§ 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности милиции

Закон РФ “О милиции”, Федеральный закон об ОРД, иные правовые акты, составляющие основу деятельности милиции, декларируют положение о соответствии работы милиции такому принципу, как соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Это закономерно, поскольку речь идет о конституционном принципе, из которого должны исходить все органы государственного управления (ст. 2 Конституции РФ). В деятельности милиции это актуальная проблема, обусловленная характером властных полномочий, позволяющих применять сотрудникам всех служб, подразделений и учреждений милиции меры принуждения, в том числе за счет использования физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Для гарантирования соразмерности использования мер принуждения тем действиям, которые необходимо с помощью указанных мер нейтрализовать, законодатель предусматривает основания и процедуры их осуществления.

Так, в разделе IV Закона РФ “О милиции”, исходя из основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, предусмотрены условия, пределы, порядок применения и использования указанных силовых возможностей.

Одновременно законодатель четко определяет процедуры осуществления административно-правовых, уголовно-процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий. В последнем случае специально оговаривается в ст. ст. 8, 9 Федерального закона “Об ОРД” порядок подготовки и проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан.

Данная деятельность законодателя свидетельствует о создании прежде всего такой правовой гарантии соблюдения прав человека в деятельности милиции, как создание и совершенствование комплекса правовых актов, четко регламентирующих работу ее служб, подразделений и учреждений. Одновременно он вводит и такую правовую гарантию для данного принципа, как надзорно-контрольные мероприятия специально уполномоченных на то субъектов, в числе которых и прокуратура. Предметом ее надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина службами, подразделениями и учреждениями милиции и их должностными лицами. В ходе такого надзора органы прокуратуры не подменяют те органы, службы внутренних дел и милиции, которые уполномочены осуществлять ведомственный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных организаций.

То обстоятельство, что прокуратура РФ осуществляет данную разновидность надзора, зафиксировано в главе 2 Федерального закона “О прокуратуре РФ”. Параллельно в ст. 39 Закона РФ “О милиции”, ст. 5 Федерального закона “Об ОРД”, в иных законах и правовых актах, регламентирующих деятельность милиции, указывается, что граждане вправе обратиться в прокуратуру, обжалуя действия или бездействие милиции, которые, по их мнению, привели в ущемлению предоставленных им прав, свобод и законных интересов.

В свою очередь, ст. ст. 10, 27 и 28 Федерального закона “О прокуратуре в РФ” определяют особенности рассмотрения этих жалоб органами прокуратуры. Они заключаются в следующем:

— прокуратура разрешает заявления, жалобы, обращения, содержащие сведения о нарушении закона;

— гражданин вправе одновременно обратиться с жалобой и в прокуратуру, и в суд;

— прокурор, разрешающий жалобу, использует полномочия, предоставленные ему ст. 27 указанного закона;

— для рассмотрения заявлений и жалоб, иных обращений установлен порядок и сроки соответствующими федеральными законами РФ;

— гражданин должен получить мотивированный ответ с разъяснением порядка обжалования принятого решения, а также права на обращение в суд, если таковое предусмотрено законом;

— прокурор вправе в установленном законом порядке принять меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения, например, при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, административного правонарушения, возбудить уголовное дело, производство об административном правонарушении и принять иные меры, предусмотренные ч. II и III ст. 27 Федерального закона “О прокуратуре РФ” по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения;

— прокурору предоставляется возможность в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, в том числе согласно ч. II ст. 40 Закона РФ “О милиции”, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое значение предъявить и поддерживать иск в интересах пострадавших (ч. IV ст. 27 Федерального закона “О прокуратуре РФ”);

— прокурор или его заместитель приносят протесты на акты, принятые должностными лицами милиции, нарушающие права человека и гражданина, обращаться в суд по данному вопросу, а также вносят представления в орган или должностному лицу милиции, которые полномочны устранить выявленное нарушение прав и свобод человека в работе соответствующего структурного звена милиции (ст. 28 Федерального закона “О прокуратуре РФ”).

