целом либо по отдельным статьям,  главам,

разделам.  Принятие закона  оформляется  постановлением

палаты.  В исключительных случаях,  по требованию депу-

татских объединений, представляющих большинство депута-

тов Государственной Думы, председательствующий на засе-

дании Государственной Думы вправе поставить на  голосо-

вание  вопрос  о возвращении к процедуре второго чтения

законопроекта.                                        

   Особый порядок рассмотрения установлен для  принятия

федерального  закона о федеральном бюджете на соответс-

твующий год. Этот порядок определяется принимаемым еже-

годно федеральным за-                                 

коном о порядке внесения, рассмотрения и принятия феде-

рального закона о федеральном бюджете.                

   Процедура рассмотрения федеральных законов  о  феде-

ральном  бюджете  в  принципе отработана,  в этой связи

представляется целесообразным проиллюстрировать  основ-

ные  этапы рассмотрения Государственной Думой федераль-

ного бюджета на примере принятия Федерального закона "О

федеральном бюджете на 1997 год". В соответствии с этим

Федеральным законом Государственная Дума  рассматривала

проект  федерального закона о федеральном бюджете в че-

тырех чтениях.                                         

   В первом чтении рассматривались концепция и  прогноз

социально-экономического развития Российской Федерации,

основные направления бюджетной  и  налоговой  политики,

основные  принципы взаимоотношений федерального бюджета

с бюджетами субъектов Российской  Федерации,  программа

государственных  внешних заимствований Российской Феде-

рации и предоставления  государственных  кредитов  Рос-

сийской  Федерации  иностранным государствам на год,  а

также основные характеристики федерального бюджета.  Во

втором чтении рассматривались расходы федерального бюд-

жета по разделам функциональной  классификации,  размер

Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов Рос-

сийской Федерации и распределение средств этого  фонда.

В  третьем чтении были рассмотрены расходы федерального

бюджета по  подразделам  функциональной  классификации,

всем  уровням ведомственной классификации,  федеральным

целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной

программе в пределах расходов, утвержденных по разделам

федерального бюджета во втором чтении;  перечень  защи-

щенных  статей федерального бюджета,  программы предос-

тавления гарантий Правительства Российской Федерации на

год, программы предоставления средств федерального бюд-

жета на возвратной основе  по  каждому  виду  расходов,

программу  государственных  внешних  заимствований Рос-

сийской Федерации и предоставления государственных кре-

дитов Российской Федерацией иностранным государствам на

год.  В четвертом чтении Государственной Думой были ут-

верждены поквартальное распределение доходов,  расходов

и дефицита федерального бюджета, после чего Федеральный

закон "О федеральном бюджете на 1997 год" был принят. 

                                                      

   4.4.3.3. Рассмотрение  федеральных  законов 

Советом Федерации

   Часть 3 ст. 105 Конституции установила, что принятый

Государственной  Думой федеральный закон в течение пяти

дней передается на рассмотрение Совета Федерации.     

   Часть 4 ст. 105 Конституции предоставляет Совету Фе-

дерации право одобрять либо отклонять федеральные зако-

ны.  При этом в Конституции предусмотрено два  варианта

одобрения. Федеральный закон считается одобренным Сове-

том Федерации, если за него проголосовало более полови-

ны  от  общего числа членов этой палаты (что составляет

как минимум 90 голосов),  либо если в течение четырнад-

цати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Феде-

ральный закон считается отклоненным Советом Федерации в

случае, если за такое решение проголосовало более поло-

вины от общего числа членов этой палаты, а также в слу-

чае, если за его одобрение не проголосовало необходимое

число членов Совета Федерации (п.7 ст.  112  Регламента

Совета Федерации).  Решение Совета Федерации об одобре-

нии либо об отклонении федерального закона  оформляется

постановлением Совета Федерации.                      

   Не все  принятые  Государственной  Думой федеральные

законы могут быть одобрены Советом Федерации без  расс-

мотрения.  В соответствии с положениями ст. 106 Консти-

туции обязательному  рассмотрению  в  Совете  Федерации

подлежат  федеральные законы,  принятые Государственной

Думой по вопросам федерального бюджета, федеральных на-

логов и сборов, финансового, валютного, кредитного, та-

моженного регулирования,  денежной эмиссии, ратификации

и денонсации международных договоров Российской Федера-

ции,  статуса и защиты государственной границы Российс-

кой Федерации, статуса и защиты государственной границы

Российской Федерации, войны и мира.                   

   Важная роль при рассмотрении Советом Федерации  при-

нятых  Государственной  Думой федеральных законов отво-

дится Председателю Совета Федерации и комитету  палаты,

определенному Председателем Совета Федерации или по его

поручению заместителем Председателя  Совета  Федерации,

ответственным за рассмотрение федерального закона (Рег-

ламент Совета Федерации позволяет также  назначать  от-

ветственными несколько комитетов палаты). Ответственный

комитет Совета Федерации рассматривает  законопроект  в

соответствии  с  положениями ст.  108 Регламента Совета

Федерации.  Если федеральный закон не  подлежит  обяза-

тельному рассмотрению                                 

Советом Федерации, в заключении ответственного комитета

формулируется одно из следующих решений:              

   - одобрить принятый Государственной Думой  федераль-

ный закон и не вносить его на рассмотрение палаты,    

   - рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на сво-

ем заседании принятый Государственной Думой федеральный

закон.                                                 

   Если же  федеральный  закон  подлежит  обязательному

рассмотрению Советом Федерации,  ответственный  комитет

рекомендует Совету Федерации либо одобрить, либо откло-

нить принятый Государственной Думой федеральный закон.

   В соответствии со ст.  109 Регламента Совета Федера-

ции  в  отношении  принятых  Государственной Думой и не

подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации

федеральных  законов,  по которым ответственный комитет

принял решение одобрить и не  вносить  на  рассмотрение

палаты,  Председатель Совета Федерации или по его пору-

чению заместитель Председателя  Совета  Федерации  либо

соглашается с предложением комитета не вносить принятый

Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение

палаты,  либо  отклоняет  решение комитета и включает в

повестку дня заседания палаты федеральный закон, приня-

тый Государственной Думой.  Статья 110 Регламента уста-

новила,  что решение о невключении в повестку дня засе-

дания рассмотрения федерального закона,  не подлежащего

обязательному рассмотрению Советом Федерации,  не может

быть принято,  если Президент РФ, Правительство РФ, или

"оба члена Совета Федерации,  представляющих один субъ-

ект  Российской Федерации",  настаивают на рассмотрении

федерального закона палатой и если не истек четырнадца-

тидневный срок рассмотрения федерального закона Советом

Федерации.                                            

   Конституционный Суд в Постановлении по делу о толко-

вании  ч.4  ст.  105 и ст.  106 Конституции от 23 марта

1995 г.  №1-П разграничил начало и окончание рассмотре-

ния  Советом  Федерации принятого Государственной Думой

федерального закона и постановил,  что рассмотрение за-

кона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции

обязательному рассмотрению в этой  палате,  должно  на-

чаться,  согласно ч.4 ст.  105 Конституции,  не позднее

четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

В  случае,  если Совет Федерации в течение четырнадцати

дней не завершил рассмотрение закона,  подлежащего обя-

зательному рассмотрению,  закон не считается одобренным

и его рассмотрение продолжается на следующем          

   заседании Совета Федерации до  вынесения  решения  о

его одобрении либо отклонении.                        

   В случае  отклонения федерального закона Советом Фе-

дерации Конституция и соответствующие положения  Регла-

ментов  Совета Федерации и Государственной Думы предла-

гают два варианта возможных действий. Это создание сог-

ласительной  комиссии Государственной Думы и Совета Фе-

дерации и преодоление вето Совета Федерации при повтор-

ном  голосовании  Государственной  Думы по федеральному

закону.                                               

   Часть 4 ст. 105 Конституции установила, что в случае

отклонения  федерального  закона  палаты  могут создать

согласительную комиссию для преодоления возникших  раз-

ногласий, после чего федеральный закон подлежит повтор-

ному рассмотрению Государственной Думой.  Так как Конс-

титуция умолчала о полномочиях такой комиссии, они были

определены Регламентами палат Федерального Собрания.  

   Создающаяся согласительная комиссия стремится  выра-

ботать единый текст федерального закона. По результатам

работы комиссии составляется протокол, содержащий пред-

ложения  по преодолению разногласий между палатами.  По

окончании работы  согласительной  комиссии  федеральный

закон  подлежит  повторному  обсуждению Государственной

Думой. При этом рассматриваются только предложения сог-

ласительной комиссии, но не поправки и вопросы, выходя-

щие за пределы  выдвинутых  комиссией  предложений.  По

окончании  рассмотрения  предложений согласительной ко-

миссии федеральный закон (по существу это новый  закон)

принимается в целом большинством голосов от общего чис-

ла депутатов Государственной Думы, после чего направля-

ется  в  Совет Федерации,  где должен быть одобрен либо

отклонен.                                             

   Единственное упоминание о возможном создании  согла-

сительной  комиссии  в Конституции содержится в ч.4 ст.

105. Означает ли это, что согласительная комиссия может

создаваться  только в случае отклонения федеральных за-

конов Советом Федерации?  Скорее всего,  нет. Поскольку

Конституция  не содержит запретов создания согласитель-

ных комиссий в других ситуациях (например,  если  феде-

ральный  закон  был отклонен Президентом или если одоб-

ренный Государственной Думой федеральный  конституцион-

ный закон был отклонен Советом Федерации), то такие ко-

миссии создаются. Вместе с тем, если комиссия создается

в случае отклонения федерального                      

закона Президентом,  то  в ее названии не употребляется

слово "согласительная" .                              

   Государственная Дума,  в соответствии с ч. 5 ст. 105

Конституции,  вправе  не  согласиться с решением Совета

Федерации об отклонении федерального закона.  Для прео-

доления Государственной Думой вето Совета Федерации при

повторном голосовании необходимо,  чтобы за федеральный

закон проголосовало не менее двух третей от общего чис-

ла депутатов Государственной Думы,  т.е. не менее трех-

сот депутатов.

                                         

   4.4.3.4. Направление  федеральных законов

Президенту Российской Федерации

   Часть 1 ст. 107 Конституции установила, что принятый

федеральный закон в течение пяти дней направляется Пре-

зиденту РФ для подписания и обнародования.  В ходе при-

менения  приведенного конституционного положения возник

ряд вопросов.  Так как в соответствии  с  ч.1  ст.  105

Конституции  федеральные  законы  принимаются Государс-

твенной Думой,  не представлялось возможным  достоверно

установить,  следовало ли направлять федеральные законы

Президенту в течение пяти дней после их принятия  Госу-

дарственной  Думой или же следовало направлять эти акты

Президенту только после их одобрения Советом Федерации.

Сложно  было найти однозначный ответ и на вопрос о том,

в обязанности какой из палат Федерального Собрания вхо-

дит направление Президенту принятого федерального зако-

на.                                                   

   Вместе с тем, логика положений Конституции позволяла

сделать вывод о том, что принятый Государственной Думой

и одобренный Советом Федерации федеральный закон должен

был  направляться  Президенту именно Советом Федерации,

однако в практике применения ч.4  ст.  105  Конституции

были иные прецеденты. В качестве примера можно привести

обстоятельства  рассмотрения  Советом  Федерации  части

первой Гражданского кодекса РФ,  принятой Государствен-

ной Думой 21 октября 1994  г.  В  течение  четырнадцати

дней  этот акт не был рассмотрен Советом Федерации,  но

не был направлен Советом Федерации Президенту.  В  этой

ситуации  Государственная  Дума  направила  копию части

первой Гражданского кодекса РФ Президенту,  после  чего

она была подписана Президентом, официально опубликована

и вступила в силу.                                     

   Государственной Думой  неоднократно  предпринимались

попытки оспорить конституционность постановлений Совета

Федерации об отклонении федеральных законов после исте-

чения  отведенного  Конституцией  четырнадцатидневного

срока.  Например,  Государственная  Дума  обращалась  в

Конституционный  Суд с запросом о проверке соответствия

Конституции постановления Совета Федерации от 4 мая   

   1995 г.  №463-1 СФ "О Федеральном законе  "Об  общих

принципах  организации  системы органов государственной

власти субъектов Российской Федерации".  В этом запросе

утверждалось,  что оспариваемое постановление неконсти-

туционно по порядку принятия,  поскольку Совет  Федера-

ции, в нарушение статей 105 (ч.4) и 107 (ч.2) Конститу-

ции,  отклонил принятый Государственной Думой федераль-

ный  закон по истечении четырнадцатидневного срока и не

направил его Президенту. Конституционный Суд РФ в Опре-

делении от 27 сентября 1995 г.  в принятии к рассмотре-

нию названного запроса  Государственной  Думы  отказал.

Основанием  для такого решения послужили следующие обс-

тоятельства:                                          

   - по мнению Конституционного Суда,  в соответствии с

п."а"  ч.2 ст.  125 Конституции и в силу пп."а" п.1 ч.1

ст.3 Федерального конституционного закона о Конституци-

онном  Суде,  этот  орган вправе разрешать дела о соот-

ветствии Конституции только нормативных актов;      

   - оспариваемое же Государственной Думой  постановле-

ние Совета Федерации не устанавливало новых норм права,

не изменяло и не отменяло  действующих  правовых  норм,

т.е.  являлось  правоприменительным,  а не нормативным

актом.                                                

   Неудачный исход рассмотрения запроса Государственной

Думы  в Конституционном Суде был вызван,  прежде всего,

неправильно избранной формой обращения в  Конституцион-

ный Суд.  По-видимому,  в данном случае следовало обра-

щаться не с запросом о соответствии Конституции  поста-

новления Совета Федерации,  а с ходатайством о рассмот-

рении спора о компетенции.                             

   Несколько вопросов применения ч.1 ст.  107 Конститу-

ции было разрешено Постановлением Конституционного Суда

по делу о толковании отдельных положений ст.  107 Конс-

титуции РФ от 22 апреля                               

   1996 г.  №10-П.  Конституционный Суд постановил (п.1

резолютивной части Постановления),  что  под  "принятым

федеральным законом" по смыслу ч.1 ст.  107 Конституции

понимаются:                                           

   "законы, принятые Государственной Думой и одобренные

Советом Федерации в соответствии с частями 1,  2, 3 и 4

статьи 105 Конституции Российской Федерации;          

   законы, повторно принятые  Государственной  Думой  в

соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российс-

кой Федерации                                         

(случай преодоления  Государственной  Думой  отклонения

Советом Федерации федерального закона);               

   законы, одобренные Государственной Думой  и  Советом

Федерации  в соответствии с частью 3 статьи 107 Консти-

туции Российской  Федерации  (случай  преодоления  вето

Президента  Российской  Федерации палатами Федерального

Собрания)".                                           

   Конституционный Суд также постановил (п.2 резолютив-

ной  части  названного Постановления),  что принятый по

смыслу ч.1 ст.  107 Конституции федеральный закон в пя-

тидневный  срок направляется для подписания и обнародо-

вания Президенту Советом Федерации независимо от  того,

одобрен этот закон данной палатой путем голосования или

без рассмотрения,  а в случае, предусмотренном ч. 5 ст.

105  Конституции (преодоление вето Совета Федерации Го-

сударственной Думой), федеральный закон Президенту нап-

равляет Государственная Дума.                         

   Но проблемы соблюдения ч.1 ст. 107 Конституции оста-

ются,  что отражается в практике взаимоотношений  палат

Федерального Собрания.  Так,  17 мая 1996 г.  Государс-

твенной Думой был принят Федеральный закон "Об  общест-

венном  контроле за проведением выборов и об открытости

и гласности подведения итогов голосования".  18  апреля

1996  г.  названный Федеральный закон был передан Госу-

дарственной Думой на рассмотрение Совета Федерации,  но

не  был  рассмотрен в четырнадцатидневный срок и не был

направлен Президенту для подписания и обнародования. 15

мая 1996 г., в то время, когда четырнадцатидневный срок

истек (и действовало Постановление Конституционного Су-

да  №10-П),  Совет Федерации рассмотрел и отклонил наз-

ванный Федеральный закон.

                            

   4.4.3.5. Подписание и  отклонение  Президентом 

Российской Федерации федеральных законов

   Части 2 и 3 ст.  107 Конституции возлагают на Прези-

дента РФ обязанность в  четырнадцатидневный  срок  либо

отклонить  принятый (в смысле ч.1 ст.  107 Конституции)

федеральный закон,  либо подписать его.  Вместе с  тем,

Президент неоднократно возвращал в Государственную Думу

принятые федеральные законы "без рассмотрения",  когда,

по его мнению в ходе их принятия нарушались конституци-

онные процедуры или нормы регламентов палат Федерально-

го Собрания.  В этой связи Государственная Дума обрати-

лась в Конституционный Суд с  запросом,  в  котором,  в

частности, был поставлен вопрос о том, может ли возвра-

щение Президентом федеральных законов без             

   рассмотрения расцениваться как  отклонение,  которое

требует  в соответствии с ч.3 ст.  107 Конституции пов-

торного рассмотрения закона Государственной Думой.    

   В п.3 резолютивной части  Постановления  по  делу  о

толковании  отдельных положений ст.  107 Конституции РФ

от 22 апреля 1996 г.  №10-П. Конституционный Суд поста-

новил:                                                

   "Отклонение федерального закона Президентом Российс-

кой Федерации,  предусмотренное  частью  3  статьи  107

Конституции  Российской Федерации,  означает принятое в

течение четырнадцати дней с  момента  получения  закона

решение Президента Российской Федерации об отказе в его

подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.  

   Не является отклонением федерального закона в смысле

части  3  статьи  107  Конституции Российской Федерации

возвращение Президентом Российской Федерации  федераль-

ного  закона в соответствующую палату Федерального Соб-

рания,  возможное только в случае нарушения палатой ус-

тановленных  Конституцией Российской Федерации требова-

ний к порядку принятия федеральных законов и предусмот-

ренных ею условий и процедур".                        

   Приведенные положения   существенно  скорректировали

применение ряда статей Конституции.  Во-первых, Консти-

туционный Суд обязал Президента указывать мотивы откло-

нения им федерального закона (Конституция прямо не пре-

дусматривает  обязанность  Президента мотивировать свой

отказ подписывать федеральный закон).                 

   Во-вторых, Конституционный Суд фактически признал за

Президентом право возвращать принятые федеральные зако-

ны в соответствующую палату Федерального  Собрания  без

рассмотрения в случае,  если, по его мнению, этой пала-

той были нарушены установленные Конституцией требования

к порядку принятия федеральных законов.  Таким образом,

была практически исключена возможность решения подобных

вопросов  собственно Конституционным Судом по обращению

Президента. Вместе с тем, Конституционный Суд не упомя-

нул  о возможности возвращения Президентом в палаты Фе-

дерального Собрания принятых федеральных законов на ос-

новании нарушения положений регламентов палат.        

   Таким образом, Президент, получив федеральный закон,

вправе:                                               

   либо подписать его, руководствуясь ч.2 ст. 107 Конс-

титуции,  либо  отклонить его на основании ч.З ст.  107

Конституции (в обязательном порядке  мотивируя  причины

отклонения),  либо возвратить его в соответствующую па-

лату на основании постановления Конституцион-          

ного Суда №10-П,  если, по его мнению, этой палатой на-

рушены  установленные Конституцией требования к порядку

принятия федеральных законов и предусмотренные ею усло-

вия и процедуры.                                      

   Следует отметить,  что рассматриваемое Постановление

Конституционного Суда порождает целый ряд вопросов,  не

имеющих  на  сегодняшний день однозначных ответов.  Вот

некоторые из них.  К примеру,  не ясно, что произойдет,

если Президент,  отклонив федеральный закон,  не укажет

мотивы отказа в подписании федерального закона.  Не по-

нятно, является ли решение Президента о нарушении пала-

той Федерального Собрания конституционных требований  к

порядку принятия федеральных законов и процедур оконча-

тельным,  или оно может быть обжаловано. Также не ясно,

каким образом следует относиться к постановлению Совета

Федерации об одобрении принятого Государственной  Думой

федерального закона, если Президент посчитал, что закон

был принят Государственной Думой с нарушением конститу-

ционных требований и процедур.                        

