ГЛАВА 3 ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО

                            

   3.1. СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ

   Установленное действующей Конституцией  федеративное

устройство1 существенно отличается от прежнего - как по

составу субъектов (названиям), так и по своему содержа-

нию.  В  настоящее время в составе Российской Федерации

формально находятся: 21 республика (при этом правитель-

ство  Чеченской  Республики не признает ее нахождение в

составе России);  6 краев;  49 областей; 2 города феде-

рального значения; 1 автономная область и 10 автономных

округов.                                              

   В развитие отдельных положений Конституции необходи-

мо принять целый ряд федеральных законов, относящихся к

федеративному устройству России2.  Среди них законы: "О

порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в

ее составе нового субъекта",  "Об  автономной  области,

автономном округе",  "Об отношениях автономных округов,

входящих в состав края или области", "Об              

   1 Из существующих комментариев Конституции, в кото-

рых  дается  анализ федеративного устройства России,  я

назову три последних издания: Комментарий к Конституции

Российской  Федерации / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  Изд.

2-е. М., 1996;                                         

   Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под

ред.  Ю.В.Кудрявцева.  М., 1996; Конституция Российской

Федерации:  Научно-практический комментарий / Под  ред.

Б.Н.Топорнина.  М.,  1997. Кроме этого, имеется ряд ра-

бот,  посвященных истории федерализма в  России,  среди

которых можно обратить внимание на следующие: Абдулати-

пов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в исто-

рии России:  (В 3-х книгах).  М.,  1992; Авакьян С.А. О

статусе  субъектов  Российской  Федерации  и  проблемах

"российского  федерализма"  // Конституционный вестник.

1994.  ь1; Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и меж-

национальная интеграция.  М.,  1993; Чистяков О.И. Ста-

новление Российской Федерации.  М.,  1996. Федеративный

договор: Документы. Комментарий. М., 1994; Федеративное

устройство России: История и современность: Сборник об-

зоров и статей. М., 1995;                             

   Современный федерализм:  Сравнительный  анализ / Под

ред. В.Е.Чиркина М., 1995.                            

   2 См.: Федеративное устройство: Реализация Конститу-

ции  РФ (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций).

       М., 1995. С.294.                                      

                                                      

                                                       

изменении статуса субъекта  Российской  Федерации",  "О

государственных флаге, гербе и гимне Российской Федера-

ции", "О статусе столицы Российской Федерации" и т.д. 

   В настоящее время принят только один Федеральный за-

кон -"О национально-культурной автономии".

            

                                                      

   3.1.1. ПРИНЯТИЕ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ 

   В отсутствие необходимых законов возникает множество

вопросов.  Первый: предусматривает ли Конституция деле-

ние субъектов на определенные уровни (виды) в соответс-

твии с датой (временем) их принятия в состав Федерации?

   Часть 1 ст.  5 и ч.1 ст.  65 Конституции  определяют

виды субъектов Федерации - государства, национально-го-

сударственные и административно-территориальные образо-

вания.  Также  возможно деление субъектов на непосредс-

твенно входящие в состав Федерации и входящие в  состав

(или  находящиеся в границах) края и области (сложного,

составного субъекта).                                 

   Наименование нового субъекта вносится в ст. 65 Конс-

титуции в соответствующий разряд субъектов, а не особой

строкой (ст.5  в  ч.1  устанавливает  равноправие  всех

субъектов  Федерации,  не  акцентируя  внимание на виде

субъекта и дате вхождения в состав России),  т.е. Конс-

титуция  не предусматривает деления субъектов Федерации

на состоявших в ее составе на 12 декабря 1993 г.  (дата

принятия  Конституции) и принятых после 12 декабря 1993

г.                                                    

   Что касается вопроса о том, распространяется ли нор-

ма  Конституции  о принятии в ее состав новых субъектов

на территории,  которые не входят в состав  России,  то

можно отметить следующее.                             

   Согласно ч.2  ст.  65 Конституции возможно изменение

состава Федерации путем принятия в Российскую Федерацию

нового  субъекта  в порядке,  установленном федеральным

конституционным законом. Одновременно ч.3 ст. 4 Консти-

туции  препятствует выходу субъектов из состава Федера-

ции,  провозглашая, что Россия обеспечивает целостность

своей территории.  Согласно ч.4 ст.  15 Конституции об-

щепризнанные нормы и принципы  международного  права  и

международные договоры России являются частью ее право-

вой системы. При этом необходимо учитывать норму Декла-

рации  Генеральной  Ассамблеи ООН от 24 октября 1970г.,

где указывается, что "самоопределение народов не должно

толковаться  как  санкционирующее  или поощряющее любые

действия, которые вели бы к                           

   расчленению или к частичному или  полному  нарушению

территориальной  целостности или политического единства

суверенных и независимых государств... Каждое государс-

тво должно воздерживаться от любых действий, направлен-

ных на частичное  или  полное  нарушение  национального

единства  и  территориальной  целостности другого госу-

дарства или страны"3.  Положения Хельсинского  Заключи-

тельного Акта совещания по безопасности и сотрудничест-

ву в Европе от 1 августа 1975 г.  провозглашают принцип

нерушимости  границ  (как участников Соглашения,  так и

всех государств в Европе).  В пункте 5 Итогового  Доку-

мента Венской встречи 1986 г.  сказано:  "Никакие дейс-

твия, нарушающие принцип единства государства, не будут

признаны  законными".  Россия  при осуществлении приема

новых членов в состав Федерации (или другого  изменения

состава Федерации) должна учитывать все эти положения.

   Порядок принятия в состав Федерации новых субъектов,

согласно ч.2 ст. 65, должен быть установлен федеральным

конституционным законом. Видимо, отсутствие этого зако-

на не исключает возможности вхождения в  состав  России

новой территории на правах субъекта РФ на основе между-

народного договора и,  далее, на основании федерального

конституционного  закона  о  принятии этой территории в

Российскую Федерацию (ч.1 ст. 137 Конституции РФ).

   

   3.1.2. ОБРАЗОВАНИЕ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ

 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   В доктрине принято как само собой разумеющееся, что,

помимо принятия нового субъекта,  ч.2 ст. 65 предусмат-

ривает и нечто иное -возможность образования в  составе

Федерации новых субъектов из уже существующих, что при-

нятие - это вхождение в состав РФ новой  территории,  а

образование  нового субъекта - это слияние или разделе-

ние существующих субъектов. Пока допустим, что это так.

   Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образо-

вания  в  ее составе нового субъекта,  согласно ч.2 ст.

65, должен быть установлен одним и тем же (общим) феде-

ральным  конституционным  законом.  Пока  этот закон не

принят и существует лишь общее положение  ч.1  ст.  137

Конституции об оформлении принятия в Российскую Федера-

цию и образования нового  субъекта  (конкретным)  феде-

ральным  конституционным законом.  Здесь пока предполо-

жим,

                                                  

                                                       

   3 Международное право в документах.  Т.2.  М., 1995.С.11.

   что для  образования  нового субъекта РФ Конституция

требует действовать б порядке,  установленном общим за-

коном  (федеральным  конституционным),  но в каждом от-

дельном случае образование нового субъекта (и соответс-

твующее  изменение ч.1 ст.65) может происходить лишь на

основании конкретного  закона  об  образовании  данного

субъекта РФ. Иначе говоря, Федерация вправе сама прини-

мать в свой состав,  она же вправе принимать органичес-

кий  закон об образовании нового субъекта (фактически -

о преобразовании  одного  пли  нескольких  существующих

субъектов РФ). Все это не будет сопровождаться приняти-

ем поправок к Конституции РФ в смысле ст. 136, посколь-

ку будут происходить лишь изменения ч.1 ст. 65 в смысле

ч.1 ст. 137. Получается, что процедура принятия Федера-

цией решения об образовании нового субъекта уже извест-

на - это порядок принятия федерального конституционного

закона (см. 4.4.2.).                                   

   Поскольку общий закон о порядке принятия и образова-

нии новых субъектов РФ не принят,  возникают  некоторые

вопросы по поводу образования новых субъектов,  связан-

ные с положением ч.З ст.  67: "Границы между субъектами

Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного

согласия".                                            

   Если образование нового  субъекта  происходит  путем

слияния  двух  или более субъектов,  то никаких проблем

возникнуть не должно,  так  как  слияние  субъектов  РФ

предполагает  их  согласие  по поводу ликвидации границ

между ними. Но если образование нового субъекта намеча-

ется путем выделения из другого субъекта, то достаточно

ли здесь решения Федерации,  принятия конкретного феде-

рального конституционного закона?  Нет ли здесь измене-

ния границ в смысле ч.3 ст. 67?                       

   Конечно, здесь не имеется  в  виду  такая  ситуация,

когда  субъект  РФ,  входящий в состав другого субъекта

РФ,  желает непосредственно входить в состав Федерации.

В  этом  случае  должно произойти изменение границ (но,

возможно,  не в смысле ч.З ст. 67), однако здесь не бу-

дет образования нового субъекта в смысле ч.  2 ст.  65.

Здесь может возникнуть проблема согласия "сложносостав-

ного" субъекта РФ (см. 3.2.2; 3.2.3.).                

   Выделение нового  субъекта означает как минимум раз-

деление на части "не сложноставного" субъекта РФ  (воз-

можны и более сложные варианты).  С одной стороны,  ч.3

ст.67 не имеет в виду установление границы между частя-

ми  субъекта РФ и говорит об изменении границ между су-

ществующими субъектами Федерации. Но, с другой стороны,

при отделении должно произойти изменение границ сущест-

вующего субъекта РФ (поскольку часть его территории от-

деляется) с другими субъектами, а этот процесс уже под-

падает под действие ч.3 ст. 67. Следовательно, согласно

Конституции,  образование нового субъекта Федерации пу-

тем отделения части существующего субъекта РФ невозмож-

но  лишь по решению Федерации и без согласия того субъ-

екта,  из состава которого намерен выделиться предпола-

гаемый новый субъект Федерации.  Это соответствует меж-

дународно-правовому принципу территориальной целостнос-

ти (см.  3.1.1.) - в той мере,  в которой он применим к

федеративным отношениям.                               

   Если все же происходит выделение нового субъекта  из

состава другого члена Федерации,  то в ч.1 ст. 65 Конс-

титуции необходимо внести изменения  лишь  в  отношении

вновь образованного субъекта. При разделении же субъек-

та РФ на части со сменой названий необходимо  уже  вно-

сить  изменения  в отношении ликвидируемого и двух (или

более) вновь образуемых субъектов.

                   

   3.1.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО И КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЦИИ.

 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ

   Согласно п."б"  ст.71  Конституции федеративное уст-

ройство и территория РФ находятся в ведении  Федерации,

т.е. это вопрос, относящийся к ее исключительной компе-

тенции (по общему смыслу,  трактовка понятия  "исключи-

тельная  компетенция" означает,  что Федерация осущест-

вляет по этому вопросу как законодательную,  так и  ис-

полнительную деятельность).                           

   Этому не противоречит ст. 136 Конституции, требующая

участия субъектов РФ в принятии поправок к Конституции,

в частности,  к положениям главы 3. По вопросам ст. 71,

а следовательно, и по вопросам федеративного устройства

Федерация  вправе принимать законы (ч.1 ст.76 Конститу-

ции), а не поправки к Конституции.                    

   Поправки могут быть приняты  к  положениям  главы  3

Конституции,  за исключением ч.1 ст. 65, в которую вно-

сятся изменения (см. 6.3.). Если изменение не связано с

наименованием субъекта РФ, то оно вносится на основании

федерального конституционного  закона  (ч.1  ст.  137).

Следовательно, по вопросам состава Российской Федерации

осуществляется исключительная компетенция Федерации. Но

специфика  этих вопросов состоит в том,  что они должны

решаться при  условии  предварительного  волеизъявления

или согласия                                          

субъектов Федерации либо претендующих на их роль  субъ-

ектов.  Однако это не означает какую-то совместную ком-

петенцию Федерации и ее субъектов,  так как решает воп-

рос исключительно Федерация.  При этом Федерация не мо-

жет решать его произвольно.                            

   Существует неясность в отношении федеральных консти-

туционных законов, которые должны приниматься по вопро-

сам состава Российской Федерации. Часть 2 ст.65 говорит

о  федеральном конституционном законе,  устанавливающем

порядок принятия и образования нового субъекта РФ;  ч.5

ст.66 - о том,  что статус субъекта РФ может быть изме-

нен по взаимному согласию Федерации и данного  субъекта

в соответствии с федеральным конституционным законом; 

   ч.1 ст. 137 - что изменения в ч.1 ст. 65 вносятся на

основании федерального конституционного закона о приня-

тии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ,

об изменении конституционно-правового статуса  субъекта

РФ.  В доктрине существуют разные толкования этих поло-

жений Конституции.                                     

   Например, по мнению Ю.А.Юдина,  следует  разграничи-

вать редакцию,  с одной стороны, формулировок ч.2 ст.65

и ч.5 ст.66, с другой - положений ч.1 ст. 137. В первом

случае, полагает Ю.А.Юдин, речь идет об одном общем за-

коне,  который должен установить порядок принятия в Фе-

дерацию,  образования в ее составе нового субъекта, из-

менения конституционно-правового статуса  субъекта;  во

втором  -  о  непосредственном внесении изменений в ч.1

ст.65 конкретными федеральными конституционными закона-

ми (о принятии в Федерацию нового субъекта,  об образо-

вании в ее составе нового субъекта,  об изменении конс-

титуционно-правового  статуса  входящего  в  ее  состав

субъекта)4.  Сразу же отмечу, что ч.1 ст. 137 говорит о

том,  что изменения в ст.65 вносятся на основании феде-

рального  конституционного  закона,  а  не  федеральным

конституционным законом (см. 6.3.).                   

   Другое толкование предлагает,  например, В.И.Лафитс-

кий:  принятие в РФ,  а также образование в ее  составе

нового  субъекта осуществляются в каждом отдельном слу-

чае федеральным конституционным законом в  соответствии

с  требованиями,  которые будут установлены федеральным

конституционным законом о порядке принятия и  образова-

ния нового субъекта. Однако, по мнению В.И.Ла-фитского,

Конституция не предусматривает принятие федерального

  

   4 Конституция Российской  Федерации:  Научно-практи-

ческий   комментарий.   С.681-682   (автор   раздела  -

Ю.А.Юдин).                                             

                                                      

   конституционного закона об общем  порядке  изменения

конституционно-правового статуса субъекта; в каждом от-

дельном случае должен  приниматься  особый  федеральный

конституционный закон,  изменяющий статус субъекта, при

условии взаимного согласия Федерации и соответствующего

субъекта5.                                            

   Кроме того,  существует точка зрения, согласно кото-

рой ч.1 ст.  137 не предусматривает принятие конкретных

федеральных конституционных законов.                  

   Попытка грамматического  и системно-логического тол-

кования названных выше статей  Конституции  приводит  к

следующим выводам.  В ч.1 ст.  137 говорится о внесении

изменений в ст.65 на основании одного закона, в против-

ном случае говорилось бы "на основании...  законов...";

точнее, законы в разных случаях могут быть разные, но в

каждом  конкретном случае изменение вносится на основа-

нии только  одного  закона.  Синтаксическое  построение

формулировки  ч.1  ст.  137 показывает,  что это должен

быть закон либо о принятии в РФ и образовании в ее сос-

таве нового субъекта, либо об изменении статуса субъек-

та.  Но если бы имелись в виду  уже  (предположительно)

существующие  общие законы "о принятии и образовании" и

"об изменении статуса", тогда, опять же, было бы сказа-

но "на основании законов".  Следовательно,  ч.1 ст. 137

требует внесения изменений в ст.65  на  основании  либо

конкретного закона "о принятии и образовании", принима-

емого в каждом соответствующем случае, либо конкретного

закона "об изменении статуса" конкретного субъекта.   

