ГЛАВА 5 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

   Институт местного самоуправления получает свое  зак-

репление не только в главе 8 Конституции,  но и во мно-

гих других ее статьях (например,  ст.3,  8, 12, 32, 33,

40,  41,  72  и  др.).  С учетом комплексного характера

конституционного закрепления института местного самоуп-

равления необходимо подходить и к обоснованию его места

в структуре Конституции.                              

   Закрепление его в одной из последних,  восьмой главе

Конституции  вряд ли может быть обосновано с точки зре-

ния конституционно-правового значения этого  института.

Ведь  местное самоуправление,  характеризуя достигнутый

уровень самоорганизации граждан, относится к институтам

гражданского общества. Поэтому, с учетом внутренней ло-

гики конституционного регулирования, местное самоуправ-

ление  должно предшествовать институтам организации го-

сударственной власти (главы 4-7 Конституции).  Оно про-

израстает из инициативы населения,  из естественноисто-

рических основ самоорганизации граждан по месту житель-

ства,  а  не  детерминировано  государственными формами

властвования.                                          

   Вместе с тем "нелогичное" место  института  местного

самоуправления в структуре Конституции можно объяснить,

во-первых, тем, что его вынесение за пределы институтов

государственной  власти  подчеркивает  стремление  и  в

этих,  формальных,  моментах следовать конституционному

постулату,  что "органы местного самоуправления не вхо-

дят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Во-вторых, главу восьмую можно воспринимать как своеоб-

разный нормативно-правовой  итог  реализации  всех  тех

конституционных  требований  в области местного самоуп-

равления,  которые содержатся в других главах Конститу-

ции.                                                  

   Конституция определяет  местное  самоуправление  как

"самостоятельное решение населением  вопросов  местного

значения,  владение, пользование и распоряжение муници-

пальной собственностью" (ч.1 ст.  130). Самостоятельное

решение этих вопросов, "осуществляется гражданами путем

референдума, выборов, других форм прямого             

   волеизъявления, через выборные и другие органы мест-

ного  самоуправления"  (ч.2  ст.  130).  Таким образом,

здесь определяются,  во-первых, субъекты местного само-

управления, во-вторых, сфера его реализации, в-третьих,

методы осуществления.

                                 

   5.1. СУБЪЕКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

   Часть 1 ст.130 использует понятие "население", а ч.2

- "граждане", так как система первичных субъектов мест-

ного самоуправления является двухуровневой.  Во-первых,

право на самоуправление принадлежит поселенческой соци-

альной общности,  проживающей на территории муниципаль-

ного  образования,  что  соответствует конституционному

понятию "население" (ч.1 ст.130,  ч.ч.1  и  2  ст.131).

"Население"  -  это первичная социально-территориальная

общность,  являющаяся субъектом первичных самоуправлен-

ческих прав коллективного характера.  Федеральный закон

"Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" 1995 г. (далее - Закон 1995 г.)

также широко пользуется этим понятием.  В законодатель-

стве  субъектов Федерации и уставах муниципальных обра-

зований регионов России, наряду с понятием "население",

используется  понятие  "местное сообщество"1.  Подобное

понимание местного сообщества соответствует и Европейс-

кой хартии местного самоуправления 1985 г.            

   Вторым понятием,  отражающим систему первичных субъ-

ектов местного самоуправления,  является используемое в

ч.  2 ст. 130 понятие "граждане". В нем уже находит от-

ражение индивидуально-личностный аспект местного  само-

управления.  Субъектами самоуправления признаются граж-

дане как индивидуализированные участники местного само-

управления, обладающие избирательными и другими консти-

туционными правами,  а не просто население как поселен-

ческая общность людей. Права и свободы человека и граж-

данина реально должны определять деятельность  местного

самоуправления (ст. 18 Конституции).

                 

   1 Например, в Областном законе "О местном самоуправ-

лении в Ростовской области" местное сообщество  опреде-

ляется как "население,  проживающее в муниципальных об-

разованиях,  объединенное общими интересами  в  решении

вопросов  местного значения".  При этом членом местного

сообщества признается "гражданин РФ, постоянно прожива-

ющий  на территории,  в границах которой осуществляется

местное самоуправление" .                             

                                                      

                                                      

Выборные и другие муниципальные органы,  о которых речь

идет в ч.2  ст.  130,  являются  вторичными  субъектами

местного  самоуправления.  Их  полномочия производны от

коллективных прав местных  сообществ  и  индивидуальных

самоуправленческих  прав  граждан как членов этих сооб-

ществ. 

                                               

   5.2. СФЕРА РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

   5.2.1. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

   Сфера реализации местного самоуправления определяет-

ся  в  ч.1  ст.  130 Конституции через понятие "вопросы

местного значения", содержание которого отчасти раскры-

вается в ч.1 ст.  132:  это вопросы муниципальной собс-

твенности, формирование, утверждение и исполнение мест-

ного  бюджета,  установление  местных налогов и сборов,

охрана общественного порядка и "иные  вопросы  местного

значения".                                            

   Далее содержание  этого  понятия  конкретизируется в

Законе 1995 г. Статья 1 Закона дает два критерия квали-

фикации  вопросов местного значения в качестве таковых:

материальный критерий (эти вопросы должны касаться  не-

посредственного обеспечения жизнедеятельности населения

муниципального  образования)  и   формально-юридический

(они  должны быть отнесены к вопросам местного значения

уставом муниципального  образования  в  соответствии  с

Конституцией  РФ,  соответствующим федеральным законом,

законами субъектов Российской  Федерации.  Материальный

критерий  носит во многом оценочный характер).  Поэтому

Закон 1995 г.  (ст.  6) дает  перечень  соответствующих

вопросов из тридцати позиций,  причем перечень не явля-

ется исчерпывающим2.

                                 

   2 Закон 1995 г.  установил, что, в частности, к воп-

росам местного значения относятся:                    

   1) принятие  и изменение Устава муниципального обра-

зования,  контроль за  его  соблюдением;  2)  владение,

пользование   и  распоряжение  муниципальной  собствен-

ностью; 3) местные финансы, формирование, утверждение и

исполнение местного бюджета, установление местных нало-

гов и сборов,  решение других финансовых вопросов мест-

ного  значения;  4) комплексное социально-экономическое

развитие муниципального образования;  5)  содержание  и

использование  муниципального жилищного фонда и нежилых

помещении;  6) организация, содержание и развитие муни-

ципальных  учреждении  дошкольного,  основного общего и

профессионального образования; 7) организация, содержа-

ние и развитие муниципальных учреждений здра-         

воохранения, обеспечение  санитарного   благополучия

населения; 8) охрана общественного порядка, организация

и содержание муниципальных органов охраны общественного

порядка, осуществление контроля за их деятельностью; 9)

регулирование планировки и застройки территорий муници-

пальных образований; 10) создание условий для жилищного

(частного,  муниципального,  общественного) и  социаль-

но-культурного строительства; 11) контроль за использо-

ванием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местно-

го значения,  месторождений общераспространенных полез-

ных ископаемых,  а также недр для строительства подзем-

ных сооружений местного значения;  13) организация, со-

держание и развитие муниципальных энерго-,  газо-, теп-

ло- и  водоснабжения  и  канализации;  14)  организация

снабжения  населения  и муниципальных учреждений топли-

вом;  15) муниципальное дорожное строительство и содер-

жание  дорог  местного значения;  16) благоустройство и

озеленение территории муниципального  образования;  17)

организация  утилизации  и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест  за-

хоронения;  19)  организация и содержание муниципальных

архивов; 20) организация транспортного обслуживания на-

селения и муниципальных учреждений, обеспечения населе-

ния услугами связи;                                    

   21) создание условий для обеспечения населения услу-

гами торговли,  общественного питания и бытового обслу-

живания; 22) создание условий для деятельности учрежде-

ний культуры в муниципальном образовании;  23) сохране-

ние памятников истории и культуры,  находящихся в муни-

ципальной  собственности;  24) организация и содержание

муниципальной информационной службы; 25) создание усло-

вий  для деятельности средств массовой информации муни-

ципального образования;  26) создание условий для орга-

низации зрелищных мероприятий; 27) создание условий для

развития физической культуры и спорта  в  муниципальном

образовании; 28) обеспечение социальной поддержки и со-

действие занятости населения;  29) участие в охране ок-

ружающей  среды  на территории муниципального образова-

ния; 30) обеспечение противопожарной безопасности в му-

ниципальном образовании,  организация муниципальной по-

жарной службы.

                     

   Конституционное понятие  "вопросы местного значения"

рассматривается в Законе 1995 г.  как  составная  часть

предметов ведения местного самоуправления. Взятые вмес-

те с полномочиями,  которые реализуются в рамках  соот-

ветствующих предметов ведения, они составляют компетен-

цию местного самоуправления.  В этом плане используемые

в  ст.12  и ст.130 Конституции формулы (соответственно,

"в пределах своих полномочий" и "вопросы местного  зна-

чения") имеют сопряженное, но нетождественное значение.

   Закон 1995  г.,  с  одной стороны,  называет вопросы

местного  значения,  которые  могут  решаться  органами

местного самоуправления самостоятельно, на основе муни-

ципальной собственности. С другой стороны, некоторые из

вопросов сформулированы так, что, вопреки ст. 130 Конс-

титуции,  получились некие предметы совместного ведения

местного самоуправления и органов государственной влас-

ти.  В ст. 6 Закона говорится не только о самостоятель-

ном решении населением соответствующих вопросов, но и о

"содействии занятости на-                             

селения" (п.28  ст.6),  об "участии в охране окружающей

среды" (п.29),  что уже отнесено в ст.72 Конституции  к

компетенции государственной власти.  Подобная неопреде-

ленность в закреплении предметов ведения местного само-

управления  размывает  границу  между сферами государс-

твенной власти и местного самоуправления,  и в  текущем

законодательстве  не выдерживаются не только требования

ст.  130 Конституции о "самостоятельном решении населе-

нием  вопросов местного значения",  но и рамки установ-

ленных ст.6  Закона  вопросов,  относящихся  к  ведению

местного самоуправления.                              

