§ 2. Милиция органов местного самоуправления

Впервые о данном виде милиции было упомянуто в ст. 7 Закона СССР “О советской милиции”, где милиция дифференцировалась на союзную и республиканскую. При этом подчеркивалось, что законодательством республик может быть предусмотрено создание Советами народных депутатов местной милиции. Что же касается Закона РСФСР “О милиции”, то в ст. 7 было предусмотрено разделение милиции на криминальную и милицию общественной безопасности. В этой же статье законодатель использовал термин “местная милиция”. Однако он был упомянут как синоним к словосочетанию “милиция общественной безопасности”. Вместе с тем отождествлять эти категории нельзя, так как термин “местная милиция” вполне обоснованно может быть использован для обозначения всех служб, подразделений и учреждений милиции, которые создаются и функционируют в составе или при городском, а также районном отделе органов внутренних дел. Участковый инспектор, согласно ст. 9 Закона РСФСР “О милиции” и разделу 2 Положения о милиции общественной безопасности Российской Федерации, был отнесен к местной милиции, а оперуполномоченные уголовного розыска и БЭП, обслуживающие объекты и территорию этого же участка и находящиеся на ней объекты, к указанной милиции как бы не относились. Подобного рода подход к дифференциации милиции следует признать парадоксальным, так как из смысла Закона РФ “О милиции” и иных правовых документов, составлявших правовую основу деятельности милиции по состоянию на данный период времени, следует, что данная правоохранительная структура может быть дифференцирована с учетом построения ее системы. Во-первых, это может быть система служб, подразделения, учреждений милиции, входящих в структуру федерального МВД РФ. Во-вторых, это могут быть службы, подразделения и учреждения милиции, создаваемые и функционирующие вне единой централизованной системы федерального Министерства внутренних дел. Первая из упомянутых систем милиции одновременно является и государственной, и действующей на местах в составе органов внутренних дел субъектов РФ, в том числе органов внутренних дел районов и районов в городе. Милиция, действующая на этом уровне, полностью соответствует понятию местной милиции.

Законодатель, принимая в 1991 г. Закон “О милиции”, счел целесообразным признать местной только милицию общественной безопасности лишь по той причине, что ее определенные подразделения содержатся за счет местных бюджетов, а отдельные процедурные вопросы, в частности, ее создания, реорганизации, ликвидации, установления дополнительной численности личного состава, назначения и освобождения от должности ее руководителей разрешается совместно компетентными руководителями органов внутренних дел и местной администрацией. Од нако такой аргумент для разделения милиции, действующей прежде всего на уровне городского и районного органа на местную и иную милицию, безусловным принять нельзя. Более того, он влечет за собой негативные правовые последствия для работников криминальной милиции, которые, действуя на территории местного самоуправления и обеспечивая решение на ней сложных задач, признаются работниками не местной, а федеральной милиции. За рубежом же на местах милиция создается как дополнительная структура по отношению к федеральной либо не создается вообще, а приоритет отдается национальной государственной полиции.

Особо следует отметить, что в тех странах, где создается местная милиция, критерием, разграничивающим ее от государственной федеральной (национальной) полиции, служит ее пребывание вне системы последней. Местная милиция (полиция) поэтому не должна входить в единую централизованную систему МВД, разрешающую задачи в сфере правоохраны территории всей страны. Местная милиция (полиция) — структурный элемент соответствующего местного самоуправления, подчиняется ему и выполняет поставленные перед ней задачи и возложенные на нее обязанности только на определенной административной территории.

Определить подобным образом правовой статус местной милиции законодатель в 1991 г. не мог, поскольку положения'Конституции РСФСР исключали подобного рода подход к построению системы милиции в России. Однако Конституция 1993 г. и Федеральный закон “Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Указ Президента РФ от 3 июня 1997 г. “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка” содержат нормы, позволяющие решить вопрос о передаче охраны общественного порядка муниципальным образованиям и создающие предпосылки для полномасштабной деятельности органов местного самоуправления в сфере поддержания правопорядка адекватно тем полномочиям, которые представлены им упомянутыми выше законодательными актами. Поэтому термин “местная милиция” приобретает в России свое истинное значение как муниципального органа охраны общественного порядка, действующего вне системы МВД России.