   Далее, нет никаких оснований полагать, что ч.2 ст.65

и ч.5 ст.66 имеют в виду один и тот же закон.  Конечно,

один  федеральный  конституционный  закон можно принять

сразу по двум вопросам,  предусмотренным  Конституцией,

если  это рядоположенные вопросы.  Однако вряд ли нужен

общий закон "о порядке" изменения статуса субъекта  РФ,

если об этом порядке достаточно сказано в самой Консти-

туции (ч.5 ст.66 и ч.3 ст.67).  И поскольку Конституция

не  предусматривает принятие федерального конституцион-

ного закона "о порядке" изменения статуса субъекта,  то

это значит, что Конституция не допускает никаких допол-

нительных условий изменения статуса,  кроме названных в

самой Конституции. Просто по каждому

                  

   5 Комментарий  к  Конституции Российской Федерации /

Отв.  ред. Л.А.Окуньков. С.588 (автор раздела - В.И.Ла-

фитский).                                             

                                                       

                                                      

конкретному случаю изменения статуса либо  принимается,

либо не принимается федеральный конституционный закон.

   Таким образом,  казалось бы,  подтверждается позиция

В.И.Ла-фитского.  Однако что означает формулировка ч. 5

ст.  66  "по  взаимному согласию Российской Федерации и

субъекта"?  Кто вправе выражать согласие со стороны Фе-

дерации?  Почему в ч.5 ст.66 говорится "в соответствии"

с федеральным конституционным законом,  а в ч.1 ст. 137

- "на основании"? Эти и другие вопросы говорят в пользу

принятия общего закона об изменении статуса.          

   И, наконец, главный вопрос: что такое конкретный фе-

деральный  конституционный закон "о принятии в Российс-

кую Федерацию и образовании в ее составе нового субъек-

та  Российской Федерации"?  В формулировке ч.1 ст.  137

присутствует именно союз и, а не или. Если "принятие" и

"образование нового субъекта" суть понятия, описывающие

разные случаи изменения состава РФ, то может быть толь-

ко  общий закон одновременно о "принятии" и об "образо-

вании нового субъекта".  Если же это закон о конкретном

случае, то это может быть лишь случай образования ново-

го субъекта в результате принятия в Российскую  Федера-

цию.  То  есть  последняя  интерпретация означает,  что

Конституция не допускает отдельно "принятие" и отдельно

"образование нового субъекта"; образование нового субъ-

екта допускается только в случае вхождения в  РФ  новой

территории, а субъекты, существовавшие на момент вступ-

ления Конституции в силу, не вправе ни объединяться, ни

разделяться.                                          

   Если признать  этот вывод абсурдным и противоречащим

телеологическому  толкованию  ч.2  ст.65,  разделяющему

"принятие" и "образование нового субъекта", то придется

признать абсурдным и результат данного  выше  граммати-

ческого толкования ч.1 ст. 137:                       

   если должен приниматься конкретный федеральный конс-

титуционный закон, то Конституция не может называть его

"о  принятии  в РФ и образовании нового субъекта";  это

абсурд,  такого конкретного закона быть не может; конк-

ретным  может быть либо закон о принятии в РФ на правах

субъекта Федерации,  либо закон об  образовании  нового

субъекта из ранее существовавших.                      

   Или же  придется считать,  что ч.1 ст.  137 содержит

грамматически ненадлежащую формулировку, и, далее, при-

бегнуть  к  телеологическому  способу толкования текста

ч.1 ст. 137. Причем возможны два варианта телеологичес-

кого толкования этого текста. Первый: в действительнос-

ти ч.1 ст.  137 требует внесения изменений в ст.  65 на

основании  общего  закона и не допускает принятия конк-

ретных федеральных  конституционных  законов;  в  таком

случае общие федеральные конституционные законы "О при-

нятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе

нового  субъекта  Российской Федерации" и "Об изменении

конституционно-правового  статуса  субъекта  Российской

Федерации" должны определить,  кто их применяет в конк-

ретных случаях и каким актом осуществляется принятие  в

РФ или образование в ее составе нового субъекта6.     

   Однако более  предпочтительным представляется второй

вариант:                                              

   поскольку состав Российской  Федерации  закреплен  в

Конституции,  то  вряд  ли создатели Конституции хотели

установить, что решение об изменении статьи Конституции

будет  приниматься простым федеральным законом или ука-

зом Президента РФ  (на  основании  общего  федерального

конституционного закона).  Это решение не является поп-

равкой к Конституции,  оно основывается на волеизъявле-

нии отдельного (отдельных) субъекта,  но все же оно из-

меняет конституционно закрепленный состав РФ, а значит,

должно быть максимально легитимным в рамках осуществле-

ния исключительной компетенции  Федерации  по  вопросам

федеративного устройства. Максимально легитимным в этих

рамках, косвенно выражающим пози-цию квалифицированного

большинства  субъектов  Федерации  является федеральный

конституционный закон.  Следовательно,  ч.1 ст. 137 со-

держит  ненадлежащую  формулировку и в действительности

требует, чтобы в каждом конкретном случае принимался бы

федеральный  конституционный  закон - либо об изменении

статуса,  либо о принятии в РФ на правах субъекта Феде-

рации, либо об образовании нового субъекта - и на осно-

вании этого закона вносились бы изменения в ст. 65.   

   Однако специфика телеологического толкования состоит

в том,  что убедительным оно является тогда,  когда оно

официальное, а доктринальное представляет лишь познава-

тельный интерес.  Поэтому необходимо, чтобы Конституци-

онный Суд России дал толкование ч.1 ст.  137  Конститу-

ции.

                                                  

   6 Например, С.В.Поленина не считает, что ст.137 пре-

дусматривает принятие федеральных конституционных зако-

нов,  помимо  предусмотренных в ст.65 и ст.66 (Поленина

С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.

С.44).

                                                

                                                       

3.2. СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ 

   До подписания Федеративного договора Российская  Фе-

дерация строилась по национальному принципу. Субъектами

Федерации были республики,  автономные области и  авто-

номные  округа.  После заключения Договора этот принцип

был дополнен территориальным.  Эти  положения  вошли  в

Конституцию России.  При этом в Конституции закреплено,

что суверенитет Российской  Федерации  распространяется

на всю ее территорию.  Субъекты Федерации не вправе вы-

ходить из состава России (иначе не было бы суверенитета

Российской  Федерации).  Они  не  являются учредителями

Российской Федерации.  Россия имеет свои полномочия не-

зависимо  от  них.  "Федерация  создана не традиционным

способом, т.е. волей субъектов, а "сверху". Центр свои-

ми  актами провозгласил части государства (хоть и по их

добровольному согласию) субъектами  Российской  Федера-

ции.  Компетенция не передавалась субъектами на уровень

Российской Федерации,  а  наоборот,  децентрализовалась

самой федерацией"7.                                    

   В соответствии  с ч.1 ст.  67 Конституции территория

России включает в себя территории ее  субъектов,  внут-

ренние  воды  и территориальное море,  воздушное прост-

ранство над ними.  Россия (ч.2 ст.67 Конституции) обла-

дает  суверенными  правами  и осуществляет юрисдикцию в

исключительной экономической зоне (морское пространство

над шельфом) и на континентальном шельфе Российской Фе-

дерации.  Российская Федерация, следуя конвенциям ООН о

море (1958 и 1982 годов), осуществляет определенные су-

веренные права на континентальном  шельфе  (ст.5  Феде-

рального  закона  "О  континентальном шельфе Российской

Федерации").  Следовательно,  ни одна  составная  часть

территории  Федерации не может (это будет противоречить

нормам международного права,  ст.67 и п."н" ст.71 Конс-

титуции, а также Федеральному закону "О континентальном

шельфе Российской Федерации") провозгласить свои  "пра-

ва" на эту часть морского пространства (как это, напри-

мер, сделала Якутия в ст.5 Конституции Республики еще в

1992 г.).                                             

   Таким образом,  попытка субъектов Федерации объявить

себя суверенными государствами не прибавляет им  реаль-

ного суверенитета (см. 1.4.3.).

                       

   7 Авакьян  С.А.  Законодательство в центре и на мес-

тах:  перекрестки без тупиков // Российская  Федерация.

1996. №20. С.16. 

                                    

                                                      

   3.2.1. РАЗЛИЧИЯ В СТАТУСАХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 

   Статус субъекта федерации - это его правовое положе-

ние,  определяемое  государственно-правовым  состоянием

субъекта, компетенцией и отношениями с федеральными ор-

ганами власти.  Согласно ч.1 и  ч.2  ст.66  Конституции

статус  субъекта  Федерации  определяется  Конституцией

Российской Федерации и конституциями или уставами самих

субъектов.  Статья 5 Конституции описывает видовой сос-

тав субъектов,  подчеркивая при этом  равноправие  всех

видов  субъектов во взаимоотношениях с федеральными ор-

ганами государственной власти (ч.4 ст.5).  Причем можно

выделить три категории субъектов Федерации, отличающих-

ся особенностями статуса:                             

   - республики,  которые в ч.2 ст.  5  характеризуются

как государства;  они образованы по национальному прин-

ципу,  их основные законы называются конституциями,  им

дано  право  устанавливать  свои  государственные языки

(ст. 68);                                             

   - автономные округа и автономная область  тоже  суть

субъекты,  созданные  по национальному принципу,  но им

отказано во внешней атрибутике республик; однако особый

статус  имеют  не  все эти национальные образования,  а

лишь автономные округа, входящие в состав краев или об-

ластей;  Еврейская автономная область и Чукотский авто-

номный округ, не входящий в состав другого субъекта Фе-

дерации,  обладают  практически тем же статусом,  что и

нижеследующие субъекты;                               

   - края, области, города федерального значения - тер-

риториальные образования,  которые,  видимо,  считаются

созданными то ли русским этносом, то ли многонациональ-

ным российским народом;                               

   они не  называются государствами,  принимают уставы,

что, видимо, считается не столь престижным как принятие

конституции,  а в качестве государственного языка в них

используется только русский.                          

   Размер территории,  численность  населения,  уровень

экономического развития, роль в формировании доходной и

расходной части бюджета не влияют на статус8.         

   Если задаться вопросом, в чью компетенцию входит ре-

шение вопросов статуса субъектов Федерации,  мы получим

следующее.                                            

   Согласно п."б" ст.71 Конституции в ведении  Российс-

кой  Федерации находятся вопросы федеративного устройс-

тва. Но ст.66 пре-

                                   

   8 О территориальных аспектах см.:  Гаджиева  К.С.  О

перспективах российской государственности.  (Территори-

ально-политический и национально-территориальный аспек-

       ты). М., 1993. С.82.                                  

                    

дусматривает, что статус субъектов Федерации  определя-

ется не только федеральной Конституцией, но и соответс-

твенно конституцией или уставом  конкретного  субъекта.

Кроме того, статус автономного образования может допол-

нительно определяться федеральным законом  о  соответс-

твующем автономном округе или автономной области,  если

такой закон будет принят по представлению законодатель-

ных и исполнительных органов субъекта (ч.3 ст.66).  На-

конец,  если автономный округ входит в состав края  или

области,  то  отношения между ними могут регулироваться

(общим) федеральным законом и договором между  органами

государственной  власти  автономного округа и края (об-

ласти), в состав которого округ входит (ч.4 ст.66).   

   Статус субъектов регулируется и Федеративным догово-

ром  1992  г.  (см.  7.3.) и договорами о разграничении

предметов ведения и полномочий9,  заключенными на осно-

вании  ч.3  ст.  11  Конституции.  В силу этой же нормы

Конституции договорные  особенности  статуса  не  могут

противоречить  конституционному  статусу  субъекта Рос-

сийской Федерации. 

                                  

   3.2.2. ОТНОШЕНИЯ АВТОНОМНОГО ОКРУГА С КРАЕМ

ИЛИ ОБЛАСТЬЮ

   Конституционный Суд  РФ  Постановлением  от  14 июля

1997 г. дал толкование положения ч.4 ст. 66 Конституции

о вхождении автономного округа в состав края,  области.

Определяя характер отношений между ними и правовые пос-

ледствия такого "вхождения",  Конституционный Суд уста-

новил,  что ч.4 ст.66 Конституции  распространяется  на

отношения  всех  автономных округов,  входящих в состав

края,  области.  Вхождение автономного округа в  состав

края,  области  означает  такое конституционно-правовое

состояние,  при  котором  округ,  являясь  равноправным

субъектом Федерации, одновременно составляет часть дру-

гого субъекта Федерации - края или области. Данное сос-

тояние определяет особенности этих субъектов, а их вза-

имоотношения отличаются от их отношений с другими субъ-

ектами Федерации.  При этом в постановлении Конституци-

онного Суда подчеркивается,  что они обязаны обеспечить

сохранение

                                            

   9 См.: Сборник договоров и соглашений между органами

государственной власти Российской Федерации и  органами

государственной власти субъектов Российской Федерации о

разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

   территориальной целостности и единства  в  интересах

населения края, области.                               

   Согласно названному  Постановлению  Конституционного

Суда,  вхождение автономного округа в состав края,  об-

ласти  не  изменяет  их конституционно-правовой природы

как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает

никаких элементов своего статуса и вправе по своему ус-

мотрению распоряжаться тем объемом полномочий,  которые

предоставлены  ему Конституцией РФ.  При этом вхождение

округа в состав края,  области означает наличие у края,

области единых территории и населения,  составными час-

тями которых являются и население автономного округа, а

также органов государственной власти,  полномочия кото-

рых распространяются на территорию автономных округов в

случаях  и пределах,  предусмотренных федеральным зако-

ном, уставами соответствующих субъектов Федерации и до-

говором  между их органами государственной власти.  Они

вправе передавать осуществление части своих  полномочий

друг  другу  на  добровольной основе по договору либо в

иной форме, в том числе путем принятия закона края, об-

ласти или автономного округа,  а отсутствие договора не

может служить препятствием для распространения юрисдик-

ции органов государственной власти края, области на ав-

тономный округ10.                                     

   Особенно важно подчеркнуть,  что,  согласно  данному

Постановлению, для изменения статуса (ч.3 ст.66 Консти-

туции) автономного округа,  входящего в состав края или

области,  не  требуется  согласия  или предварительного

разрешения края, области. Это положение вполне объясни-

мо с точки зрения гарантированного в ч.4 ст.  5 Консти-

туции равноправия всех субъектов Российской Федерации в

их  взаимоотношениях  с федеральными органами государс-

твенной власти:  если другим субъектам для изменения их

статуса  в  соответствии  с федеральным конституционным

законом достаточно согласия Федерации,  то этого согла-

сия  должно быть достаточно и для изменения статуса ав-

тономного округа. Однако здесь возникает проблема изме-

нения  территории  (ч.3 ст.67 Конституции) края (облас-

ти),  в состав которого входит  автономный  округ,  ибо

нельзя  представить  себе изменение статуса автономного

округа, не сопровождающееся его выходом из состава края

(области).  На  этот  вопрос Постановление,  специально

посвященное толкованию ч.4 ст.66  Конституции,  прямого

ответа не дает (см. 3.2.3.).