   Президент активно   пользуется  предоставленной  ему

возможностью возвращать федеральные законы без рассмот-

рения. При этом зачастую он чрезвычайно широко трактует

то, что следует понимать под "конституционными требова-

ниями и процедурами". Так, федеральные законы возвраща-

ются без рассмотрения в случаях, если, по мнению Прези-

дента,  в ходе одной из стадий рассмотрения проекта де-

путатами нарушены не нормы, содержащиеся в Конституции,

а  какие-либо требования Регламента Государственной Ду-

мы.                                                   

   Вышеизложенное позволяет сделать вывод  о  том,  что

решение  Конституционного Суда,  предоставляющее Прези-

денту право возвращать федеральные законы без  рассмот-

рения, как минимум, не является идеальным. Более право-

мерным было бы введение практики обращений Президента в

Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о

компетенции в случае,  если, по его мнению, был нарушен

конституционный  порядок  принятия того или иного феде-

рального закона.

                                      

   4.4.3.6. Преодоление отлагательного вето           

Президента Российской Федерации

палатами Федерального Собрания

   Часть 3  ст.  107  Конституции предоставляет палатам

Федерального Собрания право преодолеть вето  Президента

при  повторном  рассмотрении  отклоненного федерального

закона.  Для этого необходимо, чтобы за федеральный за-

кон проголосовало не менее двух тре-                  

   тей голосов  от общего числа членов Совета Федерации

и депутатов Государственной Думы.                     

   Казалось бы,  для оценки результатов  голосования  в

ходе  преодоления вето Президента по отклоненному феде-

ральному закону ч.3 ст.  107  Конституции  предполагала

проведение  арифметического  действия  - сложения числа

депутатов Государственной Думы и количества членов  Со-

вета  Федерации,  проголосовавших  за федеральный закон

при повторном голосовании в Государственной  Думе  и  в

Совете Федерации, с тем, чтобы оценить, не составило ли

общее число проголосовавших большинство не  менее  двух

третей  голосов от общего числа членов Совета Федерации

и депутатов Государственной  Думы.  Но  Конституционный

Суд  (п.2  резолютивной  части  Постановления по делу о

толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107

(часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2)

Конституции РФ от 12 апреля 1995 г.  ь2-П)  постановил,

что  положение об общем числе членов Совета Федерации и

депутатов Государственной Думы,  содержащееся в ч.3 ст.

107  Конституции,  следует понимать как определение его

результатов соответственно от численности каждой  пала-

ты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции.

Таким образом, Конституционным Судом было принято реше-

ние,  определившее, что для преодоления вето Президента

необходимо,  чтобы при повторном голосовании по  откло-

ненному  федеральному  закону  за него проголосовали не

менее двух третей голосов от общего числа членов Совета

Федерации и не менее двух третей голосов от общего чис-

ла депутатов Государственной Думы.                    

   Принятое Конституционным Судом РФ решение было обос-

новано  в п.2 мотивировочной части названного Постанов-

ления следующим образом:                              

   "В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции

Российской Федерации предусматривается принятие решений

квалифицированным большинством голосов от общего  числа

членов Совета Федерации и депутатов Государственной Ду-

мы.                                                   

   Понимание указанных положений как способа подведения

итогов голосования,  исходя из общей суммы голосов чле-

нов Совета Федерации и депутатов Государственной  Думы,

противоречит Конституции Российской Федерации.        

   Федеративное устройство  Российской  Федерации обус-

ловливает двухпалатную структуру Федерального  Собрания

и значительную самостоятельность Совета Федерации и Го-

сударственной Думы по отношению друг к другу.  В  своей

организации и деятельности они                        

призваны отразить  разные  стороны народного представи-

тельства в Российской Федерации - прямое представитель-

ство населения и представительство субъектов Российской

Федерации. Различна и их компетенция.                 

   Статья 100 (часть 1) Конституции Российской  Федера-

ции устанавливает,  что Совет Федерации и Государствен-

ная Дума заседают раздельно.  В силу статей 102  (часть

3),  103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции Рос-

сийской Федерации федеральные законы, постановления Со-

вета Федерации и Государственной Думы принимаются пала-

тами Федерального  Собрания  раздельно.  В  статье  107

(часть  3) Конституции Российской Федерации подчеркива-

ется,  что повторное рассмотрение  федерального  закона

палатами  Федерального  Собрания осуществляется в уста-

новленном Конституцией  Российской  Федерации  порядке,

т.е.  также  раздельно.  В тех предусмотренных частью 3

статьи 100 Конституции  Российской  Федерации  случаях,

когда палаты собираются совместно,  голосования не про-

водятся и решения не принимаются.                     

   Таким образом, указание на общее число членов Совета

Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащее-

ся в тексте статей 107 и 135 Конституции Российской Фе-

дерации,  должно пониматься только как единый для обеих

палат принцип определения результатов голосования".   

   Нельзя не  отметить,  что  приведенная  аргументация

Конституционного Суда по меньшей мере невнятна. Но оче-

видно,  что" принимая свое решение, Конституционный Суд

прежде  всего  пытался  избежать ситуации,  при которой

преодоление "вето" Президента Российской Федерации мог-

ло произойти при самом минимальном участии Совета Феде-

рации.  Можно проиллюстрировать данное соображение сле-

дующей гипотетической ситуацией - предположим, при пов-

торном голосовании федеральный закон получает  все  450

голосов депутатов Государственной Думы. Тогда для прео-

доления "вето" Президента было бы достаточно,  чтобы за

закон проголосовал хотя бы один член Совета Федерации.

   Часть 3 ст.  107 Конституции устанавливает, что если

президентское "вето" преодолено Государственной Думой и

Советом Федерации, то федеральный закон подлежит подпи-

санию Президентом в течение семи дней и  обнародованию.

В  этом случае Президент не вправе не подписывать феде-

ральный закон. Это обстоятельство нашло подтверждение в

том  числе в абз.2 п.5 мотивировочной части Постановле-

ния Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. №15-П. 

   Если же федеральный закон, одобренный в ранее приня-

той редакции большинством не менее двух третей от обще-

го числа членов Совета Федерации и депутатов  Государс-

твенной  Думы,  все-таки не будет подписан Президентом,

единственным способом реагирования  палат  Федерального

Собрания  будет обращение в Конституционный Суд с хода-

тайством о разрешении спора о  компетенции,  предусмот-

ренным в ч.3 ст.  125 Конституции и Федеральным консти-

туционным законом о Конституционном Суде.             

   Регламент Государственной Думы  содержит  положения,

относящиеся  к повторному рассмотрению отклоненных Пре-

зидентом федеральных законов,  в главе  15.  Эта  глава

Регламента составлена таким образом,  что многие ее по-

ложения никогда не исполнялись.  К примеру, нежизненной

оказалась ч.1 ст.  124,  установившая, что "Федеральный

закон,  отклоненный Президентом  Российской  Федерации,

направляется Советом Государственной Думы на заключение

ответственного комитета Государственной Думы или специ-

ально созданной комиссии палаты,  которые рассматривают

его в течение 10 дней".  Практика показала,  что если и

создается  комиссия  для  преодоления возникших у Госу-

дарственной Думы и Президента разногласий,  то  для  ее

деятельности  практически всегда требуется больше,  чем

десять дней.                                          

   В действительности,  в ходе рассмотрения отклоненных

Президентом  федеральных  законов  Государственная Дума

избирает один из трех вариантов  реагирования.  Во-пер-

вых, Государственная Дума вправе прибегнуть к процедуре

преодоления "вето" Президента. Во-вторых, Государствен-

ная  Дума  вправе принять федеральный закон в редакции,

предложенной либо Президентом,  либо комиссией, создан-

ной для преодоления разногласий,  что, если исходить из

логики соответствующих положений Конституции,  является

принятием нового федерального закона.  В третьих, Госу-

дарственная Дума вправе согласиться с мнением Президен-

та о нецелесообразности принятия отклоненного федераль-

ного закона.

                                         

   4.4.3.7. Официальное опубликование федеральных законов

 

   Конституция не  содержит положений,  непосредственно

регулирующих завершающую законотворческий процесс  про-

цедуру  официального  опубликования и вступления в силу

федеральных законов.  Часть 2 ст. 107 Конституции уста-

новила,  что  Президент  подписывает и обнародует феде-

ральный закон в течение четырнадцати  дней.  Но  термин

"обнародование" может очень широко толковаться и вклю-

чает в себя не только опубликование,  но и,  к примеру,

доведение до общего  сведения  текста  акта  по  радио.

Вместе  с  тем многие вопросы рассматриваемой процедуры

были во многом определены в ч.3 ст. 15 Конституции, ус-

тановившей,  что законы подлежат официальному опублико-

ванию и что неопубликованные законы не применяются.   

   Процедура официального опубликования федеральных за-

конов была установлена посредством принятия Федерально-

го закона "О порядке опубликования и вступления в  силу

федеральных конституционных законов,  федеральных зако-

нов, актов палат Федерального Собрания". В соответствии

с  ч.1  ст.3  и  ч.2 ст.4 этого акта федеральные законы

подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их

подписания  Президентом и направляются для официального

опубликования Президентом.

                            

   4.4.4. ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ  ПОСТАНОВЛЕНИЙ  ПАЛАТ 

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ 

   Часть 2 ст. 102 Конституции устанавливает, что Совет

Федерации принимает постановления по вопросам, отнесен-

ным Конституцией к его ведению.  Часть 1 ст. 102 содер-

жит перечень таких вопросов.                          

   По ряду других вопросов Совет Федерации в  соответс-

твии с Конституцией также принимает постановления. Пос-

редством принятия таких актов Совет Федерации: принима-

ет  свой  Регламент и решает вопросы внутреннего распо-

рядка своей .деятельности (ч. 4 ст. 101);             

   избирает из своего состава Председателя Совета Феде-

рации и его заместителей (ч.1 ст.101); образует комите-

ты и комиссии (ч.3 ст.101), проводит по вопросам своего

ведения  парламентские  слушания  (ч.3 ст.101);  вправе

осуществлять законодательную инициативу (ч.1 ст.  104);

осуществляет  полномочия  по  рассмотрению  федеральных

конституционных и федеральных законов (ч.  4  ст.  105,

ч.3 ст. 107 и ч.2 ст. 108); вправе обращаться в Консти-

туционный Суд (ч.ч.2,  3 и 5 ст.  125);  вправе вносить

предложения  о поправках и пересмотре положений Консти-

туции РФ (ч.1 ст. 134); вправе поддержать предложение о

пересмотре положений глав 1,  2 и 9 Конституции РФ (ч.2

ст.  135); участвует в конституционной процедуре приня-

тия поправок к главам 3-8 Конституции РФ (ст. 136).   

   Часть 3 ст.  102 Конституции определяет,  что поста-

новления Совета Федерации принимаются большинством  го-

лосов  от  общего  числа членов Совета Федерации,  если

иной порядок принятия решений                         

   (квалифицированным большинством голосов) не  предус-

мотрен Конституцией.                                  

   Таких случаев пять. Принятие решений квалифицирован-

ным большинством не менее двух третей голосов от общего

числа членов Совета Федерации предусмотрено Конституци-

ей для случаев принятия Советом  Федерации  решения  об

отрешении Президента РФ от должности (ч.2 ст.93) и пре-

одоления "вето" Президента РФ при повторном голосовании

по федеральному закону (ч.3 ст.107).  Для одобрения фе-

дерального конституционного закона или закона о поправ-

ке  к  Конституции Российской Федерации требуется боль-

шинство в количестве не менее трех четвертей голосов от

общего числа членов Совета Федерации (ч.2 ст. 108). Для

поддержки предложения о пересмотре положений глав 1,  2

и 9 Конституции РФ требуется три пятых голосов от обще-

го числа членов Совета Федерации (ч.2. ст. 135).      

   Часть 2 ст. 103 Конституции устанавливает, что Госу-

дарственная Дума принимает постановления по вопросам ее

ведения, определенным Конституцией. Часть 1 ст. 103 со-

держит перечень таких вопросов.                       

   По ряду других вопросов Государственная Дума в соот-

ветствии с Конституцией также принимает  постановления.

Посредством  принятия таких актов Государственная Дума:

принимает свой Регламент и решает  вопросы  внутреннего

распорядка своей деятельности (ч.4 ст.101 Конституции),

избирает из своего состава Председателя Государственной

Думы и его заместителей (ч.1 ст.101), образует комитеты

и комиссии,  проводит по вопросам своего ведения парла-

ментские слушания (ч.3 ст.101), осуществляет полномочия

по принятию федеральных законов и одобрению федеральных

конституционных и федеральных законов (ч.ч.1, 4 и 5 ст.

105;  ч.3 ст. 107 и ч.2 ст.108), обращается в Конститу-

ционный  Суд  Российской  Федерации  (ч.ч.2,  3 и 5 ст.

125), вносит предложения о поправках и пересмотре поло-

жений Конституции (ч.1 ст. 134), поддерживает предложе-

ние о пересмотре положений глав 1,  2 и  9  Конституции

(ч.2  ст.  135),  реализует  полномочия по рассмотрению

конституционных поправок (ст. 136).                   

   В соответствии с ч.3 ст. 103 Конституции постановле-

ния Государственной Думы принимаются большинством,  го-

лосов от общего числа ее депутатов,  если иной  порядок

принятия  решений (квалифицированным большинством голо-

сов) не  предусмотрен  Конституцией.  Существуют  шесть

случаев принятия решений Государственной              

Думой различными видами квалифицированного большинства.

Не менее двух третей голосов от общего числа  депутатов

Государственной Думы требуется для:  принятия решения о

выдвижении против Президента Российской Федерации обви-

нения  в  государственной  измене  или совершении иного

тяжкого преступления в целях отрешения Президента РФ от

должности (ч.2 ст.93),  преодоления "вето" Совета Феде-

рации по федеральному закону, принятому Государственной

Думой (ч.5 ст.105); преодоления "вето" Президента РФ по

отклоненному федеральному закону (ч.3 ст.107),  одобре-

ния  федерального  конституционного  закона  или закона

Российской Федерации о поправке к Конституции  Российс-

кой Федерации (ч.2 ст. 108). Не менее трех пятых от об-

щего числа депутатов  Государственной  Думы  необходимо

для  поддержки  предложения о пересмотре положений глав

1, 2 и 9 Конституции (ч.2 ст.135).                     

 

   4.4.5. ОБЩИЕ ОЦЕНКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

   Заканчивая рассмотрение законодательного процесса  в

Федеральном Собрании, нельзя не отметить, что существу-

ет ряд обстоятельств,  которые могут  повлиять  на  его

стабильность.  Во-первых,  множество  процедурных норм,

относящихся к законодательному процессу,  закреплены  в

регламентах палат Федерального Собрания, а, как уже от-

мечалось выше,  эти акты принимаются и могут быть изме-

нены большинством голосов от общего числа депутатов или

членов соответствующей палаты. Готовится к принятию но-

вая  редакция Регламента Государственной Думы.  Во-вто-

рых,  не исключено принятие новых постановлений Консти-

туционного Суда РФ, относящихся к регулированию законо-

дательного процесса. В третьих, на рассмотрении в Госу-

дарственной  Думе  находится  несколько законопроектов,

задачей которых является изменение действующей  законо-

дательной  процедуры.  К примеру,  Президентом РФ еще в

1995 г. был внесен проект федерального закона "О поряд-

ке принятия федеральных конституционных законов и феде-

ральных законов". Содержащиеся в этом проекте положения

призваны  пересмотреть ряд элементов сложившегося и от-

работанного процесса рассмотрения законопроектов в  Фе-

деральном Собрании. Однако вероятность того, что подоб-

ный закон может быть принят депутатами  Государственной

Думы,  не очень велика. Такой вывод можно сделать, пос-

кольку ч.4 ст. 101 Конституции наделила каждую из палат

Федерального Собрания правом принимать свой регламент и

решать вопросы внутреннего                            

   распорядка своей деятельности, что ограничивает воз-

можность  регулирования законодательного процесса феде-

ральными законами.  (И это несмотря на  то,  что  п."а"

ст.71  Конституции  в  принципе  позволяет регулировать

вопросы законодательного процесса посредством  принятия

федеральных  законов.) Вместе с тем,  все вышеназванные

обстоятельства позволяют говорить о потенциально  высо-

кой подвижности законодательного процесса в Федеральном

Собрании - парламенте Российской Федерации.           

   Законодательный процесс в Федеральном Собрании  дос-

таточно  эффективен.  С  начала 1994 года по 1 сентября

1997 года были приняты,  подписаны Президентом Российс-

кой Федерации и вступили в силу 5 федеральных конститу-

ционных и 585  федеральных  законов47.  Вместе  с  тем,

вполне  обоснованны  претензии к некоторым из законов -

существуют противоречия между ними,  некоторые акты не-

совершенны.  Но  было бы неправильно возлагать всю вину

за допущение подобных промахов только на  Государствен-

ную  Думу.  Поскольку  большие полномочия в современном

законодательном процессе принадлежат и Президенту (пре-

одолеть "вето" Президента по федеральным законам удава-

лось считанное число раз),  и Совету Федерации, ответс-

твенность  за  некачественный "конечный продукт" должна

распределяться между названными органами в равной  про-

порции.

                                              

   4.5. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

   4.5.1. ПРИНЦИП ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОСУДИЯ ТОЛЬКО СУДОМ

   Статья 118   Конституции  закрепляет  исключительное

право суда осуществлять правосудие и не допускает пере-

ложения данной функции ни на один внесудебный орган го-

сударства,  в частности,  прокуратуру.  Конституционное

регулирование  основ организации прокуратуры РФ в главе

7 Конституции "Судебная власть"  нельзя  толковать  как

причастность прокуратуры к осуществлению правосудия.  

   Согласно ст.1  Федерального  конституционного закона

"О судебной  системе  Российской  Федерации",  судебная

власть в Российской Федерации осуществляется только су-

дами в лице судей и привле- 

                         

   47 Из них федеральных законов о ратификации междуна-

родных договоров - 184.                               

                                                       

                                                      

каемых в  установленном законом порядке к осуществлению

правосудия присяжных,  народных и арбитражных заседате-

лей.  Никакие  другие органы и лица не вправе принимать

на себя осуществление правосудия.                     

   Исключительное право  суда  осуществлять  правосудие

исходит из того, что деятельность суда протекает в осо-

бом правовом порядке, который создает такие преимущест-

ва в рассмотрении и разрешении дел,  которыми не распо-

лагает ни одна иная форма государственной деятельности.

Этот  порядок  заключает в себе наибольшие гарантии для

вынесения по делу законного и справедливого решения.  

   Указанный принцип получает  свое  развитие  в  ст.49

Конституции,  раскрывающей  одну  из граней правосудия:

признать лицо виновным  в  совершении  преступления,  а

также  подвергнуть  его уголовному наказанию полномочен

только суд своим приговором.  Только суд вправе принять

решение  о  применении указанных в законе мер процессу-

ального принуждения, ограничивающих права и свободы че-

ловека.  Только суд вправе принять решение о применении

к лицу мер медицинского характера.                    

   Это придает судебному разбирательству значение  важ-

нейшей стадии и выделяет суд,  ставя его в особое поло-

жение гаранта прав и свобод человека.  "Для обеспечения

устойчивого мира в правовой сфере, утвердившегося после

периода сомнений в ценности права, особенно важны реше-

ния  органов правосудия,  рассчитанные на стабильность.

Юридическая сила судебных решений  выступает  при  этом

как  соответствующий конституции элемент правовой госу-

дарственности.  Возобновление завершенных судебных про-

цессов должно оставаться исключением из правил. Процес-

суальные сроки  -  признанный  институт,  гарантирующий

скорейшее вступление приговоров в законную силу"48.   

   Принцип осуществления правосудия только судом не ог-

раничивается судебным разбирательством  в  суде  первой

инстанции,  а характеризует все судебные стадии. В каж-

дой из них правосудие осуществляется в тех формах,  ка-

кие  соответствуют  характеру  и  назначению решаемых в

данной стадии задач. Этот принцип определяет такой пра-

вовой режим,  при котором отмена или изменение судебных

решений допускается не иначе как вышестоящим судом и  в

порядке осуществления правосудия.  Ни одно судебное ре-

шение не может быть отменено или изменено каким  бы  то

ни было государственным 

                             

   48 Государственное право Германии. Т.1. М.,1994.С.62-63.

     

                                         

   органом, в  том  числе  и   высшей   государственной

властью. В этом проявляется не только исключительность,

но и полнота судебной власти: вступившие в законную си-

лу решения суда обязательны для всех,  не исключая выс-

шие органы власти (ст.358 УПК РСФСР,  ст.13 ГПК  РСФСР,

ст.13 Арбитражно-процессуального кодекса РФ).         

