§ 1. Система правовых актов, определяющих регулирование частной правоохранной деятельности

Законодательные акты, определяющие правовое содержание и основные аспекты правоохранительной деятельности, и устанавливающие нормативно-правовой статус субъектов, которые ее осуществляют, включают статьи, где представлена в общем виде характеристика правовой основы такой деятельности. Не является в этом плане исключением и частная правоохранная деятельность. Анализ соответствующих норм российского закона, ее регулирующего, позволяет отметить, что в систему правовых актов, имеющих значение для частных правоохранных структур, во-первых, входят отдельные нормы Конституции РФ. Во-вторых, — законы и другие правовые документы, регламентирующие предпринимательский аспект частного сыска и охраны. В-третьих, — законы и правовые акты, предопределяющие признаки частного сыска и охраны как правовых функций.

Первая группа норм, связанная с подключением частного сектора к решению проблем правоохраны, конечно, должна была основываться на Конституции РФ.

Ее принципиальные положения, касающиеся вопросов обороны и безопасности, вместе с тем лишь создавали правовые предпосылки для осуществления частной правоохранной и охранной деятельности. Одновременно Конституция РСФСР конкретно указывала, что основные правоохранительные функции относятся к исключительной компетенции государства (разведка, контрразведка, оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел, дознание, предварительное следствие, производство по делам о преступлениях, административных, гражданских правонарушениях).

Если Конституция РСФСР создавала лишь общие предпосылки для Закона РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ”, то принятие 21 апреля 1992 г. Закона РФ “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР” № 2708-1 несколько изменило это положение. Новый конституционный закон предусмотрел ряд норм, которые составили непосредственную правовую основу для частной детективной и охранной деятельности. Так, в абзаце втором ст. 52 главы пятой этого конституционного закона, было указано, что каждый имеет право на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом. При этом, в абзаце втором ст. 43 было указано, что каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию, а ограничения этого права могут устанавливаться только законом.

Последнее положение, относительно ограничений в сборе частным лицом информации было детализировано в абзаце первом ст. 35, в ст. 39—41 анализируемого конституционного закона. Все эти нормы как бы составили свод ограничений для частной детективной деятельности, в обобщенном виде изложенных в ст. 7 Закона РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ”.

Вышеупомянутый подход был сохранен законодателем в Конституции РФ 1993 г. С одной стороны, в ней допускается право граждан на:

а) частную собственность (п. I ст. 35);

б) на предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность (п. 1 ст. 34);

в) на получение квалифицированной юридической помощи (п. 1 ст. 48);

г) на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом (п. 4 ст. 29);

д) ознакомление с документами, материалами непосредственно затрагивающими права и свободы человека (п. 2 ст. 24);

е) защиту прав и свобод всеми способами не запрещенными Законом (п. 2 ст. 45).

Все эти нормы создают условия и для осуществления предпринимательства в сфере правоохраны, если оно урегулировано законом на федеральном уровне.

С другой стороны. Конституция РФ 1993 г. включает и положения, ограничивающие возможности частной детективной и охранной деятельности. Так, например, правила, закрепленные в ст.ст. 23—25 существенно влияют на установление сферы частного сыска и охраны, а также на объем полномочий субъектов частной правоохранительной деятельности.

Из конституционных норм также следует допустимость осуществления рассматриваемой правоохранной деятельности на возмездной основе в виде предпринимательства (это обстоятельство зафиксировано и в ч. I ст. 1 Закона о частной правоохранной деятельности). С учетом этого в правовую основу частного сыска и охраны входят правовые акты, регламентирующие их лицензионный аспект, а также гражданское законодательство.

Так, ст. ст. 6, 8, 10, 12 Закона о частной правоохранной деятельности определяют порядок выдачи лицензий гражданам России, избравшим для себя в качестве основного рода занятий частный сыск или охрану. Эти процедуры, согласно которым решается вопрос о санкционировании частной детективной и охранной деятельности, являются одним из важнейших моментов порядка регулирования предпринимательства в сфере правоохраны, осуществляемой в форме частного сыска и охраны. Такая процедура применительно к частному детективу требует определенных квалификационных атрибутов в отношении правовой подготовки и соответствующего медицинского освидетельствования. С учетом этого устанавливается минимальный уровень квалификации для частных детективов. Для этого используется такие критерии, как опыт работы в сфере правоохраны, позволяющий сформироваться профессиональным навыкам, прохождение программы профессионально-технической подготовки и минимальный уровень образования, физические требования, характеристики относительно предшествующего поведения на предмет криминальных сведений и т. д.

Эти стандарты целесообразны ввиду специфического характера услуг, выполняемых детективами, и услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам частными охранниками.

В целом разрешительный характер выдачи лицензий является своеобразной гарантией предотвращения каких-либо злоупотреблений при решении вопроса о представлении гражданам возможности заниматься негосударственной детективной и охранной деятельностью в качестве частных детективов или охранников.

