§2. Контроль за деятельностью милиции со стороны органов власти

Анализ правовых актов, регламентирующих деятельность милиции, показывает, что милиция подконтрольна органам законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из них осуществляет контроль с учетом тех полномочий, которыми она обладает.

Например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации организует и осуществляет работу по подготовке проектов законов, посвященных деятельности как милиции, так и иных правоохранительных органов. Как правило, в этих документах имеется система норм, определяющих должностных лиц, а также государственные органы, компетентные в определенных пределах контролировать работу различных служб и подразделений милиции. Характерным примером в этом плане является гл. VI Федерального закона об ОРД, называющая виды и особенности контроля и надзора за ОРД оперативных подразделений милиции.

При подготовке различных правовых актов, касающихся деятельности милиции, создаются рабочие группы, объединяющие депутатов и представителей государственных органов, которые осуществляют контроль и надзор за милицией. В состав'таких групп входят и сотрудники Управления правового обеспечения РФ, а также конкретных служб милиции, в сферу интересов которых входит определенный законопроект. Последние предоставляют в распоряжение рабочей группы документы, которые касаются их работы, чего в свою очередь создает предпосылки для изучения деятельности отраслевых служб милиции.

Президент Российской Федерации обладает правом издавать указы, направленные на решение определенных общественных проблем с участием органов милиции. Характерными примерами в этом плане являются указы Президента РФ:

— О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилении борьбы с преступностью от 8 октября 1992 г. № 1189;

— О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации от 18 сентября 1993 № 1390;

— О борьбе с коррупцией в системе государственной службы от 4 апреля 1992 № 361;

— О необходимых мерах по защите населения от бандитизма и

иных проявлений организованной преступности от 14 июня

1994 № 1226.

Принятию таких указов предшествует анализ поступающих в вышеуказанные комитеты докладов, докладных записок, где отражается состояние работы милиции по определенным вопросам.

Президент Российской Федерации вправе осуществлять контроль за работой милиции, как и органов внутренних дел в целом. Прежде всего он вправе издавать указы, посвященные определенным аспектам их деятельности, чему предшествует изучение и проверка работы конкретных структур силами аппарата Администрации Президента. Кроме того, Президент обладает полномочиями подписывать законы, в том числе касающиеся деятельности милиции. На стадии предварительной проработки проводится тщательная экспертиза этих документов, что также может быть связано с проверкой деятельности милиции, прежде всего вопросов состояния правового регулирования работы ее определенных служб, соответствия рассматриваемого законопроекта Конституции РФ и иным федеральным законам. С учетом этого Президенту представляются соответствующие предложения, рассматривая которые он принимает собственное решение.

Соответствующие комитеты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ проводят парламентские слушания, посвященные различным вопросам национальной безопасности России, по итогам которых принимаются заявления, где высказываются предложения о мерах, направленных на кардинальное решение проблем национальной безопасности России.

Например, государственной Думой Федерального Собрания РФ 24 октября 1997 г. был принят Федеральный закон “О вынесении изменений и дополнений в Закон РФ “О милиции”, который был одобрен Советом Федерации. В законе были учтены изменения в российском законодательстве, имевшие место в период с 1991 г. по 1997 г. Однако Президент Российской Федерации 19 ноября 1997 г. в соответствии с ч. III ст. 107 Конституции РФ отклонил этот закон. В качестве оснований для такого решения были выдвинуты аргументы о необходимости конкретизировать правовую основу; исключать из перечня структурных звеньев милиции общественной безопасности изоляторы временного содержания в связи с их передачей из ведения МВД РФ в ведение Минюста России; установить юридические основания и процессуальные гарантии досматриваемого для проведения личного досмотра граждан, должностных лиц, досмотр принадлежащих им вещей, ручной клади и багажа и т.д.

Для решения спорных вопросов и обсуждения предложений Президента РФ Государственной Думой Федерального Собрания было издано постановление 8 апреля 1998 г., согласно которому была создана специальная комиссия. Для участия в ее работе были приглашены представители Президента Российской Федерации и Совета Федерации. Данной комиссией было проведено заседание, на котором присутствовали все вышеуказанные лица, рассматривавшие и обсуждавшие сопоставительную таблицу проблемных статей Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О милиции”.