Для обозначения милиции, действующей вне централизованной государственной полицейской системы за рубежом, используются термины и “муниципальная” и “местная” полиция. Первый характерен для таких стран как США, Франция, Италия, Испания, Португалия, Норвегия, Бельгия и др. Второй термин применяется в Великобритании. Данная категория полиции дифференцируется по различным критериям. Так, с учетом характера выполняемых задач милиция Органов местного самоуправления разделяется на полицейские структуры:

а) выполняющие практически все полицейские функции и имеющие в связи и этим построение, охватывающее и подразделения уголовной (криминальной) полиции, и службы охраны общественного порядка. В сферу такой полиции не входят выявление и раскрытие опасных преступлений, совершаемых террористическими методами, борьба с преступлениями в области экономики и т.п.;

б) действующие, в основном, в сфере охраны общественного порядка;

в) равнозначные по своему статусу резервной милиции, то есть предназначенные для выполнения целевых функций, например, содействия государственной полиции в охране общественного порядка в особых условиях, при проведении крупномасштабных операций по борьбе с преступностью.

С учетом характера решаемых задач сотрудники местной милиции наделяются соответствующими полномочиями, которыми они, однако, могут пользоваться только в пределах той территории, на которую распространяется власть местной администрации. Федеральная же власть не вправе обязывать сотрудников муниципальной милиции действовать на иной территории.

Полиция органов местного самоуправления за рубежом разделяется и в зависимости от порядка ее формирования. Так, она может назначаться органами местного самоуправления или избираться местным населением. Последний вариант используется в отдельных штатах и графствах США при формировании шерифской службы.

Местная полиция классифицируется и с учетом источника ее финансирования. Она может действовать только за счет местного бюджета, а также функционировать за счет местного бюджета и дотаций из государственного (федерального) бюджета.

В современных условиях в Российской Федерации предпринимаются попытки адаптации зарубежного опыта. Имеющийся по этому вопросу опыт ряда регионов России, прежде всего г. Москвы, позволяет отметить, что местная милиция — это муниципальные органы охраны общественного порядка, назначаемые исполнительными органами местного самоуправления и в полном объеме финансируемые из местного бюджета.

Поэтому законодатель в новой редакции российского закона “О милиции” отказался от использования в наименовании его ст. 9 терми на “местная милиция”, ранее использовавшегося в качестве синонима к словосочетанию “милиция общественной безопасности”.

Вне системы МВД РФ помимо муниципальных органов охраны общественного порядка сформировались и развиваются и иные правоохранительные структуры, прежде всего местная частная полиция. Законодатель в Российской Федерации издал в 1992 г. закон, согласно которому стало возможным создание коммерческо-сер-висных предприятий, оказывающих гражданам услуги в сфере пра-воохраны, а также служб безопасности хозяйствующих субъектов. Как следует из наименования этого законодательного акта — Закон РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ” помимо оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений государственной милиции и административно-правовой деятельности вневедомственной охраны милиции общественной безопасности легитимность приобрели частный сыск и охрана. Специфика развивающейся частной полиции в России такова, что она интенсивно адаптирует зарубежный опыт деятельности подобного рода структур и проявляет стремление к созданию отечественной “индустрии” частной безопасности. Новизна этого явления для России в конце 80-х — начале 90-х годов отодвинула как бы на второй план самодеятельные формирования граждан, участвующие в охране общественного порядка и содействующие государственной милиции в охране общественного порядка, попытки реанимировать которые наблюдаются в последнее время.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в Российской Федерации сохраняет свой статус и функционирует государственная милиция, образуя единую систему, входящую в структуру МВД РФ. Одновременно в России наблюдается процесс создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. Принципиально новым явлением стало создание специализированной государственной правоохранительной структуры в виде налоговой полиции, имеющей собственную систему. Вне системы МВД РФ законодатель в Российской Федерации допустил формирование коммерческо-сервисных предприятий, оказывающих физическим и юридическим лицам услуги посредством частного сыска и охраны. Помимо этого законодателем были созданы правовые предпосылки для функционирования охранно-сыскных структур хозяйствующих субъектов. Кроме того, наблюдается тенденция к воссозданию общественных формирований правоохранительной направленности. Если все эти вышеперечисленные структуры будут надлежащим образом функционировать, то они, безусловно, внесут весомый вклад в поддержание правопорядка в российском обществе.