                          

   10 Собрание Законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581.

Часть 3 ст.  66 содержит диапозитивную норму о принятии

федерального  закона об автономной области,  автономном

округе (о других субъектах Федерации федеральные законы

не принимаются).  Поскольку норма диспозитивная,  здесь

нет фактического нарушения равноправия в  смысле  ч.  4

ст.  5;  соответствующий закон может быть принят,  если

это требуется автономному образованию.  Но все же  оче-

видно формальное нарушение: только в отношении автоном-

ных образований федеральные органы власти вправе прини-

мать законы.                                          

   Но возникает  вопрос:  может  ли федеральный закон в

смысле ч.3 ст.66 регулировать  отношения,  указанные  в

ч.4 ст.66 (см. 3.2.3.)? В доктрине считается, что ч.3 и

ч.4 ст.66 предусматривают разные законы11, и если авто-

номный  округ входит в состав края (области),  то закон

об этом округе может регулировать только его  отношения

с  Федерацией,  но не его отношения с краем (областью),

так как о последних специально говорится в ч.4 ст.66. 

   Но если это так, то совершенно неясен смысл законов,

предусмотренных в ч.3 ст.66. Если возможность их приня-

тия предусмотрена по причине того, что автономные обра-

зования  традиционно  считаются  не самостоятельными (а

такая точка зрения существует12), то это прямо противо-

речит ч.4 ст.5.  Чем же может отличаться такой закон от

договора между органами власти автономного  образования

и Федерации?  Ведь такой закон, с одной стороны, не мо-

жет приниматься по инициативе Федерации,  с другой - по

представлению  органов  власти  автономного образования

закон лишь может быть принят (или не принят). Такой за-

кон  не может противоречить положениям Конституции РФ о

статусе автономного образования,  не может изменить его

статус;  значит,  в основном он может регулировать лишь

разграничение компетенции по вопросам ст.72.  Но с этой

же целью заключаются договоры,  предусмотренные ч.3 ст.

11. Следовательно, такие законы объективно не нужны.

 

   11 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-

ции / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  С.278-279; Конституция

Российской Федерации:  Научно-практический комментарий.

С.396-397.                                             

   12 "Тем самым сохраняется традиция,  заложенная пре-

дыдущими конституциями России,  которые предусматривали

необходимость  принятия законов (положений) о каждой из

этих автономий по представлению соответствующего органа

государственной власти автономной области,  автономного

округа" (Конституция Российской Федерации: Научно-прак-

тический комментарий. С.396).

                        

   Совершенно иначе  выглядит предназначение этих зако-

нов,  если считать, что ч.4 ст.66 имеет в виду и законы

об автономных округах,  принимаемые по инициативе зако-

нодательных и исполнительных органов этих округов  (это

не отрицает целесообразность общего федерального закона

об отношениях,  указанных в ч.4 ст.66).  Если край (об-

ласть), в состав которого входит автономный округ, пре-

пятствует реализации конституционного статуса округа (а

положение  ч.4 ст.66 о возможности заключения договоров

между краем (областью) и округом диспозитивно), то этот

округ  вправе  добиваться  конкретизации  его статуса в

конкретном федеральном законе (об этом округе).       

   В таком случае толкование ч.З и ч.4 ст.66 будет сле-

дующим.  Во-первых,  Еврейской автономной области и Чу-

котскому автономному округу, который не входит в состав

другого  субъекта  Федерации,  никакие  законы о них не

нужны;  разграничения компетенции в смысле ч.З  ст.  11

они могут добиваться путем заключения договоров с феде-

ральными органами государственной власти.             

   Во-вторых, остальные  автономные  округа,  поскольку

они входят в состав краев и областей,  поставлены в та-

кие условия, когда на одну территорию (территорию окру-

га)  распространяется  власть  сразу двух субъектов РФ.

Возникает необходимость разграничить их компетенцию  по

ст.  73 Конституции и распределить полномочия, передан-

ные субъектам Федерации по  ст.  72  Конституции,  т.е.

вопросы совместного ведения. При отсутствии федерально-

го закона и договора отношения двух субъектов регулиру-

ются  Конституцией РФ и соответствующими уставами,  что

не позволяет в должной  мере  согласовать  их  позиции,

устранить все противоречия в их отношениях.  И если ав-

тономному округу не  удается  заключить  с  краем  (об-

ластью) договор,  соответствующий интересам округа, его

законодательный орган вправе,  на основании ч.1  и  ч.2

ст.104  Конституции  РФ,  внести в Государственную Думу

законопроект (поддержанный исполнительным органом дан-

ного округа) о данном автономном округе;  или же, види-

мо, в Государственную Думу может быть внесено представ-

ление  "законодательных  и исполнительных органов" (эта

формулировка ч.З ст.66 предполагает,  что законодатель-

ных органов в автономном округе несколько!?) автономно-

го округа,  и  тогда,  наверное,  Государственная  Дума

должна  будет разработать законопроект о данном округе.

Как бы то ни было, округ вправе добиваться принятия фе-

дерального закона,  гарантирующего,  что вопросы ст.72,

отнесенные этим законом к компетенции  данного  округа,

равно как и                                           

вопросы его исключительной компетенции,  не  могут  ре-

шаться краем (областью) без согласия округа.          

   Итак, ч.3  и  ч.4 ст.66 не исключают принятия общего

федерального закона об отношениях  автономных  округов,

входящих в состав края или области; причем законопроект

может вноситься любым субъектом, из перечисленных в ч.1

ст.104. Далее, поскольку сначала в ч.З ст. 66 говорится

о возможности принятия закона об автономном  округе,  а

затем в ч.4 ст.  66 - о регулировании законом и догово-

ром, то можно сделать вывод, что отношения двух субъек-

тов Федерации,  существующих на одной территории, могут

регулироваться либо общим федеральным законом об  отно-

шениях автономных округов с краями и областями и приня-

тым в соответствии с ним  договором,  либо  федеральным

законом  о  конкретном автономном округе (в этом случае

договор уже не обязателен,  но желателен). Естественно,

возможно  заключение  не  противоречащих Конституции РФ

договоров между органами власти округа и края (области)

и без принятия названных законов.                      

 

   3.2.3. ИЗМЕНЕНИЕ СТАТУСА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

   Согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может

быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации

и субъекта в соответствии с федеральным конституционным

законом (возможно,  об общих принципах  такого  измене-

ния).                                                 

   Выход автономного округа из состава края или области

является изменением его статуса с точки зрения  деления

субъектов Федерации на два типа: непосредственно входя-

щих в состав Федерации и являющихся не только субъектом

Федерации,  но  и составной частью сложного образования

(например,  Тюменская область и автономные округа в  ее

составе).                                             

   Очевидно, что  выход  автономного  округа из состава

края (области) и его непосредственное вхождение в  сос-

тав  Федерации  влечет за собой территориальные измене-

ния,  так как территория округа является одновременно и

частью  территории другого субъекта Федерации.  Не ясно

следующее: происходит ли в этом случае изменение границ

между  субъектами Федерации в смысле ч.3 ст.  67?  Если

да, то в этом случае для изменения статуса недостаточно

согласования воли Федерации и автономного округа. Необ-

ходимо соблюсти требование и ч.З ст.  67 Конституции  о

том,  что границы между субъектами Федерации могут быть

изменены с их взаимного согласия (конституции и  уставы

требуют  для этого проведение референдума или же приня-

тие решения об изменении границ законодательным  собра-

нием субъекта Федерации, чье согласие на изменение тер-

ритории требуется).                                   

   Между тем,  в Постановлении Конституционного Суда РФ

от  14  июля 1997 г.  по запросу о толковании ч.4 ст.66

Конституции (см.  3.2.2) говорится,  что для  изменения

статуса автономного округа, входящего в состав края или

области, не требуется согласия края (области). Причем в

Конституции  (ч.4 ст.66) упоминается о вхождении в сос-

тав края или области только автономных округов.  Следо-

вательно,  любой  вариант изменения статуса автономного

округа,  входящего в состав края (области), должен быть

приобретением статуса субъекта,  непосредственно входя-

щего в состав Российской Федерации.  Таким образом, ос-

тается признать,  что, согласно Постановлению Конститу-

ционного Суда от 14 июля 1997 г., изменение статуса ав-

тономного округа с автоматическим выходом его из соста-

ва края или области не влечет за собой изменение границ

в смысле ч.З ст. 67.

                                  

   3.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ДРУГИЕ ЯЗЫКИ,

ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   Статьей 68 Конституции только республикам дано право

иметь  государственный  язык,  употребляемый  в органах

власти и местного самоуправления,  государственных  уч-

реждениях  республик  наряду  с  государственным языком

России -  русским.  Они  устанавливают  государственные

языки в своих конституциях (например,  ст. 67 Конститу-

ции Бурятии, ст.10 Конституции Дагестана, ст.14 Консти-

туции Ингушетии,  ст.  18 Степного Уложения - Основного

закона Калмыкии и т.д.).  В большинстве республик уста-

новлен  принцип двуязычия (в некоторых государственными

признаны несколько языков).                           

   Иные субъекты не вправе устанавливать  государствен-

ные языки (например,  это сделано в ст.7 Устава Иркутс-

кой области), что является признанием особенностей пра-

вового  статуса  национальных государств по сравнению с

государственно-территориальными образованиями.  Но име-

ется и третий вид субъектов Федерации - национально-го-

сударственные образования - автономии (их одиннадцать).

Думается, что граждане России, относящие себя к опреде-

ленному                                               

этносу и  проживающие на своей этнической территории (в

рамках территории России),  могли бы  реализовать  свое

право  на  родной язык на основе федерального законода-

тельства о национально-культурной автономии в соответс-

твии с ч.3 ст.68 Конституции без установления на терри-

тории субъекта Федерации,  не имеющего статус республи-

ки, какого-либо языка в качестве государственного. Пра-

во устанавливать государственный язык может  быть  пре-

доставлено иным субъектам Федерации,  в отличие от рес-

публик,  только через изменение положений ч.  2 ст.  68

Конституции.                                          

   Конституция говорит  не  только  об  индивидах  (ч.2

ст.26),  но и о "народах" как субъектах права на родной

язык.  Народ - это общность людей, проживающих на опре-

деленной территории (например, ст. 69 Конституции гово-

рит о коренных народах - т.е. о народах, проживающих на

определенной территории к моменту оформления  государс-

твенности  в ее пределах),  связанных кровнородственным

происхождением  (генетически),  культурой  (ч.3   ст.68

Конституции  гарантирует народам России право на сохра-

нение родного языка,  создание условий для его изучения

и  развития) и самосознанием в качестве народа,  нации.

При этом не имеет значения количественная характеристи-

ка  -  многочисленный  или малочисленный народ (ст.  69

Конституции говорит об особых правах коренных  малочис-

ленных народов). Федеральный закон "О национально-куль-

турной автономии" в ст.1 расширяет положение ч.З ст. 68

Конституции,  говоря о национально-культурном самоопре-

делении граждан России,  относящих себя к  определенным

этническим общностям,  в целях самостоятельного решения

вопросов сохранения самобытности, развития языка, обра-

зования, национальной культуры.

                       

   3.4. СТОЛИЦА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

   Согласно ч.1 ст. 65 Конституции Москва - город феде-

рального значения - является субъектом Федерации. В со-

ответствии с ч.2 ст.66 ее правовой статус  определяется

Конституцией России и Уставом города Москвы,  принимае-

мым законодательным органом власти этого субъекта Феде-

рации. Однако, ч.2 ст.70 Конституции провозглашает, что

город Москва является столицей России,  а ее статус ус-

танавливается  федеральным  законом  (Закон  "О статусе

столицы Российской Федерации" был принят еще  в  апреле

1993 г. и нуждается в серьезном обновлении с учетом по-

ложений Конституции России, например, в части упоминае-

мых в законе требований к принятию Устава города,  про-

тиворечащих ч.2 ст.66  Конституции).  Столица  является

местом нахождения федеральных органов власти,  предста-

вительств субъектов Федерации и иностранных государств.

Под статусом столицы в Законе (ст. 2) понимается право-

вое положение Москвы,  обусловленное особенностями прав

и обязанностей органов власти Федерации и города в свя-

зи с осуществлением им функций столицы России. Правовое

регулирование  статуса столицы осуществляется принимае-

мым в развитие ч.2 ст.70 Конституции федеральным  зако-

ном  (ст.3  Закона 1993 г.  предусматривает возможность

заключения договоров между органами власти федерации  и

г.Москвы по вопросам, касающимся отношений, возникающих

в связи с осуществлением городом функций столицы).  Эти

договоры не являются соглашениями в смысле ст. 11 Конс-

титуции,  так как должны касаться не вопросов разграни-

чения  компетенции  между  Федерацией  и  конкретным ее

субъектом,  но лишь неурегулированных законом  вопросов

статуса столицы,  функции которой традиционно возложены

на Москву.                                            

   Итак, следует различать статус  субъекта  Российской

Федерации  и  статус столицы,  которой является один из

субъектов Российской Федерации.  Федеральный  закон  не

должен  вмешиваться в компетенцию города Москвы,  уста-

навливая какие-либо изъятия из нее (например, в отноше-

нии принятия Устава города,  выборов в его органы влас-

ти), регулируя лишь вопросы, связанные с осуществлением

городом  функций  столицы  (вопросы собственности феде-

ральных органов власти,  иностранных  представительств,

особенности расходов по осуществлению функций столицы).

Следует отметить,  что функции столицы могут (через из-

менение  ст.70  Конституции) быть возложены и на другой

город - т.е.  понятия Москва как  субъект  Федерации  и

столичный город могут быть разъединены, что на практике

вряд ли осуществимо ввиду значительных расходов на  пе-

ремещение  столицы  в другой город.  Можно подчеркнуть,

что в некоторых зарубежных федерациях территория столи-

цы выделена в особый округ федерального подчинения,  не

являющийся территорией субъекта Федерации, что приводит

к  ненужности  урегулирования спорных отношений (напри-

мер,  компенсационные вопросы при принятии федерального

бюджета) с конкретным субъектом Федерации, на чьей тер-

ритории расположена (или который сам является         

столицей) столица  государства (этот способ использует-

ся, в частности, в США и Бразилии).                    

   В связи с компенсированием городу расходов  по  осу-

ществлению  функций столицы возникает некоторая диспро-

порция с другими субъектами Федерации  с  точки  зрения

бюджетного федерализма.                               

   Так, согласно  Закону  о  статусе столицы Российской

Федерации,  Москва,  ее государственные органы обладают

особыми  полномочиями.  Это  выражается в том,  что они

предоставляют земельные участки,  здания, строения, жи-

лищные  фонды,  транспортные  и иные услуги федеральным

органам государственной власти России, представительст-

вам субъектов Федерации, обеспечивают необходимые усло-

вия для проведения общегосударственных мероприятий, при

этом  все  затраты  Москвы,  связанные с осуществлением

функций столицы Российской Федерации, компенсируются из

федерального бюджета. Между тем, известно, что выполне-

ние "столичных функций" приносит Москве  дополнительные

доходы.  Почему бы,  например,  не разнести федеральные

институты по российской территории,  как это сделано  в

Германии?  Там  116 федеральных институтов разнесено по

45 городам. В других странах, естественно, тоже сущест-

вуют богатые города и регионы,  но такой разрыв,  как у

нас, пожалуй, трудно отыскать13.                      