 

5.2.2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ СФЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

   Как уже говорилось,  местное  самоуправление  -  это

право населения. Местное сообщество не обязано самосто-

ятельно решать вопросы местного значения.  Если местное

самоуправление не организуется, то охрана общественного

порядка осуществляется  государством,  а  муниципальной

собственности,  местных  бюджетов и налогов просто нет.

Если же оно организуется, то органы местного самоуправ-

ления вправе самостоятельно (государство не вправе вме-

шиваться) решать вопросы,  названные в ч.1  ст.  132  и

"иные" вопросы местного значения. Перечисление в Законе

1995 г. "иных" вопросов показывает, до каких пор органы

местного самоуправления вправе претендовать на самосто-

ятельное решение этих вопросов. Большинство вопросов из

ст. 6 Закона так или иначе сводится к отношениям на ос-

нове муниципальной собственности  в  рамках  исполнения

местного бюджета,  формируемого за счет местных налогов

и сборов,  и к охране общественного порядка в  той  или

иной форме (естественно, муниципальные образования сами

принимают и изменяют свои уставы).  С другой стороны, в

перечень Закона попали вопросы из ст.72 Конституции,  а

в этих вопросах роль местного самоуправления производна

от усмотрения законодателя.                           

   Следует полагать,  что  "иные"  вопросы в смысле ч.1

ст.132 лежат вне пределов ведения государственной влас-

ти;  в  противном случае для их решения понадобились бы

государственные полномочия,  о которых говорится в  ч.2

ст.  132. Таким образом, вопросы местного значения, ко-

торые решаются органами местного самоуправления  самос-

тоятельно,  без государственных полномочий, названные в

Конституции и Законе 1995 г., ограничивают исключитель-

ную  компетенцию субъектов Федерации "снизу".  "Сверху"

их компетенция                                        

   ограничена перечнями ст.71 и  ст.72  Конституции.  В

таком "остатке" субъекты РФ "обладают всей полнотой го-

сударственной власти" (именно так следует толковать ст.

73  Конституции).  Естественно,  субъекты  РФ вправе за

счет своих бюджетов решать  какие-то  вопросы  местного

значения,  если  местное  самоуправление не в состоянии

или не желает их решать.  Но они не вправе ограничивать

притязания органов местного самоуправления на самостоя-

тельное решение этих вопросов.                        

   Закон 1995 г. также установил, что муниципальные об-

разования вправе решать иные вопросы, отнесенные к воп-

росам местного значения законами субъектов РФ.  Имеется

в  виду,  что  субъекты РФ вправе отказаться от решения

некоторых локальных вопросов, относящихся к их исключи-

тельной  компетенции,  если  на  их  решение претендует

местное самоуправление. Но они не вправе навязывать эти

локальные вопросы органам местного самоуправления. Кро-

ме того, органы местного самоуправления вправе рассмат-

ривать  эти  локальные вопросы как вопросы в смысле ч.2

ст.132, для решения которых могут потребоваться отдель-

ные  государственные полномочия и передача субъектом РФ

органам местного самоуправления необходимых средств.  

   Наконец, в какой мере  местное  самоуправление  (его

органы)  вправе заниматься охраной общественного поряд-

ка? Согласно п."б" ч.1 ст. 7 2 в совместном ведении Фе-

дерации и субъектов Федерации находятся обеспечение за-

конности,  правопорядка, общественной безопасности; ес-

тественно,  сюда входит и охрана общественного порядка.

Получается,  что Конституция относит к ведению местного

самоуправления часть того,  что находится в компетенции

государственной власти.  Охрана общественного порядка -

это такой "вопрос местного значения",  за решение кото-

рого ответственность несет в первую  очередь  государс-

твенная власть.  Следовательно,  местное самоуправление

вправе заниматься охраной общественного порядка лишь  в

той мере, в которой это будет дозволено законом.      

5.2.3. ИСПОЛНЕНИЕ  ОРГАНАМИ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

 

  Согласно ч.2 ст. 132 Конституции органы местного са-

моуправления  могут наделяться законом отдельными госу-

дарственными полномочиями с передачей необходимых мате-

риальных  и  финансовых средств.  Естественно предполо-

жить, что эти полномочия должны                       

быть связаны с решением вопросов местного значения. Это

не противоречит понятию  самоуправления,  если  вначале

складываются  развитые  структуры местного самоуправле-

ния, а затем уже его органы наделяются государственными

полномочиями.  Но  если  органы местного самоуправления

изначально  возникают  с  "отдельными  государственными

полномочиями",  то  это скорее местные органы государс-

твенной власти,  ибо "реализация переданных  полномочий

подконтрольна государству" (ч.2 ст. 132).             

   Казалось бы,  речь  здесь  должна идти о полномочиях

субъектов Федерации.  Помимо обеспечения  правопорядка,

трудно  представить  целесообразность  передачи органам

местного самоуправления каких-то полномочий федеральной

власти.  Однако  подконтрольность переданных полномочий

привлекательна для федеральной  власти,  ибо  позволяет

установить прямую управленческую вертикаль "Федерация -

местное самоуправление" с исключением из нее  некоторых

строптивых  во взаимоотношениях с Центром субъектов Фе-

дерации.  Подобная практика не соответствует ни консти-

туционным принципам российского федерализма (ст.5),  ни

природе местного самоуправления в условиях федеративно-

го  государства  (ст.  12),  ни принципам разграничения

предметов ведения и  полномочий  между  Федерацией,  ее

субъектами и муниципальными образованиями (ч.  ч. 2 и 3

ст.11; п."н" ч.1 ст.72).                              

   Поэтому следует придерживаться ограничительного тол-

кования  конституционного понятия "государственные пол-

номочия" в смысле ст. 132: органы местного самоуправле-

ния  могут наделяться,  помимо полномочий,  связанных с

охраной общественного порядка,  государственными полно-

мочиями, которые принадлежат субъектам Федерации - тер-

риториальным органам государственной  власти  субъектов

Федерации  или органам государственной власти админист-

ративно-территориальных единиц.                       

   Если наделение органов местного самоуправления госу-

дарственными полномочиями не противоречит природе мест-

ного самоуправления,  то обратная ситуация - объявление

территориальных  государственных  органов  институтами,

осуществляющими не только государственную власть,  но и

местное  самоуправление  - означает попросту отсутствие

последнего. Другой вопрос - нужно ли местное самоуправ-

ление вообще, в каких формах и на каких территориальных

уровнях в Москве и Санкт-Петербурге,  которые  одновре-

менно  выступают  как  поселения  и субъекты Федерации.

Здесь управление городским хозяйством и охрана  общест-

венного   порядка  уже  осуществляются  государственной

властью.  И дабы не вредить городскому государственному

управлению,  законодатель объявил,  что местное самоуп-

равление в этих городах федерального значения  осущест-

вляется  в соответствии с их законами,  но выборные го-

родские органы местного самоуправления при  этом  могут

не  создаваться,  а  их роль выполняют органы государс-

твенной власти городов как субъектов Федерации (ст.  14

Закона 1995 г. с изменениями и дополнениями от 17 марта

1997 г.). Бессмысленность такого положения ясна и в си-

лу ст. 12 Конституции, и в силу того, что территориаль-

ные органы государственной власти,  компетентные решать

локальные вопросы,  не нуждаются в каких-то полномочиях

местного самоуправления.                              

   Между тем сам факт отсутствия местного  самоуправле-

ния  в  городах  федерального  значения не противоречит

Конституции,  если население этих городов не претендует

на самостоятельное решение вопросов местного значения.

5.2.4. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ

ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

   Следует сдержанно оценивать положение ч.1 ст.  130 о

самостоятельном  решении  населением  вопросов местного

значения и ч.1 ст.  131 о  самостоятельном  определении

населением  структуры  органов  местного самоуправления

(см.  5.3.2.).  Конечно, без самостоятельности не может

быть  и  самоуправления.  Но степень самостоятельности,

как свидетельствует не только правоприменительная прак-

тика,  но и текущее законодательство в области местного

самоуправления,  может быть различна;  она определяется

как самим характером "вопросов местного значения",  так

и финансовыми, экономическими, организационно-правовыми

и иными условиями реального функционирования самоуправ-

ления населения по месту жительства.  А главное,  когда

становление  местного самоуправления инициируется госу-

дарственной властью,  то,  мягко говоря, трудно ожидать

от  населения  стремления  к  самостоятельному  решению

местных вопросов,  тем более, если население привыкло к

тому, что эти вопросы решает государственная власть.  

