§ 1. Надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности милиции

В соответствии со ст. 38 Закона РФ “О милиции”, законодатель делегировал право осуществлять надзор за законностью деятельности милиции Генеральному прокурору России и подчиненным ему прокурорам. В современных условиях этот аспект детально регламентирует Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 января 1992 г. № 2202-1 в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 № 168-ФЗ и от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ.

Прежде всего он определяет систему и организацию прокуратуры Российской Федерации. В этом законодательном акте указаны должностные лица Генеральной прокуратуры, прокуратуры субъектов РФ, приравненных к ним прокуратур, прокуратуры городов и районов, а также их полномочия в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Детально предмет соответствующих видов прокурорского надзора, полномочия прокурора и конкретные формы реагирования на выявленные прокурором нарушения законности предусматривает раздел III Федерального закона “О прокуратуре РФ” и иные правовые акты Российской Федерации.

Глава 1 указанного раздела регламентирует права прокурора осуществлять контроль за исполнением милицией законов, входящих в структуру правовой основы ее деятельности, и определять соответствие этим законам издаваемых МВД РФ и иными уполномоченными на то органами внутренних дел правовых актов.

Надзор за исполнением законов службами, подразделениями и учреждениями и их должностными лицами. Ключевым элементом правовой основы деятельности милиции является Закон РФ “О милиции”. С точки зрения прокурорского надзора важно, что данный акт определяет сферу деятельности милиции в виде ее задач и детализирует их в обязанностях милиции как общих, так и служебных (ст. 10, 18). Это позволяет проверять, как действуют сотрудники милиции в тех ситуациях, которые требуют их реагирования.

Данный законодательный акт устанавливает и полномочия милиции, которые имеют форму определенных процедур. В их рамках сотрудники милиции реализуют свои полномочия. Однако специфика рассматриваемого закона состоит в том, что нормы его ст. !1 действуют не автономно, а совместно с нормами иных законодательных актов, регулирующих те виды правоохранительной деятельности, которые осуществляют конкретные службы, подразделения и учреждения милиции. К их числу относятся:

а) деятельность по предотвращению и пресечению административных правонарушений и производству по делам о них, что регулируют КоАП РФ и иные законы согласно подведомственности милиции;

б) деятельность по выявлению, предотвращению преступлений, установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, обнаружению лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан, что регламентирует Федеральный закон “Об ОРД”;

в) деятельность по возбуждению уголовных дел, производству дознания, осуществлению неотложных следственных действий и т. п., что регламентирует У ПК РФ.

Поэтому в КоАП РФ, в Федеральном законе “Об ОРД”, в УПК РФ, приказах Генерального прокурора РФ, Указаниях Генеральной прокуратуры РФ предусматриваются нормы, которые конкретно определяют полномочия прокурора по надзору за соответствующими видами правоохранительной деятельности. Применительно к надзору за милицией это, в частности, проявляется в предоставлении прокурору полномочий согласно ст. 22 Федерального закона “О прокуратуре РФ” по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов милиции, иметь доступ к документам и материалам служб, подразделений и учреждений милиции, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Прокурор вправе требовать .от руководителей и других должностных лиц милиции представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. В случае необходимости прокурор обладает возможностью потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных соответствующим руководителям и должностным лицам организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов.

Все эти полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов службами, подразделениями и учреждениями милиции имеют общий характер и конкретизируются в зависимости от объекта надзора — конкретного должностного лица милиции или же определенного ее подразделения, учреждения. Так, если это дознаватель специализированного подразделения милиции общественной безопасности, осуществляющий дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, то прокурор в ходе надзора за исполнением законов этим сотрудником милиции использует полномочия, предоставленные ему ст. ст. 211—217 УПК РФ. По его результатам прокурор может освободить из-под стражи задержанных, например, по причине неподтверждения подозрения, отменить постановления о прекращении уголовного дела, о приостановлении дознания, прекратить уголовные дела как возбужденные незаконно, дать письменные указания по уголовным делам, внести представление по вопросам нарушения законов в ходе дознания, выявить и поставить на учет преступления, ранее не зарегистрированные органами внутренних дел, возвратить уголовные дела для проведения предварительного расследования, участвовать в рассмотрении в суде жалоб на применение ареста в качестве меры пресечения и др.

