§ 2. Варианты правового регулирования отношений в области частной охранной и детективной деятельности

Анализ правовых документов, регламентирующих в России, а также в других зарубежных государствах частную правоохранную деятельность, позволяет указать на следующие варианты формирования правовой основы для частного сыска и охраны.

Во-первых, это регулирование частной правоохранной деятельности, исходя из того, что она может быть признана только дополнительной по отношению к государственным правоохранительным органам организационной формой поддержания правопорядка в обществе.

Во-вторых, это регламентация частной правоохранной деятельности в соответствии с концепцией, относящей ее к одному из видов предпринимательской деятельности, но в специфичной сфере правоохраны.

В-третьих, это определение содержания, порядка деятельности и статуса частных правоохранных структур на основе признания их как бы частной полицией, призванной прежде всего оказывать помощь физическим и юридическим лицам посредством частного сыска и охраны.

Рассмотрим эти варианты правового регулирования частной правоохранной деятельности более подробно.

Успешное решение задач, связанных с поддержанием правопорядка в обществе, а также выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием различного рода правонарушении, в том числе в сфере экономики, невозможно без оптимального круга субъектов правоохранительной деятельности. Применительно к рассматриваемой проблеме в качестве основных категорий субъектов правоохранительной деятельное] и выступают как государственные правоохранительные органы, так и отдельные лица, общественные образования, либо содействующие государственным правоохранительным органам в разрешении возложенных на них задач, либо оказывающие физическим и юридическим лицам правовые услуги, находящиеся вне компетенции государственных нравоохранительпых органов.

Следует отметить, что после революции 1917 г. в отечественной правоохранной практике проводилась политика, направленная на развитие правовых институтов, регламентировавших участие граждан и различных общественных организаций правоохранного толка. К концу 80-х годов в РСФСР существовал свод документов, где правовое положение различных общественных формирований и частных лиц, участвовавших в правоохранительной деятельности, было урегулировано правовыми нормами, составляющими соответствующие правовые институты.

Необходимо отметить, что за рубежом наряду с допустимостью участия граждан и их объединений в государственной правоохранительной деятельности, что имело место в СССР, правомерной считается деятельность негосударственных субъектов в форме частного сыска и охраны. Предпринимательство традиционно допускалось в сферу правоохраны. Подобного рода негосударственные субъекты правоохранительной деятельности существовали и в дореволюционной России, однако, в 1917 г. они прекратили свое существование. Известно, что в апреле 1922 г., начальник Уголовного розыска НКВД РСФСР, предпринял попытку, направленную на разрешение вопроса о воссоздании частных розыскных бюро по уголовным преступлениям. Предполагалось, что это будет сделано в интересах решения таких задач, как предупреждение и раскрытие противоправных посягательств на личные и имущественные интересы частных лиц, а также правительственных, частных учреждений, предприятий; охрана путем наблюдения складов, торговых помещении, квартир и грузов в пути; розыск лиц, пропавших без вести, и потерянного имущества. Однако проект соответствующего Декрета, направленный в Совнарком, был отозван, а руководство Уголовного розыска республики официально уведомило Совнарком, что данный проект целесообразно оставить без рассмотрения (Центральный государственный архив Октябрьской революции СССР, ф7 393, on. 38, д. 2, л. 27—28 об. С. 3132; 53—60), поскольку предпочтение было отдано полностью государственным правоохранительным органам.

Таким образом, в тот период времени была исключена возможность создание структур, функционирующих в сфере, на которую государство стало обладать монопольным правом.