   В ч.1 ст. 130 раскрывается смысл понятия муниципаль-

ной собственности,  а именно: говорится о самостоятель-

ности населения в важнейшем вопросе - владении, пользо-

вании и распоряжении муниципальной собственностью.  Та-

ким образом,  именно население является первичным субъ-

ектом права муниципальной собственности, а            

наличие муниципальной собственности, полнота и самосто-

ятельность прав населения по  владению,  пользованию  и

распоряжению ее объектами является обязательным услови-

ем самого существования местного самоуправления. Органы

же местного самоуправления занимаются управлением муни-

ципальной собственностью (ч.1 ст.  132 Конституции).  С

учетом  относительно  небольшой  численности  населения

большинства муниципальных  образований  отсюда  следует

вывод  о целесообразности и практической осуществимости

непосредственного решения населением  важнейших  вопро-

сов,  связанных  с реализацией правомочий муниципальной

собственности.                                        

5.3. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ И

   ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ФОРМЫ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

 

5.3.1. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ ФОРМЫ

   Конституция признает  референдум  одним  из  ведущих

институтов местного самоуправления.  Местный референдум

- это высшее непосредственное выражение власти местного

сообщества, состоящее в принятии решения, которое обла-

дает достаточной легитимностью и не нуждается в утверж-

дении  какими-либо  органами государственной власти или

местного самоуправления.                              

   Правовая регламентация института местного референду-

ма  (и  других форм прямого волеизъявления) относится к

совместному ведению РФ и субъектов РФ (п.ч.1 ст.72

Конституции). На федеральном уровне оправданным являет-

ся закрепление лишь общих принципов организации и функ-

ционирования   институтов  местного  самоуправления,  в

частности,  референдума, а более детальная их регламен-

тация должна входить в компетенцию субъектов Федерации.

В уставах же муниципальных образований  в  обязательном

порядке должны решаться такие вопросы,  как "формы, по-

рядок и гарантии непосредственного участия населения  в

решении  вопросов  местного значения" (ст.8 Закона 1995

г.).  Если муниципальные законы субъектов Федерации еще

не приняты, соответствующие вопросы в полном объеме мо-

гут регулироваться уставами муниципальных  образований,

принятыми  в  соответствии  с Конституцией РФ и Законом

1995 г. (ч.1 ст.57 Закона).                           

   Применительно к местному  референдуму  распределение

право-творческих полномочий "по вертикали" (Федерация -

субъект Федерации - муниципальное образование) выглядит

следующим образом.  Федеральный Закон 1995 г.  содержит

наиболее важные положения о местном  референдуме,  зак-

репляет  общие правила назначения и проведения референ-

дума.                                                 

   На уровне законов субъектов Федерации и уставов  му-

ниципальных  образований  должны определяться условия и

порядок проведения отдельных видов  местных  референду-

мов:  а) обязательных (с вынесением на них тех вопросов

местного значения,  которые не могут быть  решены  иным

способом);  б) факультативных (по вопросам, которые мо-

гут решаться и  представительным  органом  самоуправле-

ния).  Из Конституции вытекает,  что,  по крайней мере,

два вопроса требуют обязательного волеизъявления  насе-

ления.  Это,  во-первых,  определение структуры органов

местного самоуправления, что, как указывается в ч.1 ст.

131,  решается населением самостоятельно, и, во-вторых,

изменение границ территорий,  в которых  осуществляется

местное самоуправление (ч.  2 ст. 131). Правда, форма и

порядок  осуществления  волеизъявления  соответствующей

статьей Конституции не устанавливаются.               

   Второй формой прямого волеизъявления граждан,  кото-

рая прямо указывается в ч. 2 ст. 130 Конституции, явля-

ются муниципальные выборы.  К ним относятся:  а) выборы

депутатов представительных органов местного  самоуправ-

ления;  б) выборы должностных лиц местного самоуправле-

ния;  в) выборы членов иных органов местного самоуправ-

ления, которые могут быть предусмотрены уставом местно-

го самоуправления.  В частности, институт муниципальных

выборов  предназначен  для  формирования мировых судов,

создание которых предусмотрено Федеральным  конституци-

онным  законом  "О  судебной системе Российской Федера-

ции".                                                  

   Статья 32 Конституции закрепляет  право  граждан  РФ

избирать и быть избранными в органы местного самоуправ-

ления (см.  2.3.6.).  С учетом ч.2 ст. 130 Конституции,

Постановления  Конституционного  Суда РФ от 30 мая 1996

г. по делу о проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2

ст.59  Закона  1995 г.  и с учетом ст.23 Закона 1995 г.

следует различать три аспекта  правового  регулирования

муниципальных  выборов  и соответственно разграничивать

полномочия Федерации и ее субъектами  в  данной  сфере.

Во-первых,  это  определение порядка проведения муници-

пальных  выборов  (компетенция  субъектов   Федерации).

Во-вторых, гарантии проведения муници-                

пальных выборов,  защита конституционных  прав  граждан

избирать и быть избранными в органы местного самоуправ-

ления (совместное ведение Федерации и  ее  субъектов  -

п."б" ч.1 ст.72 Конституции).  В-третьих, регулирование

и защита (избирательных) конституционных  прав  граждан

(компетенция Федерации - п."в" ст.71).  Второй и третий

аспекты нужно толковать следующим образом:  по вопросам

защиты  (гарантий)  избирательных  прав граждан в сфере

местного самоуправления принимаются федеральные  законы

и  законы  субъектов Федерации (ч.2 ст.76 Конституции);

ограничение же этих прав ("регулирование  и  защита"  в

смысле п."в" ст.71, устанавливающие пределы конституци-

онных прав и свобод) допускается только федеральным за-

коном (ч.3 ст.55).                                    

   Поэтому определение, например, сроков проведения му-

ниципальных выборов  в  принципе  относится  к  ведению

субъектов  Федерации и местного самоуправления.  Однако

положения ч.1 ст.58 Закона 1995 г., обязывающие муници-

пальные  образования провести такие выборы в определен-

ный срок (в данном случае - не позднее чем через 16 ме-

сяцев  со  дня  вступления в силу Закона),  не нарушают

указанный принцип разграничения полномочий между  Феде-

рацией и ее субъектами. Они были признаны Конституцион-

ным Судом РФ соответствующими Конституции именно по той

причине, что имеют не процедурное, а гарантирующее зна-

чение с точки зрения создания реальных возможностей для

самого существования местного самоуправления и своевре-

менного формирования в переходный период  его  органов.

Как  отметил Конституционный Суд,  "определение в феде-

ральном законе предельных сроков проведения выборов  не

нарушает права органов государственной власти субъектов

Российской Федерации и местного  самоуправления  назна-

чать конкретную дату выборов,  а лишь ставит реализацию

этого права в определенные рамки по времени". Соответс-

твующие  положения  Закона  1995 г.,  получившие оценку

Конституционного Суда, не регламентируют порядок прове-

дения выборов в органы местного самоуправления и не ус-

танавливают саму систему местного  самоуправления,  что

входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправ-

ления.                                                

   Этого нельзя сказать о  Федеральном  конституционном

законе  "Об  обеспечении  конституционных  прав граждан

Российской Федерации избирать и быть избранными в орга-

ны местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.  В нем

содержатся многие процедурные положения о порядке  про-

ведения муниципальных выборов и составляющие, таким об-

разом, предмет полномочий субъектов                    

   Федерации и муниципальных образований.  Вообще  рос-

сийская  муниципальная  система  выборов  - это один из

весьма унифицированных институтов  демократии,  который

развивается  в режиме достаточно строгой централизации,

во многих случаях не имеющей ничего общего ни с принци-

пами федерализма, ни с требованиями местного самоуправ-

ления.                                                

   Конституционная формула "другие формы прямого  воле-

изъявления"  (ч.2  ст.  130) раскрывается в Законе 1995

г.,  который относит к  ним  собрания  (сходы)  граждан

(ст.24),  народную правотворче-скую инициативу (ст.25),

обращения граждан в органы местного самоуправления (ст.

26).                                                  

5.3.2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

   Часть 2 ст. 130 Конституции предусматривает осущест-

вление гражданами местного самоуправления также  "через

выборные и другие органы местного самоуправления".  Это

конкретизация ч.2 ст.3 Конституции, где органы местного

самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм

осуществления власти народа.                          

   Закон 1995 г.  (ст.1) характеризует органы  местного

самоуправления двумя признаками:  они наделены полномо-

чиями по решению вопросов местного значения и не входят

в систему органов государственной власти. Следует доба-

вить, что они формируются населением или его представи-

телями  в лице депутатов (советников),  обладают правом

издания локальных нормативных актов,  пользуются  госу-

дарственными  гарантиями  реализации  своих полномочий,

включая государственное гарантирование исполнения актов

местного самоуправления.                              

   Часть 1 ст. 131 закрепляет право населения на самос-

тоятельное определение структуры органов местного само-

управления.  Очевидно, речь идет не только о внутреннем

устройстве соответствующих органов, но и об определении

видов органов местного самоуправления, их наименования,

взаимоотношений между ними, в особенности -между предс-

тавительными  и  исполнительными органами,  определении

внутренней структуры этих органов, распределении компе-

тенции между ними и т.п.3

 

  3 См.:  Комментарий к Конституции Российской федера-

ции / Под ред.  Л.А.Окунь-кова.  Изд.  2-е.  М.,  1996.

С.572-573;   Конституция  Российской  Федерации:  Науч-

но-практический комментарий /' Под ред.  Б.Н.Топорнина.

М., 1997, С.653.                                      

                                                      

Однако в соответствии с п."н" ч.1 ст.72 Конституции ус-

тановление  общих принципов организации системы органов

государственной власти и местного самоуправления  отно-

сится к сфере полномочий государственной власти.  В за-

висимости от толкования этой  нормы,  самостоятельность

населения в смысле ч.1 ст.  131 можно понимать либо как

самостоятельное определение структуры органов  местного

самоуправления  (это будет один из общих принципов "ор-

ганизации местного самоуправления"), либо как самостоя-

тельный выбор в рамках, установленных законом4.       