   1993 год фактически был последним  годом,  когда  на

федеральном  уровне  перестал утверждаться консолидиро-

ванный бюджет Российской Федерации,  а вместе с  ним  и

бюджета  субъектов Российской Федерации.  В федеральном

бюджете на 1997 г. утверждены расходы по следующим раз-

делам: государственное управление;                    

   международная деятельность;   национальная  оборона;

правоохранительная деятельность и обеспечение  безопас-

ности государства; федеральная судебная система; фунда-

ментальные исследования;  промышленность,  энергетика и

строительство; сельское хозяйство и рыболовство; охрана

окружающей среды;  транспорт, связь и информатика; раз-

витие рыночной инфраструктуры;  предупреждение и ликви-

дация стихийных бедствий;  образование;  культура и ис-

кусство;                                               

   средства массовой информации;  здравоохранение и фи-

зическая культура;  социальная  политика;  обслуживание

государственного долга;                               

   пополнение государственных запасов и резервов; моби-

лизационная подготовка экономики;  прочие расходы; рас-

ходы целевых бюджет-

                                 

   13 Бусыгина И.М. Федерализм как равенство возможнос-

тей // Независимая газета. 1997, 24 сентября. С.5.

                                                       

   ных фондов.  При этом установлено,  что  Федеральный

фонд финансовой поддержки субъектов Федерации в 1997 г.

формируется за счет 15 процентов от общего размера  на-

логовых доходов,  поступающих в федеральный бюджет,  за

исключением доходов от ввозных таможенных пошлин.     

   В Федеральном бюджете  установлена  конкретная  доля

каждого  субъекта  Российской  Федерации  в Федеральном

фонде финансовой  поддержки  субъектов  Федерации.  При

этом  все  субъекты  Федерации разбиты на три группы14,

хотя их можно было разбить на две  группы,  так  как  к

настоящему времени 81 из 89 субъектов Федерации являют-

ся получателями финансовой помощи из федерального  бюд-

жетного фонда. Несколько десятков субъектов, в том чис-

ле ряд республик,  являются финансово несостоятельными:

сумма  собираемых  на их территории федеральных налогов

меньше суммы получаемой ими из федерального бюджета фи-

нансовой  помощи.  Все это не способствует формированию

бюджетного федерализма в России.

                       

   3.5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ РОССИЙСКОЙ 

ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

   В большинстве  федеративных государств разграничение

предметов ведения между федерацией и ее субъектами осу-

ществляется в федеральной конституции.  Вместе с тем по

отдельным вопросам допускается разграничение  предметов

ведения  в  законодательстве.  В мировой практике можно

обнаружить следующие виды компетенции:                

   - исключительная компетенция федерации,  в сфере ко-

торой  субъекты  федерации вправе принимать законы лишь

тогда и постольку,  когда и  поскольку  они  специально

уполномочиваются  на  то федеральным законом (делегиро-

ванное законотворчество,  передача отдельных полномочий

без изменения компетенции); вопросы исключительной ком-

петенции федерации перечисляются в конституции и не мо-

гут  быть  отнесены  к  иной  компетенции без изменения

конституции;                                          

   - исключительная компетенция субъектов федерации,  в

которую  не вправе вмешиваться федерация;  как исключи-

тельная,  она существует лишь тогда, когда вопросы этой

компетенции перечисляются

                            

   14 Собрание Законодательства РФ. 1997. №9. Ст.1012.

в конституции;  они также не могут быть отнесены к иной

компетенции  без  изменения  конституции,  хотя и здесь

возможно делегирование  законодательных  полномочий  по

определенному предмету, который тем не менее остается в

ведении субъекта федерации;                           

   - конкурирующая компетенция,  которая означает,  что

субъекты  федерации  вправе принимать первичные решения

по вопросам,  перечисленным в конституции,  лишь до тех

пор и постольку, пока и поскольку эти вопросы не урегу-

лированы федерацией; последующее принятие закона на фе-

деральном  уровне лишает силы все решения субъектов фе-

дерации,  принятые по соответствующему вопросу, незави-

симо от того, противоречат они или нет федеральному за-

кону (в принципе федерация может сама урегулировать все

вопросы конкурирующей компетенции);                    

   - совместная  компетенции  федерации и ее субъектов,

которая означает, что федерация принимает наиболее важ-

ные  решения  (например,  основы  законодательства),  а

субъекты федерации принимают свои законы в соответствии

с  федеральными;  при  необходимости субъекты федерации

могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулиро-

вать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не

будет принят соответствующий федеральный закон;       

   совместная компетенции может быть разграничена феде-

ральными  законами  и соглашениями между органами госу-

дарственной власти  федерации  и  субъектов  федерации,

т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны

быть отнесены к полномочиям  либо  федерации,  либо  ее

субъектов,  а  иначе  невозможно установить,  до какого

предела федерация вправе решать вопросы совместной ком-

петенции;  могут быть разграничены и сами предметы сов-

местного ведения15.                                   

   В последнем случае нельзя говорить  о  разграничении

вопросов  совместного ведения с целью отнесения предме-

тов ведения и полно-

                                  

   15 Более подробно см.: Вайль И.М. Австралия: федера-

лизм и высшие органы власти.  М., 1970; Государственное

право Германии.  Т.2.  М., 1994. С.34-59; Зонтхаймер К.

Федеративная Республика Германии сегодня: основные чер-

ты политической системы.  М., 1996. Пособие по демокра-

тии:  Функционирование  демократического государства на

примере Швейцарии.  М, 1993; Остром В. Смысл американс-

кого федерализма. Что такое самоуправляющееся общество.

М., 1993; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон,

Джей:  Избранные  статьи с приложением документов.  М.,

1990;  Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль

штатов в структуре американского федерализма. М., 1993;

Зарубежный  федерализм:   Организация   государственной

власти в субъектах федерации.  М.,  1996;  Фадеева Т.М.

Европейский Союз: федералистские концепции европейского

      строительства. М., 1996. 

                            

                                                       

   мочий к  исключительной  компетенции  федерации или,

соответственно, ее субъектов. Конституционно закреплен-

ная совместная компетенция означает, что любой законный

или договорный вариант разграничения предметов  ведения

и  полномочий в этой сфере может быть пересмотрен в за-

коне или договоре,  т.е.  предметы ведения и полномочия

могут переходить из компетенции федерации в компетенцию

субъектов и обратно.  Исключительная же компетенция оз-

начает, что по вопросам, названным в конституции, пред-

меты ведения закрепляются,  соответственно,  только  за

федерацией  или  только  за  субъектами  федерации (см.

1.4.3.).                                              

   Предметы исключительного  ведения  федерации  обычно

устанавливаются  исчерпывающим  образом  в тексте самой

конституции (как в Конституции РФ). Предметы же ведения

субъектов  федерации  в  разных странах устанавливаются

разными способами.  В одних государствах предметы веде-

ния субъектов специально не перечисляются, ими считают-

ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению фе-

дерации  и к совместному ведению федерации и ее субъек-

тов (Австрия,  Россия); здесь нельзя говорить об исклю-

чительной  компетенции  субъектов федерации,  если сами

субъекты не относят их к своей исключительной компетен-

ции.  В Конституции Индии, наоборот, дается исчерпываю-

щий перечень предметов ведения  штатов  (исключительная

компетенция субъектов федерации).  В Мексике же консти-

туционно очерчен круг вопросов,  которые не могут  быть

предметом ведения штатов.

                            

   3.5.1. ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   В ст. 71 Конституции РФ перечисляются предметы веде-

ния  Федерации.  Согласно ч.1 ст.  76 по этим предметам

ведения принимаются федеральные конституционные  законы

и федеральные законы.                                 

   Формулой "в  ведении Российской Федерации находятся"

обозначаются,  во-первых, сферы жизни общества, отрасли

и подотрасли народного хозяйства и социально-культурной

деятельности,  виды имущества, его объекты, которые на-

ходятся  под  воздействием  федеральной государственной

власти,  в распоряжении ее органов (например, упоминае-

мые в данной статье федеральные банки, транспорт, ядер-

ная энергетика, федеральная собственность, военная тех-

ника). Упоминание таких объектов без дальнейшей конкре-

тизации формулы означает, что все функции государствен-

ного воздействия на                                   

них (нормативное регулирование,  общее руководство, ко-

ординация,  текущее распорядительство, учет, контроль и

т.д.) осуществляются федерацией.                      

   Во-вторых, этой формулой охватываются такого же рода

отрасли и иные сферы с дополнением в виде записи о спо-

собах государственного воздействия  на  них  (например,

установление правовых основ единого рынка).           

   В-третьих, в ряде пунктов ст. 71 речь идет о различ-

ных областях государственного строительства и государс-

твенной  деятельности с указанием или без указания спе-

цифической роли федеральной власти применительно к этим

областям;  во  втором случае предполагается,  что все в

данной области делает федерация (например, установление

системы  федеральных органов законодательной,  исполни-

тельной и судебной власти, порядка их организации и де-

ятельности,  формирования этих органов; федеральная го-

сударственная служба;                                 

   внешняя политика России; оборона и безопасность; оп-

ределение статуса и защита государственной границы).  

   В-четвертых, и  это самое главное,  некоторые пункты

указывают на правовое регулирование (важнейшие  отрасли

права),  осуществляемое федеральной властью (уголовное,

уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное зако-

нодательство, гражданское, граж-данско-процессуальное и

арбитражно-процессуальное  законодательство,   правовое

регулирование интеллектуальной собственности;  финансо-

вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; фе-

деральное коллизионное право).                        

   В Конституции  не употребляется термин "исключитель-

ное" ведение федерации.  Но содержание вопросов ст.  71

позволяет  их рассматривать как раскрывающие содержание

суверенитета Российской Федерации,  провозглашенного  в

ч.1 ст.4 Конституции.  Сам факт их перечисления в Конс-

титуции, объективная необходимость решения вопросов та-

кого содержания на общегосударственном (в данном случае

- на федеральном)  уровне  и,  наконец,  положение  ч.1

ст.76  позволяют  их  оценивать  как предметы ведения и

полномочия, составляющие исключительную компетенцию Фе-

дерации.  Об  исключительности  здесь  говорится  в том

смысле,  что это  предметы  ведения  только  Федерации.

Правда,  это не означает, что субъекты Федерации не мо-

гут участвовать в решении этих вопросов, например, пос-

редством законодательной инициативы (ст.  104 Конститу-

ции) или через своих представителей в Совете Федерации.

Наконец,  отдельные  полномочия,  связанные  с решением

этих вопросов,  могут передаваться субъектам  Федерации

на основании федеральных законов по договорам между ор-

ганами власти Федерации и субъектов,  но при этом пред-

меты ведения должны оставаться предметами ведения Феде-

рации.                                                

   Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не

только в ст.  71,  но и ряде других статей Конституции.

Например, только федеральным законом могут определяться

случаи проникновения в жилище против воли проживающих в

нем лиц (ст.  25), условия и порядок пользования землей

(ч.3 ст.36),  и вообще права и свободы человека и граж-

данина могут быть ограничены только федеральным законом

(ст.55).  Однако содержание названных статей не выходит

за пределы положения п."в" ст.71, относящего к исключи-

тельной  компетенции  Федерации  регулирование и защиту

прав и свобод человека и гражданина.  Основания и поря-

док  прекращения  или  приостановления полномочий судей

(ст.  121),  случаи,  когда обвиняемый имеет  право  на

рассмотрение его дела судом присяжных (ч.4 ст.123), то-

же устанавливаются только федеральным законом. Но и эти

статьи  Конституции лишь конкретизируют положение п."о"

ст. 71. Во всех этих статьях Конституции подчеркивается

не столько то, что названные вопросы относятся к исклю-

чительной компетенции Федерации (это  уже  вытекает  из

ст.71),  сколько то, что они решаются федеральным зако-

ном,  а не иным федеральным нормативным актом  (естест-

венно, и не актами субъектов Федерации). Таким образом,

Конституция РФ содержит закрытый перечень вопросов иск-

лючительной компетенции Федерации.                    

   Процесс осуществления  этой исключительной компетен-

ции может происходить двояко - путем федерального зако-

нодательного регулирования и управления. Однако Консти-

туция не относит исполнительную деятельность по  вопро-

сам ст. 71 к исключительным полномочиям Федерации, т.е.

законы,  принимаемые по вопросам ст.71, исполняются как

федеральными, так и иными органами исполнительной влас-

ти.  Более того,  по вопросам ст.71 федеральные  органы

исполнительной  власти  и  органы исполнительной власти

субъектов Федерации действуют как единая система испол-

нительной  власти  в  Российской  Федерации  (ч.2 ст.77

Конституции). Естественно, органы исполнительной власти

субъектов Федерации не могут заниматься управлением фе-

деральной государственной собственностью (п."д"  ст.71)

и другими сферами отношений,  названными в ст.71, имма-

нентно предполагающими исключительно федеральное управ-

ление.                                                

Часть 1 ст.  76 Конституции четко  определяет,  что  по

предметам  ведения Российской Федерации принимаются фе-

деральные конституционные и федеральные законы, имеющие

прямое действие на всей территории России. Вместе с тем

в Конституции, в отличие от Федеративного договора, нет

прямого  запрета субъектам Федерации принимать правовые

акты по данным вопросам.  Более того,  формулировка ч.5

ст.76 предполагает,  что нормативные акты субъектов Фе-

дерации могут так или иначе затрагивать вопросы ст. 71,

причем из этой формулировки вытекает,  что акты субъек-

тов Федерации,  принятые по вопросам ст.  71,  не будут

действовать  лишь  тогда,  когда они противоречат феде-

ральному закону.  Налицо противоречие этой формулировки

положению ч.1 ст.76,  которое недвусмысленно устанавли-

вает исходные исключительные законодательные полномочия

Федерации по предметам ст. 71, в то время как ч.5 ст.76

сформулирована так, как будто ст.71 перечисляет вопросы

конкурирующей компетенции.  Естественно, субъекты Феде-

рации могут на основании федерального  закона  осущест-

влять делегированные полномочия по вопросам ст.  71. Но

они не вправе регулировать эти вопросы без специального

на  то уполномочивания (федеральным законом);  при от-

сутствии федерального закона по этим вопросам у них  не

может возникнуть,  например,  состояния законодательной

необходимости, поскольку это вопросы не их ведения.   

   Соответственно и любые договоры,  заключаемые  феде-

ральными  органами  исполнительной  власти  с  органами

субъектов Федерации,  относящие вопросы ст. 71 к компе-

тенции субъектов Федерации (в частности, совместное ве-

дение тоже означает осуществление компетенции субъектов

Федерации), противоречат Конституции РФ уже по той при-

чине,  что они заключаются не на основании  федеральных

законов о передаче конкретным субъектам конкретных пол-

номочий по вопросам ст.  71,  в то время как ч.1 ст. 76

однозначно  требует участия федерального законодателя в

любом случае регулирования этих вопросов (см. 1.4.3.).