Вышеприведенные положения российского закона о частной правоохранной деятельности детализируются в следующих правовых документах:

— Инструкции о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью, объявленной приказом МВД РФ № 292 от 22 августа 1992 г. “Об организации исполнения органами внутренних дел Закона РФ” “О частной детективной и охранной деятельности в РФ” (в данный приказ были внесены изменения приказом МВД РФ № 299 от 14 ноября 1994 г.): — письме Министерства финансов РФ “О порядке и размерах платежей при выдаче лицензий на осуществление частнодетективной и охранной деятельности” № 99 от 23 октября 1992 г. (в это письмо вносились изменения приказом Министерства финансов РФ № 2 от 10 января 1995 г.):

— письме Министерства здравоохранения России № 10/01/11/48 от 11 июля 1993т., детализирующем требование к кандидатам в частные детективы представить в лнцензионно-разрешительную службу для получения лицензии на работу в качестве частного детектива медицинской справки о состоянии здоровья. Для лицензионного аспекта частной правоохранной деятельности имеет значение и приказ МВД РФ № 382 от 23 июня 1997 г., которым утверждена Концепция совершенствования деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел и план мероприятий по ее реализации.

Частный сыск и охрана представляют собой предпринимательство в сфере охраны. Поэтому данный вид деятельности в 1992 г. должен был осуществляться с учетом ряда положений Закона РСФСР “О предприятиях и предпринимательской деятельности”. В современных условиях частные правоохранные структуры должны иметь организационно-правовую форму, установленную для коммерческих и некоммерческих организаций Гражданским кодексом РФ, например, хозяйственных товариществ, обществ (ст. ст. 66, 69—86 ГК РФ). В этом случае эти частнодетективные, охранные и одновременно коммерческие организации должны действовать в соответствии с гражданским и иным законодательством РФ, регулирующим предпринимательскую деятельность.

Помимо определения частного сыска и охраны как вида предпринимательской деятельности эти две категории отличаются и признаками, свойственными правовым функциям.

Первый из таких признаков — это направленность на укрепление основ правового государства, законности и правопорядка. Об этом свидетельствует ст. 3 первого раздела рассматриваемого Закона. Она детализирует положение его статьи первой о дополнении функций государственных правоохранительных органов теми видами деятельности, которые законодатель делегирует коммерческим правоохранительным структурам. Они обозначены в данном Законе как частный сыск и частная охранная деятельность.

Применительно к каждой из них дан перечень разрешенных к предоставлению услуг. Ознакомление с их содержанием свидетельствует о том, что коммерческие правоохранительные органы приобрели возможность осуществлять в указанных сферах част-нодетективные действия, охранные мероприятия в соответствии с потребностями граждан, юридических лиц, обращающих к ним. При этом речь идет о тех услугах, которые невозможно выполнить только силами государственного секгора. Это было обусловлено возникновением рынка услуг, оказание которых возможно за счет частнодетективной, охранной деятельности и стремительно возрастающими объемами этих видов деятельности, реализуемых частными детективами, охранниками, их объединениями, а также службами безопасности экономических объектов.

Каждая из услуг, предусмотренная ст. 3 российского закона о частной правоохранной деятельности, специфична, что свидетельствует о многогранности как частнодетективной, так и охранной деятельности. Поэтому, например, частный детектив должен опираться в своей деятельности на положения рассматриваемого закона и на следующие правовые акты:

— гражданское и гражданско-процессуальное законодательство при сборе сведений по гражданским делам;

— на уголовное, уголовно-процессуальное и оперативно-розыскное законодательство при поиске без вести пропавших граждан, сборе сведений по уголовным делам;

— гражданское законодательство (ГК РФ, ГПК РФ), Закон РФ “О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров” от 23 сентября 1992 г. №.3520-1, Закон РФ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” от 22 марта 1991 г. № 948-1 в редакции Законов РФ от 24 июня 1992 г. № 3119-1, от 15 июля 1992 № 3310-1; Федеральных законов от 25 мая 1995 № 83-ФЗ, от 6 мая 1998 г. № 70-ФЗ, Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35 “О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну” в ходе изучения рынка, сбора информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных, ненадежных деловых партнеров, установление обстоятельств неправомерного использования в предпринимательской деятельности фирменных знаков, наименований, недобросовестной конкуренции, разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну;

— Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ, ГК РФ, „ГПК РФ, “Инструкция о порядке предоставления информации на договорной основе”, утвержденная Приказом МВД Рос сии № 319 от 24 ноября 1994 г., административное законодательство., уголовное и уголовно-процессуальное законодательство при выяснении биографических и других данных, характеризующих личность, об отдельных гражданинах с их письменного согласия при заключении ими трудовых и иных контрактов, а также при поиске утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества. Вышеприведенный перечень правовых актов, определяющих правовые основы сферы конкретных услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам посредством частного сыска, безусловно, исчерпывающим не является. Это объясняется тем, что каждый случаи, по поводу которого отдельные лица могут обратиться к частному детекгиву, является индивидуальным, требующим комплексных правовых знаний. Поэтому частный детектив должен быть профессионалом в какой-то определенной области частной правоохранной деятельности.