   В пользу первого варианта толкования говорит следую-

щее.  Во-первых,  если бы к названным "общим принципам"

относилось  государственное  предопределение  структуры

органов местного самоуправления,  то не было бы  смысла

специально  подчеркивать в ч.1 ст.131 самостоятельность

населения. Во-вторых, в п."н" ч.1 ст.72 не говорится ни

о какой системе органов местного самоуправления,  зада-

ваемой государством хотя бы на  уровне  "общих  принци-

пов".  Это  подтверждается и грамматическим толкованием

п."н" ч.1 ст.72 (в противном  случае  говорилось  бы  о

системах  органов государственной власти и местного са-

моуправления),  и логическим: ст. 12 Конституции, в со-

ответствии  с  которой  следует толковать все положения

Конституции о местном  самоуправлении,  вводит  понятия

"система  органов  государственной  власти"  и  "органы

местного самоуправления", а в п."н" ч.1 ст.72 эти поня-

тия  воспроизводятся.  Так  что  ошибочно усматривать в

формулировке п."н" ч.1 ст.72 указание на некую систему,

следовательно,  и структуру органов местного самоуправ-

ления, предопределяемую законом5.                     

   Таким образом,  по Конституции, общие принципы орга-

низации органов местного самоуправления (например, обя-

зательность выборного представительного органа, ответс-

твенность перед ним других органов и т.п.) устанавлива-

ются законом,  а структура этих органов  самостоятельно

определяется населением.  Конституция допускает, напри-

мер, что в небольшом муниципальном образовании выборным

органом  местного  самоуправления будет лишь один глава

муниципального образования и  не  будет  коллегиального

представительного органа.                             

 

4 Европейская  хартия  местного самоуправления здесь

может мало что подсказать, поскольку говорит о самосто-

ятельном определении внутренних административных струк-

тур без ущерба для более общих требования  закона  (ч.1

ст.6).                                                

   5 Между тем, это типичное толкование п."н" ч.1 ст.72

(см.,  например:  Комментарий к Конституции  Российской

Федерации / Под ред. Л.А.Окунькова. С.573).          

 

   Однако федеральный  законодатель придерживается вто-

рого варианта толкования п."н" ч.1 ст.72,  что обуслов-

лено  российскими условиями формирования местного само-

управления "сверху".  Просто практика требует законода-

тельного  предопределения  структура!  органов местного

самоуправления.                                       

   В Законе 1995 г.  предусматривается,  например,  что

выборные органы образуются в соответствии с федеральным

законодательством,  законами субъектов РФ, уставами му-

ниципальных образований (ч.1 ст.  14.).  Выделяются две

разновидности выборных органов местного самоуправления:

а) представительные органы, которые образуются посредс-

твом выборов на основе всеобщего равного и прямого  из-

бирательного  права при тайном голосовании;  б) органы,

образуемые представительным органом местного самоуправ-

ления.  Причем  представительные  органы понимаются как

непременно коллегиальные органы,  а не просто избранные

населением;  от  них  отличаются исполнительные органы.

Глава муниципального  образования  рассматривается  как

выборное  должностное лицо,  возглавляющее деятельность

по осуществлению местного самоуправления,  но не являю-

щееся  представительным органом.  Статья 16 Закона 1995

г.  гласит: "Согласно уставу муниципального образования

избранный  населением  глава муниципального образования

может быть наделен правом входить в  состав  представи-

тельного органа местного самоуправления,  председатель-

ствовать на заседаниях представительного органа местно-

го самоуправления".  А в законодательстве субъектов Фе-

дерации предусматривается, что выборные должностные ли-

ца  могут наделяться полномочиями представительного ор-

гана местного самоуправления,  за исключением  полномо-

чий, отнесенных законодательством к исключительным пол-

номочиям представительного органа местного самоуправле-

ния.  Закон  1995  г.  определяет два варианта избрания

главы муниципального образования: 1) на основе всеобще-

го  равного  и  прямого избирательного права при тайном

голосовании; 2) представительным органом местного само-

управления из своего состава. Законодательством субъек-

тов Федерации допускается  возможность  избрания  главы

муниципального  образования  на сходе граждан в местных

сообществах с небольшим числом населения  (например,  в

Ростовской области - не более 1000 человек).          

   Между тем, законодательное разделение представитель-

ных (читай - "законодательных") и исполнительных  орга-

нов на уровне местного самоуправления вряд ли уместно и

противоречит смыслу ч.1 ст. 131. При выборе оптимальной

модели местного самоуправления                        

главный вопрос состоит не в том,  как распределены пол-

номочия  между  коллегиальным представительным органом,

главой муниципального образования или его администраци-

ей,  а  в том,  насколько непосредственные и представи-

тельные формы сочетаются с компетентностью и персональ-

ной ответственностью. Здесь, в частности, можно придер-

живаться ленинского принципа власти Советов: кто прини-

мает решения,  тот их и исполняет.  Здесь нет государс-

твенной власти и разделения  властей,  но  должны  быть

разграничение и персонификация полномочий, которые суть

конституционные полномочия местного сообщества на само-

управление,  а не полномочия, предусмотренные законода-

телем.                                                

 

5.4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

   Первая норма в ч.1 ст.131 определяет общие параметры

территориальных основ местного самоуправления: "Местное

самоуправление осуществляется в городских, сельских по-

селениях  и на других территориях с учетом исторических

и иных местных традиций".  Часть 2 ст.  131 говорит  об

изменении границ муниципальных территорий с учетом мне-

ния населения.  Отсюда следует:  в отличие от структуры

органов  местного  самоуправления,  установление границ

территорий, в которых осуществляется местное самоуправ-

ление,  проводится  не  самостоятельно населением соот-

ветствующих  территорий,  а  органами   государственной

власти субъектов Федерации.

 

5.4.1. ПРИНЦИПЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

 ОБРАЗОВАНИЙ

 

   Конституция не устанавливает жесткие рамки  террито-

риальных  пределов  осуществления местного самоуправле-

ния.  Первая норма в ч.1 ст.  131 говорит лишь  о  том,

что,  во-первых, местное самоуправление должно осущест-

вляться на всей территории России. В этом плане населе-

ние любого поселения, независимо от его численности или

иных обстоятельств, не может быть лишено права на мест-

ное самоуправление.  Правда,  Закон 1995 г. в соответс-

твии с ч.3 ст.55 Конституции допускает возможность  ог-

раничения  прав граждан на осуществление местного само-

управления на отдельных территориях,  но лишь федераль-

ным  законом  и  только в целях защиты конституционного

строя,  обеспечения обороны страны и безопасности госу-

дарства (ч.1 ст.  12).  Во-вторых, за основу территори-

альных пределов Конституция берет не формальные,  адми-

нистративно-территориальные факторы, а объективно скла-

дывающиеся социальные формы общности населения, сущест-

вующие в виде, прежде всего, городских и сельских посе-

лений.  Это означает, что территория муниципального об-

разования не обязательно должна совпадать с администра-

тивно-территориальной единицей.                       

   В Конституции  отсутствует  исчерпывающий   перечень

территориальных  уровней  местного самоуправления:  оно

может осуществляться наряду с  городскими  и  сельскими

поселениями и "на других территориях". В п.1 ст. 12 За-

кона 1995 г. в числе территорий муниципальных образова-

ний называются города,  поселки,  станицы, районы (уез-

ды), сельские округа (волости, сельсоветы). Но в той же

статье Закона говорится о возможности установления тер-

риторий других муниципальных образований.             

   Системно-логическое толкование норм ст.  131 Консти-

туции в сочетании с п.1 ст.  12 Закона 1995 г. объясня-

ет, что применяемое в контексте местного самоуправления

понятие  "территории"  не совпадает с понятием "поселе-

ния".  Первое является по своему содержанию более широ-

ким:  "другие  территории"  могут  означать и названные

Конституцией и Законом 1995 г. разновидности поселений,

и  отдельные  части поселения,  не являющиеся самостоя-

тельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пре-

делах городского поселения и т.п.),  но претендующие на

формирование в своих границах самостоятельного  муници-

пального образования. С другой стороны, речь может идти

и о территориях,  объединяющих несколько поселений (ра-

йон,  уезд,  волость и т.п.). Таким образом, пространс-

твенной сферой местного самоуправления могут  выступать

территории,  которые не совпадают с границами отдельных

поселений.  Поселенческий фактор  формирования  муници-

пального  образования сочетается в этом случае с терри-

ториальным: ведь муниципальное образование всегда "при-

вязано" к территориальной общности граждан, проживающих

в границах поселения,  его части или нескольких поселе-

ний. Поэтому можно сделать вывод, что в основе формиро-

вания  муниципальных  образований  лежит   поселен-чес-

ко-территориальный принцип.                            

   В случае,  когда фактором, определяющим границы тер-

ритории муниципального  образования,  является  муници-

пальная собственность на землю, возникает впечатление о

распространении полномочий                            

местного самоуправления по чисто территориальному прин-

ципу.  Согласно Конституции местное самоуправление осу-

ществляется с учетом исторических и иных местных тради-

ций,  что включает в себя  социально-демографические  и

экономические  особенности в некоторых регионах страны.

Например, ст.4 Закона Ханты-Мансийского автономного ок-

руга  "Об  общих принципах организации местного самоуп-

равления в Ханты-Мансийском автономном  округе"  от  27

декабря 1995 г.  прямо оговаривает право коренных мало-

численных народов Севера на самоуправление  в  границах

территорий не только проживания, но и хозяйственной де-

ятельности. Это может быть охотничья территория, терри-

тория оленеводческого хозяйства и т.п.                