   В соответствии с ч, 2 ст. 118 Конституции судопроиз-

водство подразделяется на конституционное, гражданское,

административное и уголовное.  Конституционное судопро-

изводство регулируется Федеральным конституционным  за-

коном  "О  Конституционном  суде Российской Федерации",

гражданское судопроизводство  определяется  Гражданским

процессуальным  кодексом  РСФСР,  уголовное  - Уго-лов-

но-процессуальным кодексом РСФСР.  Считается, что адми-

нистративное   судопроизводство  определяется  Кодексом

РСФСР об административных правонарушениях. Однако нель-

зя  имеющееся  в настоящее время и урегулированное КоАП

административное судопроизводство назвать в полной мере

таковым. Скорее оно является административно-юрисдикци-

онным.  Административным производством,  в том  смысле,

которое  вкладывается  в  это понятие в теории,  скорее

можно назвать  деятельность  Административной  коллегии

Высшего Арбитражного Суда РФ,  а также деятельность су-

дов общей юрисдикции в рамках Закона РФ  от  27  апреля

1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нару-

шающих права и свободы граждан", хотя в настоящее время

эта деятельность урегулирована Гражданским процессуаль-

ным кодексом.                                         

   Процессуальные формы и сама процедура разбирательст-

ва  арбитражными судами подведомственных им дел опреде-

лены Арбитражным процессуальным кодексом Российской Фе-

дерации.  Система  арбитражных  судов установлена Феде-

ральным конституционным  законом  "О  судебной  системе

Российской Федерации". Но, несмотря на то что существу-

ют арбитражные суды и есть кодекс, определяющий их дея-

тельность,  нельзя говорить о существовании некоего ар-

битражного судопроизводства уже хотя бы потому, что это

противоречит  ч.2  ст.  118 Конституции.  По сути,  оно

складывается из разновидностей гражданского и админист-

ративного судопроизводства.

                           

   4.5.2. ПРАВО НА СПРАВЕДЛИВОЕ СУДЕБНОЕ РАЗБИРАТЕЛЬСТВО

 

    Право на справедливое судебное разбирательство  зак-

реплено  в ст.  14 Международного пакта о гражданских и

политических правах и в п.1 ст.6 Европейской  конвенции

о защите прав человека и основных                     

свобод. Согласно  Европейской конвенции это право вклю-

чает в себя три элемента:  право доступа к  правосудию,

ряд требований в отношении организации и состава суда и

процессуальные гарантии, касающиеся проведения судебно-

го разбирательства49.                                  

   1. Право доступа к правосудию. Возможность обращения

в суд есть неотъемлемый элемент права  на  справедливое

судебное разбирательство.  Европейская конвенция гаран-

тирует каждому право на возбуждение судебного  разбира-

тельства.  Это право закрепляется в ч.1 ст.46 Конститу-

ции.  Кроме того,  в ч.1 ст.47 Конституции закрепляется

право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем

судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, что

соответствует  закрепленному Конвенцией праву на защиту

в судах,  обладающих надлежащей юрисдикцией50. Это тре-

бует четкого определения в законе дел, подведомственных

каждому суду, недопустимости для вышестоящего суда при-

нимать к своему рассмотрению дело, подведомственное ни-

жестоящему суду,  исключения из  закона  неопределенных

признаков  подведомственности,  таких как "особая слож-

ность" или "особое общественное значение дела" (о праве

на доступ к правосудию см. 2.5.1.).                   

   Однако в  настоящее  время  доступ  к правосудию для

граждан затруднен по причинам,  не имеющим отношения  к

законодательному  обеспечению судебной деятельности.  В

течение последних лет финансовая политика Правительства

РФ препятствует осуществлению правосудия. Суды вынужде-

ны останавливать  свою  деятельность  из-за  отсутствия

средств для обеспечения судебной деятельности.        

   2. Требования  в отношении организации и состава суда.

  Суд должен быть независимым, беспристрастным и уч-

режденным в рамках закона (см. 4.5.3. - 4.5.6.).      

   3. Процессуальные  гарантии,  касающиеся  проведения

судебного разбирательства, составляют надлежащую право-

вую процедуру (см. 4.5.10.). 

                        

   4.5.3. НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДА

   Независимость суда  обычно  сводится  к совокупности

двух основных элементов: институциональной (организаци-

онной) и функциональной независимости судебной власти и

независимости самих судей.

                            

   49 См.  дело Colder v.  United Kingdom  (1  E.H.R.R.

524,  para.  36).

 50 См. дело Le Compte, van Lеuven and

Demeyere v. Belgium (4 E.H.R.R. 1, para. 51).

                                                      

   4.5.3.1. Институциональная независимость  суда.

 Финансирование судов

   Центром концепции   институциональной  независимости

судебной власти является идея о том, что суды не должны

подчиняться  как законодательной,  так и исполнительной

ветвям власти и должны обладать беспристрастием и неза-

висимостью. Господство права требует также, чтобы зако-

нодателю не разрешалось принимать законодательные акты,

аннулирующие,  с  эффектом обратной силы,  решения суда

или  иным  образом  вторгающиеся  в  судебную  функцию.

Статьи Конституции, посвященные полномочиям органов за-

конодательной и исполнительной власти,  не содержат ка-

ких-либо указаний на то,  что они имеют право принимать

решения, вторгающиеся в компетенцию судебной власти.  

   Отправление правосудия как система требует админист-

ративной независимости от иных ветвей власти. По мнению

ряда американских юристов,  формирование бюджета и рас-

ходов,  назначение и контроль за судебным персоналом, а

также расходы на рассмотрение дел должны находиться под

судебным  контролем.  Это необходимо для предупреждения

наложения санкций или раздачи наград в  виде  соответс-

твующего распределения ресурсов,  а также для обеспече-

ния гарантий постоянного доступа в суды:              

   Статья 124 Конституции РФ предписывает финансировать

суды только из федерального бюджета. Финансирование су-

дов осуществляется на основе ежегодно утверждаемого за-

коном  федерального бюджета,  проект которого готовится

Правительством  РФ   и   утверждается   законодательной

властью.                                              

   Однако федеральные ассигнования на судебную деятель-

ность в значительной мере опосредованны органом  испол-

нительной  власти  -федеральным  Министерством юстиции.

Согласно положению о Министерстве юстиции, утвержденно-

му Постановлением Правительства Российской Федерации от

4 ноября 1993 г.,  на Министерство возлагаются, в част-

ности, организационно-правовое обеспечение судебной ре-

формы,  создание необходимых условий для функционирова-

ния судов общей юрисдикции и военных судов, выделение в

установленном порядке финансовых средств в распоряжение

судов,  обеспечение  контроля за их расходованием.  Все

это является одной из форм влияния исполнительной влас-

ти на судебную.                                       

   Как отмечается  в  Концепции судебной реформы,  хотя

организационное руководство судами  со  стороны  Минис-

терства  юстиции и его органов заменено организационным

обеспечением деятельности судов                       

и органы юстиции лишились права  проводить  проверки  в

судах, заслушивать председателей судов, обобщать судеб-

ную практику,  они не утратили всех рычагов власти. Это

и подбор судебных кадров,  и их подготовка,  и внесение

предложений по вопросам организации  судов,  и  ведение

судебной статистики,  и материально-техническое обеспе-

чение судов51.  Однако далее авторы Концепции говорят о

том,  что  развитие независимой судебной власти требует

переориентации юстиции на вопросы материально-техничес-

кого обеспечения деятельности судов и исполнения судеб-

ных решений,  и полагают,  что за Министерством юстиции

могут быть закреплены такие функции, как подбор судейс-

ких кадров и материально-техническое обеспечение судов.

   В настоящее время в мире  сложилось  два  подхода  к

вопросу  о финансировании судов и обеспечении их кадра-

ми.  Об одном - американском, который также разделяется

некоторыми азиатскими странами, например: Южной Кореей,

Таиландом,  Японией, - уже говорилось выше. Другой под-

ход сложился в ряде европейских стран.  Среди них можно

назвать Швейцарию, Германию, Францию и некоторые другие

страны.  Он состоит в том, что суд, являясь независимым

органом и единственным органом, осуществляющим правосу-

дие, должен быть полностью освобожден от несвойственных

ему функций кадрового и материально-технического  обес-

печения.  Ничто не должно отвлекать суд от его основной

деятельности,  в особенности ежедневная рутинная работа

по "выколачиванию" финансов,  ремонту зданий и т.д. Для

этих целей и должен существовать отдельный орган, явля-

ющийся исполнительным, что несомненно способствует вза-

имодействию ветвей власти и строгому исполнению бюджета

в части финансирования судов.  То же касается и обеспе-

чения судов кадрами.                                  

   До недавнего  времени  в  нашей  стране  преобладала

именно  последняя позиция.  Однако в последние три года

видно отступление законодателя от этого подхода.  В со-

ответствии  с федеральными конституционными законами "О

Конституционном Суде Российской Федерации" и "Об арбит-

ражных  судах  в Российской Федерации" финансирование и

материально-техническое обеспечение этих судов возложе-

но  на сами суды.  В Федеральном конституционном законе

"О судебной системе Российской Федерации"  предусматри-

вается  создание при Верховном Суде РФ Судебного Депар-

тамента, при-

                                        

   51 См.:  Концепция судебной реформы в Российской Федерации. -

М., 1992.

                                    

   званного организационно   обеспечивать  деятельность

судов общей юрисдикции и органов судейского  сообщества

и предоставлять в их распоряжение необходимые ресурсы.

   Такая точка  зрения  на организационное,  кадровое и

ресурсное обеспечение судов может  показаться  спорной.

Однако на прошедшем в декабре 1996 г.  IV Всероссийском

съезде судей создание Судебного департамента  при  Вер-

ховном  суде РФ было единогласно поддержано всеми деле-

гатами, поскольку Министерство юстиции и органы юстиции

на местах на протяжении ряда лет не справлялись с мате-

риальным,  ресурсным и кадровым обеспечением судов, а в

настоящее  время вообще уклоняются от решения этих воп-

росов,  что впоследствии было  окончательно  закреплено

Законом  о  судебной системе,  и теперь это лишь вопрос

времени. Проект федерального закона о Судебном департа-

менте,  подготовленный  Верховным Судом РФ,  был принят

Государственной Думой в первом чтении в июне 1997 г.  

   Уже несколько лет подряд  на  ресурсное  обеспечение

судебной деятельности выделяется лишь около 20% от зап-

рашиваемой Министерством юстиции РФ суммы.  За 1994  г.

бюджетный  долг  судам составил 84,6 млрд.  рублей,  за

1995 г.  - 149 млрд. рублей, за 9 месяцев 1996 г. более

580 млрд. рублей.                                     

   Такое состояние  дел с финансированием не может быть

признано удовлетворительным. Некоторые председатели су-

дов  изыскивают  возможность финансовой поддержки судов

за счет средств местного бюджета,  предприятий, органи-

заций, коммерческих структур и банков, что противоречит

требованиям Конституции. 

                            

   4.5.3.2. Функциональная независимость суда.

   Невмешательство в судебную деятельность

   Положение ч.1 ст. 120 Конституции о подчинении судей

только Конституции РФ и федеральному закону предполага-

ет функциональную независимость суда.                 

   Закон "О  статусе  судей  в  Российской  Федерации",

Гражданский  процессуальный,  Уголовно-процессуальный и

Арбитражный процессуальный  кодексы  предусматривают  в

качестве  одной  из  гарантий фактической независимости

судей "предусмотренную законом процедуру  осуществления

правосудия".  Это означает, что сама процедура осущест-

вления правосудия должна обеспечивать судьям  свободное

от чьих-либо мнений, требований рассмотрение и разреше-

ние дела,  в том числе и выражение своих  убеждений  по

делу при совещании судей.  В частности, суд выносит ре-

шение по делу в совещательной                         

комнате, в которой могут находиться только судьи,  вхо-

дящие  в состав суда по данному делу.  Присутствие иных

лиц не допускается. Судьи не могут разглашать суждения,

имевшие  место во время совещания (ст.ст.302 УПК РСФСР,

193 ГПК РСФСР, 124 АПК РСФСР).                         

   Законом устанавливается запрет  на  чье-либо  вмеша-

тельство  в  деятельность  по  осуществлению правосудия

(ст. 10 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федера-

ции"); всякое такого рода вмешательство преследуется по

закону вплоть до привлечения к уголовной ответственнос-

ти. Уголовно-процессуальное законодательство, например,

содержит систему норм, исключающих постороннее воздейс-

твие на судей.  К их числу относятся регламент исследо-

вания судьями обстоятельств уголовного дела и  разреше-

ния всех вопросов, связанных с этим исследованием, пре-

делы прав и обязательности указаний кассационных и над-

зорных инстанций. До вступления решения в законную силу

дело никем не может быть  истребовано  из  суда.  После

вступления решения в законную силу дело вправе истребо-

вать лишь лица,  уполномоченные процессуальным  законом

принести  протест  в  порядке  надзора.  Таким образом,

принцип независимости судей определяет также  взаимоот-

ношения судов различных звеньев. Кассационная и надзор-

ная инстанции, отменяя судебное решение и направляя де-

ло  на новое рассмотрение,  не вправе предрешать выводы

судей и связывать своим решением их независимость и са-

мостоятельность.  При  повторном  рассмотрении дела суд

первой инстанции независим в  выводах  от  вышестоящего

суда  и  самостоятелен не только в части оценки доказа-

тельств и установления фактов,  но и в отношении приме-

нения соответствующего закона. Интерпретация закона яв-

ляется исключительной прерогативой  суда,  разрешающего

дело, и эта область деятельности закрыта от посторонне-

го влияния.                                           

   Установленный в ст. 128 Конституции порядок назначе-

ния  судей  освобождает  их от обязанности отчитываться

перед кем бы то ни было.  Судьи не обязаны давать какие

бы  то  ни  было объяснения по поводу рассмотренных или

находящихся в производстве дел, а также представлять их

для ознакомления иначе как в случаях п порядке, предус-

мотренных процессуальным законом. Правосудие - самосто-

ятельная область государственной деятельности,  свобод-

ная от чьего бы то ни было руководства или надзора.   

                                                      

   4.5.4. НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕЙ И ЕЕ ГАРАНТИИ

   Независимость отдельных судей,  как носителей судеб-

ной  власти,  закрепленная  статьей 120 Конституции РФ,

есть главное условие  существования  самостоятельной  и

авторитетной судебной власти.

                         

   4.5.4.1. Подчинение судей Конституции РФ и

федеральному закону

   В ч.1 ст. 120 Конституции независимость судей связы-

вается с подчинением их не только закону,  но и Консти-

туции Российской Федерации, а также не просто закону, а

федеральному закону.  Специальное указание на Конститу-

цию объясняется тем,  что Конституция -это  акт  высшей

юридической  силы,  подчиняться  которому  необходимо в

первую очередь, а также тем, что Конституция имеет пря-

мое  действие  (ст.  15) и суды обязаны и вправе непос-

редственно применять ее нормы независимо от того,  при-

няты или не приняты законы,  детализирующие конституци-

онные предписания.                                    

   Сейчас нельзя сказать, что практика непосредственно-

го  применения судами Конституции РФ достаточно широка,

однако такие случаи известны, например, по делам об ук-

лонении от несения воинской службы по религиозным моти-

вам (см.  2.2.6.1.).  Также ст.51 Конституции закрепила

право  каждого отказаться от дачи показаний против себя

или своих родственников,  и поскольку это положение  не

отражено  в УПК РСФСР,  суды непосредственно разъясняют

его свидетелям и принимают их отказ,  а также  признают

недопустимыми  доказательствами  показания  свидетелей,

данные на предварительном следствии,  если им  не  было

разъяснено данное конституционное право (см. 2.5.8.). 

   Судьи судов общей юрисдикции обладают подобными пол-

номочиями во многих государствах.  "Любая судебная инс-

танция ФРГ обязана проверять,  соответствует ли Консти-

туции федеральный или земельный  закон,  который  имеет

значение  для  конкретного  судебного спора.  Суд любой

инстанции должен иметь четкое  представление,  является

ли применяемый закон соответствующим Конституции... Ес-

ли... суд приходит к убеждению, что соответствующий за-

кон не согласуется с Конституцией, он не может самосто-

ятельно принимать решение по данному вопросу,  а обязан

передать  его на рассмотрение в Федеральный Конституци-

онный суд. В этом проявляется идея, что отнюдь не любой

судья  может  не  принимать во внимание законодательный

акт демократически избранной предста-                  

вительной власти и право окончательного контроля  оста-

ется за Федеральным Конституционным Судом"52.         

   В отличие от приведенного выше положения,  Верховный

Суд РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от  31

октября 1995 г. №8) предписывает общим судам обращаться

в Конституционный Суд с ходатайством о проверке консти-

туционности закона, подлежащего применению в конкретном

деле,  лишь в случае  "возникновения  сомнений"  в  его

конституционности,  в  случае  же  твердой убежденности

судьи в неконституционности  закона,  ему  предлагается

непосредственно применять Конституцию, что является ес-

тественным в условиях перехода к новой правовой системе

и  соответствует  положениям  ч.1 ст.  15 Конституции о

высшей юридической силе и прямом действии Конституции и

п.2 Заключительных и переходных положений Конституции.

   Что касается требования подчиняться федеральному за-

кону,  то здесь имеются в виду как собственно федераль-

ные,  так  и федеральные конституционные законы.  Также

это не исключает обязанности судов подчиняться и  зако-

нодательству субъектов Российской Федерации,  изданному

по вопросам,  отнесенным Конституцией к совместному ве-

дению либо к ведению самих субъектов РФ.  Однако скорее

всего обращаться к нему будут суды субъектов Российской

Федерации. Согласно Федеральному конституционному зако-

ну "О судебной системе Российской Федерации" к  таковым

отнесены  конституционные  (уставные)  суды  и  мировые

судьи (см. 4.5.6.).                                   

   Часть 2 ст.  120 Конституции закрепляет положение  о

том,  что суд,  установив при рассмотрении дела несоот-

ветствие акта государственного или иного органа закону,

принимает решение в соответствии с законом.  В частнос-

ти,  установив, что правовой акт не соответствует зако-

ну,  суд не применяет его,  а принимает решение,  руко-

водствуясь законом.  Это положение распространяется  на

любые  подзаконные  акты,  включая указы Президента РФ,

постановления палат Федерального Собрания и т.д.  Уста-

новив  несоответствие закону одного из названных актов,

суд своим определением (постановлением) обращает внима-

ние органа или должностного лица, его издавшего, на не-

обходимость приведения такого акта в соответствие с за-

коном либо его отмены.  В таких действиях суда проявля-

ется его контрольная

                                 

   52 Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принци-

пы  федеративного  государственного устройства в ФРГ //

Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С.49.

   функция за правотворческой  или  правоприменительной

деятельностью.

                                        

   4.5.4.2. Порядок замещения должности судьи

   Независимость судей  также  обеспечивается  порядком

замещения должности судьи (п."е" ст.83 Конституции, ст.

13 Закона о судебной системе),  неограниченностью срока

их полномочий (ст.  11 Закона о статусе судей,  ст.  14

Закона   о   судебной  системе),  несменяемостью  судей

(ст.121 Конституции,  ст.12  Закона  о  статусе  судей,

ст.15  Закона  о  судебной системе),  их неприкосновен-

ностью (ст.  122 Конституции,  ст.  16 Закона о статусе

судей, ст. 16 Закона о судебной системе) и рядом других

гарантий. В целом судьям необходим долгий срок полномо-

чий,  должны быть гарантированы адекватная оплата труда

и пенсионное обеспечение в целях эффективного обеспече-

ния независимости.  В таком же порядке судье необходима

защита от вторжения в его личную автономию, включая за-

щиту от критики,  гражданский и уголовный иммунитет,  и

защиту от отстранения от должности. Каждый из этих эле-

ментов обсуждается ниже.                              

   Статья 119 Конституции устанавливает основные требо-

вания к кандидату на должность судьи.  Закон о  статусе

судей  в  Российской  Федерации (ст.3 и ст.4) несколько

расширяет данный  перечень,  как  это  и  предусмотрено

Конституцией.  Согласно  Конституции судьями могут быть

граждане Российской Федерации,  достигшие 25 лет, имею-

щие  высшее  юридическое  образование  и стаж работы по

юридической профессии не менее пяти лет. Законом о ста-

тусе судей устанавливается,  что данное положение расп-

ространяется только на судей районных судов, в то время

как  судьей вышестоящего суда может быть гражданин Рос-

сийской Федерации, достигший 30 лет, а судьей Верховно-

го Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ -достигший 35

лет и имеющий стаж работы по юридической  профессии  не

менее десяти лет.                                     

   Особые требования предъявляются к судьям Конституци-

онного Суда РФ.  В соответствии  со  ст.8  Федерального

конституционного  Закона  "О  Конституционном Суде Рос-

сийской Федерации" судьей Конституционного  Суда  может

быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший

ко дню назначения возраста не менее сорока лет,  с  бе-

зупречной репутацией,  имеющий высшее юридическое обра-

зование и стаж работы по юридической профессии не менее

пятнадцати лет,  обладающий признанной высокой квалифи-

кацией в области права.                               