   Конечно, ч.1 ст. 76 не исключает издания подзаконных

федеральных актов по вопросам ст.  71.  Но,  во-первых,

они должны издаваться на основании и во исполнение  фе-

деральных законов. Во-вторых, если при отсутствии соот-

ветствующих федеральных законов издаются  указы  Прези-

дента РФ, то эти указы не могут передавать вопросы иск-

лючительной компетенции Федерации в  ведение  субъектов

Федерации. Ибо неподзаконные указы Президента оправданы

лишь в безотлагательных случаях законодательной необхо-

димости,  т.е.  в  случаях необходимости законодательно

урегулировать вопрос, а не в случаях непреодолимого же-

лания Президента отказаться от имени Федерации от зако-

нодательного регулирования на федеральном уровне вопро-

сов,  которые Конституция относит к исключительной ком-

петенции Федерации. Практика же показывает, что догово-

ры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные

федеральной Конституцией к ведению  Российской  Федера-

ции,  включаются в перечень предметов совместного веде-

ния Федерации и субъектов и даже передаются  в  ведение

субъектов, со стороны Федерации подписываются Президен-

том,  а иногда даже Председателем Правительства, а офи-

циальный  законодатель оказался исключенным из договор-

ного процесса16.

                                      

   3.5.2. СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И  ЕЕ

СУБЪЕКТОВ

   Согласно Конституции, компетенция Федерации является

либо исключительной,  либо  совместной  -  по  вопросам

ст.72.  В последнем случае она осуществляется государс-

твенными органами Федерации  и  ее  субъектов,  которые

вправе принимать законы и иные нормативные акты по воп-

росам совместной компетенции, но обязаны при этом руко-

водствоваться общими нормативными основами,  устанавли-

ваемыми федеральными законами17.  В случае противоречия

между федеральным законом и любым актом, изданным субъ-

ектом Федерации по вопросам ст.72,  действует федераль-

ный закон (ч.5 ст.76).                                

   Федерация должна  устанавливать  лишь общие для всех

ее субъектов правовые начала решения вопросов,  находя-

щихся в совместном ведении,  без детальных предписаний,

оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом слу-

чае федеральные законы дополняются актами субъектов Фе-

дерации и в единстве  с  ними  регулируют  определенный

круг  вопросов,  составляющих сферу совместной деятель-

ности. Следовательно, характер данной группы полномочий

таков,  что  для  их  воплощения в жизнь требуется учет

специфических  особенностей  субъектов  Федерации.  Это

достигается  как  путем  установления  Федерацией общей

правовой основы при практическом

                     

   16 См.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российс-

кой Федерации // Асимметричность Федерации.  М.,  1997.

С.28-33.                                              

   17 Подробнее см.: Современная российская модель раз-

деления  власти  между федерацией и ее субъектами.  М.,1996.

                                                 

решении вопросов данной группы,  так и путем дополнения

субъектами Федерации такого рода основ правовыми норма-

ми,  учитывающими специфические (национальные, культур-

ные и т.п.) условия  их  применения  в  соответствующих

субъектах.                                            

   Примеры сходного  решения  проблем федерализма можно

обнаружить и в других странах.  Так,  Конституция  Авс-

трии,  как  и Конституция РФ,  закрепляет за субъектами

федерации - землями - право законодательного  регулиро-

вания  по  определенному кругу вопросов,  находящихся в

совместном ведении федерации и земель.  По  австрийской

модели  распределение  полномочий между федерацией и ее

субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ве-

дении,  осуществляется следующим образом: федерация ус-

танавливает общие принципы  законодательства,  а  земли

издают  конкретизирующие законы и осуществляют исполни-

тельную деятельность (например,  в области земельного и

трудового законодательства).  Вместе с тем, Конституция

Австрии предусматривает еще один вариант  распределения

полномочий  по вопросам совместного ведения:  законода-

тельство отнесено к ведению федерации, а исполнительная

деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномо-

чию земель (так решаются,  например,  вопросы гражданс-

тва,  организации и деятельности дорожной полиции). Так

же и в ФРГ,  помимо конкурирующей компетенции федерации

и  земель федеральный законодатель принимает основы за-

конодательства по описанному  Основным  Законом  узкому

кругу вопросов,  а земельное законодательство конкрети-

зирует общие принципы; федеральные законы самостоятель-

но исполняются землями,  если Основным Законом не уста-

новлено иное.  Данный вариант  распределения  законода-

тельных и исполнительных полномочий по вопросам,  отне-

сенным к совместному ведению,  российской  Конституцией

не предусмотрен18.                                    

   По своему  содержанию полномочия России по вопросам,

отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъек-

тов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости

от того,  касаются ли они  экономической  деятельности,

социальной сферы,  культуры, образования, охраны прав и

законных интересов граждан, внешних сношений.         

   Говоря о совместном ведении Федерации и  ее  субъек-

тов,  хотелось бы отметить одну важную историческую де-

таль. Конституция

                                    

   18 Разграничение предметов ведения между  федерацией

и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.    

  

   1978 г.  по-разному  решала  вопрос о формах участия

субъектов Федерации в законодательном регулировании  по

данному кругу вопросов:  ст.811 предусматривала необхо-

димость издания основ законодательства,  в соответствии

с которыми органы власти республик в составе РСФСР осу-

ществляли собственное правовое регулирование;         

   подобное положение предусматривала ст.844 в  отноше-

нии автономий; и только ст.8411 в отношении администра-

тивно-территориальных образований разрешала им осущест-

влять  собственное  правовое  регулирование до принятия

соответствующих федеральных актов по вопросам  совмест-

ного ведения. Конституция РФ 1993 г. не дает ясного от-

вета на эти вопросы,  но представляется возможным расп-

ространить  подобный  подход на все субъекты Федерации,

так как необходимость регулирования различных сфер  об-

щественной  жизни  требует  незамедлительного правового

регулирования,  что  быстрее  возможно  осуществить  на

уровне субъектов Федерации.  Безусловно, после принятия

соответствующего федерального закона  в  данной  сфере,

ранее  изданные  акты субъектов должны быть приведены в

соответствие с ним.                                   

   В ст.72 Конституции 1993 г.  закреплены вопросы, на-

ходящиеся  в  совместном ведении Федерации и ее субъек-

тов.  Однако описание предметов совместного ведения еще

не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Феде-

рация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетен-

ции  нужно  еще указать полномочия (и предметы ведения)

Федерации,  с одной стороны, и полномочия ее субъектов,

с другой,  - в каждой сфере совместного ведения. Иногда

эти полномочия закреплены прямо в Конституции РФ,  но в

большинстве  случаев  разграничение полномочий в сферах

совместного ведения содержится в федеральном  законода-

тельстве  и  договорах  органов  государственной власти

Российской Федерации и ее субъектов.                  

   Конституция, с одной стороны,  пошла по пути некото-

рого сужения предметов совместного ведения.  К исключи-

тельному ведению Федерации  теперь  относятся  судоуст-

ройство и регулирование интеллектуальной собственности.

Второе изменение объясняется развитием рыночных отноше-

ний, требующих срочного и единообразного разрешения на-

копившихся  в  области  интеллектуальной  собственности

проблем.  В  судоустройстве также необходимо установить

единообразие, а главное - свести к минимуму зависимость

судов от региональной власти.                         

   С другой стороны, в перечень вопросов, относящихся к

совместному ведению Федерации и ее субъектов,  включены

два новых по-                                         

ложения: вопросы владения,  пользования и  распоряжения

землей, недрами, водными и другими природными ресурсами

(п."в" ч.1 ст.72) и координация международных и внешне-

экономических  связей  субъектов Федерации,  выполнение

международных договоров Российской Федерации (п."о" ч.1

ст.72).  Причем вовлечение субъектов Федерации в между-

народно-договорные  и   внешнеэкономические   отношения

представляется  спорным с точки зрения конституционного

принципа федерализма.                                 

   В настоящее время в условиях роста значения  субъек-

тов Федерации необходимо ясно определиться с тем, какие

права в сфере совместного ведения имеет Федерация и ка-

кие - ее субъекты, что можно сделать путем внесения со-

ответствующих положений в федеральное законодательство.

Так,  в  области образования компетенция распределяется

следующим образом (п."е" ч.1 ст.72 Конституции РФ). Фе-

дерация  определяет его виды,  сочетание бесплатности и

платности обучения, устанавливает федеральные образова-

тельные стандарты, утверждает профессиональные требова-

ния, предъявляемые к работникам учебных заведений и ор-

ганов  управления  образования,  устанавливает  правила

приема в учебные заведения,  утверждает единые учебники

по  ряду  предметов,  организует научные исследования в

вузах,  присваивает ученые звания доцента и профессора,

в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для

всей Федерации. Основной же объем работы по организации

образования  падает  на  субъекты Федерации.  В области

культуры Федерация ограничивается законодательным  зак-

реплением основных принципов организации этой отрасли и

непосредственным управлением небольшим числом  учрежде-

ний культуры, имеющих общефедеральное значение, а также

осуществлением международных культурных связей и  опре-

делением  пообъектного  состава  памятников  истории  и

культуры федерального значения и потому подлежащих осо-

бой охране.                                           

   В области   семейного  законодательства  (п."к"  ч.1

ст.72), согласно новому кодексу, регулирование семейных

отношений осуществляется федеральным законодательством,

за исключением полномочий,  прямо отнесенных по кодексу

к ведению субъектов Федерации (например,  случаи сниже-

ния брачного возраста) и полномочий по вопросам, кодек-

сом не урегулированным.                               

   В законодательстве  об  окружающей  среде  детальное

разграничение полномочий в области использования и  ох-

раны  природных ресурсов между Федерацией и ее субъек-

тами осуществлено федеральными  законами,  принятыми  в

1995 г. (новая редакция закона о недрах, законы об осо-

бо охраняемых природных территориях и лечебных местнос-

тях), что позволило снять противоречия, возникшие из-за

того,  что некоторые субъекты (например, Якутия) приня-

ли,  не дожидаясь такого размежевания, свои, широкие по

содержанию правовые акты по упомянутым сферам, отнеся к

своему ведению все регулирование эксплуатации природных

ресурсов и охраны окружающей среды на своей территории.

   Согласно п."о" ч.1 ст.72 Конституции  к  совместному

ведению относится,  в частности, координация внешнеэко-

номических связей субъектов Федерации. В чем заключает-

ся  эта  координация  и каковы здесь полномочия России,

определяет федеральный закон "О государственном регули-

ровании внешнеторговой деятельности".                 

   Статья 7 данного Закона раскрывает содержание терми-

на "координация  внешнеэкономических  связей  субъектов

Федерации",  относя  к  ней  координацию внешнеторговой

(экспортной) деятельности в целях максимальной реализа-

ции экспортного потенциала субъектов Федерации, коорди-

нацию деятельности субъектов Федерации  по  созданию  и

функционированию свободных экономических зон, регулиро-

ванию приграничной  торговли,  а  также  информационное

обеспечение  и  формирование  межрегиональных  программ

внешнеторговой деятельности.  Координация  деятельности

субъектов  Федерации  в этой сфере осуществляется феде-

ральным органом исполнительной власти путем принятия  и

реализации  решений по вышеназванным вопросам по согла-

сованию с соответствующими органами  субъектов  Федера-

ции, чьи внешнеторговые интересы этим решением затраги-

ваются, а также путем взаимного обмена информацией меж-

ду ними в данной области.                             

   Однако необходимо подчеркнуть,  что по многим сферам

совместного ведения все еще требуется детальное разгра-

ничение полномочий между Федерацией и ее субъектами пу-

тем принятия новых и дополнения уже существующих  феде-

ральных законов, а также путем заключения договоров Фе-

дерации с ее субъектами.  Такой процесс необходим, нап-

ример, по вопросу о разграничении государственной собс-

твенности (п."г" ч.1 ст.72  Конституции)  и  по  другим

вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый воп-

рос - установление общих  принципов  налогообложения  в

России (п."и" ч.1 ст.72),  о чем дополнительно упомина-

ется в ч.3 ст.75 (см. 3.6.).                          

   Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по воп-

росам  совместной  компетенции возникают проблемы учета

мнений (позиций)                                      

субъектов Российской  Федерации при принятии законов по

предметам совместного ведения.  Характерной чертой  ны-

нешнего законодательного процесса в России является то,

что субъекты Федерации активно  используют  возможности

опережающего  правотворчества  по предметам совместного

ведения при отсутствии  федерального  законодательства.

При этом Конституционный Суд РФ своим Постановлением от

4 апреля 1996 г.  установил, что Конституция РФ не зап-

рещает  субъектам  Федерации  осуществлять  собственное

правовое регулирование по предметам совместного ведения

до  принятия федеральных законов19.  Таким образом,  на

конкретный краткосрочный период (до принятия  федераль-

ного закона) субъекты Федерации по предметам совместно-

го ведения с Федерацией фактически обладают полномочия-

ми конкурирующей законодательной компетенции.  Но после

принятия федерального закона соответствующие  законы  и

иные  нормативные акты субъектов не утрачивают силу ав-

томатически,  а продолжают действовать в части, не про-

тиворечащей федеральному закону.

                     

   3.5.3. КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   Сама Конституция  России не предусматривает исключи-

тельную компетенцию субъектов Федерации  (см.  1.4.3.),

поскольку  компетенция  субъектов определяется в ней по

остаточному принципу.  Конституция говорит лишь о "всей

полноте" государственной власти,  присущей полномочиям,

осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самос-

тоятельности  осуществления полномочий субъектами Феде-

рации по вопросам вне пределов ведения Федерации и сов-

местного  ведения  Федерации и субъектов Федерации (ч.4

ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не впра-

ве сама относить к своему ведению вопросы, определенные

по остаточному принципу в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, об-

ладая  всей  полнотой  государственной  власти в смысле

ст.73,  отдельные субъекты РФ вправе,  по соглашению  с

федеральными органами,  относить любые вопросы, находя-

щиеся  в  их  ведении,  к  ведению  Федерации.  Однако,

в-третьих,  субъекты РФ,  на основании ст.73,  вправе в

своих конституциях и уставах объявлять вопросы, опреде-

ленные в ч.4 ст.76,  вопросами их исключительной компе-

тенции,  предметами их исключительного ведения, которые

не могут передаваться в компетенцию Федерации.

       

   19 Собрание  Законодательства  РФ.  1996. №16. Ст.1909.

                                                

                                                       

   Это конституционное право субъекты Российской  Феде-

рации активно используют20.                           

   Положение ст.  73  сформулировано  на базе сходных с

ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в

Федеративный  договор о разграничении предметов ведения

и полномочий между федеральными органами  государствен-

ной власти Российской Федерации и органами власти суве-

ренных республик в составе Российской  Федерации  вошло

положение о том,  что республики обладают всей полнотой

государственной (законодательной,  исполнительной и су-

дебной) власти на своей территории,  кроме тех полномо-

чий,  которые переданы в  ведение  федеральных  органов

власти.  Представляется, что употребленная здесь, как и

в ст.  73 Конституции,  формулировка "вся полнота госу-

дарственной  власти" имеет чисто декларативный характер

и реально означает просто полномочия,  определяемые  по

остаточному принципу. Например, с точки зрения действу-

ющей Конституции,  судебная власть осуществляется Феде-

рацией, и сомнительно, что можно хоть в каком-то смысле

говорить,  что субъекты РФ,  даже республики,  обладают

"всей  полнотой" судебной власти,  поскольку и судоуст-

ройство,  и процессуальное законодательство находятся в

ведении Федерации (п."о" ст.71).  Если они могут самос-

тоятельно осуществлять полномочия судебной  власти,  то

только  через суды,  которые не входят в российскую су-

дебную систему.  Таковыми в принципе являются конститу-

ционные  (уставные) суды субъектов РФ,  хотя и они фор-

мально включены в состав единой судебной системы России

(ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной

системе Российской Федерации");                       

   кроме того,  мировые суды учреждаются субъектами Фе-

дерации, однако они фактически входят в единую судебную

систему, так как законность и обоснованность приговоров

и других решений мировых судей будут проверять районные

(федеральные)  суды,  а  финансироваться  мировые  суды

должны также из федерального бюджета (см. 4.5.6.).    