Особенность рассмотрения и разрешения прокуратурой данной категории жалоб в запрете их пересылки тому органу или должностному лицу, решения или действия которого обжалуются.

Таким образом, деятельность прокуратуры вносит важный вклад в обеспечение законности в деятельности органов милиции, гарантируя реальную защиту прав личности, компенсируя недостатки ведомственного контроля в сфере соблюдения милицией прав и свобод человека и гражданина.

Глава 15. Современные проблемы реформирования милиции

Быстрые темпы изменения социально-экономических условий в России требуют создания адекватных складывающейся обстановке организационных форм правоохранительных органов, системы управления ими, а в равной мере правовых норм, регулирующих конкретную деятельность правоохранительных структур и их взаимоотношения с органами власти различных ветвей и уровней.

В период с 1991 г. по 1998 г. объектом реформирования являлись спецслужбы Российской Федерации, когда на основе КГБ СССР была сформирована система государственных органов, за которыми были закреплены определенные задачи в области различных аспектов национальной безопасности. Что же касается МВД РФ, то в этот период она оставалась стабильной структурой, чье организационное построение соответствовало наименованию. Речь идет об управлении в области борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, пожарной безопасности, исполнения уголовных наказаний.

Однако родовой термин “внутренние дела” в наименовании данного ведомства постепенно утрачивает свое значение и, вероятно, подлежит замене на термин “полиция” (Министерство полиции) в силу следующих причин:

а) передачи права на управление внутренними делами в области исполнения уголовных наказаний из МВД РФ в ведение Ми-нюста РФ;

б) реализации требований Федерального закона “Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ” относительно создания и организации работы муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России;

в) преобразования внутренних войск и приближения их к роли и значению зарубежных подразделений, предназначенных для разрешения конфликтов внутреннего порядка;

г) объединения подразделений криминальной милиции в единый управленческий блок.

На такой подход к реформированию системы органов внутренних дел Российской Федерации прямое влияние оказывает зарубежный опыт создания и функционирования полицейских и иных правоохранных систем. Это прежде всего проявилось при изменении ведомственной принадлежности уголовно-исполнительной системы.

Бесспорно и то, что опыт структурирования зарубежной полиции на федеральную и муниципальную (республиканскую и местную) имеет значение и для начавшегося процесса создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка. При их формировании можно исходить из двух вариантов устройства таких структур. Первый из них характерен для стран Европы, а второй — для США.

Европейская модель предполагает прежде всего четкую регламентацию этого вопроса законодателем. Характерным примером в этом плане является Закон Республики Польша “О полиции” от 6 апреля 1990 г. В его главе 2 указано, что полиция включает в свой состав местную полицию и называет местные органы полиции. Помимо этого определяется порядок назначения и отзыва должностных лиц местных органов полиции. Данный законодательный акт устанавливает, что подразделениями местной полиции являются ее участки, действующие на территории гмин. Важно и то, что в главе 3 этого закона определены полномочия местной полиции. Ей предоставлено право выполнять исключительно административные действия по обеспечению порядка, а также другие не терпящие отлагательства действия, связанные с сообщением о преступлении и обеспечением сохранности мест происшествия. Все вышеприведенные, а также иные нормы Закона Республики Польша “О полиции” показывают, что, во-первых, местную полицию составляют те ее структуры, которые охраняют общественный порядок и обеспечивают общественную безопасность. Во-вторых, местная полиция входит в систему национальной полиции и является ее составным элементом наряду с иными полицейскими структурами. В-третьих, для местной полиции и для всех иных структурных звеньев полиции действует единый национальный закон, определяющий общие положения ее правовой основы. Этим гарантируется неразрывная связь всех частей национальной полиции Польши.

Подобный подход к пониманию и построению местной полиции наблюдается в Германии, а в постсоветском пространстве — в Литве и Латвии, что зафиксировано в законах о полиции этих государств.