Под высшим юридическим  образованием  следует  понимать

окончание  кандидатом  на  должность судьи юридического

высшего учебного заведения либо юридического факультета

какого-либо  высшего  учебного  заведения  с получением

диплома государственного образца. Юридическое образова-

ние  считается законченным с момента окончания учебного

заведения и не требует последующей отработки некоторого

периода  времени  по  избранной специальности.  Наличие

стажа работы по юридической профессии означает,  что  в

прошлом  кандидат в судьи уже являлся судьей либо рабо-

тал следователем,  прокурором,  адвокатом, юрисконсуль-

том,  консультантом  суда и т.п.  Понятием "юридическая

профессия" охватывается также научная и  преподаватель-

ская  деятельность в области права.  Однако на практике

(исчисление трудового стажа при назначении пенсии, над-

бавки  за  выслугу лет) в стаж по юридической профессии

также засчитывается работа в качестве технического пер-

сонала  в  органах  суда,  прокуратуры,  милиции и т.д.

(секретарь судебного заседания,  инспектор канцелярии).

На эти должности,  а также на должности консультантов и

судебных исполнителей часто принимаются студенты вечер-

них или заочных отделений ВУЗов. Таким образом разреша-

ется кажущееся противоречие между достаточно юным  воз-

растом  кандидата и необходимым требованием пятилетнего

стажа работы.                                          

   Дополнительное требование,  предъявляемое  к  судьям

Конституционного  Суда РФ об обладании "признанной вы-

сокой квалификацией в области права" исходя из практики

назначения  судей Конституционного Суда,  можно разъяс-

нить как наличие ученой  степени,  большого  количества

широко известных печатных работ либо большой стаж рабо-

ты в качестве члена Верховного Суда РФ,  Высшего Арбит-

ражного Суда,  на руководящих должностях в правоохрани-

тельных органах.                                       

   Из дополнительных требований,  упомянутых в ст.  119

Конституции и закрепленных в Законе РФ "О статусе судей

в Российской Федерации", интересны следующие:         

   - судья не вправе быть депутатом (проявление  разде-

ления властей на персональном уровне);                

   - судья не должен принадлежать к политическим парти-

ям и движениям;  деполитизация судов есть непременное и

обязательное условие их независимости;                

   - судья не вправе заниматься предпринимательской де-

ятельностью, а также совмещать работу в должности судьи

с другой опла-                                        

   чиваемой работой,  кроме научной, преподавательской,

литературной и иной творческой деятельности.          

   Согласно ст.  5 Закона о статусе судей, отбор канди-

датов  на  должность судьи осуществляется на конкурсной

основе.  Любой гражданин РФ, имеющий высшее юридическое

образование и достигший 25-летнего возраста, имеет пра-

во быть допущенным к сдаче  квалификационного  экзамена

на  должность судьи.  Квалификационный экзамен на долж-

ность судьи принимается состоящей  при  органе  юстиции

экзаменационной комиссией,  персональный состав которой

утверждается квалификационной коллегией судей.        

   Каждый гражданин РФ,  отвечающий требованиям, предъ-

являемым к кандидату на должность судьи соответствующе-

го суда, имеет право обратиться в квалификационную кол-

легию  судей  с  заявлением о рекомендации на эту долж-

ность.  Квалификационная  коллегия  судей  представляет

председателю соответствующего суда заключение на каждо-

го из рекомендованных кандидатов.  В случае  несогласия

председателя  суда с заключением,  оно возвращается для

повторного рассмотрения в ту же квалификационную колле-

гию судей.  При повторном положительном заключении ква-

лификационной коллегии судей кандидатура вносится пред-

седателем  соответствующего  суда для дальнейшего расс-

мотрения в установленном порядке.                     

   Порядок назначения судей закреплен в ст. 128 Консти-

туции. Впервые формирование судейского корпуса осущест-

вляется во взаимодействии всех ветвей власти.  За верх-

ней  палатой Федерального Собрания сохранено право наз-

начения судей высших судов, однако это право ограничено

возможностью назначать лишь кандидатов,  представленных

Президентом РФ.                                       

   Конституция не запрещает Президенту РФ  представлять

Совету  Федерации любые кандидатуры судей высших судов.

Законодатель не вправе  регламентировать  осуществление

этого президентского полномочия таким образом, что Пре-

зидент в своем выборе будет связан мнением председателя

соответствующего суда.                                

   Судьи других федеральных судов назначаются Президен-

том в порядке,  установленном  федеральным  законом.  В

настоящее время таким законом является Закон от 26 июня

1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" с пос-

ледующими  изменениями  и  дополнениями  и  Федеральный

конституционный закон "О  судебной  системе  Российской

Федерации" от 31 декабря 1996 г., которые устанавливают

следующий порядок назначения судей.                   

Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются

Президентом  по  представлению Председателя Высшего Ар-

битражного Суда.                                       

   Судьи других федеральных судов  общей  юрисдикции  и

арбитражных  судов назначаются Президентом по представ-

лению соответственно Председателя Верховного Суда РФ  и

Председателя  Высшего арбитражного Суда с учётом мнения

законодательного (представительного)  органа  соответс-

твующего субъекта Российской Федерации.               

   Судьи военных   судов   назначаются  Президентом  по

представлению Председателя Верховного Суда РФ.        

   Президент в месячный срок со дня получения необходи-

мых  материалов  назначает судей федеральных судов либо

отклоняет представленные кандидатуры,  о  чем  сообщает

председателю соответствующего суда.  Распоряжением Пре-

зидента от 25 июля 1994 г. №400-рп утверждено Положение

о  Комиссии  Совета по кадровой политике при Президенте

Российской Федерации для предварительного  рассмотрения

кандидатур на должности судей федеральных судов.      

   Предусмотренная Законом  процедура  назначения имела

целью оградить судей от местных влияний и предотвратить

назначение судей, "угодных" региональным властям, одна-

ко вокруг данной процедуры  ведется  борьба.  Некоторые

субъекты Федерации,  в основном республики,  сами хотят

назначать судей и не уступают это право Президенту. Ес-

ли принять концепцию, которую предлагают некоторые пре-

зиденты некоторых республик, то это будет означать раз-

деление судебной системы на местную и федеральную.

    

   4.5.4.3. Обеспечение срока полномочий судей

   Обеспечение срока полномочий,  при условии "должного

поведения" судьи, является неотъемлемой частью гарантий

независимости. Как основания, так и процедура отстране-

ния судьи от должности должны устанавливаться законом.

   Несменяемость судьи означает  стабильное  сохранение

им  занимаемой  должности в данном суде в течение всего

срока полномочий.  Законом о статусе судей в РФ введена

норма  о неограниченности их полномочий каким-либо сро-

ком (ст.  11). Исключение сделано лишь для судей, наде-

ляемых полномочиями впервые:  после трех лет работы они

вновь должны проходить процедуру назначения и тогда уже

могут  быть  назначены  на определенный срок.  Однако в

докладе, подготовленном экспертами Совета Европы, отме-

чается, что такой                                     

   испытательный срок может нанести ущерб независимости

судьи, который еще не назначен на эту должность, если в

течение данного периода в отношении него осуществлялось

прямое или косвенное давление, которое связано с после-

дующим назначением.  Можно было бы предусмотреть статус

"судьи-стажера",  имеющего четко определенные  полномо-

чия,  или гораздо более короткий испытательный срок.  В

любом случае необходимо без  малейшей  неопределенности

установить гарантии того, что оценка стажировки или ис-

пытательного срока будет вынесена объективно53. Следует

также  отметить,  что,  в отличие от всех других судей,

судьи Конституционного Суда наделяются полномочиями  на

12 лет и не могут быть назначены на второй срок. В свя-

зи с этим в ст. 14 Закона о судебной системе указывает-

ся, что полномочия судей федеральных судов не ограничи-

ваются определенным сроком,  если иное  не  установлено

Конституцией  или  федеральным конституционным законом.

Поскольку Закон о статусе судей не является федеральным

конституционным законом,  ч.3 ст. 11 названного Закона,

об ограничении срока полномочий для  впервые  избранных

судей, утратила силу.                                 

   Поддерживая введение  неограниченного срока полномо-

чий, следует, однако, отметить, что он не имеет никаких

границ,  кроме естественных, т.е. смерти судьи (п.8 ч.1

ст. 14 Закона о статусе судей). Поэтому теперь придется

время  от  времени  сталкиваться с деликатной проблемой

удаления в отставку судьи,  который из-за своего  прек-

лонного  возраста  уже не в состоянии работать в полную

силу.  Квалификационным коллегиям судей придется решать

этот  вопрос  при отсутствии в законе каких-либо объек-

тивных критериев.  Не лучше ли в данном случае  воспри-

нять  ряд положений Закона о Конституционном Суде от 21

июля 1994 г.,  в том числе об установлении  предельного

возраста,  по  достижении которого судья обязан выйти в

отставку,  который назван в ст.  12 данного Закона - 70

лет.  Такое решение является наиболее оптимальным,  оно

хотя и формализует,  но существенно упрощает проблему и

позволяет  использовать  еще  один рычаг для сохранения

высокого рабочего потенциала судейского корпуса.      

   Другой гарантией несменяемости судей является запрет

приостанавливать или прекращать их полномочия иначе как

в порядке и по основаниям, закрепленным федеральным за-

коном (ч.2 ст. 121 Консти-

                            

   53 Доклад, подготовленный рабочей группой Совета Ев-

ропы по реформе судебной системы в  Российской  Федера-

ции, в рамках совместной программы сотрудничества между

российской Федерацией и Советом Европы от 8 марта  1996 г.

                                                    

                                                      

туции). Такие порядок и основания установлены Законом о

статусе судей.  Решение  приостановить  или  прекратить

полномочия  судьи вправе принять только соответствующая

квалификационная коллегия судей. Такие коллегии образу-

ются органами судейского сообщества:                  

   Высшая квалификационная  коллегия  судей  Российской

Федерации -Всероссийским съездом судей,  квалификацион-

ные  коллегии судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбит-

ражного Суда - на собраниях этих судов,  квалификацион-

ные  коллегии  судей  общих  судов  и арбитражных судов

субъектов Российской Федерации - на съездах  (конферен-

циях)  судей  соответствующих  судов,  квалификационные

коллегии судей военных округов,  групп войск,  флотов и

видов Вооруженных Сил - на съездах (конференциях) судей

соответствующих военных судов.                        

   Полномочия судьи приостанавливаются решением  квали-

фикационной коллегии судей при наличии одного из следу-

ющих оснований:                                       

   1) признание судьи безвестно отсутствующим  решением

суда, вступившим в законную силу;                     

   2) согласие квалификационной коллегии судей на прив-

лечение судьи к уголовной ответственности или  заключе-

ние его под стражу;                                   

   3) участие  судьи в предвыборной кампании в качестве

кандидата в состав органа  законодательной  (представи-

тельной) власти Российской Федерации или органа законо-

дательной (представительной) власти субъекта Федерации;

   4) избрание судьи в  состав  органа  законодательной

(представительной)  власти Российской Федерации или ор-

гана законодательной (представительной) власти субъекта

Федерации.                                            

   Полномочия судьи прекращаются решением соответствую-

щей квалификационной коллегии судей по следующим  осно-

ваниям:                                               

   1) письменное заявление судьи об отставке;         

   2) ввиду  неспособности по состоянию здоровья или по

иным уважительным причинам в течение длительного време-

ни исполнять обязанности судьи. Квалификационная колле-

гия судей может прекратить полномочия судьи по этим ос-

нованиям,  однако  она не вправе принять такое решение,

если судья вернулся к исполнению своих обязанностей;  

   3) письменное заявление судьи о прекращении его пол-

номочий  в  связи  с  переходом на другую работу или по

иным причинам;                                         

   4) истечение срока полномочий судьи,  если они  были

ограничены определенным сроком;                       

   5) увольнение  судьи  военного суда с военной службы

по достижении предельного возраста пребывания на  воен-

ной службе;                                           

   6) прекращение гражданства Российской Федерации;   

   7) занятие  деятельностью,  не  совместимой  с долж-

ностью судьи;                                         

   8) вступление в законную силу обвинительного  приго-

вора  суда  в  отношении судьи либо судебного решения о

применении к нему принудительных мер  медицинского  ха-

рактера;                                              

   9) совершение поступка, позорящего честь и достоинс-

тво судьи или умаляющего авторитет судебной власти;   

   10) вступление в законную силу решения суда об огра-

ничении дееспособности судьи либо о признании его неде-

еспособным;                                           

   11) смерть судьи или вступление в законную силу  ре-

шения суда об объявлении его умершим;                 

   12) отказ  судьи  от перевода в другой суд в связи с

упразднением или реорганизацией суда.                 

   Полномочия судьи прекращаются решением соответствую-

щей квалификационной коллегии судей, которое может быть

обжаловано судьей в  Высшую  квалификационную  коллегию

судей в течение 10 дней со дня получения копии решения.

Решение Высшей квалификационной  коллегии  судей  может

быть обжаловано в Верховный Суд РФ в тот же срок.     

   Отставкой судьи  по  смыслу  этого Закона признается

почетный уход или почетное удаление судьи с  должности.

За  лицом,  пребывающим в отставке,  сохраняются звание

судьи,  гарантии личной неприкосновенности и принадлеж-

ность к судейскому сообществу. Каждый судья имеет право

на отставку по собственному желанию независимо от  воз-

раста.                                                

   Особый порядок  приостановления и прекращения полно-

мочий предусматривается в отношении судей Конституцион-

ного Суда РФ.  Согласно ст. 17 Закона о Конституционном

Суде полномочия судьи Конституционного Суда могут  быть

приостановлены в случаях, если:                       

   1) было дано согласие Конституционного Суда на арест

судьи или привлечение его к уголовной ответственности;

   2) судья по состоянию здоровья временно не  способен

выполнять свои обязанности.                           

   Приостановление полномочий   судьи  Конституционного

Суда осуществляется по решению  Конституционного  Суда,

принимаемому не позднее месяца со дня выявления основа-

ния к их приостановлению.                             

   Полномочия судьи Конституционного Суда  прекращаются

ввиду:                                                

1) нарушения  порядка его назначения на должность судьи

Конституционного Суда,  установленного  Конституцией  и

Федеральным  конституционным законом "О Конституционном

Суде Российской Федерации";                           

   2) истечения срока полномочий судьи  или  достижения

судьей предельного возраста пребывания в должности;   

   3) личного  письменного  заявления судьи об отставке

по достижении  им  предельного  возраста  пребывания  в

должности;                                            

   4) утраты судьей гражданства Российской Федерации; 

   5) вынесенного в отношении судьи обвинительного при-

говора, вступившего в законную силу;                  

   6) совершения судьей поступка,  порочащего  честь  и

достоинство судьи;                                    

   7) продолжения судьей, несмотря на предупреждение со

стороны Конституционного Суда,  занятий или  совершения

действий, не совместимых с его должностью;            

   8) неучастия судьи в заседаниях Конституционного Су-

да или уклонения его от голосования свыше двух раз под-

ряд без уважительных причин;                          

   9) признания  судьи  недееспособным  решением  суда,

вступившим в законную силу;                           

   10) признания судьи безвестно отсутствующим решением

суда, вступившим в законную силу;                      

   11) объявления судьи умершим решением суда, вступив-

шим в законную силу;                                  

   12) смерти судьи.                                  

   Полномочия судьи Конституционного  Суда  могут  быть

прекращены  также  ввиду его неспособности по состоянию

здоровья или иным уважительным причинам в течение  дли-

тельного  времени  (не менее десяти месяцев подряд) ис-

полнять обязанности судьи.                            

   Прекращение полномочий судьи  Конституционного  Суда

осуществляется по решению Конституционного Суда,  кото-

рое направляется Президенту РФ, в Совет Федерации и яв-

ляется  официальным  уведомлением  об открытии вакансии

(ст. 18 Федерального конституционного закона "О Консти-

туционном Суде Российской Федерации").                

 

   4.5.4.4. Судейский иммунитет

   Одной из  существенных  гарантий независимости судей

является установленная в ч.1  ст.  122  Конституции  их

неприкосновенность, или иммунитет.                    

   Помимо иммунитета,  должен  быть  гарантирован и су-

дейский индемнитет:  судьи должны иметь возможность вы-

нести решение без опасения,  что с любой стороны после-

дуют ответные меры,  или после того,  как решения будут

вынесены  и  обоснованы,  кто-либо потребует их разъяс-

нить.  "Судейская неприкосновенность включает в себя...

судейский индемнитет,  то есть невозможность любых форм

законного преследования судьи за мнения,  выраженные им

при выполнении своих должностных обязанностей... Но ес-

ли судья в процессе судопроизводства выражает  антипра-

вовые убеждения, если он злонамеренно выносит противоп-

равные решения,  то он подлежит  законному  преследова-

нию"54.                                               

   Институт неприкосновенности  ограждает от всяких по-

сягательств прежде всего личность судьи.              

   Конституция не раскрывает понятие неприкосновенности

судей, но устанавливает лишь особый порядок привлечения

их к уголовной ответственности:  судья  не  может  быть

привлечен  к  уголовной ответственности иначе как в по-

рядке,  определяемом федеральным  законом  (ч.2  ст.122

Конституции).  В то же время судья, безусловно, не под-

лежит административной ответственности.               

   Уголовное дело в отношении судьи может быть  возбуж-

дено только Генеральным прокурором Российской Федерации

или лицом,  исполняющим его обязанности, при наличии на

то  согласия  соответствующей квалификационной коллегии

судей.  В Постановлении Конституционного Суда РФ  от  7

марта 1996 г.  №6-П отмечается, что установленное в п.3

ст.  16 Закона о статусе судей правило о недопустимости

возбуждения  уголовного дела в отношении судьи без сог-

ласия на то квалификационной коллегии  судей  выступает

одной из гарантий неприкосновенности судей55.         

   Сходный с судейским иммунитет депутатов и прокуроров

не настолько широк, как иммунитет судей, что свидетель-

ствует об особом положении последних.  Так, попытка ус-

тановления федеральным законом более широкого, чем ука-

занный в Конституции, перечня случаев, при которых пар-

ламентарий не может быть лишен  неприкосновенности  без

согласия  соответствующей палаты Федерального Собрания,

была признана неконституционной. Как отметил Консти-

  

   54 Чemвepнин  В.А.  Демократическое  конституционное

государство: введение в теорию. М., 1993. С.112.      

   55 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 марта

1996 г.  по делу о проверке конституционности пункта  3

статьи 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Феде-

рации" в связи с  жалобами  граждан  Р.И.Мухаметшина  и

А.В.Барбаша.                                          

                                                      

                                                      

туционный Суд  РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г.

№5-П,  "из смысла статьи 98 и пункта 9 раздела  второго

"Заключительные  и  переходные  положения"  Конституции

Российской Федерации вытекает,  что  неприкосновенность

парламентария  не  означает его освобождения от ответс-

твенности за совершенное правонарушение,  в  том  числе

уголовное или административное, если такое правонаруше-

ние совершено не в связи  с  осуществлением  собственно

депутатской деятельности. Расширительное понимание неп-

рикосновенности в таких случаях  вело  бы  к  искажению

публично-правового  характера парламентского иммунитета

и его превращению в личную привилегию"56. В то же время

в Постановлении от 7 марта 1996 г. №6-П Конституционный

Суд указал,  что "конституционное положение о неприкос-

новенности  судьи,  закрепляющее  один  из существенных

элементов статуса судьи и важнейшую гарантию  его  про-

фессиональной  деятельности,  направлено на обеспечение

основ конституционного строя,  связанных с  разделением

властей,  самостоятельностью  и независимостью судебной

власти (статьи 10 и 120 Конституции Российской  Федера-

ции).                                                 

   Судейская неприкосновенность является не личной при-

вилегией гражданина,  занимающего  должность  судьи,  а

средством  защиты  публичных интересов,  и прежде всего

интересов правосудия.  Следует также  учитывать  особый

режим  судейской  работы,  повышенный  профессиональный

риск,  наличие различных процессуальных и организацион-

ных  средств контроля за законностью действий и решений

судьи.                                                

   Судья призван осуществлять свои полномочия независи-

мо  от  чьих-либо пристрастий и посторонних влияний.  В

этих целях Конституция закрепляет специальные  требова-

ния,  предъявляемые  к  кандидатам на должности судей и

порядку их назначения, гарантирует несменяемость, неза-

висимость и неприкосновенность судей. Тем самым обеспе-

чивается самостоятельность судебной власти. Наличие та-

кой  регламентации  на  конституционном уровне отличает

правовой статус судей от статуса граждан  и  тех  долж-

ностных лиц, которые,

                                

   56 Абзац  2  п.4  мотивировочной части Постановления

Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г.  по делу

о  проверке конституционности положений частей первой и

второй статьи 18,  статьи 19 и части второй  статьи  20

Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депута-

та Совета Федерации и статусе депутата  Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации".     