В подобной форме прокурор отслеживает нарушения законности в деятельности милиции по пресечению административных правонарушений, а также при проведении иных действий, связанных с производством об административных правонарушениях. В этом случае он исходит из законодательства об административных правонарушениях. Здесь следует особо обратить внимание на закрепление в абзаце 1 ч. Ill ст. 22 Федерального закона “О прокуратуре РФ” права прокурора или его заместителя освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Это имеет прямое отношение к милиции, поскольку ей согласно п.п. 5, 9, 11 ч. I ст. 11 Закона РФ “О милиции” предоставлено право осуществлять административное задержание различных категорий граждан. Например, прокурор, прибывший в помещение милиции для проведения проверки законности задержания граждан в административном порядке, выясняет, имеются ли основания для содержания в комнате для задержанных в административном порядке находящихся в ней лиц; была ли необходимость для доставления их в милицию, соблюдены ли требования, предъявляемые к протоколу об административных правонарушениях, и обстоятельно ли в нем изложены сущность нарушения, объяснения виновного и свидетелей; не нарушен ли срок содержания лица, доставленного за административные правонарушения; зарегистрировано ли данное лицо в книге учета; указано ли в составленном протоколе точное время (число и час) задержания;

содержатся ли задержанные в административном порядке отдельно от лиц, подозреваемых в совершении преступлений. При обнаружении факта незаконного задержания и доставления конкретного гражданина в милицию прокурор дает начальнику органа внутренних дел обязательное для исполнения указание о немедленном освобождении задержанного, оформляя это решение своим постановлением.

Важнейшей составной частью милиции являются оперативные подразделения основных отраслевых оперативных служб УР, БЭП, ОНОН, ГУОП МВД РФ, иные оперативные аппараты милиции, обладающие полномочиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность в пределах их компетенции. Специфика прокурорского надзора имеет определенные особенности, которые объясняются следующими обстоятельствами:

— противоречиями, имеющимися в тексте законов, регламентирующих этот аспект прокурорского надзора;

— непоследовательностью законодателя в его подходе к определению предмета надзора за исполнением законов органами,

осуществляющими ОРД.

Так, в ст. 29 Федерального закона “О прокуратуре РФ” указано, что прокурор надзирает за выполнением оперативно-розыскных мероприятий и за законностью решений, принимаемых органами, которые осуществляют ОРД.

Однако в ч. I ст. 12 Федерального закона “Об ОРД” информация, которая позволила бы прокурору определить законность выполнения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых в связи с этим решений, отнесена к государственной тайне. Это прежде всего данные об организации и тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий. Согласно же ч. III ст. 21 этого закона указанная информация из предмета прокурорского надзора исключена. В связи с этим вполне закономерно возникает вопрос о приведении в соответствие положений этих законодатель ных актов, что может внести ясность в методику надзора за деятельностью криминальной милиции.

Однако законодатель проявляет непоследовательность в разрешении этой проблемы. Так, в ст. 19 Закона “Об ОРД в РФ” 1992 г. он только отметил, что надзор за исполнением законов при проведении ОРМ и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. В новой редакции этого же закона аналогичную статью (ст. 21) он дополнил частями III—IV, где с одной стороны обязал органы, осуществляющие ОРД, представлять прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения ОРМ, по факту которых в прокуратуру поступили материалы, информация или обращения граждан о нарушении законов, оперативно-служебные документы при проверке установленного порядка проведения ОРМ, законности принимаемых при этом решений. С другой стороны законодатель оговорил, что сведения об организации, практике, методах и средствах осуществления ОРД, в предмет прокурорского надзора не входят.