   Также можно считать,  что ст.  73 провозглашает пре-

зумпцию компетентности субъектов Российской  Федерации:

они обладают всеми полномочиями за исключением тех, ко-

торые закреплены за Федерацией. Эта презумпция означает

юридическую фикцию, согласно которой Федерация считает-

ся созданной ее субъектами, изначально

               

   20 См.: Уставы краев, областей, городов федерального

значения,  автономной области,  автономных округов Рос-

сийской Федерации. (Составители: Деменков М.В., Любимов

А.П., Корнев Н.М.) Вып.2. М., 1996.; Вып.3. М., 1997.

 

обладавшими "всей полнотой  государственной  власти"  и

передавшими  "создаваемой"  Российской  Федерации часть

своих властных полномочий.  Это  избавляет  федеральную

законодательную власть от необходимости определять ком-

петенцию субъектов в перечне  их  полномочий.  Подобный

метод установления исключительной компетенции субъектов

применяется также и в зарубежных федерациях (США,  Авс-

трия),  когда  к  предметам  исключительной компетенции

субъектов федерации относятся все вопросы, которые пря-

мо не отнесены к ведению самой федерации.  Однако в ус-

ловиях политической и экономической нестабильности, не-

достаточно  четкого  и последовательного размежевания в

федеральном законодательстве полномочий между центром и

регионами  достоинства имеют и два других способа опре-

деления компетенции субъектов Федерации,  т.е. установ-

ление  исчерпывающего перечня предметов ведения субъек-

тов Федерации (Индия) или определение тех вопросов, ко-

торые  не  могут  никоим образом быть предметом ведения

субъектов Федерации (Мексика) (здесь легче избежать,  а

при необходимости и решить спор о компетенции, о право-

мочности осуществлять те или иные полномочия в  федера-

тивном государстве).                                  

   Формулировка ст.73  Конституции делит полномочия го-

сударственной власти в России на две части:  полномочия

Федерации  (осуществляются по предметам ее ведения и по

предметам совместного ведения) и  полномочия  субъектов

Федерации  (осуществляются вне полномочий Федерации,  в

частности,  по предметам совместного ведения). Следова-

тельно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу

вопросов,  более широкому,  чем вопросы,  относящиеся к

предметам  ведения субъектов РФ (вопросы исключительной

компетенции субъектов). Точнее, субъекты РФ осуществля-

ют  полномочия  государственной власти,  во-первых,  по

предметам ведения, определенным по остаточному принципу

в ч.4 ст.76,  во-вторых, по предметам совместного веде-

ния.                                                   

   Часть 4 ст.76 говорит о компетенции,  которая  может

быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это воп-

росы, которые находятся вне пределов ведения Федерации,

совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. воп-

росы,  которые не упомянуты в перечнях ст. 71 и ст. 7 2

Конституции.  По  этим  вопросам  субъекты осуществляют

собственное правовое регулирование,  т.е. принимают за-

коны и иные нормативные акты независимо от федерального

законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и

единственным  ограничением здесь является универсальное

требование соблюдения прав и свобод человека и  гражда-

нина.                                                 

   Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73),

а не только упомянутых в ч.4 ст.  76, создается система

органов власти субъектов Федерации.  Федеральные органы

не вправе вмешиваться в деятельность органов  субъектов

по  реализации только тех полномочий,  которые осущест-

вляются в рамках их исключительной компетенции.  Однако

и в этой сфере полномочий субъектов действует положение

ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приос-

танавливать действие актов органов исполнительной влас-

ти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов

Конституции  РФ  и  федеральным законам,  международным

обязательствам России или нарушения прав и свобод чело-

века и гражданина до решения этого вопроса соответству-

ющим судом. Конечно, не выходя за конституционные и за-

конные  пределы своей исключительной компетенции,  осу-

ществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации

и  совместного  ведения,  органы  исполнительной власти

субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу междуна-

родных обязательств Федерации,  но Президент РФ, харак-

теризуемый в ч.  2 ст.80 Конституции как гарант прав  и

свобод человека и гражданина, может приостановить дейс-

твие акта исполнительной власти,  если  посчитает,  что

этим актом нарушены права человека (см. 3.8.).        

   Как правило,  к  исключительному ведению субъектов в

зарубежных федерациях относятся местное управление, ре-

гулирование  деятельности местных предприятий,  местные

налоги,  вопросы общественного порядка, культуры, сани-

тарии,  здравоохранения,  местных коммуникаций,  комму-

нального обслуживания,  социальной помощи престарелым и

инвалидам, организация местных правоохранительных орга-

нов, благоустройство территории21.                    

   Исключительные полномочия субъектов РФ находят  свое

отражение как в конституциях, так и в уставах, принима-

емых самими субъектами,  но не в федеральной  Конститу-

ции.  Так, не следует полагать, что ч.1 ст.77 Конститу-

ции РФ относит к исключительному ведению субъектов  Фе-

дерации  установление  системы  своих органов государс-

твенной власти.  Здесь говорится, что они устанавливают

эту  систему самостоятельно,  однако делается оговорка,

что их самостоятельность ограничена основами  конститу-

ционного  строя  России и общими принципами организации

представительных и исполнитель-

                                                      

   21 Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А.Ковачева.

 М., 1993. С.89-100.

                           

ных органов государственной власти,  установленными фе-

деральным законом. Следовательно, выбор субъектом Феде-

рации своей системы государственных органов подчиняется

требованию  ч.5 ст.76,  устанавливающей приоритет феде-

ральных законов по вопросам ст. 71 и ст.72.           

   Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые

предметы  исключительного  ведения субъектов Федерации,

помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего

административно-территориального деления, управления их

собственностью,  если это управление считать  предметом

ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъ-

екты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по  при-

нятию конституций,  уставов,  законов и иных актов,  но

эти акты издаются по вопросам, которые в основном пере-

числены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного

ведения (причем об общих принципах налогообложения  го-

ворится в п."и" ч.1 ст.72).                           

   Статья 76 Конституции предусматривает,  что вне пре-

делов ведения Российской Федерации, совместного ведения

Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации,

субъекты Федерации  осуществляют  собственное  правовое

регулирование,  включая  принятие законов и иных норма-

тивных актов.  Термин "собственное" в данном случае оз-

начает,  что  субъекты Российской Федерации по вопросам

их ведения издают свои законы и иные  нормативные  акты

самостоятельно,  полностью регулируя по своему усмотре-

нию отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не

только  в развитие (с учетом местных условий) федераль-

ного закона, как это имеет место по вопросам совместно-

го  ведения.  Если  нормативный акт субъекта Российской

Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению,

и  если такой акт противоречит федеральным законам,  то

действует акт субъекта  Федерации  -  в  данном  случае

принцип  верховенства федерального закона не действует,

ибо эта сфера общественных отношений резервирована  для

собственного правового регулирования субъектами Федера-

ции.                                                  

 

   3.6. СВОБОДНОЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЕ ТОВАРОВ,

УСЛУГ И ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ

И ПРИНЦИПЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

   Статья 74  Конституции  РФ  несколько конкретизирует

принцип свободы перемещения товаров, услуг и финансовых

средств на территории России, установленный в ч.1 ст. 8

Конституции.  Изъятие из этого принципа применительно к

перемещению товаров и услуг (но не финансовых средств!)

может  устанавливать  исключительно  федеральный  закон

(ч.2 ст.74 Конституции),  что (косвенно) подтверждает и

п."ж" ст. 71. Сводного акта по этому вопросу не сущест-

вует.  Отдельные положения о порядке введения подобного

ограничения содержатся в Законе РСФСР  "О  чрезвычайном

положении"  (необходимо  принятие федерального закона в

соответствии со ст.  88 Конституции).  Случаи  введения

ограничений перечислены в ч.2 ст.74:                  

   обеспечение безопасности  (России),  защиты  жизни и

здоровья людей,  охрана природы, охрана культурных цен-

ностей.  Возможный перечень товаров и услуг, на переме-

щение которых налагается ограничение,  может быть  раз-

личным в зависимости от целей такого ограничения: това-

ры,  представляющие угрозу для жизни и  здоровья  людей

(продовольственные,    непродовольственные;   химикаты,

удобрения и т.п.); промышленные технологии, опасные для

окружающей природной среды;  вещества,  разрушающие па-

мятники культуры в результате производственных  процес-

сов, переработки и выброса, и т.д.                    

   Российское законодательство  рассматривает вопрос об

ограничении перемещения товаров и услуг в связи с  объ-

явлением  территории  субъекта Федерации зоной экологи-

ческого бедствия, чрезвычайной экологической ситуации и

т.п.  (Закон  1991  г.  "Об охране окружающей природной

среды").  В ст.74 Конституции не говорится о сроках та-

кого ограничения. Однако, по смыслу законодательства об

охране природной среды такое  ограничение  снимается  в

случае,  если территория будет восстановлена в экологи-

ческом отношении.                                     

   Из положений ч.1 ст.  8 и ч.1 ст. 74 о единстве эко-

номического  пространства и свободном перемещении това-

ров, услуг и финансовых средств, п."ж" ст.71 о единстве

рынка  вытекают следующие соображения по поводу возмож-

ностей субъектов РФ устанавливать налоги на своей  тер-

ритории:  хотя формирование и исполнение бюджетов субъ-

ектов Федерации относится к их исключительной компетен-

ции,  положение п."и" ч.1 ст.72, относящее установление

общих принципов налогообложения к  совместному  ведению

Федерации и ее субъектов,  нельзя понимать так, что ус-

тановление конкретной системы налогов, вводимых субъек-

тами  Федерации  на  своей территории,  включает в себя

право субъектов устанавливать налоги,  не предусмотрен-

ные  федеральным законом об общих принципах налогообло-

жения. В противном случае возможно установление субъек-

тами РФ таких налогов, которые будут противоречить тре-

бованиям                                               

ч.1 ст. 8, относящимся к основам конституционного строя

Российской Федерации. Поэтому ч.3 ст.75 определяет, что

общие  принципы  налогообложения  и сборов в Российской

Федерации устанавливаются федеральным законом.        

   Однако очевидно текстуальное противоречие между  по-

ложениями ч.З ст.75 и п."и" ч.1 ст.72 Конституции. Если

общие принципы  налогообложения  в  РФ  устанавливаются

только федеральным законом, то в какой мере их установ-

ление может быть предметом совместного ведения  Федера-

ции и ее субъектов?  Исходя из того, что эти противоре-

чащие друг другу положения следует толковать в контекс-

те  ч.1 ст.  8,  относящейся к основам конституционного

строя,  можно признать не совсем  удачной  формулировку

п."и"  ч.1  ст.72.  В  действительности  Конституция не

предполагает, что общие принципы налогообложения снача-

ла формулируются в федеральном законе,  а затем конкре-

тизируются субъектами РФ с учетом,  скажем, экономичес-

кой специфики регионов.  Общие принципы налогообложения

следует считать предметом ведения Федерации. Они должны

устанавливаться  федеральным  законодателем таким обра-

зом,  чтобы субъектам РФ оставалось лишь  устанавливать

конкретную  систему  своих налогов,  выбирая из перечня

налогов, предусмотренных федеральным законом, и опреде-

ляя ставку налога в тех параметрах,  которые определены

федеральным законодателем. Следовательно, к совместному

ведению  относится  налогообложение в субъектах Федера-

ции,  причем его общие  принципы,  согласно  ч.3  ст.75

Конституции, устанавливаются федеральным законом.     

   Этот вывод подтверждается и Постановлением Конститу-

ционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. по делу о проверке

конституционности  положений  абз.2 п.2 ст.  18 и ст.20

Закона РФ от 27 декабря 1991 г.  "Об основах  налоговой

системы в Российской Федерации" (см.  1.3.4; 1.4.3.). В

частности,  Конституционный Суд постановил, что законно

установленными  могут  считаться только те региональные

налоги,  которые были введены законодательными органами

субъектов  Федерации в соответствии с федеральным зако-

ном,  определяющим не только перечень налогов и сборов,

но и все элементы налоговых обязательств.  Установление

налогов и сборов осуществляется  федеральными  органами

власти,  органами государственной власти субъектов РФ и

органами местного самоуправления,  но,  применительно к

субъектам  РФ,  понятие "установление налогов и сборов"

имеет иной юридический смысл, поскольку право субъектов

РФ на установление налогов носит производный характер -

субъекты РФ связаны общими принципами,  содержащимися в

федеральном законе, в частности, исчерпывающим перечнем

региональных налогов, закрепленным в Законе "Об основах

налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря

1991 г.

                                               

   3.7. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   Часть 2 ст.  77 Конституции говорит о единой системе

органов исполнительной власти в пределах  ведения  Рос-

сийской  Федерации и полномочий Российской Федерации по

вопросам ст.72 Конституции. В уставах субъектов Федера-

ции,  в развитие положений Конституции РФ,  говорится о

праве исполнительных  органов  власти  того  или  иного

субъекта   Федерации  осуществлять  деятельность  (пра-

во-применительную и правоисполнительную) в рамках  пол-

номочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.       

   Речь идет  об  определенной  иерархичности структуры

исполнительной власти в масштабе Российской  Федерации.

Вместе  с тем,  эта иерархичность не отрицает самостоя-

тельную компетенцию всех органов исполнительной  власти

и не означает полномочия федеральных органов давать ор-

ганам исполнительной власти субъектов Федерации  обяза-

тельные для исполнения указания и распоряжения. В докт-

рине справедливо подчеркивается,  что "отношения в  ис-

полнительной  вертикали  в  условиях нового российского

федерализма не могут иметь жесткого  двойного  подчине-

ния, характерного для допсрестроечного периода. В сов-

ременных условиях взаимодействие в системе исполнитель-

ной  ветви  власти  имеет преимущественно координацион-

но-рекомендательный характер и направлено на  обеспече-

ние информационно-справочными материалами, установление

деловых контактов"22.                                 

   Однако пока существует объективная  необходимость  в

большей централизованности системы органов исполнитель-

ной власти на всей территории России (по вопросам:  уп-

равляемости  экономикой;  выплаты заработной платы бюд-

жетным организациям; сбору налогов;                   

   защиты прав граждан и т.д.),  в более тесной органи-

зационно-правовой связи органов,  осуществляющих испол-

нительно-распоряди-

                                   

   22 Комментарий к конституции Российской Федерации  /

Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.342.                        

                                                       

                                                      

тельную деятельность. Так, акты федерального Правитель-

ства,  обязательные к исполнению в Российской Федерации

(ч.2 ст.  115 Конституции),  как правило,  адресованы и

федеральным,   и  региональным  органам  исполнительной

власти.  Правительство РФ направляет и проверяет работу

органов исполнительной власти субъектов Федерации. Мно-

гие федеральные министерства и ведомства руководят дея-

тельностью  аналогичных министерств,  ведомств и других

подобных  структур  в  системе  органов  исполнительной

власти субъектов РФ.                                  