                                                      

   согласно Конституции  Российской  Федерации  (статьи

91, 98), обладают неприкосновенностью" 57.

           

   4.5.4.5. Защита судей

   Очевидно, что для исполнения судебной властью  своих

функций  должны  обязательно  поддерживаться физическая

безопасность судей,  персонала судов и охрана  судебных

помещений.  Судьи должны быть наделены соответствующими

полномочиями по защите судов  и  процесса  рассмотрения

дел.                                                  

   В соответствии  со  ст.  9  Закона  о статусе судей,

судья,  члены его семьи и их  имущество  находятся  под

особой защитой государства. Жизнь, здоровье и имущество

судьи подлежат обязательному государственному страхова-

нию  за  счет  средств  федерального бюджета.  При этом

жизнь и здоровье судьи подлежат  страхованию  на  сумму

его пятнадцатилетней заработной платы.                

   Однако, в связи с недостатком финансирования,  о чем

уже говорилось выше,  положения обоих законов не выпол-

няются. До сих пор судьям не предоставлено оружие, обе-

щанное двумя законами (в настоящее время они располага-

ют лишь газовыми пистолетами).                        

   В целях  должного  обеспечения  независимости судьям

необходима адекватная  оплата  труда.  Если  заработная

плата может быть увеличена или уменьшена по прихоти ис-

полнительной власти, в умах людей всегда будет подозре-

ние,  что  это  влияет на судебные решения.  Заработная

плата должна быть достаточной для того,  чтобы  привле-

кать  квалифицированных кандидатов,  принимая во внима-

ние,  что доход по предыдущему месту работы  будет  для

них недоступен.                                       

   Размеры должностных  окладов судей устанавливаются в

соответствии с их должностью в процентном  отношении  к

определяемому  Федеральным  законом должностному окладу

Председателя Верховного Суда РФ и Председателя  Высшего

Арбитражного Суда и не могут быть менее пятидесяти про-

центов их оклада. Должностной оклад судьи не может быть

менее  восьмидесяти процентов должностного оклада пред-

седателя  соответствующего  суда.  Судьям  производятся

также иные выплаты,  предусмотренные законами и другими

нормативными актами. Размер денежных поощрений (премий)

судей  по  итогам работы за квартал и год не может быть

меньше размеров,  установленных для соответствующих ра-

ботников органов исполни-

                             

   57 Абзац  4  п.2  мотивировочной части Постановления

Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г.           

                                                      

                                                       

тельной власти.  Судья, достигший возраста 60 лет (жен-

щины - 55 лет), при стаже работы по юридической профес-

сии не менее 25 лет, в том числе не менее 10 лет работы

судьей,  вправе,  уйдя в отставку, получать ежемесячное

пожизненное содержание в полном размере. Законом о ста-

тусе судей,  а также Законом о дополнительных гарантиях

социальной защиты судей предусматривается ряд  дополни-

тельных льгот для судейских работников.               

   Однако, по результатам исследований экспертов Совета

Европы, оплата труда судей является крайне низкой (при-

мерно 105 долларов в месяц для судьи первой инстанции),

и к тому же в  некоторых  судебных  округах  происходят

постоянные задержки с выплатой заработной платы. Именно

с целью компенсации низкого уровня зарплат судьям  пре-

доставлен ряд иных материальных льгот и преимуществ, но

такое положение нельзя признать удовлетворительным. Ре-

шение  об индексировании заработной платы судей относи-

тельно  зарплаты  председателя  Верховного  Суда  также

признано недостаточной мерой, поскольку должный уровень

вознаграждения за труд так и не обеспечивается58.  Низ-

кий уровень заработной платы и нерегулярность ее выпла-

ты ведут к зависимости судей от "иных" источников дохо-

да (местных властей) или толкают их на путь коррупции.

 

   4.5.5. БЕСПРИСТРАСТНОСТЬ СУДА 

   Беспристрастность суда  была  определена Европейским

судом по правам человека по делу  Piersack  v.  Belgium

как  "отсутствие  предрассудков или предвзятости".  Для

проверки соответствия  этому  требованию  в  конкретных

случаях  Судом  были выработаны так называемые "субъек-

тивный" и "объективный" критерии.  Субъективный  подход

предполагает "попытку оценить личную уверенность в дан-

ном суде",  в то время как объективный подход  означает

"определение того, предлагает ли он гарантии, достаточ-

ные, чтобы исключить любое законное сомнение в этом от-

ношении"59. Органами Европейской конвенции были названы

следующие  основные  ситуации,  ставящие  под  сомнение

беспристрастность судьи:                               

   а) судья ранее принимал участие в деле;

           

   58 Доклад, подготовленный рабочей группой Совета Ев-

ропы по реформе судебной системы в  Российской  Федера-

ции, в рамках совместной программы сотрудничества между

российской Федерацией и Советом Европы от 8 марта  1996

г.                                                    

   59 Piersack v.  Belgium (1982, 5 E.H.R.R. 169, para.30).

 

                                                      

   б) сам суд (трибунал) или некоторые его члены  имеют

тесные связи с администрацией;                        

   в) половина  членов трибунала назначена организация-

ми,  интересы которых противоположны интересам одной из

сторон;                                               

   г) на  национальном уровне не имеется никаких проце-

дур отвода судей;                                     

   д) жертвы правонарушения заседают в суде по процессу

о нарушении парламентских привилегий;                 

   е) функции  стороны  обвинения  и суда фактически не

разграничены.                                         

   Принцип беспристрастности не закреплен в  российской

Конституции,  однако  нашел  свое  отражение в Законе о

статусе судей и кодексах,  регулирующих процедуру  уго-

ловного,  гражданского  или арбитражного судопроизводс-

тва. Также, исходя из принципа беспристрастности, Конс-

титуционный  Суд  РФ признал60 неконституционной статью

418 У ПК РФ, обязывавшую судью возбуждать уголовное де-

ло  по  представленным материалам,  дознание по которым

проводилось по протокольной форме,  чем фактически объ-

единялись  в лице судьи функции обвинения и правосудия.

По мнению Конституционного Суда  РФ,  полномочие  судьи

возбуждать уголовное дело и формулировать по нему обви-

нение противоречит конституционным положениям о незави-

симом  судебном контроле за обеспечением прав граждан в

уголовном  судопроизводстве,  требованию  справедливого

разбирательства  компетентным,  независимым и бесприст-

растным судом (п.4 мотивировочной  части  Постановления

Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г.).

       

   4.5.6. СОЗДАНИЕ СУДА В РАМКАХ ЗАКОНА

   Третьим требованием  статьи  6 Европейской конвенции

по правам человека,  предъявляемым к трибуналу  (суду),

является его создание в рамках закона. Органы, применя-

ющие Конвенцию,  истолковали эти слова как "в соответс-

твии с национальным законом".                         

   Согласно ч.3 ст.  118 Конституции, суды в Российской

Федерации учреждаются Конституцией и федеральным  конс-

титуционным законом. В Конституции Российской Федерации

не содержится полный перечень судов,  входящих в судеб-

ную систему. Законодатель ограничился формулированием в

Конституции лишь следующих поло-                      

                                                      

   60 См. 2.5.4.                                      

                                                      

                                                      

жений, относящихся к структуре судебной власти. В соот-

ветствии со статьями 125, 126 и 127 действуют Конститу-

ционный Суд,  Верховный Суд и  Высший  Арбитражный  Суд

Российской Федерации.  В Конституции упоминаются и дру-

гие федеральные суды (п."е" ст.83, ч.2 ст.128).       

   Пункт "о" ст.71 Конституции относит судоустройство к

исключительной компетенции Федерации.  Но в п."г" ст.71

говорится об установлении системы  федеральных  органов

судебной власти,  а в главе 7 Конституции - о федераль-

ных судах.  Поскольку в Российском  федеративном  госу-

дарстве есть федеральные суды,  можно предположить, что

имеют право на существование и суды  субъектов  Федера-

ции.  Правда,  согласно п."о" ст.71, все суды в России,

включая суды субъектов РФ,  могут "устраиваться" исклю-

чительно  федеральным законодательством.  Устранить это

противоречие толкованием Конституции не  представляется

возможным.                                            

   В соответствии со ст. 4 Федерального конституционно-

го закона "О судебной системе Российской Федерации",  в

России действуют федеральные суды,  а также конституци-

онные (уставные) суды и мировые судьи,  которые и  сос-

тавляют судебную систему страны. Единство судебной сис-

темы РФ обеспечивается путем соблюдения всеми федераль-

ными  судами и мировыми судьями установленных федераль-

ными законами правил судопроизводства; применения всеми

судами Конституции РФ,  федеральных конституционных за-

конов,  федеральных законов, общепризнанных принципов и

норм международного права и международных договоров РФ,

а также конституций (уставов) и других законов  субъек-

тов  РФ;  признания  обязательности  исполнения на всей

территории России судебных постановлений,  вступивших в

законную  силу;  законодательного  закрепления  единого

статуса судей; финансирования федеральных судов и миро-

вых судей из федерального бюджета.                    

   К федеральным судам законом отнесены Конституционный

Суд Российской Федерации,  Верховный Суд Российской Фе-

дерации,  верховные суды республик,  краевые, областные

суды,  суды городов  федерального  значения  (Москвы  и

Санкт-Петербурга), суды автономной области и автономных

округов,  районные суды,  военные и  специализированные

суды. Эти суды составляют систему федеральных судов об-

щей юрисдикции.  К федеральным  судам  относятся  также

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации,  федераль-

ные арбитражные суды округов,  арбитражные суды субъек-

тов  Российской  Федерации,  составляющие систему феде-

ральных арбитражных судов. К судам субъектов Российской

Федерации  относятся  конституционные  (уставные)  суды

субъектов Российской Федерации и мировые судьи,  являю-

щиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Фе-

дерации.  Согласно проекту Закона "О  мировых  судьях",

мировые судьи будут избираться населением того участка,

района,  города, где они будут осуществлять свои полно-

мочия по рассмотрению уголовных,  гражданских дел и дел

об административных правонарушениях  в  пределах  своей

компетенции в качестве суда первой инстанции, впервые -

сроком на пять лет,  а в дальнейшем - на десять. Финан-

сирование  этих судов предполагается проводить из феде-

рального бюджета.                                     

   При подготовке проекта Закона о судебной  системе  у

этой  позиции  было  много противников.  Остались они и

сейчас. Однако при принятии Закона, видимо, возобладала

позиция  сторонников обеспечения максимальной независи-

мости судей от региональной администрации и  их  защиты

от местных влияний.                                   

   Таким образом,  судебная  власть в России состоит из

трех ветвей:                                           

   Конституционный Суд (конституционные (уставные) суды

субъектов Федерации не образуют систему), Верховный Суд

и система общих судов, Высший Арбитражный Суд и система

арбитражных судов.  Статья 26 Закона о судебной системе

предусматривает возможность создания также  специализи-

рованных  федеральных судов по рассмотрению гражданских

и административных дел, о чем упоминается и в Концепции

судебной реформы.                                     

   Статья 4 Закона о судебной системе, вслед за Консти-

туцией (ч.3 ст.  118),  запрещает создание чрезвычайных

судов.  Как отмечается в заключении Комитета Совета Фе-

дерации по конституционному законодательству  и  судеб-

но-правовым  вопросам по проекту Федерального конститу-

ционного закона "О судебной системе Российской  Федера-

ции",  "по толковому словарю "специализированный" озна-

чает имеющий специальное (исключительное,  особое) наз-

начение.  А  "чрезвычайный"  - специально для чего-либо

назначенный, вызванный особыми, исключительными обстоя-

тельствами. Таким образом, разницы между судом с эпите-

том "чрезвычайный",  создание которых не допускается, и

судом с эпитетом "специализированный", создание которых

возможно, по буквальному толкованию нет никакой. Поэто-

му  вопрос  о  специализированных судах требует или де-

тальной расшифровки в законе, или должен быть снят...".

Однако это замечание не было принято во внимание, и за-

кон утвержден в прежней редакции. По аналогии с поняти-

ем чрезвычайного положе-                              

ния (в  условиях чрезвычайного положения ограничиваются

отдельные права и свободы)  чрезвычайные  суды  следует

понимать как действующие по упрощенной процедуре, кото-

рая не гарантирует некоторые процессуальные права  сто-

рон,  точнее,  подсудимого,  так  как чрезвычайные суды

подменяют нормальное уголовное судопроизводство.

      

   4.5.7. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ

   Конституционный Суд  Российской  Федерации  является

судебным  органом конституционного контроля,  самостоя-

тельно и независимо осуществляющим судебную власть пос-

редством конституционного судопроизводства (ст.1 Закона

о Конституционном суде).  Он рассматривает дела о конс-

титуционности законов и других нормативных актов,  при-

нятых высшими  федеральными  органами  государственной,

органами  субъектов  Федерации,  а также федеративных и

международных договоров РФ,  осуществляет иные полномо-

чия, предусмотренные в ст. 125 Конституции. Конституци-

онный Суд РФ является специализированным органом право-

вой  охраны Конституции и обладает прерогативой призна-

вать законы (иные акты,  указанные в ст. 125) неконсти-

туционными, т.е. утрачивающими силу. Деятельность Конс-

титуционного Суда РФ регулируется Федеральным конститу-

ционным  законом "О Конституционном Суде Российской Фе-

дерации" от 21 июля 1994 г.                           

   История конституционной юрисдикции в России началась

в мае 1990 г., когда был создан Комитет конституционно-

го надзора СССР.  По существу,  это был контрольный ор-

ган, переходный к конституционному правосудию.        

   В 1991  г.  в России был создан Конституционный Суд,

действующий по европейской модели конституционной юрис-

дикции. Основные вопросы его организации и деятельности

были урегулированы в Законе РСФСР от 6 мая 1991  г.  "О

Конституционном  Суде  РСФСР"61.  Конституция  1993  г.

внесла существенные изменения в статус Конституционного

Суда, его компетенцию и т.д. Указом Президента РФ от 24

декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства

Российской Федерации в соответствие с Конституцией Рос-

сийской Фе-

                                          

   61 Подробный анализ всех сторон деятельности первого

российского Конституционного Суда содержится в моногра-

фии: Бланкенагель А. "Детство, отрочество, юность" рос-

сийского Конституционного Суда. М., 1996.

            

   дерации" Закон  о  Конституционном  суде  РСФСР  был

признан недействующим (см.  7.4.1.). Летом 1994 г. при-

нят  Федеральный конституционный закон "О Конституцион-

ном Суде Российской Федерации",  подробно и всесторонне

урегулировавший его организацию и деятельность; в част-

ности,  этот Закон признал утратившим силу  (фактически

подтвердил  утрату  силы)  Закон о Конституционном Суде

РСФСР.

                                               

   4.5.7.1. Формирование  и  организация   деятельности

Конституционного Суда РФ

   Конституционный Суд  РФ состоит из 19 судей (ч.1 ст.

125 Конституции).  Кандидатуры на должности судей Конс-

титуционного Суда могут предлагаться Президенту РФ чле-

нами (депутатами) Совета  Федерации,  депутатами  Госу-

дарственной Думы,  законодательными (представительными)

органами субъектов РФ, высшими судебными органами и фе-

деральными юридическими ведомствами, юридическими науч-

ными и учебными заведениями.  Вопрос  о  назначении  на

должность  судьи  Конституционного Суда рассматривается

Советом Федерации в срок не позднее четырнадцати дней с

момента  получения представления Президента РФ.  Назна-

ченным на должность судьи считается  тот,  кто  получил

большинство  голосов общего числа членов Совета Федера-

ции. В случае выбытия судьи из состава Конституционного

Суда,  представление  о  назначении другого лица на ва-

кантное место вносится Президентом РФ в Совет Федерации

не позднее месяца со дня открытия вакансии. Конституци-

онный Суд вправе начать работу при наличии в его соста-

ве не менее трех четвертей от общего числа судей.  Срок

полномочий Конституционного Суда  не  ограничен.  Судья

Конституционного  Суда несменяем.  Его полномочия могут

быть прекращены или приостановлены не иначе как  в  по-

рядке и по основаниям,  установленным Законом о Консти-

туционном Суде.                                       

   Закон устанавливает высокие требования к  кандидатам

на должности судей: гражданство РФ, безупречная репута-

ция,  достижение ко дню назначения возраста не менее 40

лет,  высшее  юридическое  образование и стаж работы по

юридической специальности не менее 15  лет,  признанная

высокая  квалификация в области права.  Срок полномочий

судьи равен двенадцати годам.  Повторное назначение  не

допускается.  Предельный возраст для пребывания в долж-

ности судьи Конституционного Суда составляет 70 лет.  

Названный Закон  устанавливает  общепринятые запреты на

занятия и действия,  несовместимые с  должностью  судьи

Конституционного Суда.  В частности, судья не может за-

ниматься никакой оплачиваемой деятельностью, кроме пре-

подавательской, научной и иной творческой деятельности.

Но и в таких случаях это не должно  препятствовать  вы-

полнению  обязанностей  судьи и не может служить уважи-

тельной причиной отсутствия на судебном заседании, если

на то не дано согласия Суда.                          

   Особо Закон  запрещает совмещение с должностью судьи

занятий,  связанных с профессиональной юридической дея-

тельностью,  если она выходит за рамки должностных обя-

занностей судьи.  Судья не имеет права осуществлять за-

щиту или представительство,  кроме законного представи-

тельства,  в суде,  арбитражном суде или иных  органах,

оказывать  покровительство  каким бы то ни было лицам в

получении прав и освобождении от обязанностей.        

   В Законе также предусмотрены существенные  ограниче-

ния  для  участия судьи Конституционного Суда в полити-

ческой и иной общественной деятельности. Судья не может

принадлежать к политическим партиям или движениям и ма-

териально их поддерживать,  участвовать в  политических

акциях,  вести политическую пропаганду или агитацию. Он

не может также входить в руководящий состав  каких-либо

организаций  и движений,  хотя бы они и не преследовали

политических целей.  Закон о Конституционном Суде особо

оговаривает, что судья не вправе участвовать в кампании

по выборам в органы государственной власти  и  местного

самоуправления, присутствовать на съездах и конференци-

ях политических партий и движений,  заниматься иной по-

литической деятельностью.                             

   Указанные ограничения   направлены   на  обеспечение

"чистоты" правовой позиции судьи. Это, по существу, га-

рантии от возобладания корпоративных или личных интере-

сов при разрешении дел и даче заключений или от сообра-

жений практической целесообразности, которыми могут ру-

ководствоваться члены Совета Федерации и депутаты Госу-

дарственной Думы, политические лидеры и другие лица, но

не судьи. Именно этим обусловлен еще один запрет, нала-

гаемый законом на судей Конституционного Суда: судья не

вправе,  выступая в печати, иных средствах массовой ин-

формации и в любой аудитории, публично высказывать свое

мнение о вопросах, которые могут                      

   стать предметом рассмотрения в Суде, или изучаемых к

принятых к рассмотрению Судом,  до вынесения решения по

делу62.                                               

   Конституционный Суд рассматривает дела  в  пленарных

заседаниях и заседаниях палат Конституционного Суда. Он

состоит из двух палат,  персональный состав которых оп-

ределяется  путем жеребьевки и не должен оставаться не-

изменным более чем три года подряд. В пленарном заседа-

нии Суд вправе рассмотреть любой вопрос, входящий в его

компетенцию.  В заседаниях палат Суд разрешает дела, не

подлежащие рассмотрению,  согласно Закону о Конституци-

онном Суде, исключительно в пленарных заседаниях.

    

   4.5.7.2. Независимость и статус судей 

Конституционного Суда РФ

   Закон о  Конституционном Суде предусматривает гаран-

тии независимости Конституционного Суда  и  его  судей,

которые носят взаимообусловленный характер. Судьи Конс-

титуционного Суда,  как и  Суд  в  целом,  не  являются

представителями  каких  бы то ни было государственных и

общественных органов,  политических партий и  движений,

государственных,   общественных,   кооперативных,  иных

предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц,

государственных образований,  территорий, наций, народ-

ностей, социальных групп.                             