Что же касается частной охранной деятельности, то оказывая соответствующие услуги физическим и юридическим лицам, частные охранники должны опираться на правовые знания адекватно специфике их деятельности. В отличие от частных детективов, частным охранникам разрешено использовать в своей деятельности в соответствии с Законом РФ “Об оружии” огнестрельное оружие. Поэтому МВД РФ была разработана программа подготовки работников структур, в том числе частных детективных и охранных организаций, которым разрешено ношение огнестрельного оружия. Она предусматривает раздел “Основы правовых знаний”, охватывающий проблемы уголовного и административного права, касающиеся ситуаций, связанных с применением оружия.

Таким образом, для надлежащего оказания услуг в сфере правоохраны имеют значение положения уголовного, гражданского и других отраслей права, гарантирующие правомерное и эффективное оказание юридической помощи клиентам частных и правоохранных структур.

Вторым признаком, характерным для любой правоохранной функции, является ее осуществление на основе определенных юридических мер.

Поэтому исключительно важное значение имеет и законодательное регулирование действии, посредством которых частные детективы оказывают соответствующие услуги гражданам и юридическим лицам. Статья 5 рассматриваемого Закона свидетельствует о том, что они сходны с методами деятельности соответствуюших оперативных служб органов внутренних дел и других государственных органов — субъектов оперативно-розыскной деятельности. Принципиальное же отличие методов действий частного детектива от подобного рола методов правоохранительных органов и спецслужб заключается, во-первых, в том что они правомерны только для решения задач, связанных с услугами, которые указанные субъекты негосударственной детективной деятельности вправе оказывать своим клиентам в качестве их представителя. Полномасштабными полномочиями сотрудников оперативных аппаратов милиции и следователей частные детективы не обладают, так как зашита прав граждан и правовое преследование виновных является монополией государства. Во-вторых, Закон о частной правоохране 1992 г. и его новая редакция 1997 г. в ст. 7 определяют ограничения частной сыскной деятельности. Перечисленные в ней обстоятельства связаны с неправомерными действиями ее субъектов, не соответствующими правовому статусу и кодексу профессиональной этики. Особо следует обратить внимание на запрет целенаправленно собирать сведения, связанные с личной жизнью гражданина. Если же такая информация косвенно и будет попадать в поле зрения частных сыщиков, то указанное ограничение Лишает их возможности ее накапливать, хранить и использовать. Исходя из этого, для частной детективной деятельности важное значение имеют нормы Федерального закона об ОРД, Федерального закона о ФСБ в РФ, устанавливающие виды оперативно-розыскных и контрразведывательных мероприятий, основания и условия их осуществления, правовой статус оперативно-розыскной информации и основные направления ее использования. Тем более, что рассматриваемый закон запрещает гражданам, занимающимся частной детективной деятельностью, осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные Федеральным законом к исключительной компетенции правоохранительных органов.

По аналогии с частным сыском частная охранная деятельность реализуется за счет осуществления совокупности мероприятий, обеспечивающих безопасность охраняемых объектов и граждан. Отличие частноохранных мероприятий от правовых действий государственный охраны, вневедомственной охраны МВД РФ прослеживается на основе сопоставления Федерального закона “О Государственной охране”. Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел со сходными нормами Закона РФ “О частной детективной и охранной деятельности”.

Третьим признаком правовой функции является осуществление ее посредством усилии специально уполномоченных на это субъектов. Поэтому для правового регулирования частной детективной и охранной деятельности важны законы РФ, позволяющие отграничить ОРД, контрразведывательную деятельность, внешнюю разведку, государственную охрану от частного сыска и охраны, а также осуществить дифференциацию полномочий сотрудников государственных правоохранительных органов, спецслужб и частных детективов,-охранников, служб безопасности.

В целом же в Российской Федерации сложилась система правовых актов, которые в своей совокупности регулируют различные аспекты правоохранительной деятельности (как государственной, так и частной).

Правовую, основу оперативно-детективной деятельности составляют:

— Федеральный Закон Российской Федерации “Об оперативно-розыскной деятельности”;

— Закон Российской Федерации “О милиции”;

— Закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”;

— Закон Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции”;

— Федеральный закон Российской Федерации “Об органах федеральной службы безопасности ц Российской Федерации”;

— Федеральный закон “О государственной охране”;

— Федеральный закон “О государственной границе”;

— Таможенный кодекс Российской Федерации;

— Федеральный закон “О внешней разведке”;

— Закон Российской Федерации “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации”;

— Положение о службе безопасности предприятия, учреждения, организации;

— ведомственные нормативные акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, регламентирующие организацию и тактику оперативно-розыскной работы;

— ведомственные нормативные акты МВД, определяющие порядок лицензирования частной детективной и охранной деятельности.

Таким образом, правовая основа частной правоохранной деятельности представляет собой комплекс законодательных и других нормативных актов, представляющих собой систему правовых норм, содержащихся и в Конституции РФ. и в Законе о частной правоохранной деятельности и в других федеральных законах, а также в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, которые обеспечивают надлежащее правовое регулирование отношении в области частного сыска и охраны.