Если адаптировать этот опыт к милиции Российской Федерации, то необходимо: а) дополнить Закон РФ “О милиции” четкой формулировкой нормативно-правового статуса федеральной милиции и милиции органов местного самоуправления. Не исключено и издание автономного законодательного акта, посвященного последней. Однако этот вариант, очевидно, сложен в практическом воплощении, так как ряд положений, касающихся федеральной и местной милиции, будут полностью совпадать;

б) организационно сохранить местную милицию в составе МВД РФ, МВД, УВД субъектов РФ, территориальных органов внутренних дел, исключив превращение органа внутренних дел только в структуру, объединяющую криминальную милицию и следственные подразделения. Если же службы, подразделения и учреждения милиции, действующей в сфере обеспечения охраны общественного порядка-, общественной безопасности, вывести из состава ОВД, то последний автоматически превращается в специфичный правоохранительный орган, предназначенный только для решения задач, направленных на борьбу с преступностью за счет оперативно-розыскных мер и уголовно-процессуальных действий. При этом возникает вопрос о том, необходимо ли дальнейшее сохранение в составе данной структуры подразделений Следственного комитета.

Возможен и другой вариант создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ на основе опыта США, где отсутствует центральный полицейский орган, который координировал бы деятельность всех полицейских органов-агентств (их в стане более сорока тысяч). Каждое агентство приспособлено более или менее к специальным условиям или местным нуждам. Однако все агентства разделяются на пять различных уровней:

1) около сорока агентств федерального правительства, как, например, Федеральное бюро расследований, служба разведки и контрразведки, которая охраняет президента, таможенная служба;

2) агентства 50 штатов;

3) шерифы в более чем трех тысячах графств;

4) агентства более тысячи городов и двадцати тысяч сельских районов;

5) полицейские участки в сельских поселках.

Для данной полицейской системы характерны следующие особенности. Во-первых, она включает альтернативные друг другу полицейские структуры. Во-вторых, муниципальная полиция в США в отличие от соответствующих Европейских правоохранительных органов выполняет все общепринятые полицейские задачи и по охране общественного порядка, и по борьбе с уголовной преступностью, и регулированию дорожного движения. В этом плане такая полицейская структура напоминает территориальный горрайорган внутренних дел в России. Специфика последнего в том, что он частично финансируется из федерального, а частично из местного бюджета и иных источников. В США — муниципальная полиция, как городская или поселковая полиция, финансируется муниципалитетами соответствующих городов или населенных пунктов. При этом, в своей служебной деятельности она в большей степени подчиняется муниципалитету, чем властям штата, хотя и выполняет обязанности по соблюдению законов штата.

Таким образом, если следовать этому варианту создания муниципальной милиции в России, то необходимо лишь полностью переподчинить территориальную милицию местной администрации, сохранив в ее составе такие основные службы и подразделения как патрульно-постовая служба, криминальная милиция, дорожная милиция, штабные подразделения исследования, анализа, планирования и управления, инспектирования кадров и подготовки личного состава, связи с общественностью, криминалистические и информационно-справочные подразделения.

Однако не следует забывать о том, что в США муниципальная полиция не является монополистом в области правоохраны и в полицейскую систему входит альтернативная ей структура в виде шерифской службы. Действительно, существование модели шерифской системы поддержания правопорядка наиболее наглядно подтверждает мнение о том, что идея неделимости правоохранительных функций ущемляет право местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, а это обусловливает необходимость передачи полномочий по охране общественного порядка самим муниципальным образованиям.

Однако шерифская служба ни в правовом, ни в организационном плане аналогом Российского территориального органа внутренних дел не является.

Сам термин “шериф” происходит от английских слов “shire”, означающего округ и “reeve”, означающего хранитель, то есть шериф в буквальном смысле слова — это лицо, которое обязано отвечать за сохранение спокойствия в округе. Первоначально это был местный представитель в графстве для представления интересов короля. Он являлся и казначеем округа. В современных условиях это уникальная фигура, отвечающая за выполнение функций полиции в округе, за содержание тюрем и исправительных учреждений, а также — ответственная за обслуживание субъектов процессов и обеспечение безопасности окружных судов. Так, в ряде штатов шериф отвечает за профилактику патрулирования и выполняет следовательские функции в своем округе. При этом существуют определенные особенности, например, в г. Новый Орлеан два шерифа, один из которых отвечает за уголовные, а другой — за гражданские дела. В других городах, как правило, один шериф.