   Из этого вытекает следующее положение: судьи Консти-

туционного  Суда разрешают дела и дают заключения в ус-

ловиях,  исключающих постороннее воздействие на свободу

их волеизъявления.  Они не должны запрашивать или полу-

чать указания от каких-либо государственных или общест-

венных органов,  должностных лиц. Что же касается реше-

ний Суда, то они, в соответствии с точным смыслом Конс-

титуции,  выражают правовую позицию судей, свободную от

соображений практической целесообразности и  политичес-

ких склонностей.                                       

   Закон особо  оговаривает запрет какого бы то ни было

вмешательства в деятельность Конституционного Суда. Та-

кое вмешательство, если оно имеет место, влечет ответс-

твенность в соответствии с законом.                   

   Гарантией независимости является несменяемость судьи

Конституционного  Суда  в  течение установленного срока

полномочий, не-

                                       

   62 См.:  Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государс-

тво. Конституционный Суд. М. 1996.

                    

   возможность его перевода на другую должность без его

согласия.  Статья 15 Закона устанавливает иммунитет су-

дей Конституционного Суда от уголовной и административ-

ной юрисдикции. Особо оговаривается в Законе, что судья

не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в

том числе и по окончании его полномочий, за мнение, вы-

раженное им в судебном заседании,  а также за  принятое

Судом решение.                                        

   Председатель Конституционного Суда, как и никто дру-

гой в Конституционном Суде или вне его,  не располагает

в  отношении судьи Конституционного Суда дисциплинарной

властью.  Судья Конституционного  Суда  не  может  быть

привлечен к административной ответственности.

         

   4.5.7.3. Полномочия Конституционного Суда РФ. 

Общие положения

   Полномочия Конституционного Суда РФ в общем и  целом

описаны в статье 125 и других статьях Конституции.  За-

кон о Конституционном Суде лишь конкретизирует эти пол-

номочия.  Согласно ч.3 ст. 128 Конституции, полномочия,

порядок образования и деятельности Конституционного Су-

да  устанавливаются федеральным конституционным законом

(прежде всего - Законом "О  Конституционном  Суде  Рос-

сийской  Федерации" 1994 г.).  Дальнейшая конкретизация

конституционных полномочий Конституционного Суда РФ мо-

жет осуществляться только федеральными конституционными

законами (ст.2 и и.7 ч.1 ст.3 Закона о  Конституционном

Суде).  Сам  Конституционный Суд путем толкования своей

конституционной компетенции будет придавать более широ-

кий или узкий смысл текстам ст. 125 Конституции, Закона

о Конституционном Суде и других федеральных конституци-

онных законов, описывающим его компетенцию. Конституци-

онный Суд РФ:                                         

   1) осуществляет полномочия конституционного контроля

по вопросам,  предусмотренным в ч.2 и ч.4 ст. 125 Конс-

титуции;                                              

   2) разрешает  споры  о  конституционной  компетенции

между  федеральными  органами  государственной власти и

споры о конституционной компетенции,  вытекающие из фе-

деративного устройства России (ч.3 ст.125 Конституции);

   3) дает официальное нормативное толкование Конститу-

ции РФ (ч.5 ст. 125 Конституции);                     

   4) дает заключение о соблюдении  установленного  по-

рядка  выдвижения  обвинения  Президента РФ в государс-

твенной измене или совершении иного тяжкого  преступле-

ния (ч.7 ст.125 Конституции)63;                       

   5) выступает с законодательной инициативой по вопро-

сам своего ведения (ч.1 ст. 104 Конституции);         

   6) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему

Конституцией Российской Федерации, Федеративным догово-

ром и федеральными конституционными законами  (и.7  ч.1

ст.3 Закона о Конституционном Суде).                   

   Кроме того, Конституционный Суд дает казуальное тол-

кование Конституции и актов,  конституционность которых

проверяется   при   разрешении   конкретных   дел  (см.

4.5.7.9.).                                            

   Согласно авторитетному суждению первого (после  при-

нятия Конституции 1993 г.) Председателя Конституционно-

го Суда РФ В.А.Туманова, "Конституционному Суду не пре-

доставлено...  право  проверки  правоприменительной  (в

значительной мере совпадающей с судебной)  практики"64.

Таким правом обладал Конституционный Суд, действовавший

в соответствии с Законом "О Конституционном Суде РСФСР"

1991 г.  Между тем в ч.2 ст.74 Закона о Конституционном

Суде говорится, что Конституционный Суд принимает реше-

ние по делу, оценивая как буквальный смысл рассматрива-

емого акта,  так и смысл, придаваемый ему официальным и

иным  толкованием  или  сложившейся правоприменительной

практикой.                                            

   Следовательно, Конституционный Суд вправе признавать

противоречащим Конституции смысл,  придаваемый судебной

практикой рассматриваемому акту,  не признавая сам  акт

неконституционным, и, таким образом, прямо или косвенно

давать толкование рассматриваемого акта,  соответствую-

щее Конституции.  Например, в Постановлении от 27 марта

1996г. (см. 2.5.3.1.) Конституционный Суд признал ст.21

Закона  РФ  "О государственной тайне",  устанавливающую

порядок допуска должностных лиц и граждан  к  государс-

твенной тайне, по ее буквальному смыслу соответствующей

Конституции.  Но в отношении практики применения  судом

ст.  21  Закона  о государственной тайне Суд постановил

следующее:  "Распространение положений данной статьи на

адвокатов,  участвующих в качестве защитников в уголов-

ном судопроизводстве, и отстранение их от участия в де-

ле в связи с отсутствием допуска к государственной

   

   63 См. 4.2.2.                                      

   64 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-

           ческий комментарий. С.625.                            

                                                       

                                                      

тайне не соответствует Конституции  Российской  Федера-

ции,  ее  статьям 48 и 123 (часть 3)" (п.2 резолютивной

части Постановления Конституционного Суда от  27  марта

1996 г.).                                             

   Таким образом,  осуществляемый Конституционным Судом

конституционный контроль распространяется и на судебную

(право-применительную)  практику  в  связи  с проверкой

конституционности законов, применяемых судами.        

   Следует подчеркнуть, что Конституционный Суд облада-

ет  полномочиями  конституционного контроля и не вправе

заниматься конституционным  надзором,  т.е.  возбуждать

проверку  конституционности соответствующих официальных

актов по собственной  инициативе.  Суд  конституционной

юрисдикции,  именно как суд, должен начинать производс-

тво только по обращениям уполномоченных на то субъектов

и  должен  быть  связан при рассмотрении дела предметом

обращения;  "суд", полномочный начинать производство по

собственной инициативе, является "судьей в своем деле",

что противоречит природе правосудия.  По  Закону  РСФСР

1991 г. Прежний Конституционный Суд обладал полномочия-

ми конституционного надзора и использовал их  в  откро-

венно  политических  целях,  что  закончилось  для него

весьма плачевно:  тот Конституционный  Суд  "начал  как

сомнительно активный политический суд,  а закончил, без

всякого сомнения, как политическое ничто в полной неоп-

ределенности"65.                                       

   Поводом к  рассмотрению  дела  является  обращение в

Конституционный Суд в форме  запроса,  ходатайства  или

жалобы. Основанием к рассмотрению дела является обнару-

жившаяся неопределенность в вопросе о том, соответству-

ет  ли  Конституции закон (иной акт,  конституционность

которого может быть  проверена  Конституционным  Судом)

или  обнаружившееся  противоречие  в  позициях сторон о

принадлежности полномочия в спорах о  компетенции,  или

обнаружившаяся  неопределенность  в понимании положений

Конституции, или выдвижение Государственной Думой обви-

нения  против  Президента  в государственной измене или

совершении иного тяжкого преступления (ст.36  Закона  о

Конституционном  Суде).  Конституционный  Суд принимает

решения только по предмету,  указанному в обращении,  и

лишь в отношении той части акта или компетенции органа,

конституционность которых подвергается сомнению в обра-

щении.  Однако при принятии решения Суд не связан осно-

ваниями

                                               

   65 Бланкенагель А. Указ. соч. С.117.

               

   и доводами, изложенными в обращении (ч.3 ст.74 Зако-

на о Конституционном Суде).

                           

   4.5.7.4. Абстрактный конституционный контроль

   Часть 2 ст. 125 Конституции устанавливает полномочия

абстрактного  конституционного  контроля.   Абстрактный

контроль  осуществляется  только по запросам субъектов,

перечисленных в ч.2 ст.125, и означает проверку консти-

туционности актов, указанных в ч. 2 ст. 125, независимо

от их применения и наличия жалоб на нарушение этими ак-

тами  конституционных  прав и свобод или иных положений

Конституции.                                          

   Существует исчерпывающий перечень субъектов,  право-

мочных  возбуждать процедуру абстрактного конституцион-

ного контроля. К их числу отнесены: Президент РФ, Совет

Федерации,  Государственная Дума, одна пятая членов Со-

вета Федерации или депутатов Государственной Думы, Пра-

вительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд

РФ,  органы  законодательной  и  исполнительной  власти

субъектов РФ.  Союз "и" в последнем случае вовсе не оз-

начает,  что субъекты РФ могут обращаться в Конституци-

онный  Суд только при условии,  что запрос поддерживают

как органы законодательной,  так и исполнительной влас-

ти. И тот, и другой органы государственной власти субъ-

екта РФ могут обращаться в Суд самостоятельно - в соот-

ветствии с положениями ст. 10, ст. 11 и ч.1 ст.77 Конс-

титуции о разделении властей в Российской Федерации.  

   К числу субъектов,  обладающих  правом  обращения  в

Конституционный  Суд,  не  отнесены  отдельные депутаты

обеих палат Парламента,  Уполномоченный по правам чело-

века и Генеральный прокурор РФ.                       

   Последнее изъятие  вполне  обоснованно,  поскольку в

Конституции, прежде всего в ст. 129, вообще не установ-

лены  никакие  полномочия  ни  прокуратуры в целом,  ни

возглавляющего ее Генерального прокурора РФ.  Последний

и прокуратура в целом представляют собой "полуконститу-

ционный" институт (то же самое относится и к  Уполномо-

ченному по правам человека).  Так, в Конституции трижды

упоминается назначение и освобождение от должности  Ге-

нерального прокурора РФ (п."е" ст.83, п."з" ч.1 ст.102,

ч.2 ст.129),  но нет хотя бы намека на характер  проку-

рорских полномочий (см. 4.5.11.). Если основная функция

прокуратуры - это надзор за законностью, то прокуратура

должна  исходить  из презумпции конституционности зако-

нов, во всяком случае - при абстрактной оценке закона.

Что касается Уполномоченного  по  правам  человека,  то

этот  институт,  лишь упомянутый в п.  "д" ч.1 ст.  103

Конституции и регулируемый не Конституцией, а Федераль-

ным конституционным законом от 26 февраля 1997 г.  (см.

4.3.10.), по своей природе предназначен для защиты прав

человека, в частности, от произвола законодателя. И то,

что Уполномоченный по правам человека не упоминается  в

ст.  125,  следует расценивать как пробел в Конституции

(см. 4.5.7.5.).                                       

   За исключением международных договоров РФ, Конститу-

ция  допускает  только последующий абстрактный контроль

за конституционностью нормативных актов  органов  госу-

дарственной власти и договоров между ними. То есть абс-

трактный контроль  осуществляется  только  в  отношении

вступивших в силу нормативных актов и публично-правовых

договоров.  Законопроекты и не промульгированные феде-

ральные  законы,  а  также не вступившие в силу публич-

но-правовые договоры не подлежат проверке в Конституци-

онном  Суде.  Поэтому,  в частности,  если Президент РФ

считает противоречащим Конституции направленный  ему  в

соответствии  с  ч.2  ст.  108  Конституции федеральный

конституционный закон или федеральный закон,  в отноше-

нии которого обе палаты Федерального Собрания преодоле-

ли президентское отлагательное вето, он не вправе обра-

титься  в Конституционный Суд с запросом о соответствии

такого рода закона Конституции до тех пор,  пока  закон

не  вступит в силу.  Федеральный закон (или федеральный

конституционный закон),  который  Президент  РФ  обязан

подписать,  но  который  еще  не подписан Президентом и

официально не опубликован,  не является федеральным за-

коном в смысле ч. 2 ст. 125 Конституции.              

   Пункт ч.2 ст. 125 содержит исчерпывающий пере-

чень федеральных нормативных актов, в отношении которых

осуществляется  последующий абстрактный конституционный

контроль:  федеральные законы (имеются в виду все зако-

ны, принятые на федеральном уровне, в том числе и феде-

ральные конституционные законы,  а также не  утратившие

силу  законы РФ,  принятые Верховным Советом РФ до 1994

г.),  нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ,

Совета Федерации,  Государственной Думы (хотя Совет Фе-

дерации и Государственная Дума по отдельности не  обла-

дают законотворческими полномочиями,  согласно Консти-

туции они имеют право принимать ряд нормативных  актов,

например,  регламенты своей деятельности, постановления

об объявлении амнистии). Проверка конституционности не-

нормативных (индивидуальных) актов этих федеральных ор-

ганов,  а также любых актов всех других федеральных го-

сударственных органов относится к компетенции судов об-

щей юрисдикции и арбитражных судов.                   

   Согласно п."6"  ч.2  ст.125,  объектом  последующего

абстрактного конституционного контроля могут быть любые

нормативные акты субъектов РФ, кроме тех, которые отно-

сятся  к  сфере  их  исключительного ведения.  Согласно

п."в" - договоры между федеральными органами  государс-

твенной  власти и органами государственной власти субъ-

ектов РФ  и  договоры  между  органами  государственной

власти субъектов РФ.                                  

   В отношении  международных  договоров РФ Конституция

(п."г" ч.2 ст.  125) допускает  только  предварительный

абстрактный контроль.  В соответствии с Федеральным за-

коном от 15 июля 1995  г.  "О  международных  договорах

Российской Федерации",  международные договоры вступают

в силу после их  ратификации  Государственной  Думой  с

последующим одобрением Советом Федерации (причем,  сог-

ласно ст.  106 Конституции принятый Государственной Ду-

мой  закон о ратификации международного договора подле-

жит обязательному рассмотрению в Совете Федерации)  или

после  утверждения  иным  федеральным органом государс-

твенной власти (межправительственные и межведомственные

договоры). Причем, согласно ст. 15 Закона о международ-

ных договорах,  ратификация  межправительственного  или

межведомственного  международного договора обязательна,

если он устанавливает иные правила, чем те, которые ус-

тановлены федеральным законом. Закон же о Конституцион-

ном Суде (ст.89)  определяет,  что  запрос  о  проверке

конституционности  не вступившего в силу международного

договора РФ допустим,  если этот договор подлежит, сог-

ласно Конституции РФ и федеральному закону, ратификации

Государственной Думой или утверждению иным  федеральным

органом государственной власти, и заявитель считает его

не подлежащим введению в действие и применению в России

из-за его несоответствия Конституции.                 

   Таким образом,  договор, подлежащий ратификации, мо-

жет стать предметом абстрактного конституционного конт-

роля до одобрения Советом Федерации принятого Государс-

твенной Думой закона о ратификации договора,  а  не  до

"ратификации Государственной Думой",  как это может по-

казаться исходя из текста ст. 89 Закона о Конституцион-

ном Суде.                                             

   Если фактически многосторонний международный договор

еще не вступил в силу,  поскольку он  не  ратифицирован

необходимым                                           

количеством подписавших  его сторон или по причине иных

условий самого договора,  но процедура его  ратификации

российским  парламентом  уже прошла,  он не может стать

предметом рассмотрения в Конституционном Суде.        

   Если после ратификации международного договора  воз-

никает сомнение в его соответствии Конституции, оно мо-

жет быть разрешено путем толкования Конституционным Су-

дом соответствующего положения Конституции в процедуре,

предусмотренной в ч.  5 ст. 125 Конституции. Если после

утверждения  международного  договора  иным федеральным

органом государственной власти возникает сомнение в его

соответствии  Конституции  или  закону,  оно может быть

устранено путем разрешения спора о конституционной ком-

петенции в соответствии с ч.3 ст.  125 Конституции. На-

конец, в обоих случаях договор может быть просто денон-

сирован без обращения в Конституционный Суд. При денон-

сации договора,  утвержденного иным федеральным органом

государственной власти, может возникнуть спор о консти-

туционной компетенции,  который далее может быть разре-

шен Конституционным Судом.

                            

   4.5.7.5. Конкретный конституционный контроль

   Конкретный конституционный контроль означает провер-

ку конституционности законов  (или  нормативных  актов,

фактически  играющих роль закона),  применяемых в конк-

ретных случаях в связи с жалобами частных лиц на  нару-

шение  их  конституционных прав и свобод законопримени-

тельными решениями или в связи с обращениями  правопри-

менительных органов,  сомневающихся в конституционности

применяемых законов. Подзаконные нормативные акты, при-

менение  которых  нарушает,  по мнению частных лиц,  их

конституционные права и свободы,  должны обжаловаться в

суд,  осуществляющий  полномочия административной юрис-

дикции.                                                

   Часть 4 ст.  125 Конституции называет лишь два  вида

субъектов,  обращение которых в Конституционный Суд мо-

жет быть поводом к рассмотрению дела в порядке конкрет-

ного конституционного контроля.  Это граждане (с учетом

положений ч.1 ст.  19, ч.1 и ч.2 ст.46 Конституции - не

только  граждане  РФ,  но и иностранные граждане и лица

без гражданства),  обращающиеся с жалобами на нарушение

законом конституционных прав и свобод, и суды, обращаю-

щиеся с запросами о проверке конституционности  закона,

применяемого  ими  в конкретном деле.  Соответственно и

Федеральный конституционный закон о Конституционном Су-

де регламентирует конкретный                          

   конституционный контроль  в  главе XII "Рассмотрение

дел о конституционности законов по жалобам на нарушение

конституционных  прав  и свобод граждан" и в главе XIII

"Рассмотрение дел о конституционности законов по запро-

сам судов".                                           

   Таким образом,  согласно  Конституции  никакие  иные

правопри-менительные  или  правоохранительные   органы,

кроме судов,  не могут обращаться в Конституционный Суд

с запросами,  которые могут быть поводом к рассмотрению

дела в порядке конкретного конституционного контроля. 

   Однако Федеральный конституционный закон "Об Уполно-

моченном по правам человека в Российской Федерации"  от

26 февраля 1997 г.  предоставил Уполномоченному по пра-

вам человека доступ в Конституционный Суд с целью  воз-

буждения процедуры конкретного конституционного контро-

ля (п.5 ч.1 ст. 29). По существу, такое полномочие пол-

ностью  соответствует природе института омбудсмана (см.

4.3.10.). Но формально-юридически это полномочие проти-

воречит ч.4 ст.  125 Конституции и Федеральному консти-

туционному закону о Конституционном  Суде,  который  не

предусматривает  процедуру рассмотрения дел о конститу-

ционности законов на основании обращения Уполномоченно-

го по правам человека.  Несмотря на то,  что полномочия

Уполномоченного по правам человека  регулируются  Феде-

ральным конституционным законом, а полномочия Конститу-

ционного Суда определяются федеральными конституционны-

ми законами, причем не только Законом о Конституционном

Суде 1994 г.,  следует подчеркнуть,  что  ч.4  ст.  125

Конституции не предусматривает право Уполномоченного по

правам человека и каких бы то ни  было  иных  государс-

твенных органов,  кроме судов, обращаться в Конституци-

онный Суд.                                            

   Говоря абстрактно,  даже федеральный конституционный

закон  не  может изменить Конституцию и установить обя-

занность Конституционного  Суда  рассматривать  дело  о

проверке  конституционности закона по запросу,  не пре-

дусмотренному Конституцией. Тем не менее, в этом вопро-

се  многое зависит от усмотрения Конституционного Суда.

Поскольку право обращения Уполномоченного по правам че-

ловека  в Конституционный Суд соответствует конституци-

онным целям  учреждения  института  Уполномоченного  по

правам человека и не противоречит основам конституцион-

ного строя РФ,  ничто не мешает  Конституционному  Суду

прийти к следующему выводу:                           

   полномочия Уполномоченного  по правам человека в со-

ответствии  с  Конституцией  устанавливаются  не  самой

Конституцией, а федераль-                              

ным конституционным законом,  поэтому Уполномоченный по

правам человека не назван и в ч. 4 ст. 125 Конституции,

хотя  по  интенции  Конституции он был бы здесь назван,

если бы его полномочия устанавливались самой  Конститу-

цией;  следовательно,  положение  п.7 ст.3 Федерального

конституционного закона о Конституционном Суде, опреде-

ляющее,  что Конституционный Суд осуществляет иные пол-

номочия, предоставляемые ему федеральными конституцион-

ными законами, подразумевает полномочие Конституционно-

го Суда рассматривать дела в порядке конкретного  конс-

титуционного  контроля  в связи с обращениями Уполномо-

ченного по правам человека, действующего в соответствии

с  Федеральным конституционным законом "Об Уполномочен-

ном по правам человека в Российской  Федерации"  от  26

февраля 1997 г.                                       

   Вопреки ч.4  ст.  125 Конституции законодатель решил

открыть доступ в Конституционный Суд еще и Генеральному

прокурору РФ. Согласно п.6 ст.35 Федерального закона "О

прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17  но-

ября 1995 г., Генеральный прокурор РФ вправе обращаться

в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конститу-

ционных прав и свобод граждан законом,  примененным или

подлежащим применению в конкретном деле.  Форма обраще-

ния Генерального прокурора - запрос.                  