   Как бы то ни было, единство системы органов исполни-

тельной власти в масштабе Российской Федерации не явля-

ется абсолютным.  Поскольку речь идет о взаимосвязи ор-

ганов двух уровней в  федеративном  государстве,  такое

единство прежде всего требует разграничения компетенции

между органами исполнительной  власти  Федерации  и  ее

субъектов  и их самостоятельности в пределах своей ком-

петенции,  что вытекает из ч.3 ст.5 Конституции. Следо-

вательно,  в единой системе исполнительной власти в це-

лом и в отношениях исполнительной власти,  названных  в

ч.2  ст.77,  действует  принцип  внутреннего разделения

полномочий в государственном управлении23, выраженный в

Постановлении  Конституционного  Суда  РФ  от 24 января

1997 г.  по так называемому "удмуртскому делу" (о  про-

верке конституционности Закона Удмуртской Республики от

17 апреля 1996 г.  "О системе  органов  государственной

власти  в Удмуртской Республике").  Этот принцип не до-

пускает  непосредственного  вмешательства  вышестоящего

органа власти в компетенцию нижестоящего,  но позволяет

вышестоящему устанавливать  правила,  обязательные  для

нижестоящих органов исполнительной власти (см. 3.8).  

   В развитие положения ч.2 ст.77 Конституции ч.1 ст.78

предоставляет федеральным органам исполнительной власти

право создавать свои территориальные органы в субъектах

Федерации и назначать соответствующих должностных  лиц.

14  августа 1996 г.  Президент РФ издал Указ "О системе

федеральных органов исполнительной власти",  которым, в

частности, установлено, что территориальные органы соз-

даются федеральными органами  исполнительной  власти  с

разрешения Правительства РФ. Их создание, реорганизация

и ликвидация, назначение и освобождение от должности их

руководителей  осуществляются соответствующим федераль-

ным органом 

                                         

   23 См.:  Бланкенагель А. Местное самоуправление про-

тив  государственного управления в Российской Федерации

// Конституционное право:  восточноевропейское  обозре-

ние. 1997. №1 (18). С.130.

                           

                                                      

   исполнительной власти  после консультации с органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 

   К взаимоотношениям центральных и территориальных ор-

ганов  исполнительной  власти  также  относится принцип

внутреннего разделения полномочий в государственном уп-

равлении,  выраженный  в Постановлении Конституционного

Суда по "удмуртскому делу". Однако здесь невозможно из-

бежать  непосредственного  вмешательства  в компетенцию

нижестоящих органов - хотя бы уже потому,  что освобож-

дение  от  должности их руководителей во многом зависит

от вышестоящего органа.  Вместе с тем в правовом  госу-

дарстве  условия дачи указаний и распоряжений вышестоя-

щих органов нижестоящим должны быть регламентированы  -

если не законом, то актом высшего органа исполнительной

власти.  Только в этом случае возможна хотя бы  относи-

тельно  самостоятельная компетенция подчиненных органов

исполнительной власти.

                                

   3.8. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

   Независимо от положения ч.2 ст.77 о единстве системы

исполнительной власти, ч.2 и ч.З ст.78 предусматривают,

что  федеральные  органы исполнительной власти и органы

исполнительной власти субъектов Федерации могут по сог-

лашению  взаимно делегировать осуществление части своих

полномочий.                                            

   Такая передача полномочий  возможна  при  соблюдении

двух условий. Во-первых, требуется соглашение о переда-

че полномочий (в ч.З ст. 11 Конституции говорится о до-

говорах о разграничении предметов ведения и полномочий)

соответствующих органов исполнительной власти.  Следо-

вательно,  имеется в виду передача полномочий не в рам-

ках договорного разграничения полномочий, предусмотрен-

ного в ч.З ст. 11 Конституции, а, сверх того, на основе

разграничения полномочий,  уже установленного Конститу-

цией,  внутри-федеральными  договорами  о разграничении

предметов ведения и полномочий и законами, ибо соглаше-

ния  органов  исполнительной власти не могут иметь пер-

вичный, учредительный характер24.                     

   Однако на практике такая передача происходит,  в ос-

новном, на взаимной основе в рамках договоров о разгра-

ничении предметов

                                    

   24 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации

 / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.348.

                                                      

ведения и  полномочий  между  органами  государственной

власти Российской Федерации и субъектов Федерации, зак-

лючаемых на основании с ч.3 ст.  11 Конституции (уставы

субъектов  Федерации также говорят о процедуре передачи

полномочий в связи с заключением  подобных  договоров);

т.е.  одновременно с разграничением полномочий исполни-

тельной власти в сфере совместного ведения происходит и

делегирование  иных  полномочий  исполнительной власти.

Все это, однако, не лишает органы исполнительной власти

возможности  в  дальнейшем делегировать (в смысле ч.2 и

ч.3 ст.78) часть своих полномочий, в том числе - полно-

мочий, установленных договорами (на основе договоров) о

разграничении предметов ведения и полномочий.         

   Как уже говорилось, эти договоры заключаются от име-

ни  Федерации  Президентом  и даже Председателем Прави-

тельства (см. 5.3.1.). Но в той части этих договоров, в

которой  речь  идет о разграничении полномочий исполни-

тельной власти, процедура их заключения не противоречит

Конституции РФ.  Ибо федеральные законы, даже принимае-

мые по предметам ведения Федерации,  могут  исполняться

правительственно-административными  органами  не только

Федерации,  но и ее субъектов, если это не противоречит

специфике конституционно закрепленных предметов ведения

Федерации.                                            

   Во-вторых, передача осуществления  части  полномочий

не  должна  противоречить  Конституции РФ и федеральным

законам.  В доктрине высказана точка  зрения,  согласно

которой,   в  случае  делегирования  полномочий  "свер-

ху-вниз" по соглашению органов  исполнительной  власти,

можно  передавать  полномочия  только по предметам сов-

местного ведения Федерации и ее субъектов25;  имеется в

виду, что лишь в этом случае будет соблюдено требование

непротиворечия соглашения Конституции РФ.             

   Если бы речь шла о разграничении полномочий исполни-

тельной  власти договорами,  предусмотренными в ч.З ст.

11 Конституции, то с этим следовало бы согласиться, так

как  эти договоры предназначены для установления компе-

тенции по предметам совместного ведения  (см.  3.5.1.).

Однако ч.2 ст.78 имеет в виду передачу любых полномочий

исполнительной власти,  делегирование которых не проти-

воречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, оче-

видно,  что полномочия по управлению федеральной  госу-

дарственной собственностью (п."д" ст.71) не могут пере-

даваться "сверху-вниз", поскольку 

                   

   25 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-

ции / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.347-349.

             

   Конституция однозначно  относит управление федераль-

ной государственной собственностью к полномочиям  феде-

ральных органов власти. Но так же очевидно, что, напри-

мер,  полномочия  федеральных  органов   исполнительной

власти  по применению уголовно-процессуального законо-

дательства,  относящегося к предметам ведения Федерации

(п."о"  ст.71),  осуществляются органами исполнительной

власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федераль-

ных органов,  в определенной части,  могут передаваться

ими соответствующим органам субъектов  Федерации,  если

это не противоречит федеральному закону,  устанавливаю-

щему полномочия соответствующих федеральных органов ис-

полнительной власти.                                  

   Поскольку в  Конституции (ст.78) ничего не говорится

о временных параметрах передачи полномочий,  то следует

считать,  что  Конституция  предполагает  общеизвестное

правило,  соблюдение которого необходимо в правовом го-

сударстве: делегирование полномочий по соглашению долж-

но осуществляться на определенный срок, установленный в

этом соглашении.  В противном случае орган исполнитель-

ной власти, передавший полномочия, может в любой момент

отозвать  их в одностороннем порядке,  что противоречит

требованию определенности  компетенции  государственных

органов в правовом государстве.                       

   Договоры же о разграничении предметов ведения и пол-

номочий рассматривают эту передачу как фактически бесс-

рочную,  упоминая о возможности ее пересмотра в резуль-

тате изменения договора по  взаимному  согласию  сторон

(Российская  Федерация  и  субъект Федерации).  Поэтому

применительно к передаче полномочий в рамках этих дого-

воров можно было бы использовать следующие варианты для

обозначения срока передачи полномочий и процедуры пере-

дачи (нормативного ее обеспечения):                   

   - указание  на  конкретный  срок передачи полномочий

путем установления в договоре даты  (например,  "по  31

декабря 1999 г.") или срока (например,  "на пять лет"),

после чего автоматически осуществление данного полномо-

чия вновь переходит к органу,  делегировавшему полномо-

чия; при этом не требуется издание дополнительного пра-

вового акта о факте обратной передачи (возврате) полно-

мочия или внесение изменения в текст договора;        

   - передача полномочий "до востребования" их передаю-

щими  органами  государственной  власти;  здесь возврат

полномочий происходит путем издания передавшим их орга-

ном  исполнительной  власти акта,  оформляющего возврат

определенных полномочий.                              

Бесспорно, что федеральный орган исполнительной власти,

передавший реализацию части своих полномочий органу ис-

полнительной  власти  субъекта РФ,  должен сохранить за

собой право контроля за  деятельностью  исполнительного

органа субъекта по соответствующим вопросам. И если фе-

деральный орган сочтет,  что делегированные им полномо-

чия осуществляются ненадлежащим образом,  то у него бу-

дут все основания требовать  расторжения  соглашения  -

вплоть  до  обращения в Конституционный Суд с ходатайс-

твом о разрешении спора о компетенции,  если  возникнет

спор  по  поводу досрочного возврата полномочий (анало-

гичные требования могут выдвигать и органы исполнитель-

ной  власти субъектов Федерации в случаях передачи пол-

номочий "снизу-вверх").  Однако отсюда вовсе не вытека-

ет,  что  в правовом государстве контрольные полномочия

федерального органа исполнительной власти  простираются

"вплоть  до  отмены решений,  принятых органом субъекта

Федерации в рамках переданных полномочий"26. Если орган

исполнительной власти субъекта РФ осуществляет полномо-

чия на правовой основе (а такую основу дает  соглашение

с федеральным органом исполнительной власти,  не проти-

воречащее Конституции РФ и федеральным законам) и  если

соглашение  прямо  не  предусматривает полномочие феде-

рального органа отменять  соответствующие  решения,  то

только  сам  орган  исполнительной  власти  субъекта РФ

вправе отменить решение,  принятое им в рамках передан-

ных ему полномочий.                                   

   Этот вывод подтверждается и позицией Конституционно-

го Суда РФ,  выраженной в Постановлении  от  24  января

1997 г.  по "удмуртскому делу" (см.  1.4.7.). А именно:

согласно ст.8 и ст.21 Закона Удмуртской  Республики  от

17  апреля  1996 г.  "О системе органов государственной

власти в Удмуртской Республике" государственные  органы

Удмуртии  вправе  отменять акты нижестоящих органов ис-

полнительной власти,  сформированных  в  административ-

но-территориальных  единицах Республики,  если эти акты

нарушают права и свободы человека и гражданина, а также

в других случаях.  Конституционный Суд расценил это по-

ложение как неконституционное,  нарушающее принцип раз-

деления  властей  и  разграничения  предметов ведения и

полномочий между органами государственной  власти  раз-

личного уровня (ч.3 ст.5 и ст. 10 Конституции РФ)27.

  

   26 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-

ческий комментарий. С.462.                            

   27 По мнению А.Бланкенагеля,  комментирующего данную

позицию Конституционного Суда, последний "пытается про-

толкнуть принципы правового государства"  в  российский

механизм государственного управления, в котором принци-

        пы иерархии и подчинения развиты  в  такой мере,

что кажется само

собой разумеющимся полномочие любого вышестоящего орга-

на  -  в  силу самого факта своего положения - отменить

любое  решение  нижестоящего  органа  (Бланкенагель  А.

Указ. соч. С.130).

                                        

   Данная позиция Конституционного Суда  сформулирована

применительно  к  системе органов исполнительной власти

субъекта Федерации. Тем более она относится к отношени-

ям органов исполнительной власти Федерации и ее субъек-

тов,  даже с учетом того,  что в пределах,  указанных в

ч.2  ст.77,  они образуют единую систему исполнительной

власти в Российской Федерации.  Применительно к отноше-

ниям  органов исполнительной власти Федерации и субъек-

тов  Федерации  по  поводу  полномочий,  делегированных

"сверху-вниз",  следует учитывать,  что,  согласно ч. 2

ст.  78, передается только часть полномочий федеральных

органов исполнительной власти.  Но если передается пол-

номочие принимать решения,  то это включает  в  себя  и

полномочие изменять или отменять принятое решение. Если

считать, что федеральный орган вправе оставить за собой

полномочие отменять решения, то это означает, что соот-

ветствующий орган исполнительной власти субъекта  Феде-

рации  будет  не  вправе  отменять собственные решения,

принятые в рамках переданных ему полномочий.

          

   3.9. ПРЕЗИДЕНТ РФ И ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ 

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   3.9.1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

   Президент и Правительство обеспечивают осуществление

полномочий  федеральной  государственной власти на всей

территории Российской Федерации  (ч.4  ст.78  Конститу-

ции). Главная роль в этом процессе отводится Президенту

как главе государства и гаранту Конституции.  Статья 85

Конституции  наделяет Президента определенными полномо-

чиями для выполнения этих функций. Так, Президент может

использовать  согласительные  процедуры  для разрешения

разногласий между органами государственной власти  Рос-

сийской Федерации и ее субъектов.                     

Особое значение имеет закрепленное в ч.2 ст.  85  право

Президента  приостанавливать действие актов органов ис-

полнительной власти субъектов  Российской  Федерации  в

случае  противоречия  этих актов Конституции Российской

Федерации и федеральным законам,  международным  обяза-

тельствам  Российской Федерации или нарушения этими ак-

тами прав и свобод человека  и  гражданина  до  решения

этого  вопроса  соответствующим  судом.  Имеются в виду

прежде всего акты правительств (и аналогичных им  орга-

нов) субъектов Федерации, а также акты глав администра-

ций. По отношению к актам законодательных органов субъ-

ектов  Федерации  Президент  таких полномочий не имеет.

Что касается актов президентов, которые имеются в неко-

торых субъектах Российской Федерации,  то осуществление

указанного полномочия Президента России зависит от  то-

го, рассматривается ли президент соответствующего субъ-

екта Федерации по его конституции в  качестве  носителя

исполнительной власти.                                 

   Президент РФ  лишь  приостанавливает  действие актов

органов  исполнительной  власти  субъектов   Федерации.

Окончательно  решает  этот  вопрос соответствующий суд.

Это может быть как Конституционный Суд РФ,  так и орган

конституционного судопроизводства того субъекта Федера-

ции, орган исполнительной власти которого издал оспари-

ваемый  акт.  Президент  России  уже использовал право,

данное ему ч.2 ст.85 Конституции РФ. Так, было приоста-

новлено  действие постановления главы администрации Не-

нецкого автономного округа,  указов президентов Ингушс-

кой  Республики и Республики Саха (Якутия),  Указ Главы

Республики Коми28.                                    