Здесь принципиально важно то, что наряду с федеральными и иными полицейскими органами в США существует специфичная местная правоохранительная служба, непосредственно подчиняющаяся органам местного самоуправления, и действующая в местных интересах, подотчетная на местном уровне. Это считается оптимальным на уровне провинции, в небольших городах, так как обеспечивается близость таких полицейских структур к людям, чья безопасность должна быть обеспечена. Шерифская служба осуществляет охрану общественного порядка и общественной безопасности в “зоне ответственности”, реализуя соответствующий круг правовых функций на закрепленных участках, будучи относительно самостоятельной и обладающей достаточно широким перечнем прав. Данная структура безусловно финансируется за счет местного бюджета, что является своего рода рычагом, с помощью которого можно конкретно оценивать ее деятельность. Все эти аргументы могут свидетельствовать в пользу создания и развития муниципальной милиции в РФ.

Муниципальная полиция США может в отличии от шерифской службы, получить определенные дотации от властей Штатов из государственных средств.

Для нас представляет интерес то обстоятельство, что легитим-ность шерифской службы обеспечивают конституции штатов, где указывается, что шериф — официальное лицо, подлежащее подбору и назначению на определенный срок службы.

Следует заметить, что лишь конституции пяти штатов определяют конкретные обязанности шерифа. Однако упоминание в конституциях штатов о шерифской службе важно по той причине, что она не может быть ликвидирована без внесения поправок в этот правовой документ. Аналогичным образом не могут быть изменены обязанности и права шерифа, так как для этого необходимо соответствующее голосование или локальный референдум.

Данное положение важно также и в силу того, что подобный прецедент может обусловить постановку вопроса о целесообразности включения в Конституции, Уставы субъектов РФ, раздела, посвященного руководителю муниципальной милиции, его прановому статусу. В Российской Федерации существует иной подход к решению этой проблемы, так как в ст. 7 Закона РФ “О милиции” указывается, что милиция подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (местную милицию), а в ст. 8 и 9 соответственно предусматривается порядок назначения на должность и освобождения от нее начальников криминальной милиции и начальников милиции общественной безопасности. В свою очередь новые правовые акты, посвященные муниципальной милиции, также следуют в этом русле, указывая в фиксационной форме на руководителя местной милиции. Однако признание руководителя местной милиции лицом, избираемым в соответствии с Конституцией или Уставом субъекта РФ, с предоставлением ему в этом документе определенного правового статуса способствовало бы бесспорному разрешению вопроса о передаче функции охраны общественного порядка самим муниципальным образованиям.

Следует отметить, что возможен иной вариант решения данной проблемы. Здесь может быть учтен тот прецедент, который имеется в конституциях ряда штатов (Род-Айленд, Гавайи) США, где шериф назначается губернатором. Именно такой вариант принят отечественной правовой практикой, правда, в несколько модифицированной форме. Речь идет о том, что согласно п. 1.6 Положения о муниципальной милиции г. Москвы, начальник управления местной муниципальной милиции назначается начальником ГУВД г. Москвы по согласованию с правительством Москвы.

По мнению авторов, либо в соответствующий раздел Устава области, либо в отдельный закон, иной правовой акт, где есть нормы, определяющие правовой статус руководителей муниципальной милиции, целесообразно было бы включить положения о сроке его службы. Он может составлять, как у шерифа в США, 4—6 лет. Именно такая его продолжительность объясняется тем, что установление более коротких сроков затрудняют непрерывность службы и профессиональное совершенствование шерифов. Однако принципиальное значение имеет сменяемость шерифов, что четко, например, не оговорено в п. 1.6 вышеуказанного Положения применительно к руководителю муниципальной милиции г. Москвы.