   Однако это  полномочие Генерального прокурора несов-

местимо с ч.4 ст. 125 Конституции. Во-первых, нет ника-

ких оснований полагать, что обращение в Конституционный

Суд с запросом о конституционности закона соответствует

природе прокурорских полномочий. Во-вторых, данное пол-

номочие Генерального прокурора не установлено даже  фе-

деральным конституционным законом, а поэтому с формаль-

но-юридической точки зрения является ничтожным.       

 

   4.5.7.6. Конституционная жалоба граждан

   Часть 4  ст.  125  Конституции  установила  институт

конституционной жалобы граждан. Речь идет о проверке не

собственно правопримени-тельной практики, а нормы зако-

на,  примененного или подлежащего применению в конкрет-

ном деле,  рассмотрение которого завершено или начато в

суде или ином органе,  применяющем закон.  Жалобы могут

быть как индивидуальными,  так и коллективными.  Правом

обращаться  с ними в Конституционный Суд обладают граж-

дане,  чьи конституционные права и свободы нарушены за-

коном, применяемым или подлежащим применению в конкрет-

ном деле,  и объединения граждан, а также иные органы и

лица, указанные в федеральном                         

   законе (ст.96 Закона о Конституционном Суде). Следу-

ет подчеркнуть,  что "иные органы и лица" - это те, чьи

конституционные  права и свободы нарушены законом,  так

что в их число никак не попадает  Генеральный  прокурор

РФ, обращающийся в Конституционный Суд с запросом.    

   Конституция закрепляет  право граждан обжаловать на-

рушение лишь их конституционных прав и свобод.  Однако,

согласно ст.46 и ч.1 ст.55 Конституции, под защитой су-

да находятся не только основные (конституционные), но и

все остальные права и свободы. В компетентный суд можно

обратиться за защитой права, которое не только гаранти-

ровано  Конституцией,  но и установлено законом (подза-

конным нормативным актом) или договором. Но Конституци-

онный  Суд создан специально для защиты конституционных

прав и свобод.  Другое дело,  что, в соответствии с ч.1

ст.17 Конституции, права и свободы человека и граждани-

на признаются и гарантируются  в  Российской  Федерации

согласно  общепризнанным принципам и нормам международ-

ного права (права и свободы  человека,  закрепленные  в

международных документах, имеют прямое действие). Таким

образом,  Конституционный Суд может распространять свою

юрисдикцию и на иные права и свободы, защищаемые нарав-

не с перечисленными в Конституции.                    

   Также, хотя Конституция говорит о законе, нарушающем

права и свободы граждан, данный термин употреблен здесь

в широком смысле,  и если права и  свободы  нарушаются,

предположим, указом Президента, он также может быть об-

жалован в Конституционный Суд.  Однако это не  касается

судебного толкования законов в ходе правоприменительной

практики.  Таким образом,  жалоба на нарушение  законом

конституционных  прав  и  свобод  граждан допустима при

двух условиях:  1)  закон  затрагивает  конституционные

права и свободы граждан; 2) закон применен или подлежит

применению в конкретном деле, рассмотрение которого за-

вершено или начато в суде или ином органе,  применяющем

закон.

                                               

   4.5.7.7. Проверка конституционности законов и других

актов по запросам судов

   Часть 4 ст. 125 предоставляет судам право обращаться

в Конституционный Суд с запросами  о  конституционности

закона, примененного или подлежащего применению в конк-

ретном деле.  Однако ст.  101 Закона о  Конституционном

Суде  устанавливает обязанность суда обращаться в Конс-

титуционный Суд с таким запросом: "Суд, при           

рассмотрении дела в любой инстанции,  придя к выводу  о

несоответствии Конституции Российской Федерации закона,

примененного или подлежащего применению в указанном де-

ле, обращается в Конституционный Суд Российской Федера-

ции с запросом о проверке конституционности данного за-

кона".                                                

   Поскольку Конституция имеет прямое действие (ч.1 ст.

15 Конституции), это означает, что любой судья, незави-

симый  и  подчиняющийся в первую очередь Конституции РФ

(ч.1 ст.  120 Конституции), вправе непосредственно при-

менять положения Конституции в конкретном деле. Естест-

венно,  судебное решение, основанное непосредственно на

положениях Конституции,  а не на законе,  поскольку суд

самостоятельно,  без обращения с запросом в Конституци-

онный Суд, пришел к выводу о несоответствии Конституции

закона,  подлежащего применению в данном деле, не может

быть  признано противоречащим конституционным принципам

правосудия.                                           

   Однако если для одного суда,  рассматривающего конк-

ретное дело,  определенный закон будет очевидно неконс-

титуционным в контексте этого дела,  то это еще не зна-

чит,  что  другой  суд  непременно  хотя бы усомнится в

конституционности того же закона  в  контексте  другого

дела.  И  если предположить,  что российские суды будут

самостоятельно отвергать законы по причине их неконсти-

туционности  с последствиями inter partes,  то не будет

единообразного применения  законов.  В  конечном  счете

Верховному  Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ при-

дется либо брать на себя функцию Конституционного  Суда

и  разъяснять  другим  судам вопрос о конституционности

соответствующего закона,  либо обращаться в Конституци-

онный Суд с запросом о конституционности этого закона в

порядке,  предусмотренном ч.2 ст. 125 Конституции. Поэ-

тому было бы весьма желательно, чтобы суды обращались с

запросами в Конституционный Суд в  порядке,  предусмот-

ренном в ч. 4 ст. 125 Конституции, не только в случаях,

когда у них возникают сомнения в конституционности  за-

кона, но и в тех случаях, когда есть стопроцентная уве-

ренность в  антиконституционности  закона,  подлежащего

применению в рассматриваемом деле.  Конечно,  последнее

суждение не отвергает право суда самостоятельно  приме-

нять и толковать положения Конституции.

              

   4.5.7.8. Споры о конституционной компетенции 

   Конституция (ч.3  ст.  125) наделяет Конституционный

Суд правом разрешать споры о  компетенции  между  феде-

ральными  органами  гои органами государственной власти

субъектов РФ и между высшими государственными  органами

субъектов  РФ.  Обращение в Конституционный Суд с хода-

тайством о разрешении спора  о  компетенции  допустимо,

если оспариваемая компетенция определяется Конституцией

РФ.                                                   

   Споры о компетенции органов могут касаться  вопросов

превышения компетенции или невыполнения компетенции тем

или иным органом, выполнения органом полномочий другого

органа и т.д.  В названном перечне термином "органы го-

сударственной власти" охватываются также и высшие феде-

ральные суды в той мере, в которой они обладают консти-

туционной компетенцией. При этом спор не должен касать-

ся  вопроса  о подведомственности дела судам или о под-

судности (п.2 ст.93  Закона  о  Конституционном  Суде).

Данная  оговорка связана с тем,  что вопросы подведомс-

твенности дел судам и подсудности  не  регламентированы

Конституцией в необходимой мере.                      

   Особый случай  рассмотрения  спора о конституционной

компетенции возможен тогда, когда использованная Прези-

дентом РФ в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции согла-

сительная процедура для  разрешения  разногласий  между

органами  государственной  власти не привела к согласо-

ванному решению и  когда  данный  спор  подведомственен

Конституционному  Суду.  В  таком  случае  Президент РФ

вправе,  но не обязан,  передать  разрешение  спора  на

рассмотрение  Конституционного Суда (п.7 ст.93 Закона о

Конституционном Суде).

                               

   4.5.7.9. Толкование Конституции РФ

   Конституционному Суду  предоставлено  право   давать

толкование Конституции РФ.  Такое толкование (имеется в

виду нормативное,  а не казуальное толкование, осущест-

вляемое  всеми  правоприменителями)  обусловлено самой

юридической природой данного органа.  Без этой  функции

невозможен реальный и эффективный конституционный конт-

роль.  Однако по  своей  инициативе  давать  толкование

Конституции Конституционный Суд не может.  Эту деятель-

ность он осуществляет лишь по  запросу  ряда  государс-

твенных органов и должностных лиц. К их числу Конститу-

ция относит Президента РФ,  Совет Федерации,  Государс-

твенную Думу,  Правительство РФ, органы законодательной

власти субъектов  РФ.  Толкование  Конституции,  данное

Конституционным Судом, является официальным и обяза   

тельным для всех органов государственной власти,  орга-

нов местного самоуправления, должностных и частных лиц.

   Кроме того,  Конституционный Суд  при  осуществлении

конституционного контроля и разрешении споров о консти-

туционной компетенции дает казуальное толкование  Конс-

титуции РФ и актов, конституционность которых подверга-

ется проверке.  Считается,  что  казуальное  толкование

обязательно  только для рассматриваемого дела.  Однако,

во-первых, очевидно, что авторитет казуального толкова-

ния,  данного Конституционным Судом, заставляет все ос-

тальные государственные органы,  равно как  и  правовую

доктрину, ориентироваться на правовую позицию, выражае-

мую в решениях Конституционного Суда. По существу, соз-

даются  имеющие фактическую нормативную силу прецеденты

толкования отдельных положений  Конституции  и  законов

(иных актов), если последние признаются соответствующи-

ми Конституции. Например, в Постановлении Конституцион-

ного Суда от 7 марта 1996 г.  (см. 4.5.4.4.) на основа-

нии подробного разъяснения,  данного  в  мотивировочной

части Постановления, в резолютивной части (пункт 2) го-

ворится:  "Положения пункта 3 статьи 16 Закона Российс-

кой  Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"

не могут быть истолкованы как  исключающие  возможность

обжалования в судебном порядке решения квалификационной

коллегии судей и препятствующие осуществлению граждана-

ми  их прав на доступ к правосудию и компенсацию причи-

ненного ущерба".                                      

   Во-вторых, предполагается,  что сам  Конституционный

Суд,  применяя одни и те же положения Конституции, дол-

жен придерживаться однажды избранной им правовой  пози-

ции,  выраженной в казуальном толковании этих положений

Конституции.  Естественно,  сам Конституционный Суд  не

может  быть  жестко связан своими прецедентами,  однако

отклонение от однажды  избранной  правовой  позиции  не

должно носить случайный характер.  Поэтому ст.73 Закона

о Конституционном Суде устанавливает:  "В случае,  если

большинство  участвующих в заседании палаты судей скло-

няются к необходимости принять решение, не соответству-

ющее правовой позиции,  выраженной в ранее принятых ре-

шениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело

передается на рассмотрение в пленарное заседание".

    

   4.5.7.10. Решения Конституционного Суда РФ

   Конституция определяет  также  последствия признания

того или иного нормативного акта или его отдельного по-

ложения не соответствующим Конституции,  которые насту-

пают после принятия подобного  решения  Конституционным

Судом. Законом о Конституционном Суде предусмотрено три

вида таких решений.  Во-первых,  постановления, которые

принимаются  по  вопросам  соответствия  Конституции РФ

иных нормативных актов;  разрешения споров о  компетен-

ции; жалоб на нарушения прав и свобод граждан и по зап-

росам судов о проверке конституционности законов,  при-

меняемых  или  подлежащих применению в конкретном деле;

толкования Конституции РФ. Во-вторых, заключения, кото-

рые даются по существу запроса о соблюдении установлен-

ного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в госу-

дарственной  измене  или совершении иного тяжкого прес-

тупления.  В-третьих,  определения, к которым относятся

все  иные решения Конституционного Суда,  принимаемые в

ходе осуществления конституционного судопроизводства. 

   Согласно ч.1 ст.79 Закона  о  Конституционном  Суде,

решения Конституционного Суда окончательны, не подлежат

обжалованию и вступают в силу немедленно после их  про-

возглашения (см. 2.5.1.5.).                           

   Решения Конституционного  Суда  действуют непосредс-

твенно и не требуют подтверждения  другими  органами  и

должностными лицами. В случае признания Конституционным

Судом актов или их отдельных положений  неконституцион-

ными,  они утрачивают юридическую силу. Не вступившие в

законную силу  международные  договоры  РФ,  признанные

Конституционным  Судом не соответствующими Конституции,

не подлежат введению в действие (ч.6 ст.  125 Конститу-

ции).                                                 

   Решения судов  и иных органов,  основанные на актах,

признанных неконституционными, не подлежат исполнению и

должны  быть  пересмотрены  в установленных федеральным

законом случаях. В ситуации, когда в результате призна-

ния  нормативного акта неконституционным создается про-

бел в правовом регулировании,  непосредственно применя-

ется Конституция РФ. Решения Конституционного Суда под-

лежат немедленному исполнению после  опубликования  или

вручения их официального текста,  если иные сроки в них

специально не оговорены (ст. 79 и ст. 80 Закона о Конс-

титуционном Суде).                                    

   Однако на  практике эти положения Закона о Конститу-

ционном Суде РФ не всегда исполняются.  Так,  например,

решение Конститу-                                     

ционного Суда РФ о несоответствии Конституции существо-

вания института "прописки",  т.е. регистрации населения

по  месту жительства в целях контроля за его передвиже-

нием,  было проигнорировано мэром Москвы.  Новое поста-

новление  Правительства  Москвы  "Об утверждении Правил

регистрации населения Москвы и Московской области" фак-

тически сохраняет прежние положения института прописки.

   Определенные трудности возникали до недавнего време-

ни и в исполнении решений Конституционного Суда  судами

общей юрисдикции.  Однако ряд последних решений, приня-

тых в интересах судейского корпуса, а также широкое ис-

пользование  судьями права на обращение в Конституцион-

ный Суд с запросами о конституционности законов, приме-

ненных  или  подлежащих применению по конкретному делу,

изменили эту тенденцию. Известен, например, такой факт,

когда  после  принятия  Конституционным Судом решения о

неконституционности ряда  положений  ст.418  УПК  РСФСР

судьи  на  местах,  еще до опубликования полного текста

постановления Суда,  узнав из средств массовой информа-

ции о признании ст. 418 неконституционной, вообще отка-

зывались принимать из органов внутренних дел  уголовные

дела,  расследование  по которым было проведено в соот-

ветствии с данной статьей.                            

   Разъяснять свои решения официально может только  сам

Конституционный  Суд.  С  ходатайством по этому вопросу

могут обратиться органы и лица,  имеющие право на обра-

щение в Конституционный Суд,  другие органы и лица, ко-

торым направляется решение (ст. 83 Закона о Конституци-

онном Суде).

                                          

   4.5.8. ВЕРХОВНЫЙ СУД РФ

   В соответствии  со ст.  126 Конституции и статьей 19

Закона о судебной системе, Верховный Суд Российской Фе-

дерации  является  высшим судебным органом по гражданс-

ким,  уголовным, административным и иным делам, подсуд-

ным судам общей юрисдикции.  Его организация и деятель-

ность в настоящее время регулируются Законом "О судоус-

тройстве РСФСР" от 8 июля 1981 г.                     

   Верховный Суд  РФ осуществляет в предусмотренных фе-

деральным законом процессуальных формах судебный надзор

за деятельностью судов общей юрисдикции,  включая воен-

ные и специализированные суды. Прежде всего, такой над-

зор  осуществляется путем проверки законности и обосно-

ванности решений нижестоящих судов                    

   по конкретным делам  и  исправления  допущенных  ими

ошибок,  но не исчерпывается этим.  На основе обобщения

судебной практики Верховный  Суд  дает  разъяснения  по

вопросам  применения законодательства,  возникающим при

рассмотрении судебных дел.  Верховный Суд РФ в пределах

своей  компетенции  рассматривает  дела в качестве суда

второй инстанции,  в порядке надзора и по вновь открыв-

шимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных фе-

деральным законом,  - также и в  качестве  суда  первой

инстанции.  Он является вышестоящей судебной инстанцией

по отношению к верховным судам республик,  краевым (об-

ластным)  судам,  судам  городов федерального значения,

судам автономной области и автономных округов,  военным

судам  военных  округов,  флотов,  видов и групп войск.

Полномочия,  порядок образования и деятельности Верхов-

ного  Суда  Российской  Федерации устанавливаются феде-

ральным конституционным законом.                      

   В соответствии с Законом РСФСР "О  судоустройстве  в

РСФСР", Верховный Суд действует в составе Пленума, Пре-

зидиума, Судебной коллегии по гражданским делам, Судеб-

ной коллегии по уголовным делам и Военной коллегии.   

   Пленум Верховного  Суда  дает  судам  разъяснения по

вопросам применения ими законодательства при рассмотре-

нии  гражданских,  уголовных,  административных  и иных

подсудных этим судам дел.  Разъяснения  даются  в  виде

постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на

обобщении судебной практики, анализе судебной статисти-

ки и решений, принятых по рассмотренным Верховным Судом

делам.  Данная функция Пленума сохраняется и в  проекте

Закона о Верховном Суде РФ (ст.15).                   

   В докладе  экспертов  Совета Европы о реформировании

российской судебной системы отмечается,  что это полно-

мочие противоречит принципу, согласно которому судья не

может получать указаний  в  отношении  деятельности  по

отправлению правосудия даже от судебного органа.  Дейс-

твительно,  длительное время считалось нормальным,  что

Пленум  Верховного Суда РСФСР на основе изучения судеб-

ной практики и статистики  дает  руководящие  указания,

обязательные  для судов (ст.56 Закона "О судоустройстве

РСФСР").  Тот факт,  что дача  руководящих  разъяснений

подрывает  принцип  независимости судей и подчинения их

только закону, полностью игнорировался.                

   Казалось бы, ст. 126 Конституции, оберегая независи-

мость  судей,  изменила прежнее положение:  разъяснения

Верховного Суда больше                                

не характеризуются как руководящие и нет указания,  что

они обязательны для судей.  Однако остается фактическая

сила этих разъяснений. Например, если Пленум Верховного

Суда  обращает  внимание  на  неверное или указывает на

надлежащее,  по его мнению, толкование определенных по-

ложений  закона,  то  он это делает на основе обобщения

судебных решений, отменяемых судами второй инстанции, в

частности,  самим  Верховным  Судом.  Такое разъяснение

Верховного Суда формально не обязательно для судей дру-

гих  судов  общей юрисдикции.  Но сомнительно,  что эти

судьи будут продолжать  принимать  решения,  о  которых

Пленум  Верховного  Суда  постановил,  что они не будут

вступать в силу.                                      

   Таким образом,  даже если  не  называть  разъяснения

Верховного Суда руководящими, они все равно играют роль

источника права в формальном смысле,  аналогичного  су-

дебного  прецеденту (прецеденты применения и толкования

закона вышестоящим судом обязательны для  нижестоящих).

Точнее,  в  этих  разъяснениях Верховный Суд официально

выражает позицию высшего  судебного  органа  по  делам,

подсудным судам общей юрисдикции,  по поводу складываю-

щихся обыкновений судебной практики и тем самым направ-

ляет ее развитие. Это не противоречит независимости су-

дей принципиально больше,  чем подчинение судей закону.

Кроме того, по ч.1 ст. 120 Конституции, буквально судьи

подчиняются только федеральному закону  (и  Конституции

РФ),  а это неверно хотя бы уже потому, что нормативные

акты субъектов РФ, изданные в соответствии с ч.4 ст.76,

обладают большей юридической силой, чем федеральные за-

коны,  противоречащие этим актам.  И поскольку ч.1  ст.

120 непременно нуждается в некоем расширительном толко-

вании, то и разъяснения Верховного Суда, с их фактичес-

кой обязательной силой, не следует считать противореча-

щими запрету давать суду указания по отправлению право-

судия. Наконец, эти разъяснения препятствуют вмешатель-

ству местных административных органов в процесс отправ-

ления правосудия: легче противостоять "телефонному пра-

ву",  ссылаясь на фактически  обязательные  разъяснения

Верховного Суда.                                      

   Президиум Верховного  Суда  рассматривает дела в по-

рядке надзора и по вновь  открывшимся  обстоятельствам,

материалы изучения и обобщения судебной практики,  ана-

лиза судебной статистики. Президиум также рассматривает

дела  по протестам на решения,  приговоры и определения

судебных коллегий Верховного Суда, тем                

   самым осуществляя судебный надзор  за  деятельностью

Верховного Суда при осуществлении им правосудия.      