   Следует отметить, что по ранее действовавшей Консти-

туции,  Президент РФ являлся высшим должностным лицом и

осуществлял функции главы исполнительной власти на всей

территории Российской Федерации.  В связи с этим в 1992

г.  был введен институт представителей Президента РФ  в

крае,  области,  автономной области, автономном округе,

городах Москве и Санкт-Петербурге.                    

   Указом от 5 февраля 1993 г.  №186 Президент утвердил

Положение о представителе Президента РФ в крае,  облас-

ти,  автономной области, автономном округе, городах фе-

дерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Предста-

витель Президента определен как

                       

   28 См.:  Указ Президента Российской Федерации  от  7

августа 1997 г. №834 "Об Указе Главы Республики Коми от

31 июля 1996 г.  №215 "О мерах по сокращению  задолжен-

ности предприятий Республики Коми по платежам в респуб-

ликанский бюджет Республики Коми,  бюджеты городов, ра-

    йонов и территориального дорожного фонда Республики Коми".

                                                 

                                                       

   должностное лицо,  представляющее Президента  РФ  на

соответствующей территории. Среди полномочий представи-

теля Президента России, изложенных в п.2 указанного По-

ложения,  важным для нашей темы представляется возложе-

ние на представителя Президента РФ обязанности  содейс-

твовать  исполнению  указов  и распоряжений Президента,

постановлений Правительства РФ, предоставление ему пра-

ва  контроля  за  деятельностью  органов исполнительной

власти по  выполнению  указанных  актов.  Представитель

Президента России наделен также полномочиями по коорди-

нации деятельности  территориальных  служб  федеральных

органов исполнительной власти.                        

   После принятия  новой  Конституции  РФ,  закрепившей

иную систему государственной власти,  институт предста-

вителей  Президента РФ сохранился.  Более того,  Указом

Президента РФ от 17 января 1995 г. №53 в вышеназванный

Указ были внесены изменения и дополнения, которые расп-

ространили действие института представителей Президента

и  на  республики в составе Российской Федерации,  пос-

кольку Конституция уравняла в правах все субъекты  Рос-

сийской Федерации. Кроме того, представитель Президента

РФ стал именоваться полномочным  представителем  Прези-

дента  РФ.  Однако  этот Указ с изменениями продержался

только до июля 1997 г.  9 июля 1997 г. Президент РФ из-

дал  новый Указ "О полномочном представителе Президента

Российской Федерации в регионе Российской Федерации"  с

положением о полномочном представителе29.  Полномочному

представителю предоставлены дополнительные гарантии его

деятельности. Однако этот институт нуждается в приведе-

нии в соответствие с Конституцией, так как представите-

ли Президента РФ,  вопреки положениям ч.3 ст.5 и ст. 10

Конституции, все больше вмешиваются в сферу деятельнос-

ти  регионов.  Высказываются мнения,  что этот институт

необходимо упразднить.

                                

   13.9.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ

   ФЕДЕРАЦИИ С ГЛАВАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ

ФЕДЕРАЦИИ

   Согласно ст.77  Конституции,  образуемые  субъектами

Федерации системы органов  власти  должны  соответство-

вать,  во-первых,  основам  конституционного строя Рос-

сийской Федерации, а во-вторых, общим принципам органи-

зации представительных и исполнительных орга-

        

   29 Собрание Законодательства РФ. 1997. №28. Ст.3421.

                                                      

нов государственной  власти,  определяемым  федеральным

законом.  Среди  основ конституционного строя,  имеющих

отношение к данной проблеме, следует назвать разделение

государственной власти на законодательную, исполнитель-

ную и судебную,  а также правило ст.  11 Конституции  о

том,  что  разграничение предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти Федерации и субъ-

ектов Федерации осуществляется Конституцией, Федератив-

ным и иными договорами о разграничении предметов  веде-

ния и полномочий.                                     

   Система органов  государственной власти субъекта Фе-

дерации формируется им самостоятельно в соответствии  с

общими принципами организации представительных и испол-

нительных органов государственной власти, установленны-

ми федеральным законом.  7 апреля 1995 г. Государствен-

ная Дума приняла Федеральный закон "Об общих  принципах

организации   системы  органов  государственной  власти

субъектов Российской Федерации". Совет Федерации непра-

вомерно (с пропуском четырнадцатидневного срока) откло-

нил данный Закон.  После подтверждения  Конституционным

Судом  РФ  правильности позиции Государственной Думы (о

том,  что данный Федеральный закон считается одобренным

Советом Федерации в соответствии с ч.4 ст.  105 Консти-

туции), Закон был направлен Президенту для подписания и

обнародования, но Президент отклонил его. Государствен-

ная Дума квалифицированным большинством голосов одобри-

ла  Закон  в  ранее принятой редакции и направила его в

Совет Федерации, который снова отклонил Закон. В насто-

ящее  время  депутатами  Государственной Думы на основе

отклоненного Закона и законодательной инициативы  Зако-

нодательного  собрания  Краснодарского  края разработан

новый проект закона "Об общих принципах организации за-

конодательных (представительных) и исполнительных орга-

нов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции".  Принятый  в 1995 г.  Государственной Думой Закон

содержал, кроме всего прочего, существенный недостаток:

в нем не нашел отражения конституционный принцип единс-

тва системы исполнительной власти в Российской  Федера-

ции.                                                   

   Президент, обращая  внимание на несоответствие конс-

титуций,  уставов,  законов и иных нормативных правовых

актов субъектов Российской федерации Конституции России

и федеральным законам, издал Указ "О мерах по обеспече-

нию  взаимодействия федеральных органов государственной

власти и органов государственной  власти  субъектов  РФ

при  проведении конституционно-правовой реформы в субъ-

ектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. №1007,

которым  рекомендовал  субъектам Федерации,  до издания

соответствующего федерального закона,  воздержаться  от

принятия собственных нормативных правовых актов,  уста-

навливающих принципы организации и систему органов  го-

сударственной власти в субъектах Федерации.           

   До принятия в 1993 г.  Конституции РФ,  и особенно в

период  поэтапной  конституционной  реформы  (1993-1994

гг.),  главы администраций в субъектах Российской Феде-

рации назначались и освобождались от  должности  Прези-

дентом  РФ.  В  начальный период становления новой рос-

сийской государственности такая мера была  оправдана  и

необходима.  Но после принятия Конституции,  содержащей

принципиально новую для России концепцию  взаимоотноше-

ний федерального Центра и регионов,  главы исполнитель-

ной власти субъектов Федерации избираются населением  в

соответствии с законодательством соответствующего субъ-

екта Федерации. Однако законодательство субъектов Феде-

рации  о  выборах  в  органы  государственной власти не

должно противоречить базовому Федеральному  закону  "Об

основных  гарантиях избирательных прав граждан Российс-

кой Федерации",  предоставившему,  с одной стороны, из-

вестную самостоятельность субъектам Федерации, а с дру-

гой  стороны,  установившему  определенные  рамки,  что

вполне оправдано, так как вопрос о гарантиях прав граж-

дан отнесен Конституцией (п."в" ст.  71 - регулирование

и защита прав и свобод человека и гражданина) к ведению

Российской Федерации.                                 

   В связи с отсутствием федерального закона  об  общих

принципах организации представительных и исполнительных

органов государственной власти,  предусмотренного в ч.1

ст.77 Конституции, Президентом РФ был издан Указ "О ме-

рах по укреплению единой системы исполнительной  власти

в  Российской  Федерации"  от 3 октября 1994 г.  ь1969.

Указ  установил,  что  полномочия  глав  исполнительной

власти субъектов, независимо от того, назначены они или

избраны, определяются Конституцией РФ, федеральными за-

конами,  указами и распоряжениями Президента, постанов-

лениями и распоряжениями Правительства,  соглашениями с

федеральными органами исполнительной власти, уставами и

законами субъектов Федерации;                         

   главы исполнительной власти в равной мере несут  от-

ветственность за реализацию своих полномочий.         

   Назначение на  должность и освобождение от должности

глав администраций краев, областей, городов федерально-

го  значения,  автономной области,  автономных округов,

применение к ним мер                                  

дисциплинарной ответственности, согласно п.2 названного

Указа,  производится указами Президента РФ по представ-

лению  Председателя Правительства.  Вопрос о назначении

выборов главы администрации  до  принятия  федерального

закона также должен решаться Президентом РФ.          

   Этим Указом  было утверждено Положение о главе адми-

нистрации края,  области, города федерального значения,

автономной области, автономного округа Российской Феде-

рации.  Согласно Положению глава администрации входит в

единую систему исполнительной власти в Российской Феде-

рации,  подчиняется Президенту и  Правительству  РФ  по

предметам  ведения  Российской  Федерации  и в пределах

полномочий Российской Федерации по предметам совместно-

го ведения. Глава администрации действует самостоятель-

но в пределах своей компетенции по вопросам,  связанным

с осуществлением отдельных полномочий федеральных орга-

нов исполнительной власти,  делегированных органам  ис-

полнительной  власти  соответствующего субъекта Федера-

ции;  полномочий органов исполнительной власти субъекта

Федерации по предметам совместного ведения;  полномочий

исполнительной власти субъекта Федерации; по предметам,

не  отнесенным Конституцией России к ведению Российской

Федерации или совместному ведению.                    

   30 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ по запросам

Государственной Думы, Курганской областной Думы и Зако-

нодательного Собрания Камчатской области, соединив дела

в  одном  производстве как взаимосвязанные,  рассмотрел

дело о проверке  конституционности  п.2  вышеназванного

Указа  Президента  РФ и п.2.3 Положения,  утвержденного

этим Указом. Конституционный Суд, ссылаясь на ч.2 ст.77

и  ст.80 Конституции РФ и на отсутствие законодательной

базы для формирования системы  органов  государственной

власти субъектов Российской Федерации,  установил,  что

Президент РФ  как  гарант  Конституции,  обеспечивающий

согласованное функционирование и взаимодействие органов

государственной власти,  вправе издать указ, восполняю-

щий  пробелы в правовом регулировании при условии,  что

указ не противоречит Конституции и федеральным законам,

а  его  действие  во времени ограничивается периодом до

принятия соответствующих федеральных законов. Конститу-

ционный Суд,  считая, что Указ Президента отвечает этим

условиям,  постановил признать оспариваемые нормы Указа

соответствующими Конституции РФ.  Но при этом Конститу-

ционный Суд дал следующее толкование Указа:           

   - во-первых,  "положения Указа о назначении глав ад-

министраций не претендуют на роль общих принципов орга-

низации исполнительных органов государственной  власти,

о  которых говорит статья 77 Конституции Российской Фе-

дерации. Указ носит временный характер и предусматрива-

ет в качестве альтернативы возможность выборов глав ад-

министраций.  Следовательно... Указ не отрицает принцип

выборности  глав  исполнительной власти,  вытекающий из

статьи 3 (часть 2) Конституции Российской  Федерации  в

ее взаимосвязи со статьей 32,  закрепляющей право граж-

дан избирать органы государственной власти. Конкретиза-

ция  же  этого принципа осуществляется соответствующими

нормами уставов и избирательных законов субъектов  Рос-

сийской  Федерации..." (п.4 мотивировочной части Поста-

новления) ;                                           

   - во-вторых,  при наличии надлежащей законодательной

базы  (устав,  избирательные законы) субъекты Федерации

вправе назначать и проводить выборы главы  исполнитель-

ной власти самостоятельно (п.2 Постановления);        

   - в-третьих,  положение  Указа о решении Президентом

РФ вопроса о назначении выборов глав администраций  уже

не действует, так как 13 декабря 1995 г. вступил в силу

Федеральный закон о порядке  формирования  Федерального

Собрания, установивший иной порядок назначения этих вы-

боров (п.2 резолютивной части Постановления) .        

   Таким образом,  Конституционный Суд постановил,  что

назначение и освобождение от должности глав администра-

ций краев, областей, городов федерального значения, ав-

тономной области, автономных округов указами Президента

РФ возможно лишь до тех пор, пока соответствующий субъ-

ект Федерации не принял свое законодательство о выборах

главы администрации.                                  

   Вместе с тем, Конституционный Суд фактически признал

не  противоречащим  Конституции РФ установленное Прези-

дентом РФ для самого себя право применять меры  дисцип-

линарной ответственности к главам администраций субъек-

тов Федерации (видимо,  только к тем, которые назначены

указами Президента РФ?). Президент же, применяя эти ме-

ры,  рассматривает глав администраций  как  нижестоящие

органы  исполнительной  власти в смысле ч.2 ст.77 и не-

посредственно вмешивается в их полномочия. Так, в связи

с ситуацией,  сложившейся в Приморье, Указом Президента

"Об ответственности должностных лиц, допустивших обост-

рение  кризиса в топливно-энергетическом комплексе При-

морского края" от 14 августа 1996 г.                  

№1168 губернатор  Приморского края (избранный населени-

ем,  а не назначенный Президентом РФ!)  предупрежден  о

неполном  служебном  соответствии занимаемой должности;

ему было поручено освободить вице-губернатора  края  от

занимаемой  должности  и принять меры  по стабилизации

положения в крае.                                     

   Подобная практика взаимоотношений  Президента  РФ  с

главами  администраций краев,  областей,  городов феде-

рального значения, автономной области, автономных окру-

гов является неконституционной,  поскольку,  во-первых,

избранные населением главы администраций несут  полити-

ческую  ответственность перед избирателями,  а не перед

Президентом РФ - даже в пределах осуществления полномо-

чий, очерченных в ч. 2 ст. 7 7.                       

   Во-вторых, споры о компетенции, включая споры о над-

лежащем осуществлении компетенции, между органами госу-

дарственной  власти  Федерации  и  субъектов  Федерации

должны разрешаться Конституционным Судом РФ (п."б"  ч.3

ст.  125 Конституции).  Последний же в Постановлении по

"удмуртскому делу"  признал  неконституционной  попытку

установить  вертикаль  "демократического централизма" в

отношениях между органами государственной власти разно-

го уровня.                                            

   Наконец, в-третьих,  Указ Президента РФ от 3 октября

1994 г.  №1969, в котором сформулирована позиция Прези-

дента  РФ  в  отношении  полномочий  глав администраций

субъектов Федерации,  противоречит ч.4 ст.5 Конституции

РФ, поскольку устанавливает особые взаимоотношения Пре-

зидента РФ только с главами администраций вышеуказанных

субъектов Федерации, но не с главами республик в соста-

ве Российской Федерации (конечно,  вряд ли можно предс-

тавить  себе предупреждение о "неполном служебном соот-

ветствии", адресованное президенту республики в составе

РФ). Между тем ч.4 ст. 5 Конституции однозначно опреде-

ляет, что именно во взаимоотношениях с федеральными ор-

ганами государственной власти все субъекты РФ между со-

бой равноправны.  Следовательно,  Президент  не  вправе

своим  указом  устанавливать  особые  взаимоотношения с

главами администраций  названных  субъектов.  Последнее

обстоятельство  не стало предметом рассмотрения в Конс-

титуционном Суде РФ, так как Суд связан предметом обра-

щений,  а соответствие данного Указа положению ч.4 ст.5

Конституции не оспаривалось в запросах, ставших поводом

для рассмотрения дела о проверке конституционности дан-

ного Указа (см.  п.2 мотивировочной части Постановления

Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.).

                                                      

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 13      Главы: <   2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11.  12. >