Если нормативными актами субъектов РФ будет предусмотрено, что руководители местной милиции, подобно американским шерифам, будут занимать свою должность в результате выборов, а также учитывая сложность этой работы, необходимо в соответствующем правовом документе установление определенных стан дартов для руководителей муниципальной милиции в отношении квалификации и профессиональной подготовки в области соблюдения законности и правопорядка. Они должны касаться возраста, уровня образования, физических требований к кандидату, соответствия определенным условиям с точки зрения общественной репутации. Выборность должности руководителя муниципальной милиции будет практически означать проведение конкурса среди нескольких кандидатов. В числе последних могут оказаться и лица, не обладающие специальной подготовкой в правоохранительной сфере. В этом случае оправдано включение в соответствующий правовой документ положения о том, что кандидат, как и шериф, должен пройти специальный инструктивный курс, прежде чем занять свой пост. Такая практика зафиксирована в законодательстве штатов Айдахо, Миссисипи, Оклахома, Канзас. Возможны и иные варианты — штате Калифорния от кандидата в шерифы требуется четырехлетний опыт работы в правоохранительной сфере, а в штате Орегон — также среднее образование и прохождение обучения в колледже в течение двух лет. Здесь следует еще раз подчеркнуть, что введение стандартов относительно минимального объема опыта работы в правоохранительной сфере, уровня образования и профессиональной подготовки целесообразны ввиду сложности административных обязанностей, исполнение которых возложено на руководителей муниципальной милиции.

Следует отметить, что шериф представляет специальную службу, которая именуется шерифской. Опыт деятельности этой службы дает основания считать целесообразным осуществление охраны общественного порядка силами муниципальной милиции. Однако для того, чтобы эта функция муниципальной милиции была легитимной, в соответствующем законодательном или ином правовом акте, посвященном муниципальной милиции, должно быть указано, что ее руководитель, будучи избранным или назначенным на эту должность губернатором, вправе формировать муниципальную милицию, назначать и увольнять своих заместителей и иных ответственных сотрудников. Подобное право, например, предоставлено шерифу Айова-Сити, где в правовом документе, посвященном его статусу, указано, что он может назначать и увольнять помощников, заместителей и сотрудников.

Интересен также и вопрос о том, какими полномочиями должен обладать руководитель и другие должностные лица муниципальной милиции, если она будет создана по типу шерифской службы. В США шерифские полномочия определяются, исходя из того, что он в большинстве округов этон страны признан и! рать роль “хранителя мира” и “главного официального лица в округе”. Поэтому шериф наделен максимально конкретными полномочиями, например, возможностью организовывать и осуществлять патрулирование и выполнять функции разбирательства различного рода правонарушений. Ему также предоставлено право на арест с учетом определенных особенностей (на территории всего штата: на территории округа самого шерифа и соседних округов;

только в ходе преследования).

Шерифу также предоставлено специфичное полномочие для созыва ополчения в интересах подавления беспорядков. В этих целях, а также в интересах проведения арестов шериф вправе командовать всем мужским населением округа, призывать его на помощь от имени округа. Большинство шерифских служб осуществляет расследование преступлении, патрулирование, контроль за дорожным движением и дорожно-транспортными происшествиями. Шериф также обязан организовывать содержание правонарушителей под стражей, их допросы, на него возложена ответственность за содержание муниципальных тюрем. Учитывая специфику российской пенитенциарной системы, подобного рода обязанность вряд ли может -быть вменена руководителю муниципальной милиции.

В круг полномочий шерифа входят и функции, имеющие отношение к суду. Это выполнение обязанностей судейского пристава, присутствие в суде, передача судебных повесток,-ордеров или участие в гражданских процессах, обеспечение выполнения решений суда о взимании штрафов и продажи собственности.

Если сравнить подход к регламентации полномочий шерифа, его помощников и сотрудников муниципальной милиции, например, г. Москвы, то можно увидеть, что перечень прав, несмотря на свою обширность, отличается пространностью формулировок и определенными пробелами. Хотя в ряде случаев есть и общие тенденции в определении полномочий. Так, например, сотрудникам муниципальной милиции г. Москвы, как и шерифской службе, предоставлено право задерживать правонарушителей.