В Федеральном законе “ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности”” от 5 января 1999 г. № 6-ФЗ законодатель предпринял попытку изменить свою позицию по данному вопросу. В принятом законе предусмотрено исключить вышеуказанное положение, установив, что по требованию Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров, руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им:

— оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета;

— материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;

— учетно-регистрационную документацию;

— ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Одновременно законодатель сохранил свою позицию относительно допустимости представления прокурору сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках, о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД на конфиденциальной основе, только с их письменного согласия.

Сказанное свидетельствует в пользу того, что возможно осуществление двух модификаций прокурорского надзора за ОРД оперативных служб и подразделений милиции, избрать которые может законодатель. Во-первых, это установление пределов для предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ОРД и законности принимаемых при этом решений. Во-вторых, это предоставление прокурору полномочий, равнозначных полномочиям руководителя оперативного подразделения криминальной милиции, который несет персональную ответственность и контролирует деятельность подчиненной ему службы или подразделения.

При осуществлении второго варианта прокурорского надзора за ОРД служб и подразделений милиции Генеральный прокурор РФ и специальные уполномоченные на то прокуроры вправе:

— детально изучать дела оперативного учета и оценивать соответствие закону всех проводимых в рамках этих дел оперативно-розыскных мероприятий на этапах заведения, документирования и использования результатов, полученных при помощи ОРД, осуществляемой в отношении конкретных лиц, подозреваемых в совершении определенных преступлений;

— детально изучить материалы, касающиеся проверок, информации, полученной оперативным путем и имеющей первичный характер;

— знакомиться с информационными массивами оперативно-розыскного назначения;

— изучать планы работы оперативных подразделений, функциональные обязанности сотрудников оперативных подразделений, документы, отражающие взаимодействие оперативных подразделений, а также материалы, в которых фиксируются результаты работы оперативных подразделений. Осуществляя надзор за ОРД криминальной милиции в форме рассматриваемого варианта, прокурор может по его результатам направлять должностным лицам криминальной милиции представление с указанием нарушений законности следующего характера;

— несвоевременность или необоснованность заведения дел оперативного учета;

— отсутствие документов или не качественное оформление документов, отражающих подготовку и осуществление оперативно-розыскных мероприятий;

— отсутствие документов, подлежащих обязательному составлению по делу оперативного учета, например, по розыскному делу: опознавательных карт, сигналитических документов, дак-токарт и т. п.;

— формальное составление планов оперативно-розыскных мероприятий и нарушение правил их оформления (отсутствие поме ток об утверждении, фамилий исполнителей, оперативно-служебных документов, указывающих на выполнение мероприятий плана);

— отсутствие в планах тех оперативно-розыскных мер, которые обеспечили бы успешное производство по делу оперативного учета;

— необоснованное принятие решений по использованию результатов производства по оперативно-розыскным материалам в форме возбуждения уголовного дела либо прекращения оперативного дела и необоснованного отказа от возбуждения уголовного дела;

— необоснованное проведение в ходе дознания по результатам ОРД неотложных следственных действий, в том числе в рамках планов работы следственно-оперативных групп и т. п. Такое представление прокурора позволяет ему вносить конкретные предложения, связанные с устранением выявленных нарушений законности, привлечения виновных к ответственности, принятия иных мер, например, по повышению квалификации оперативных работников и др. Данный вариант прокурорского надзора за деятельностью криминальной милиции предполагает соблюдение определенных условий, связанных с принципом конспирации в ОРД. Во-первых, это определение круга сотрудников соответствующей прокуратуры, которым предоставляется право осуществлять надзор за ОРД криминальной милиции и возложение на них ответственности за обеспечение защиты сведений, содержащихся в представляемых им сотрудниками криминальной милиции материалах и ставших им известными в ходе проверок. Оформление на этих должностных лиц допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.

Во-вторых, обращение с документами, поступающими в прокуратуру из криминальной милиции по правилам секретного делопроизводства, в том числе и при их хранении в прокуратуре.