   В данном  случае полномочия местного самоуправления,

распространяющиеся на территорию,  не являющуюся терри-

торией поселения,  но объединяющую земли, находящиеся в

муниципальной собственности,  суть  правомочия  муници-

пальной собственности или полномочия по управлению объ-

ектами этой собственности.  Однако в  границах  муници-

пального  образования могут быть земли,  находящиеся не

только в муниципальной собственности.  Полномочия мест-

ного самоуправления,  с одной стороны, распространяются

на всех, кто проживает или даже находится на территории

муниципального образования;  с другой - это полномочия,

действующие почти исключительно в  сфере  муниципальной

собственности,  включая сюда местные налоги и бюджет, и

в общественных местах,  где осуществляется  охрана  об-

щественного порядка (в других местах осуществляются го-

сударственно-властные полномочия по охране правопорядка

или общественной безопасности).  Так что основным поня-

тием, объясняющим, кто участвует в местном самоуправле-

нии  и  на кого оно распространяется,  является понятие

"поселение",  а не "территория". Местное самоуправление

- это организованное решение вопросов местного значения

совместно проживающими людьми (естественно, на террито-

рии  их проживания),  а не власть,  организация которой

отделена от гражданского общества.                     

 

5.4.2. ПОРЯДОК ПРИЗНАНИЯ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ

ОБРАЗОВАНИЕМ

   Прежде всего здесь возникает вопрос, по чьей инициа-

тиве территория, в том числе объединяющая несколько по-

селений, может быть признана самостоятельной самоуправ-

ленческой  единицей  (муниципальным  образованием).  По

аналогии с установленным в Законе                     

   1995 г.  (ст.  13)  порядком решения территориальных

вопросов при образовании,  объединении,  преобразовании

или   упразднении  муниципальных  образований,  следует

признать,  что инициатива может исходить: от самого на-

селения, проживающего на соответствующей территории; от

органов местного самоуправления, если они уже сформиро-

ваны на данной территории или на отдельных ее частях; 

   от органов  государственной власти субъектов Федера-

ции.  Последний вариант является наиболее типичным  для

признания в качестве муниципальных образований террито-

рий, объединяющих несколько поселений.                

   Что касается решения о признании территории  муници-

пальным  образованием,  то логическое толкование первой

нормы ч.1 ст.  131,  с учетом второй нормы в  контексте

ч.2 ст.  131, позволяет сделать вывод: таким правом об-

ладает не население, проживающее, например, на террито-

рии  нескольких  поселений,  а  органы  государственной

власти субъекта  Федерации.  Территориальная  структура

местного самоуправления и границы отдельных территорий,

в которых осуществляется местное самоуправление,  опре-

деляются законами субъектов Федерации.  Но законодатель

не может произвольно, не опираясь на волеизъявление на-

селения в той или иной форме,  определять, что является

муниципальным образованием (это  подчеркнуто  в  особом

мнении  судьи  Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по

так называемому "удмуртскому делу")6.                 

   Полномочия субъектов Федерации по определению терри-

ториальных  основ  местного самоуправления подтверждены

Конституционным Судом РФ в рамках Постановления по делу

о  проверке конституционности Закона Удмуртской Респуб-

лики от 17 апреля 1996 г.  "О системе органов государс-

твенной  власти  в  Удмуртской Республике" от 24 января

1997 г.  На основании обстоятельств "удмуртского  дела"

Конституционный Суд пришел к выводу,  что из федератив-

ной природы государственности России,  в том  виде  как

она закреплена в Конституции,  вытекает,  что в ведении

Федерации находится федеративное устройство,  а в веде-

нии  субъектов  Федерации - их территориальное устройс-

тво.  При этом к вопросам  территориального  устройства

субъекта  Федерации относится и определение уровня,  на

котором создаются муниципальные образования. По мне-

  6 Так же см.: Бланкенагель А. Местное самоуправление

против государственного управления в Российской Федера-

ции (Решение  Конституционного  Суда  по  Удмуртии)  //

Конституционное  право:  восточноевропейское обозрение.

1997. №1 (18). С.129.                                 

                                                      

                                                      

нию Конституционного  Суда,  он "может быть различным и

зависит от особенностей тех или иных субъектов Российс-

кой Федерации".                                       

   Но эти особенности не отменяют требование ст. 12 За-

кона 1995 г. о том, что при определении территориальной

основы  местного  самоуправления  население городского,

сельского поселения,  независимо от его численности, не

может быть лишено права на осуществление местного само-

управления.  Между тем присвоение полномочий самоуправ-

ления органами государственной власти субъектов Федера-

ции позволило отдельным субъектам РФ на законодательном

уровне  отождествлять  муниципальные  и  административ-

но-территориальные образования,  установив, что местное

самоуправление осуществляется лишь в пределах существу-

ющих административно-территориальных единиц  (например,

ст.1 и ст.4 Закона Республики Дагестан "О местном само-

управлении в Республике Дагестан"  от  25  апреля  1996

г.).  Тем  более  несовместимо с ч.1 ст.131 Конституции

такое положение,  когда субъекты Федерации препятствуют

созданию муниципальных образований в сельских поселени-

ях,  устанавливая, что "в сельских районах единым муни-

ципальным  образованием  является  район" (и.2 ст.5 Об-

ластного закона "О местном самоуправлении в  Ростовской

области").                                             

 

5.4.3. ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

   В ч.2 ст.  131 закрепляется принцип изменения границ

территорий муниципальных  образований  исключительно  с

учетом мнения населения соответствующих территорий. Со-

ответственно ч.2 ст. 13 Закона 1995 г. требует установ-

ления  субъектами  Федерации  законодательных  гарантий

учета мнения населения при решении  вопросов  изменения

границ территорий, в которых осуществляется местное са-

моуправление.  Учитывая,  что территории  муниципальных

образований чаще всего совпадают с административно-тер-

риториальным делением, требования этих норм распростра-

няются,  как правило, и на порядок изменения границ ад-

министративно-территориальных единиц.                 

   Часть 2 ст.  131  устанавливает  коллективное  право

лишь  на  участие  в решении вопроса,  когда населением

высказывается мнение по поводу целесообразности или не-

целесообразности  изменения границ соответствующих тер-

риторий,  а государственные органы  принимают  решение.

Вместе с тем, при решении вопросов, затрагивающих поло-

жение избранных населением органов местного  самоуправ-

ления, может быть необходим и местный референдум7. Так,

Конституционный Суд в своем постановлении  по  "удмурт-

скому  делу" констатировал неконституционность действий

по упразднению муниципальных образований на уровне  ра-

йонов  и  городов республиканского подчинения,  включая

досрочное прекращение полномочий  избранных  населением

органов самоуправления,  на том основании, что они были

осуществлены без учета мнения населения.  Конституцион-

ный  Суд  постановил,  что  "наиболее адекватной формой

учета мнения населения при таких обстоятельствах [когда

решается  вопрос о прекращении полномочий избранных на-

селением путем всеобщего  прямого  голосования  органов

самоуправления - Н.Б.] является референдум".  Тем самым

Конституционный Суд ориентировал на необходимость  при-

менения принципа адекватности,  примерной равноценности

формы учета мнения населения при решении вопросов,  вы-

текающих из ч.2 ст.  131 Конституции, ранее примененным

формам участия граждан в создании муниципального  обра-

зования и его органов.                                

   Но это  не  требование императивного характера - как

явствует из последующего текста Постановления Конститу-

ционного  Суда.  Пытаясь найти компромисс,  характерный

для постановления по "удмуртскому делу" в целом, что не

отвечает интересам местного самоуправления, Конституци-

онный Суд как бы "смягчает" им же провозглашенный прин-

цип адекватности указанием на те обстоятельства,  кото-

рые могут исключить его.  В частности,  отмечается, что

по  вопросу об упразднении муниципального образования и

прекращении полномочий выборных органов референдум дол-

жен быть проведен лишь по требованию населения. Если же

требование не заявляется, то, по мнению Конституционно-

го Суда, по соответствующим вопросам достаточно решения

выборных органов местного самоуправления.             

   Такой подход в принципе соответствует  заложенной  в

ч.2 ст.  131 Конституции идее субсидиарности мнения на-

селения.  Оно не является обязательным  для  представи-

тельных  органов государственной власти субъектов Феде-

рации.  Правда,  расхождения между мнением населения  и

предлагаемым  решением  органа  государственной  власти

должны быть мотивированы и доведены до сведения населе-

ния еще до принятия окончательного решения.

 

  7 Европейская хартия местного самоуправления предпи-

сывает учет мнения населения при любом изменении  мест-

ных  территориальных  пределов в форме проведения рефе-

рендума, где это допускается законом (ст.5).         

5.5. ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

   Часть 1 ст.  132 гарантирует самостоятельность орга-

нов местного самоуправления в процессе осуществления их

полномочий  и определяет наиболее важные предметы веде-

ния этих органов.  Управленческая самостоятельность ор-

ганов местного самоуправления означает,  что они подот-

четны и подконтрольны только своему населению;        

   любые не противоречащие закону решения не требуют ни

согласования,  ни  утверждения со стороны органов госу-

дарственной власти,  равно как и невозможна их отмена в

административном порядке.                             

 

5.5.1. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ  В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТЬЮ, В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА И

УСТАНОВЛЕНИИ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ

  Положение ч.1  ст.  132 о самостоятельном управлении

органами местного  самоуправления  муниципальной  собс-

твенностью  находится в системном единстве с положением

ч.1 ст.  130 о полномочиях населения по владению, поль-

зованию  и  распоряжению  муниципальной собственностью.

Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта

права  муниципальной собственности реализуются органами

местного самоуправления,  выступающими в этом случае от

имени муниципального образования (ч.2 ст.215 ГК РФ; ч.2

ст.29 Закона 1995 г.).  В законодательстве за  органами

местного самоуправления закрепляются права не только по

управлению,  но и распоряжению объектами  муниципальной

собственности.  Права собственника осуществляются орга-

нами самоуправления не от своего имени,  а от имени му-

ниципального образования.                             

   Наличие местного бюджета является обязательным усло-

вием местного самоуправления и самого существования му-

ниципального  образования  (ч.1  ст.1  Закона 1995 г.).

Причем,  с учетом положения ч.2 ст.  132 Конституции, в

местном  бюджете должно раздельно предусматриваться фи-

нансирование уставных вопросов местного значения и зат-

раты  на осуществление органами местного самоуправления

отдельных полномочий федеральных и  региональных  госу-

дарственных органов.                                  

   Закон 1995 г.  (п.2 ст. 35) распространяет самостоя-

тельность органов местного самоуправления и на заключи-

тельную стадию бюджетного процесса - контроль за испол-

нением местного бюджета. В                            

   то же время законодательство субъектов Федерации до-

пускает  государственное  вмешательство в муниципальный

бюджетный  процесс  при  осуществлении  государственных

контрольных полномочий. Совместимость такого контроля с

местным самоуправлением объясняется единством бюджетно-

го устройства субъектов Федерации,  единством форм бюд-

жетной документации и бюджетной отчетности и т.д. Одна-

ко формирование местного самоуправления, не входящего в

систему органов государственной власти и осуществляемо-

го за счет бюджета, самостоятельно формируемого местным

сообществом, предполагает его освобождение из-под опеки

государственной  финансовой  системы.  Конституционному

принципу самостоятельности органов местного  самоуправ-

ления в формировании, утверждении и исполнении местного

бюджета соответствовало бы преобразование государствен-

ных финансовых служб, действующих на территории муници-

пальных образований,  в  систему  муниципальных  казна-

чейств.                                               

   Однако законодатель  явно не руководствуется принци-

пом самостоятельности в формировании местного  бюджета,

что  вполне объяснимо в период становления местного са-

моуправления в условиях экономического кризиса в  стра-

не. А именно: по Закону 1995 г. государство обеспечива-

ет муниципальным образованиям минимальные местные  бюд-

жеты.  Минимальный местный бюджет - это расчетный объем

доходов соответствующего местного бюджета,  покрывающий

гарантированные  государственными органами власти субъ-

екта РФ минимально необходимые расходы.  Доходная часть

минимальных  местных бюджетов обеспечивается путем зак-

репления на долговременной основе федеральным  законом,

законом субъекта РФ доходных источников. В случаях, ес-

ли доходная часть минимального местного бюджета не  мо-

жет  быть  обеспечена за счет этих доходных источников,

органы государственной власти передают органам местного

самоуправления  иные  доходные  источники  федерального

бюджета и (или) бюджета субъекта РФ.                  

   Таким образом, законодательная регламентация бюджет-

но-финансовых  вопросов местного самоуправления проти-

воречит конституционному положению о бюджетной самосто-

ятельности в смысле ч.1 ст.132.  Противоречие состоит в

том, что, во-первых, местные бюджеты отчасти формируют-

ся  за счет отчислений от федеральных налогов и налогов

субъектов РФ,  во-вторых,  минимальные местные  бюджеты

нормативно  устанавливаются  государственной  властью и

обеспечиваются государственными дотациями. Естественно,

в таких условиях закономерными являются не только госу-

дарственный кон-                                      

троль за исполнением местного бюджета,  но и существен-

ная несамостоятельность органов местного самоуправления

во всех вопросах. Из того факта, что бюджетная самосто-

ятельность сегодня просто нереальна,  вовсе не следует,

что  существующая бюджетная несамостоятельность консти-

туционна и совместима с местным самоуправлением вообще.

Последнее  возможно постольку,  поскольку местное сооб-

щество способно  самостоятельно  финансировать  решение

локальных  вопросов;  если эти вопросы решаются за счет

финансовых средств государства,  то местное  сообщество

не может претендовать на самостоятельность.           

   Конечно, законодательство  предусматривает  и  собс-

твенные доходы местного самоуправления от местных нало-

гов и сборов.  В вопросах их установления самостоятель-

ность органов местного самоуправления ограничена  поло-

жениями Конституции,  которые определяют основы налого-

вой системы  и  принципы  ее  функционирования  (ст.57;

п."и"  ч.1  ст.72;  ч.3  ст.75;  ч.3 ст.104;  п."б" ч.1

ст.114).                                              

   Прежде всего налоги и сборы должны быть законно  ус-

тановлены (ст.57).  Если, например, федеральный законо-

датель самостоятельно определяет не только перечень фе-

деральных налогов и сборов, но и все элементы налоговых

обязанностей, то применительно к органам местного само-

управления  "установление  налогов и сборов" имеет иной

юридический смысл. Конституционный Суд РФ в Постановле-

нии от 21 марта 1997 г.  по делу о проверке конституци-

онности абзаца второго пункта 2 статьи 18 и  статьи  20

Закона  Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.  "Об

основах налоговой системы в Российской Федерации" уста-

новил, что право органов местного самоуправления на ус-

тановление налогов и сборов  всегда  носит  производный

характер:  органы  местного  самоуправления связаны как

общими принципами налогообложения и сборов в РФ,  кото-

рые  находятся  в  совместном ведении РФ и ее субъектов

(п."и" ч.1 ст.72),  так и требованиями конкретных зако-

нов  РФ  и  ее  субъектов в области налогообложения.  В

частности,  органы местного  самоуправления  определяют

виды  и  ставки местных налогов,  установленные в соот-

ветствии с Законом об основах налоговой системы в РФ от

27 декабря 1991 г. с последующими его изменениями и до-

полнениями.                                           

   Сбор местных налогов относится к полномочиям  единой

Государственной налоговой службы РФ.  Наделение органов

местного самоуправления  соответствующими  полномочиями

может происходить лишь в соответствии с ч. 2 ст. 132. 

 

                                                      

   5.5.2. ОРГАНЫ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОХРАНА

ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

   Конституционное понятие "охрана общественного поряд-

ка" предполагает полномочия органов местного самоуправ-

ления не только по защите прав и свобод жителей муници-

пального образования и других лиц на его территории, но

и меры по обеспечению законности, правопорядка, общест-

венной безопасности.                                  

   Основные задачи  по  охране общественного порядка на

территории муниципальных  образований  призваны  решать

специальные органы,  работающие на профессиональной ос-

нове.  Это милиция общественной  безопасности  (местная

милиция),  порядок  организации  и деятельности которой

определяется Законом РСФСР "О  милиции"  от  18  апреля

1991  г.,  а  также Указом Президента РФ "О милиции об-

щественной безопасности (местной милиции) в  Российской

Федерации" от 12 февраля 1993 г.                      

   Милиция общественной безопасности является составной

частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ.  Началь-

ник  милиции  общественной безопасности назначается вы-

шестоящим  руководителем  по  согласованию  с  органами

местного самоуправления в порядке,  устанавливаемом ус-

тавом муниципального  образования.  Содержится  местная

милиция  за счет средств федерального бюджета,  бюджета

субъектов Федерации. Но с учетом местных возможностей и

условий  органы местного самоуправления вправе выделять

дополнительные финансовые средства для  создания  новых

или увеличения штатной численности существующих подраз-

делений милиции общественной безопасности,  а также для

укрепления ее материально-технической базы.           

   Местная милиция,  находясь как бы в двойном подчине-

нии,  тем не менее не относится к органам муниципальной

власти.  В данном случае речь может идти максимум о на-

делении федеральным законом ("О милиции") органов мест-

ного  самоуправления  государственными  полномочиями по

охране общественного порядка (ч.2  ст.132).  Но  и  это

сомнительно,  так как "полномочие" финансировать разви-

тие одной из структур государственных  правоохранитель-

ных органов вряд ли является государственным полномочи-

ем в смысле ч. 2 ст. 132.                             

   Закон 1995 г.  относит к ведению муниципальных обра-

зований  организацию и содержание муниципальных органов

охраны общественного порядка, осуществление контроля за

их деятельностью. Организационно-правовые основы реали-

зации соответствующих по-                             

ложений Закона определены Указом Президента РФ от 3 ию-

ня 1996 г.  "О поэтапном формировании муниципальных ор-

ганов охраны общественного порядка". Но пока этих орга-

нов практически нет. 

                                

   5.6. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

   САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

   По Конституции решение о наделении  государственными

полномочиями  может быть принято только в форме закона.

В частности,  законами субъектов Федерации  должны  ре-

шаться и вопросы передачи государственных полномочий от

территориальных органов государственной власти  субъек-

тов Федерации и от органов государственной власти адми-

нистративно-территориальных единиц. В некоторых субъек-

тах РФ предусматривается возможность передачи государс-

твенных полномочий органам местного  самоуправления  на

основе договоров,  заключаемых между государственными и

муниципальными органами.  В случае ратификации договора

законодательным  органом субъекта Федерации нет основа-

ний подвергать сомнению конституционность данной право-

вой формы.  Более того, по смыслу ч.2 ст. 132 наделение

государственными полномочиями не должно  быть  односто-

ронним актом. Напротив, практика принятия таких решений

на уровне постановлений Правительства РФ и других  под-

законных актов исполнительной власти как Федерации, так

и ее субъектов противоречит ч.2 ст. 132.              