Шерифы вправе осуществлять производство по делам о различного рода правонарушениях. Поэтому вполне закономерно, что сотрудникам муниципальной милиции г. Москвы даны полномочия производить идентификацию граждан, получать от них пояснения о совершенных и готовящихся противоправных деяниях. составлять протоколы об административных правонарушениях. Иной вопрос в том, что сфера деятельности шерифской службы гораздо шире и не ограничена рамками административных правонарушений. Шериф вправе организовывать проведение по письменному приказу прокурора округа специальные расследования любой ссылки на нарушение законности в пределах округа и докладывать о наличии таковых прокурору округа в допустимые сроки. Поэтому вполне закономерно возникает вопрос о том, что в перечень полномочий сотрудников муниципальной милиции могут входить и те. которые обеспечивают возможность производства соответствующего разбирательства. Речь идет о применении адекватных методов указанными должностными лицами. По этому поводу следует заметить, что шерифам, например, в интересах эффективного проведения соответствующих расследований предоставляется возможность вызывать граждан по повесткам или приказам и получать от них все необходимые разъяснения. Поэтому оправдано предоставление сотрудникам муниципальных органов охраны общественного порядка полномочий составлять протоколы об административных правонарушениях в ходе разбирательства административных правонарушений, а также выполнение иных возложенных на них обязанностей, получать объяснения, производить досмотры, разрешать в муниципальной милиции материалы, собранные в процессе разбирательства указанных деяний.

Как уже отмечалось, шерифская служба является элементом в системе правоохранительных полицейских органов США и поэтому между ними осуществляется тесное взаимодействие. Положение о муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы не определяет четкого круга вопросов, а также соответствующих служб ОВД и иных правоохранительных органов, о которыми сотрудникам местной милиции следует взаимодействовать. Поэтому необходима конкретизация этого вопроса в соответствующих правовых документах.

В полномочия шерифа включено и право прибегать к помощи населения округа (это может быть созыв ополчения и обращение за помощью к любому гражданину за для содействием в случае не только ареста лица, но и сохранения спокойствия, тишины, предотвращения совершения преступлений и т. п.). Вероятно, что эти нормы могут быть и в соответствующих положениях о муниципальной милиции субъектов Российской Федерации.

Важным является и право шерифской службы при необходимости использовать все средства округа для выполнения должностных обязанностей (муниципальной милиции г. Москвы предоставляется право использовать только средств связи, принадлежащие предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам).

Шерифская служба специфична также и тем, что она находится постоянно под общественным контролем, что обусловливает возможность отстранения шерифа .от должности в случае некачественного выполнения им своих обязанностей. Положения о муниципальной милиции субъектов РФ должны в обязательном порядке предусматривать механизм обжалования неправомерных действий сотрудников, исключающий волокиту, обнародование результатов служебных расследований и т. п.

По поводу шерифской службы можно упомянуть целый ряд иных особенностей, составляющих отличие или сходство по сравнению с соответствующими звеньями Российской милиции. Однако это предмет специальной работы, здесь же следует отметить, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка по типу шерифской службы в США потребует:

а) внесение в Конституции, Уставы субъектов РФ положений, определяющих статус руководителей муниципальных правоохранных структур соответствующего уровня, их назначения на должность и отзыва и др.;

б) издание на уровне субъектов РФ законов, определяющих нормативно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка, их структурных звеньев, взаимоотношения с иными правоохранительными органами и спецслужбами и др. Принципиально важным является упорядочение вопросов, касающихся возможности принятия самостоятельных решений в криминальных ситуациях, о субъектах, полномочных приостанавливать деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка, о нахождении данных структур в оперативном подчинении соответствующих ОВД и др.;

в) издание федерального закона, разграничивающего компетенцию ОВД, остающихся в системе МВД РФ, и муниципальных органов охраны общественного порядка, созданных по типу шерифской службы. Он, вероятно, должен исключить придание последним статуса придатка или параллельной милиции общественной безопасности структуры;

г) осуществление организационных мер, которые, с одной стороны, “развели” бы ОВД и муниципальные органы охраны общественного порядка, а с другой — обеспечили бы их взаимодействие.