Кроме того, данный вариант прокурорского надзора за криминальной милицией обуславливает необходимость прохождения прокурорами, уполномоченными на осуществление надзора за операппаратами милиции, полномасштабной оперативно-розыскной подготовки и сдачи экзамена для выяснения пригодности такого сотрудника прокуратуры контролировать различные аспекты ОРД криминальной милиции для исключения конфликтов с ее сотрудниками.

Надзор за соответствием Закону РФ “О милиции”, иным законодательным актам правовых актов, издаваемых компетентными должностными лицами милиции. В течение длительного времени правовую основу деятельности милиции составляли нормативные акты тех ведомств, в состав которых она входила, в частности, МВД СССР. Положение несколько изменилось в 1991 г., когда были изданы Закон СССР “О советской милиции” и Закон РСФСР “О милиции”. Однако и в последующем тенденция регламентации деятельности милиции ведомственными нормативными актами сохранилась. Например, приказами МВД России утверждены Инструкции, касающиеся организации работы участкового инспектора милиции, о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях органов внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях, о лицензировании и контроле за частной детективной и охранной деятельностью, а также другие инструкции, постановления, касающиеся деятельности служб, подразделений и учреждений милиции общественной безопасности. Изменилось здесь лишь то, что они открыто публикуются в печати и доступ к ним граждан не ограничен.

Традиционно ведомственные нормативные акты детально регламентируют организацию и тактику ОРД милиции. При этом они остаются закрытыми для граждан согласно принципу конспирации в ОРД.

Поскольку МВД РФ проводится подобного рода нормотвор-ческая деятельность, то возникает вопрос о соответствии этих документов Конституции РФ и иным законам, положения которых они детализируют. Для исключения подобных случаев в структуре МВД создана специальная служба правового обеспечения, которая совместно с отраслевыми заинтересованными службами проводит работу по подготовке указанных документов. Существует практика согласования проектов положений, инструкций, наставлений с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

В целом же в предмет прокурорского надзора входят все правовые акты, издаваемые и Президентом РФ, и Правительством РФ, и администрацией субъектов РФ, касающихся деятельности милиции. Здесь следует отметить, что наметилась тенденция к изданию органами исполнительной власти разного уровня правовых документов, в ряде случаев являющихся по сути практически равноценными Закону РФ “О милиции” с поправкой на определение ими нормативно-правового статуса служб и должностных лиц милиции. Характерными документами в этом плане являются Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел (применительно к частным правоохранным структурам действует Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1), Положение о службе (применительно к государственной службе действует Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ) и др.

На уровне же субъектов РФ издаются Положения о муниципальной милиции, устанавливающие статус этих принципиально новых для России правоохранных структур. По всей видимости, в подобных условиях оправдана постановка вопроса не только об инкорпорации правовых актов, входящих в структуру правовой основы милиции, но и об их кодификации.

Обстоятельством, благоприятствующим решению этого вопроса является издание Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О милиции”.

Прокурор должен определять соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами милиции по вопросам, которые касаются обеспечения ее деятельности, например, прохождения службы. Так, в ч. IV ст. 72 Положения о службе по этому поводу прямо указано, что надзор за законностью прохождения и соблюдения условий службы в органах внутренних дел осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Если прокурором выявлен противоречащий закону правовой акт, то он согласно абз. 2 ч. III ст. 22, ст. 23 Федерального закона “О прокуратуре РФ” опротестовывает его. Специфика этой процедуры заключается в следующем:

— протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт;

— прокурор вправе обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, с требованием о признании противоречащего закону правового акта недействительным;

— протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста;

— о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме, он также информируется о дне заседания коллегиального органа, который будет рассматривать принесенный им протест;

— прокурору предоставляется право отозвать протест до его рассмотрения.

Таким образом, в условиях формирующегося правового государства прокуратура признана реанимировать свою основную функцию в виде “отслеживания” нарушении законов при их исполнении соответствующими государственными органами, в том числе и милицией и применять меры по их устранению. Важное значение имеет деятельность прокуратуры по созданию качественной правовой основы для деятельности служб, подразделений и учреждений милиции.