   Органы местного  самоуправления  не  обязаны  решать

вопросы государственного значения, ради которых необхо-

димы государственные полномочия, не говоря уже о случа-

ях, когда передаваемые полномочия не обеспечиваются не-

обходимыми для их осуществления материальными и  финан-

совыми  средствами.  Поэтому,  например,  отказ  органа

местного самоуправления от  исполнения  государственных

полномочий  не противоречит ч.2 ст.  132,  но он должен

быть реализован в правовых формах8.  Таким образом, по-

ложения ч. 2

                                          

   8 Один  из  вариантов  решения  данной  проблемы был

предложен Уставом города Ростова-на-Дону, ч.2 п.1 ст.79

которого  гласит:  "При  недостаточности материальных и

финансовых ресурсов мэр уведомляет администрацию облас-

ти о невозможности осуществления передаваемых государс-

твенных полномочий в полном объеме. В этом случае орга-

ны  городского  самоуправления несут ответственность за

их исполнение в пределах  предоставленных  им  средств.

Если  же переданные полномочия носят неделимый характер

и их исполнение не может быть уменьшено в объеме,     

    городская  Дума вправе,  после официального уве-

домления Мэра о невозможности осуществления этих полно-

мочий без надлежащих средств, поставить перед админист-

рацией области вопрос об отказе от соответствующих пол-

номочий".  Этот  подход  находит свое подтверждение и в

Законе 1995 г., где отмечается, что органы местного са-

моуправления и должностные лица местного самоуправления

несут ответственность за осуществление отдельных  госу-

дарственных полномочий в той мере, в какой эти полномо-

чия обеспечены соответствующими органами  государствен-

ной  власти материальными и финансовыми средствами (п.2

ст.49).                                                                                                  

   ст. 132 следует понимать как описания  условий,  при

соблюдении  которых  возможно согласие органов местного

самоуправления на передачу им отдельных государственных

полномочий.  Поскольку  речь  может идти только о госу-

дарственных полномочиях  исполнительной  власти,  здесь

следует учитывать положение ч.2 ст.78 Конституции,  где

говорится о передаче  полномочий  федеральной  исполни-

тельной  власти органам исполнительной власти субъектов

Федерации по соглашению между ними,  если это не проти-

воречит Конституции РФ и федеральным законам.  Если та-

кого рода соглашение требуется в системе  государствен-

ной власти, то тем более оно требуется в отношениях го-

сударства с органами местного самоуправления,  ибо  они

не  входят в систему государственной власти.  А именно:

на основе общих норм закона можно заключать  соглашения

с конкретными органами местного самоуправления по пово-

ду конкретных полномочий.                             

   Реальность же такова, что в результате бессистемной,

во  многом  стихийной передачи органам местного самоуп-

равления государственных полномочий  (зачастую  без  их

официального  признания  в  качестве  таковых и,  стало

быть, без передачи местному самоуправлению дополнитель-

ных  материальных и финансовых средств) объективно про-

исходят процессы эрозии,  размывания заложенных в Конс-

титуции  основ общественной природы местного самоуправ-

ления и усиление - вопреки Конституции (!)  -  этатист-

ских  начал  в  системе  местного самоуправления.  Есть

опасность полного включения органов местного самоуправ-

ления  в  государственно-управленческую вертикаль путем

их "огосударствления" либо,  как это уже имеет место  в

ряде регионов РФ, путем замены органов местного самоуп-

равления местными органами государственной власти.  Это

происходит под воздействием не имеющего конституционно-

го обоснования  текущего  законодательства  и  реальной

практики современного развития российской государствен-

ности с набирающими силу тенденциями  к  централизму  и

авторитаризму.                                        

  

                                                      

5.7. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

   В ст.  133 закрепляются юридические гарантии,  уста-

новленные на федеральном уровне  и  преследующие  цели:

во-первых,  создания  правовых (в том числе - судебных)

механизмов защиты и восстановления нарушенных прав  на-

селения (местных сообществ) на самоуправление;  во-вто-

рых, обеспечения самостоятельности органов местного са-

моуправления, должностных лиц местного самоуправления в

их взаимоотношениях с органами государственной власти.

   Конкретизируя норму ст.  133 Конституции о  судебных

гарантиях,  Закон 1995 г. (ст.46) определяет круг субъ-

ектов,  правомочных обращаться в суд  за  защитой  прав

местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, про-

живающие на территории муниципального образования (чле-

ны местного сообщества); причем допустимы как индивиду-

альные,  так и коллективные жалобы.  Во-вторых,  органы

местного самоуправления и должностные лица местного са-

моуправления, перечень которых определяется уставом му-

ниципального  образования9.  При  этом  отсутствуют ка-

кие-либо ограничения на  возможность  обращения  в  суд

граждан  или  органов местного самоуправления по поводу

признания  недействительными  любых  актов,  нарушающих

права местного самоуправления. Например, акт представи-

тельного  органа  местного  самоуправления  может  быть

признан  недействительным  на основе обращения в суд не

только граждан, но и другого органа местного самоуправ-

ления - местной администрации, главы муниципального об-

разования (равно как и наоборот).                     

   Особенностью юридической природы актов местного  са-

моуправления является то, что они не могут быть отмене-

ны никаким другим органом или должностным лицом,  кроме

тех, кто их принял. Что же касается полномочий суда, то

он,  не отменяя правовой акт, может признать его проти-

воречащим закону:  если акт издан органом или должност-

ным лицом с превышением предоставленной им законом ком-

петенции  или  в пределах компетенции,  но с нарушением

действующего законодательства.  В случаях, когда норма-

тивный

                                               

   9 Для  органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления подобные обращения в суд - не только право,  но и

обязанность,  что  порой получает и нормативно-правовое

подтверждение. Например, в ст.81 Устава Ростова-на-Дону

закрепляется, что "Органы и должностные лица городского

самоуправления обязаны  принимать  все  предусмотренные

законодательством  меры по защите прав городского сооб-

щества на самоуправление в городе.  Мэр обязан  обжало-

вать в установленном законом порядке правовые акты, на-

рушающие права и законные интересы  городского  самоуп-

равления".

                                            

                                                      

   акт был опубликован в средствах массовой информации,

суд вправе обязать редакцию средств массовой информации

опубликовать  в установленный срок сообщение о принятом

решении (ст.  35 Закона РФ "О средствах массовой инфор-

мации").                                              

   Касательно формы  судопроизводства,  Закон  1995  г.

закрепляет только право граждан и органов местного  са-

моуправления "предъявлять в суд или арбитражный суд ис-

ки о признании недействительными нарушающих права мест-

ного  самоуправления актов" (ст.46).  То есть речь идет

только об исковом производстве,  что  не  соответствует

Конституции.  Статья  133  предполагает возможность как

искового спора (между истцом и  ответчиком)  по  поводу

прав  местного самоуправления (в соответствии со ст.126

ГПК РФ),  так и рассмотрение в суде жалобы на  действия

органов власти, должностных лиц, если этими действиями,

совершенными в сфере  административно-правовых  отноше-

ний,  нарушаются права жителей муниципального образова-

ния,  но спора о самом праве не  возникает  (ст.ст.231,

239-1 ГПК РФ; Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и

решений,  нарушающих права и свободы граждан" от 27 ап-

реля 1993 г.  с последующими изменениями). Дела о приз-

нании недействительными актов, нарушающих права местно-

го  самоуправления,  могут рассматривать как суды общей

юрисдикции, так и арбитражные суды.                   

   Судебная защита прав местного самоуправления  от  их

нарушения в законах обеспечивается конституционным пра-

восудием.  Конституционный Суд РФ  вынес  ряд  решений,

имеющих  принципиальное  значение для развития местного

самоуправления.  Это прежде всего постановления Консти-

туционного Суда: от 1 февраля 1996 г. по делу о провер-

ке конституционности ряда положений Устава -  Основного

Закона Читинской области;  от 18 января 1996 г. по делу

о проверке конституционности ряда положений Устава (Ос-

новного Закона) Алтайского края;  от 30 мая 1996 г.  по

делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58  и

пункта  2  статьи  59 Федерального закона от 28 августа

1995 г.  "Об общих принципах организации местного само-

управления  в  Российской  Федерации".  Особое значение

имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24  ян-

варя 1997 г.  по "удмуртскому делу",  которое далеко не

во всем соответствует интересам местного самоуправления

и может отрицательно повлиять на его развитие.        

   Конституционные (уставные) суды субъектов РФ призва-

ны давать оценку конституционности нормативных актов не

только орга-                                          

нов государственной власти субъектов  Федерации,  но  и

органов  местного  самоуправления.  Поэтому,  например,

Постановлением Конституционного Суда  РФ  от  4  апреля

1996  г.  было прекращено производство по делу в части,

касающейся оспариваемых нормативных актов, принятых ад-

министрацией  города Воронежа по вопросам о контроле за

миграционными процессами в  г.Воронеже.  В  компетенцию

уставных судов должно входить, как закрепляется, напри-

мер, в ст. 60 Устава Свердловской области, и рассмотре-

ние споров о компетенции между органами государственной

власти области и органами местного самоуправления.    