Проведение организационно-правовых мер по разделению системы милиции на функционирующую в составе МВД РФ и вне ее, связано и с решением вопроса об объединении подразделений криминальной милиции в единый управленческий блок. Это возможно в форме:

— создания федеральной службы криминальной милиции (полиции), организационно объединяющей все оперативные подразделения милиции с оперативными аппаратами уголовно-исполннтельной системы, а также с иными субъектами ОРД. В состав такой службы целесообразно и вхождение Следственного комитета, что при нынешней регламентации ОРД и уголовного процесса гарантировало бы использование результатов работы оперативных подразделений милиции в сфере уголовного судопроизводства. В данной структуре должны функционировать и иные звенья, обеспечивающие деятельность вышеуказанных служб и подразделений (правовое, информационное, кадровое, финансовое и материально-техническое обеспечение):

— формирования Министерства полиции, структура которого включила бы организационные звенья в виде департаментов криминальной и налоговой полиции. Следственного комитета и обеспечивающих их деятельность служб;

— включение криминальной милиции как автономной структуры (а не в виде отраслевых оперативных групп) в состав Федеральной службы безопасности РФ, что кардинально оптимизировало бы взаимодействие различных оперативных служб при разрешении актуальных проблем в области национальной безопасности.

Любой из вышеприведенных вариантов требует правовой регламентации в виде федерального закона, однако реализация одного из них неизбежна в силу создания муниципальных органов охраны общественного порядка и разграничения компетенции между федеральными органами, субъектами федерации и органами местного самоуправления.

В последнее время интенсивно предпринимаются попытки определить место внутренних войск в системе обеспечения национальной безопасности страны. Одна из них приобрела форму Федерального закона “О внутренних войсках”. Иной взгляд на их назначение предполагает их трансформацию в национальную жандармерию.( Жандармерия — французский термин в буквальном смысле этого слова, обозначающий род войск. В полицейской практике данное слово стало обозначать организованную по военному полицию, а в царской России — политическую полицию. В Италии синонимом к слову “жандарм” служит термин “карабинер” — сотрудник корпуса карабинеров, обеспечивающего общественный порядок, расследование преступлении, борьбу с терроризмом и выполняющего функции военной полиции.)

Такое формирование имеется во Франции и Италии, отличаясь определенными особенностями. Например, Национальная жандармерия Франции:

— подчиняется министерству обороны и на национальном уровне управляется генеральным директором. Помощник последнего (генеральный инспектор) является кадровым военным, непосредственно подчиненным министру обороны;

— имеет в качестве основного структурного звена легион, дислоцирующийся в районе, соответствующем зоне обороны, на которые разделена территория Франции. В районе имеется штаб жандармерии;

— контролирует правопорядок в городах либо в зонах ответственности, на которые разделены территориальные департаменты, образующие район, соответствующий зоне обороны. В городе располагается штаб роты жандармерии, где имеются подразделения криминальных расследований и подразделения для действий в экстремальных условиях (аналогичные структуры имеются и в корпусе карабинеров Италии). Кроме того, жандармерия Франции дифференцируется на морскую, воздушную, военную, охраняющие соответствующие объекты (морские и авиационные базы, военные склады и предприятия, портовые сооружения). Кроме того, в составе жандармерии имеются части и подразделения, ведущие спасательные работы при пожарах, используемые в экстремальных ситуациях, осуществляющие борьбу с терроризмом, а также действующие в заморских территориях, бывших колониях Франции.

Определение роли внутренних войск России по близкой аналогии к функциям жандармерии во Франции потребует их кардинальной реорганизации и превращения в полицейские войска, т. е., с одной стороны, в правоохранительную структуру, а с другой стороны, придания характера чисто военного формирования. Здесь потребуется четкое определение сферы деятельности, порядка комплектования, прохождения службы и решения вопроса о том, какой законодательный акт должен регулировать эти вопросы. В любом случае Федеральный закон “О внутренних войсках” подлежит корректировке, внутренние войска при их полицейском реформировании перестанут быть таковыми, поскольку кардинально изменится их предназначение, реализовывать которое солдаты срочной службы и офицеры, имеющие только общевойсковую подготовку объективно не смогут.