   Подсудность дел,  рассматриваемых Верховным Судом по

первой инстанции,  определяется ГПК и  УПК.  Верховному

Суду подсудны любые дела особой сложности и особого об-

щественного значения, принятые им к своему производству

по  собственной инициативе или по инициативе прокурату-

ры. Верховный Суд вправе изъять любое дело из нижестоя-

щего суда и принять его к своему производству. Два пос-

ледних положения вступают в противоречие  с  ч.1  ст.47

Конституции  и  требуют  немедленного изменения.  Также

предполагается,  что дела,  подсудные Верховному  Суду,

подпадают  под категорию дел,  которые могут быть расс-

мотрены с участием присяжных заседателей, однако разби-

рательство в Судебной коллегии по уголовным делам учас-

тие суда присяжных не предусматривает, что противоречит

ч.2 ст.47 Конституции.                                

   Концепция судебной  реформы,  одобренная парламентом

24 октября 1991 г.,  предложила максимально  ограничить

или вовсе отменить полномочия Верховного Суда в качест-

ве суда первой инстанции.  Однако эти полномочия сохра-

няются как в ст.  5 проекта Закона о Верховном Суде РФ,

так и в ст.  19 Закона о судебной системе,  хотя в пос-

леднем случае сделана попытка ограничить эти полномочия

и показать, что они не являются основными в деятельнос-

ти Верховного Суда РФ.                                

   В качестве суда кассационной (второй) инстанции кол-

легии Верховного суда рассматривают дела по  жалобам  и

протестам на решения, приговоры и определения, вынесен-

ные нижестоящими судами и не вступившие в законную  си-

лу.  В кассационном и надзорном порядке судебные колле-

гии рассматривают дела в составе трех  судей.  Эксперты

Совета  Европы в своем докладе отметили,  что любая су-

дебная система,  отвечающая требованиям правового госу-

дарства,  должна гарантировать сторонам в судебном про-

цессе двойной уровень принятия решений. В России проце-

дура кассации не предусматривает обязательного заслуши-

вания сторон.  Кассационные жалобы могут быть либо  от-

вергнуты,  либо  привести к снижению наказания,  либо к

отмене решения и направлению его на повторное  рассмот-

рение  в  суд  первой инстанции в другом составе судей.

Помимо  этого,  существует  распространенная  практика,

когда  судьи  первой  инстанции консультируются у судов

вышестоящей инстанции, которые, в случае необходимости,

должны будут выносить кассационное решение. Такая прак-

тика позволяет судьям обеих ин-                       

станций договариваться и избегать затем отмены решений,

вынесенных по первой инстанции. Система обжалования яв-

ляется скорее формой контроля над судьями, чем судебным

контролем над решениями, принятыми по первой инстанции.

Эксперты  делают вывод,  что отношения между различными

уровнями судопроизводства в России не  отвечают  проце-

дурным правилам,  соответствующим судебной системе пра-

вового государства, а скорее отражают иерархические от-

ношения, весьма сходные с теми, которые существуют меж-

ду административными  органами.  Существующий  механизм

обжалования предназначен скорее не для того,  чтобы за-

щищать интересы сторон в деле,  а для контроля за реше-

ниями судов нижестоящих инстанций: своего рода контроль

в интересах закона,  особенностью которого является то,

что он иногда приводит к последствиям для сторон против

их воли.  Попытка изменить этот порядок  предпринята  в

проекте  Уголовно-процессуального кодекса РФ путем вве-

дения апелляционной инстанции для обжалования  судебных

решений, не вступивших в законную силу. В порядке апел-

ляции дело,  фактически,  будет заново рассматриваться,

по существу,  с участием сторон и непосредственным исс-

ледованием доказательств, однако только в пределах воп-

росов, затронутых в жалобе, и более компетентным соста-

вом суда (коллегия из трех  судей  вышестоящей  инстан-

ции).                                                  

   В Кассационную  палату  Верховного Суда обжалуются и

опротестовываются приговоры и постановления, вынесенные

судом присяжных в краевом, областном, городском суде. 

   В порядке  надзора коллегии Верховного Суда рассмат-

ривают дела по протестам на вступившие в законную  силу

решения,  приговоры и определения, вынесенные всеми су-

дами.  Существующий в настоящее время надзорный порядок

также  был подвергнут резкой критике со стороны экспер-

тов Совета Европы.  Попытка ограничить полномочия  Вер-

ховного  Суда  РФ  в области пересмотра решений судов в

надзорном порядке, предпринятая в проекте Уголовно-про-

цессуального кодекса РФ в соответствии с рекомендациями

Совета Европы,  встретила резкое неприятие  со  стороны

работников  Верховного  Суда,  которые в подготовленном

ими проекте Закона о Верховном Суде  (статьи  6,  25  и

др.) закрепили существующую систему надзора.          

   Судебные коллегии  Верховного  Суда  в установленном

законом порядке рассматривают также вопросы о пересмот-

ре  по вновь открывшимся обстоятельствам определений по

гражданским делам и                                   

   о возобновлении уголовных дел по  вновь  открывшимся

обстоятельствам.                                      

   Акты Верховного  Суда,  являющегося  высшим судебным

органом,  окончательны и дальнейшему обжалованию (опро-

тестованию) не подлежат, что противоречит, с одной сто-

роны,  положению ст.50 Конституции о праве на пересмотр

приговора вышестоящим судом,  а с другой стороны, поло-

жению ч.3 ст.46 о возможности обращения в международные

органы защиты прав человека.

                          

   4.5.9. АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ

   Возникающие в  процессе предпринимательской деятель-

ности споры,  вытекающие из гражданских  правоотношений

либо из правонарушений в сфере управления, рассматрива-

ются в системе арбитражных судов Российской  Федерации.

Согласно  ст.3 Федерального конституционного закона "Об

арбитражных судах в Российской Федерации",  систему ар-

битражных  судов в Российской Федерации составляют Выс-

ший Арбитражный Суд РФ;  10 федеральных арбитражных су-

дов округов;  арбитражные суды субъектов Российской Фе-

дерации.                                              

   Высший Арбитражный Суд является высшим судебным  ор-

ганом  по  разрешению  экономических споров и иных дел,

рассматриваемых арбитражными судами, вышестоящей судеб-

ной  инстанцией  по отношению к федеральным арбитражным

судам округов и арбитражным судам субъектов РФ и  расс-

матривает дела в качестве суда первой инстанции,  в по-

рядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а

также дает разъяснения по вопросам судебной практики. 

   Федеральный арбитражный  суд округа в пределах своей

компетенции рассматривает дела в качестве суда кассаци-

онной  инстанции,  а также по вновь открывшимся обстоя-

тельствам.  Федеральный арбитражный суд округа является

вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действу-

ющим на территории  соответствующего  судебного  округа

арбитражным судам субъектов Российской Федерации.     

   Арбитражный суд  субъекта РФ в пределах своей компе-

тенции рассматривает дела  в  качестве  суда  первой  и

апелляционной  инстанции,  а также по вновь открывшимся

обстоятельствам.                                      

   Основные принципы деятельности арбитражных  судов  и

сама процедура судебного разбирательства во многом сов-

падают с гражданским процессом.                       

Подсудность дел арбитражным судам является  специальной

и определяется по субъекту спора.  К компетенции арбит-

ражных судов отнесены споры с участием юридических  лиц

(организаций), а также граждан, осуществляющих предпри-

нимательскую деятельность без образования  юридического

лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя.

   Наряду с  экономическими  спорами,  арбитражные суды

разрешают споры в сфере управления.  Возможность  опро-

тестовать  в  арбитражный  суд неправомерные акты госу-

дарственных органов и органов  местного  самоуправления

позволяет  предпринимателям,  прежде  всего юридическим

лицам, реализовать положение ч.2 ст.46 Конституции.   

   В состав Высшего Арбитражного  Суда  входят  Пленум,

Президиум,  Судебная  коллегия  по рассмотрению споров,

возникающих из гражданских и иных  правоотношений,  Су-

дебная коллегия по рассмотрению споров,  возникающих из

административных правоотношений.  Пленум дает  судебное

толкование  (разъяснения)  по наиболее актуальным и не-

достаточно ясным вопросам применения законодательства в

экономической жизни. В принципе, к разъяснениям Высшего

Арбитражного Суда,  о которых говорится в ст. 127 Конс-

титуции,  относится то, что выше сказано о разъяснениях

Верховного Суда РФ.                                   

   Президиум Высшего  Арбитражного  Суда  рассматривает

дела  в порядке надзора по протестам на решения,  всту-

пившие в законную силу,  если они уже были обжалованы в

апелляционном и(или) кас-сационном порядке.           

   В качестве  суда первой инстанции Высший Арбитражный

Суд рассматривает дела  о  признании  недействительными

(полностью или частично) ненормативных актов Президента

РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правитель-

ства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и

законные интересы организаций и граждан.  Следует пола-

гать, что нормативные акты могут быть обжалованы предс-

тавителем юридического лица в Конституционный Суд в по-

рядке ч.4 ст. 125 Конституции, поскольку ст.96 Закона о

Конституционном Суде предполагает возможность обращения

в Суд и иных органов и лиц,  а статьи 34 и 35 Конститу-

ции имеют большее отношение к юридическим, нежели к фи-

зическим лицам.                                       

   Таким образом, арбитражные суды рассматривают споры,

возникающие из гражданских правоотношений и  вытекающие

из  административных и иных правоотношений - дела о не-

состоятельности                                        

   (банкротстве) организаций  и  граждан-индивидуальных

предпринимателей;  о защите чести, достоинства, деловой

репутации и др.  Из того,  что правосудие в России осу-

ществляется только судом, а ч. 2 ст. 118 Конституции не

называет никакого арбитражного судопроизводства,  выте-

кает, что арбитражные суды осуществляют судебную власть

посредством гражданского и административного судопроиз-

водства.  Причем  осуществляют  в рамках упоминаемого в

Конституции  (п."о"  ст.71)  арбитражно-процессуального

законодательства. Следовательно, гражданское судопроиз-

водство для физических лиц регулируется гражданско-про-

цессуальным,  для юридических лиц -арбитражно-процессу-

альным законодательством. Точно так же административное

судопроизводство  (обжалование в суд подзаконных актов)

регулируется  соответственно  административно-процессу-

альным (п."к" ч.1 ст.72),  если таковое есть,  и арбит-

ражно-процессуальным законодательством.

               

   4.5.10. НАДЛЕЖАЩАЯ СУДЕБНАЯ ПРОЦЕДУРА

   Право на справедливое судебное разбирательство, зак-

репленное  в  ч.1 ст.  6 Европейской конвенции о защите

прав человека и основных свобод,  включает в  себя  ряд

процессуальных гарантий,  являющихся принципами понятия

справедливого судебного слушания,  вытекающими из широ-

кой судебной практики по данному вопросу. Наиболее раз-

работанными из них являются право на открытое  судебное

разбирательство  в присутствии сторон66,  право на "ра-

венство оружия" или равенство средств  защиты67,  право

на состязательный судебный процесс68. Данные права наш-

ли свое отражение в ст. 123 Конституции.              

   По ряду дел Европейский суд по правам человека  под-

держал  возможность ограничения права на публичное раз-

бирательство и признал оправданными ограничения,  кото-

рые ввело государство.  Однако, несмотря на возможность

исключений из правила публичного судебного разбиратель-

ства, в ч.1 ст.6 Европейской конвенции

                

   66 См.: Colozza v. Italy (1985) 7 E.H.R.R. 516; Mon-

nel and Morris v.  United Kingdom  (1988)  10  E.H.R.R.

205;  Ekbatani v.  Sweden 13 E.H.R.R. 371; FCB v. Italy

14 E.H.R.R. 209.                                      

   67 См.: Delcourt v. Belgium 1 E.H.R.R. 355.        

   68 См.: Feldbrugge v. Netherlands (1986), 8 E.H.R.R.425.

                                                  

                                                      

устанавливается, что  приговор в любом случае выносится

публично69.                                           

   Открытое разбирательство дел является одним из осно-

вополагающих  принципов  судопроизводства в России.  На

закрытое судебное  заседание  не  допускаются  публика,

представители средств массовой информации. Слушание де-

ла в закрытом судебном заседании проходит с соблюдением

всех  процессуальных  норм,  а приговор суда оглашается

публично.                                             

   Суд первой инстанции не может вынести  обвинительный

или  оправдательный приговор заочно,  на основании лишь

представленных материалов дела. Судья обязан непосредс-

твенно  исследовать  все  доказательства по делу в зале

судебного заседания.  Участники процесса дают показания

суду устно. Разбирательство дел в суде первой инстанции

происходит с участием подсудимого, явка которого обяза-

тельна.                                               

   Принцип, положенный в основу ст.  6 Европейской кон-

венции о защите прав человека и основных свобод  в  це-

лом, - это принцип состязательности судебного процесса.

Наиболее ясно этот принцип иллюстрируется особой гаран-

тией,  закрепленной в ч.3 ст.6 Европейской конвенции, -

правом на перекрестный допрос свидетелей по  уголовному

делу, хотя данное право является элементом справедливо-

го судебного разбирательства не только по уголовным де-

лам.  По делу Barbera,  Messegue and Jabardo v. Spain70

Европейский суд постановил,  что в целом данный принцип

можно охарактеризовать как "необходимость представления

всех доказательств в присутствии обвиняемого...  с уче-

том возможности выдвижения контраргументов".          

   Конституция установила,  что  судопроизводство  всех

видов в РФ осуществляется на  основе  состязательности.

Это означает, что:                                    

   - судебное  разбирательство  может быть инициировано

только соответствующими заявлением истца, обвинительным

актом прокурора или жалобой потерпевшего;             

   - стороны в судебном разбирательстве (истец и ответ-

чик, орган или должностное лицо, оспаривающие конститу-

ционность  нормативного  акта,  и орган или должностное

лицо, издавшие этот акт, обвинитель и обвиняемый) поль-

зуются  равными правами по представлению доказательств,

участию в исследовании доказательств,

                

   69 См.:  Campbell and Fell и. United Kingdom (1985),

7 E.H.R.R. 165, para. 90.                              

   70 А 146, para 78 (1988).                          

                                                      

                                                      

   заявлению ходатайств,  высказыванию мнения по любому

вопросу,  имеющему значение по делу, участию в судебных

прениях;                                              

   - суд  создает  необходимые  условия  для выполнения

сторонами их процессуальных обязанностей и  осуществле-

ния предоставленных им прав, причем именно он принимает

окончательное решение по делу,  будучи не связанным до-

водами  сторон,  свободным  в оценке представленных ими

доказательств71.                                      

   Размежевание процессуальных функций  образует  остов

состязательности, но еще не определяет условий и спосо-

бов их выполнения.  По самому своему существу  состяза-

тельность подразумевает процессуальное равноправие сто-

рон,  отстаивающих перед судом свои интересы. Признание

права на состязание - это и признание права за состяза-

ющимися использовать равные средства и возможности.   

   Одним из центральных  положений  Концепции  судебной

реформы  в  РФ,  принятой 24 октября 1991 г.,  является

возвращение суда присяжных.  В России суд присяжных был

введен судебной реформой 1864 г.  и упразднен в 1917 г.

Анализ  уголовно-процессуального  законодательства  от-

дельных  зарубежных  стран свидетельствует о неизменной

приверженности этой форме суда как олицетворения демок-

ратических систем гуманизма и справедливости72.        

   16 июля  1993 г.  Верховный Совет РФ принял Закон "О

внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О  судо-

устройстве   РСФСР",   Уголовно-процессуальный   кодекс

РСФСР,  Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об  адми-

нистративных правонарушениях".                        

   Законом предусмотрена  система норм процессуального,

судо-устройственного и административного характера, ре-

гулирующая деятельность суда присяжных.               

   Постановлением Верховного Совета РФ было определено,

что первоначально суд присяжных будет функционировать в

девяти  краях  и областях России,  в одних - с 1 ноября

1993 г.,  в других - с 1 января 1994 г. Дальнейшее тер-

риториальное расширение института присяжных должно про-

исходить по мере готовности к работе в  новых  условиях

судей,  прокуроров, адвокатов, а также решения ряда ор-

ганизационных  и  материально-технических  вопросов.  В

связи  с этим суд присяжных в настоящее время носит ха-

рактер альтерна-

                                     

   71См.: Конституция   Российской   Федерации:   Науч-

но-практический комментарий. С.616.                   

   72См.: Радутная Н.В. Суд присяжных в зарубежных пра-

вовых системах // Советская юстиция. 1993. №5. С.6.   

                                                       

                                                      

тивного судопроизводства, т.е. обвиняемый, дело которо-

го  подсудно  краевому  (областному) суду,  имеет право

выбрать состав суда и соответствующую этому составу су-

дебную процедуру (ст.36,  421 УПК). Выбор суда присяж-

ных носит сугубо добровольный характер.               

   Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О  некото-

рых  вопросах применения судами уголовно-процессуальных

норм,  регламентирующих производство в суде  присяжных"

от 20 декабря 1994 г.  приводит данные судебной статис-

тики, свидетельствующие о широком использовании обвиня-

емыми права, предоставленного им Конституцией. Из обще-

го количества дел,  поступивших с января по ноябрь 1994

г.  в  суды,  рассматривающие  дела с участием коллегии

присяжных заседателей,  почти по  каждому  пятому  делу

имелись  ходатайства обвиняемых о рассмотрении дела су-

дом присяжных.                                        

   Приговоры, вынесенные судом присяжных заседателей  в

краевом,  областном, городском суде, могут быть обжало-

ваны или опротестованы в Кассационную палату Верховного

Суда РФ, но лишь в связи с процессуальными нарушениями.

Вердикт присяжных обжалованию и опротестованию не  под-

лежит. 

                                               

   4.5.11. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС СУДА И

   КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РФ

   В Конституции правовые нормы, относящиеся к прокура-

туре,  закреплены лишь в одной ст.  129,  помещенной  в

главе  7,  озаглавленной  "Судебная  власть".  Причем в

ст.129 Конституции не установлены никакие (!)  полномо-

чия прокуратуры (согласно ч.5 ст.  129, полномочия про-

куратуры Российской Федерации определяются  федеральным

законом).  Поэтому возможно и такое (ложное) толкование

ст.  129 Конституции, в соответствии с которым прокура-

туру можно наделить законными судебными полномочиями (в

принципе любыми,  например,  полномочиями судебного ис-

полнителя)  и лишить традиционных прокурорских полномо-

чий.                                                   

   Однако создатели Конституции просто не  знали,  куда

поместить  эту  статью (специальная глава в Конституции

не соответствует государственно-правовому статусу  про-

куратуры, а Президенту и Правительству прокуратура под-

чиняться не должна).  И поскольку ранее в России проку-

ратура и суд составляли элементы одной карательной сис-

темы, то статью о прокуратуре поместили в главу "Судеб-

ная  власть".  По это не должно давать повод рассматри-

вать прокуратуру как один из органов  судебной  власти.

Единственный субъект этой                             

   власти -  суд.  Прокуратура - это подсистема органов

исполнительной власти,  деятельность которых  не  имеет

отношения к надлежащей правовой процедуре.            

   Эксперты Совета Европы также отметили в своем докла-

де,  что организация и функционирование прокуратуры,  в

нынешнем ее виде, представляют собой препятствие на пу-

ти развития такой судебной системы,  которая  соответс-

твовала бы основным принципам действительно независимо-

го судопроизводства. В судебной системе правового госу-

дарства надзор за соблюдением законности во всех облас-

тях права состоит в первую очередь в том,  что  каждый,

кто полагает, что его права нарушены, имеет право обра-

титься к судье. То, что прокурор может сам обратиться в

суд, если по крайней мере создается угроза общественно-

му порядку,  не вызывает возражений в принципе,  однако

эта роль не должна подменять права граждан обратиться к

судье напрямую.  Нельзя  считать  конструктивным  такой

подход,  когда  упор  делается на прокуратуру,  а не на

возможность обжалования в судебном порядке в целях  за-

щиты  прав и основных свобод человека неправомерных ак-

тов и действий должностных лиц. В целом, по мнению экс-

пертов, полномочия прокуратуры приемлемы только при том

условии, что строго гарантируется независимость судей и

когда исполнение ими своих обязанностей защищено от ка-

кого-либо вмешательства,  т.е. когда прокуратура не пы-

тается,  прямо  или косвенно,  подменить собой судебные

органы.                                                

                                                      

                                                      

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 13      Главы: <   3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11.  12.  13.