   Поскольку не только ограничение полномочий  местного

самоуправления, но и наделение органов местного самоуп-

равления государственными полномочиями без их согласия,

равно  как и передача им государственных полномочий без

надлежащего  обеспечения,  являются  нарушениями   прав

местного самоуправления,  то соответствующие акты госу-

дарственной власти могут быть оспорены в суде -  вплоть

до Конституционного Суда РФ, если в его компетенции на-

ходится проверка конституционности соответствующих  ак-

тов.                                                  

   Статья 133 говорит о том,  что правом на компенсацию

дополнительных расходов,  возникших в результате  реше-

ний, принятых органами государственной власти, гаранти-

руется местное самоуправление,  но не осуществление го-

сударственных полномочий органами местного самоуправле-

ния. Следовательно, если увеличение расходов или умень-

шение  доходов органов местного самоуправления происхо-

дит в результате государственных решений,  принятие ко-

торых не зависит от органов местного самоуправления, то

потери должны компенсироваться органами, принявшими эти

решения, даже если это федеральные и региональные зако-

ны. Но если дополнительные расходы требуются вследствие

того,  что финансовые средства, предусмотренные в феде-

ральном бюджете или бюджете субъекта Федерации,  оказы-

ваются недостаточными для осуществления государственных

полномочий,  переданных органу местного  самоуправления

на основе закона и соглашения,  то орган местного само-

управления прежде всего вправе  не  нести  эти  расходы

(см. 5.5.1.). Далее этот орган вправе отказаться от го-

сударственных полномочий по причине  ненадлежащего  фи-

нансирования.  И только в том случае, если компетентным

государственным органом в одностороннем  порядке  будет

принято решение,  обязывающее орган местного самоуправ-

ления осуществлять государственные полномочия независи-

мо  от  достаточности  переданных  для их осуществления

средств (а это скажется на                            

   решении основных  задач  местного   самоуправления),

возникает  право на компенсацию дополнительных расходов

в смысле ст.  133 Конституции.  Однако, как уже говори-

лось, практика противоречит Конституции (см. 5.6.).   

   Статья 133  Конституции содержит запрет на ограниче-

ние прав местного самоуправления, установленных Консти-

туцией РФ и федеральными законами. Эта норма имеет уни-

версальный, своего рода, итоговый характер. Она адресо-

вана неопределенному кругу субъектов,  которые могли бы

своими решениями или действиями ограничить права  мест-

ного самоуправления.  Это,  прежде всего,  органы госу-

дарственной власти всех уровней,  их должностные  лица:

ни указы Президента РФ,  ни постановления Правительства

РФ, ни законы субъектов Федерации не могут сужать права

местного самоуправления.                              

   Данное положение ст. 133 обязывает субъектов Федера-

ции рассматривать федеральные нормы, гарантирующие пра-

ва  местного  самоуправления,  в качестве своеобразного

муниципально-правового минимума, ниже которого не может

опускаться региональное законодательство. В Законе 1995

г. прямо установлено, что законодательное регулирование

субъектами РФ вопросов местного самоуправления осущест-

вляется в соответствии с Конституцией  РФ  и  настоящим

Федеральным законом (п.2 ст.7). Поэтому Конституционный

Суд РФ,  оценивая конституционность актов субъектов Фе-

дерации по вопросам местного самоуправления, должен со-

относить их не только с нормами  Конституции,  но  и  с

требованиями  федерального  законодательства  и  прежде

всего - Закона 1995 г. Как ни странно, это не было при-

нято  во внимание Конституционным Судом РФ при рассмот-

рении "удмуртского дела", когда в вопросе о конституци-

онности Закона Удмуртской Республики "О системе органов

государственной власти в Удмуртской Республике" за  ос-

нову были взяты Конституция РФ (что вполне естественно)

и... Конституция Республики Удмуртия (?); вопросом же о

соответствии республиканского Закона федеральному Зако-

ну 1995 г.  Конституционный Суд пренебрег10. Такой под-

ход  тем более вызывает сомнение,  если учитывать,  что

местное самоуправление находится в  совместном  ведении

Российской  Федерации и ее субъектов (п."н" ч.1 ст.72),

а по вопросам, находящимся в совместном ведении, законы

субъектов 

                                           

   10 О  неконституционности данного удмуртского Закона

в силу его противоречия (федеральному) Закону  1995  г.

см.: Бланкенагель А. Указ. соч. С.129-130. 

                                                      

Федерации не могут противоречить принятому федеральному

закону (ч.5 ст.76).                                    

   Закон 1995 г. требует соответствия федеральных зако-

нов,  устанавливающих нормы  муниципального  права,  не

только Конституции РФ,  но и самому Закону 1995 г. (ч.2

п.3 ст.7).  Это положение Закона следует толковать  как

конкретизацию конституционно-правового запрета на огра-

ничение прав местного самоуправления.  Поэтому требова-

ние соответствия Закону 1995 г. всех других федеральных

законов вполне допускает "несоответствие"  Закону  1995

г.  федерального  законодательства,  расширяющего права

местного самоуправления и т.п.

                        

   5.8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

   Самостоятельность местного самоуправления  в  РФ  по

отношению  к  государству базируется на конституционном

закреплении общественной природы местного  самоуправле-

ния (ст. 12). Фактически же преобладает этатистское по-

нимание местного самоуправления.  Это проявляется и  на

уровне  текущего законодательства:  в меньшей степени -

федерального и значительно больше - в  законодательстве

субъектов   Федерации.  Провозглашение  организационной

обособленности органов местного  самоуправления,  когда

они  "не входят в систему органов государственной влас-

ти", не в состоянии изменить процесс формирования мест-

ного самоуправления в России: если в классическом вари-

анте местное самоуправление произрастает из  инициативы

населения  (некоторые государства,  например США,  даже

зарождались из местного самоуправления),  то  в  России

оно учреждается "сверху",  "предписывается" федеральным

законодательством.  Сама направленность реформ  ("свер-

ху") не только определяет ответственность государства и

его органов за  ход  преобразований  на  нижних  этажах

власти,  но и предопределяет природу,  характер муници-

пальной власти.  Ведь даже те предметы ведения, которые

переходят  на уровень местного самоуправления как "воп-

росы местного значения", становятся таковыми лишь в си-

лу решений самих органов государственной власти.      

   Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправ-

ление может и должно развиваться в единстве с  системой

государственно-властного  управления,  тем  более  если

речь идет о посттоталитарном развитии.  Соответственно,

не  должна исключаться и возможность многообразия моде-

лей местного самоуправления на региональных           

   уровнях, в том числе - как на основе сочетания госу-

дарственных  и общественных начал в его природе,  так и

на  основе  создания  местных  органов  государственной

власти,  решающих  часть  вопросов  местного значения и

функционирующих совместно с организационно обособленны-

ми общественными органами местного самоуправления.  Та-

кому пониманию местного самоуправления не  противоречат

и нормы ст. 130-132 Конституции.                      

   В связи  с  этим  вполне  понятно  стремление многих

субъектов Федерации преодолеть, во многом вопреки феде-

ральному законодательству, разрыв между государственной

властью и местным самоуправлением.  Например, в консти-

туциях Республики Адыгея (гл.6),  Республики Башкортос-

тан (гл.IX), Республики Дагестан (гл.8), Республики Та-

тарстан  (гл.13)  и других имеются очевидные различия в

подходах к закреплению системы  организации  власти  на

местах  по сравнению с Конституцией РФ.  Эти же тенден-

ции,  хотя и в менее выраженной форме, проявляются и на

уровне уставов краев,  областей,  а также в специальном

законодательстве субъектов Федерации о местном  самоуп-

равлении.  В одних случаях, как, например, в Законе Ка-

бардино-Балкарской Республики от 9 октября 1995  г.  "О

местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республи-

ке", прямо говорится о сочетании в местном самоуправле-

нии государственных и общественных начал. В других, на-

ряду с общественными по своей природе органами местного

самоуправления,  предусматривается создание местных ор-

ганов государственной власти (Республика Удмуртия) либо

территориальных органов государственной власти на уров-

не муниципальных образований.                         

   Решая вопрос о том, не противоречат ли такие подходы

Конституции РФ,  следует исходить из того,  что ст.  12

Конституции предполагает двуединую природу местного са-

моуправления: с одной стороны, оно признается государс-

твом как институт гражданского общества и  совокупность

прав граждан,  с другой - гарантируется государством не

только в смысле "непрепятствования" самоуправлению,  но

и  в смысле государственного обеспечения местного само-

управления властными полномочиями, необходимыми для то-

го,  чтобы самостоятельное решение населением локальных

вопросов имело бы качество само-управления. Иначе гово-

ря,  государство своей принудительной силой гарантирует

обязательность решений местного самоуправления,  приня-

тых с соблюдением компетенции.  Следовательно,  местное

само-управление есть  определенная  форма  властвования

(см. 1.4.7.).                                         

Но из этого вовсе не вытекает,  что это форма государс-

твенного властвования ("сочетание государственных и об-

щественных начал") и что органам местного  самоуправле-

ния  можно  передавать выполнение любых государственных

функций на местах, превращая их в институты по существу

подконтрольные государству. Это антиконституционно.   

   Другое дело, что в условиях посттоталитарного разви-

тия и экономического кризиса может не хватать  финансо-

вых ресурсов для того,  чтобы надлежащим образом выпол-

нять задачи и функции местного самоуправления.  Поэтому

на  уровне  муниципальных  образований  должны  быть не

только органы местного  самоуправления,  но  и,  прежде

всего,  территориальные  органы государственной власти,

обеспечиваемые из бюджетов субъектов Федерации и поэто-

му  выступающие как более надежные институты выполнения

локальных задач и функций. Если рассматривать поселения

как  одновременно административно-территориальные и му-

ниципальные единицы и разграничивать компетенцию  адми-

нистративных и муниципальных органов,  то в этом не бу-

дет противоречия Конституции.  Но, опять же, финансовых

ресурсов  недостаточно для того,  чтобы финансировать и

территориальные государственные и муниципальные органы.

Поэтому практика идет по антиконституционному пути соз-

дания номинальных органов местного самоуправления, фак-

тически входящих в систему государственной власти.    

                                                      

                                                      

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 13      Главы: <   4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11.  12.  13.