Решения и предложения согласительной комиссии были оформлены протоколом, который вместе с сопоставительной таблицей, текстом закона и проектом постановления Государственной Думы были внесены на рассмотрение Совета Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения указанного федерального закона. 3 марта 1999 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “О внесении изменений в закон РСФСР “О милиции”. Этот закон был одобрен Советом Федерации 17 марта 1999 г. и подписан Президентом РФ 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ.

Описание данных процедур наглядно показывает роль и Президента РФ, и Федерального Собрания РФ в контроле над процессом создания правовой основы деятельности милиции.

Помимо изучения документов, отражающих работу определенных структур милиции и аргументирующих варианты правовой регламентации их деятельности, Комитеты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ по обороне и безопасности вправе организовать и заслушивать информацию Министра внутренних дел РФ как руководителя федеральной милиции, а также иных должностных лиц последней о тех мерах, которые они принимают, например, в сфере укрепления законности, проникновения криминальных элементов в органы государственной власти. По итогам такого заслушивания и обсуждения информации высокопоставленных должностных лиц милиции Российской Федерации Государственная Дума или Совет Федерации принимают постановление, в котором высказывают рекомендации Президенту и Правительству Российской Федерации по применению правовых документов, оптимизирующих работу правоохранных структур. Наряду с этим вносятся и определенные предложения органам государственной власти субъектов РФ, рекомендации Генеральному прокурору РФ, предложения руководителям правоохранительных органов, например, по вопросам их взаимодействия между собой.

Такие постановления предусматривают и поручения Комитетам по вопросам безопасности и обороны Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания, например, проанализировать ход исполнения ранее принятых подобного рода постановлений, проинформировав об этом депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации.

Ранее отмечалось, что принципом организации работы милиции является персональная ответственность ее должностных лиц. Вполне закономерно, что “то должны,, быть квалифицированные специалисты и прежде всего министр внутренних дел как организатор деятельности милиции. Поэтому его кандидатура рассматривается и утверждается Президентом РФ, что оформляется специальным указом. Одновременно решается вопрос о включении министра внутренних дел в состав Совета Безопасности РФ, который возглавляет Президент РФ. Это позволяет заслушивать на его заседаниях министра по вопросам охраны общественного порядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью.

В силу своего должностного положения министр внутренних дел входит в состав Правительства РФ, которое также решает ряд вопросов, связанных с контролем за деятельностью милиции.

В составе милиции выделяется местная (муниципальная) милиция, контролировать работу служб, подразделений и учреждений которой вправе и местная администрация. Здесь действует правило предварительного отбора на должности руководителей милиции лиц соответствующего уровня компетентности и назначение их на должность по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти на местах, а затем заслушивание по вопросам обеспечения охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и др.

Отличие данного варианта контроля от ведомственного контроля в том, что при осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

Вневедомственный контроль за деятельностью милиции вправе осуществлять и суд. Прежде всего это рассмотрение различного рода жалоб граждан и должностных лиц, касающихся деятельности служб, подразделений и учреждений милиции. Здесь следует упомянуть, что суд разрешает вопросы о правомерности проведения криминальной милицией оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан согласно ст. 8, 9 Федерального закона об ОРД, а также решает вопросы, связанные с жалобами граждан — объектов ОРД, оспаривающих действия подразделений криминальной милиции, проводившей в их отношении оперативно-розыскные мероприятия. Подобного рода возможность предусмотрена ст. 5 Федерального закона об ОРД.

Контроль суда за деятельностью милиции проявляется и в том, что в ходе судебного следствия устанавливается законность и обоснованность решений, принятых дознавателями — сотрудниками специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности, сотрудниками оперативных подразделений криминальной милиции в ходе производства по уголовным делам в пределах их компетенции.

Особо следует упомянуть о Конституционном суде Российской Федерации, который вправе проверять конституционность правовых актов, касающихся деятельности милиции. Так, на основании его решения был отменен Указ Президента РФ от 19 декабря 1991 г. “Об образовании министерства безопасности и внутренних дел РФ”. Решающую роль здесь сыграл аргумент Конституционного Суда о том, что разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и служить одной из гарантий от узурпации власти.