Тем не менее, рассматривая этот вопрос, нельзя упускать из вида то обстоятельство, что хотя открытие на местах частных розыскных бюро специальным приказом Уголовного розыска НКВД РСФСР было запрещено, идея воссоздания негосударственных субъектов правоохранительной деятельности, предназначенных хотя бы только для целевого содействия различным службам ОВД, не была загублена полностью. Такими субъектами стали наряду с общественными формированиями и отдельные граждане, оказывающие помощь милиции на государственно-общественных началах. Речь идет о правовом институте общественных помощников следователя и внештатных сотрудников, помощь которых использовали, во-первых, следователи, а во-вторых, различные службы милиции и администрации ИТУ. В последнем случае речь идет о том, что работа этой категории лиц организовывалась на основе их специализации'по линии следствия, дознания, а также практически по всем направлениям служебной деятельности подразделений милиции, ИТУ.

Так, в соответствии с приказам МВД СССР 1982 г., определявшим компетенцию общественных помощников следователей органов внутренних дел, а также приказом МВД СССР 1976 г., объявившим о введении в действие Инструкции об организации работы с внештатными сотрудниками милиции, и приказом МВД СССР 1972 г., регламентировавшим работу с внештатными работниками ИТУ, признавалось законным существование как бы “детективов” на общественных началах.

Помощь этой категории негосударственных субъектов правоохранительной деятельности использовали инспектора уголовного розыска, в том числе и по делам несовершеннолетних, инспектора БХСС, инспектора оперативных частей ИТУ. Например, внештатные сотрудники уголовного розыска могли участвовать в мероприятиях по выявлению лиц, представляющих оперативный интерес и подлежащих постановке на профилактический учет, обнаружению очевидцев преступлений, свидетелей, потерпевших, в розыске скрывшихся преступников и без вести пропавших лиц. В свою очередь, к “детективной” деятельности могли привлекаться и общественные помощники следователя, содействие которых использовалось, например, для сбора материалов, характеризующих личность и образ жизни обвиняемого, выявление лиц, знакомых с образом жизни обвиняемого и др.

Важным является и то, что указанные ведомственные акты четко определяли правовой статус общественных помощников следователя и внештатных сотрудников милиции, а также ИТУ, дифференцируя его с учетом специфики тех служб, которые использовали помощь данной категории негосударственных субъектов правоохранительной деятельности.

Вместе с тем, следует особо отметить, что к концу 90-х годов круг негосударственных объектов правоохранительной деятельности расширился за счет появления частных детективных бюро, которые, оказывая услуги в правоохранительной сфере, стали извлекать из своей деятельности прибыль. Ведь сам факт их появления был связан вначале с введением в действие Закона СССР “О кооперации в СССР”, а также приданием легитимности индивидуальной трудовой деятельности. Именно вышеуказанный законодательный правовой акт обусловил появление кооперативов, связанных с правоохранительной деятельностью.

В итоге в Российской Федерации стала складываться система, включающая как те категории негосударственных объектов правоохранительной деятельности, которые работали на общественных началах (народные дружины), либо на государственно-общественной основе (общественные помощники следователя, внештатные сотрудники органов внутренних дел), так и те, основу деятельности которых составляло предпринимательство в сфере правоохраны. Последние стали приобретать доминирующее значение в данной системе. Однако принижение роли народных дружин, внештатных сотрудников милиции и других категорий традиционных негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в поддержании правопорядка в обществе следует признать неоправданным, так как зарубежная практика (США, Англия, Канада, Австрия, ФРГ и др.) показывает, что активность населения в борьбе с преступностью стимулируется, в том числе за счет бесплатной выдачи гражданам полицейского обмундирования, средств радиосвязи, резиновых палок, наручников и даже оружия. Поэтому оптимальной является адаптация такого общественного формирования, как ДНД, к современным условиям. Тем более, что ряд субъектов РФ, и, прежде всего правительство Москвы, признали необходимой и полезной деятельность этой общественной структуры, предоставив ей соответствующие полномочия в правовых документах, изданных на уровне субъектов РФ. Это, в свою очередь, стимулировало процесс разработки Федерального Закона “Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка”, в результате чего стала складываться и приобретать стабильность современная система негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. Однако процесс оформления их правового статуса и разрешения иных вопросов их деятельности, остается несовершенным и незавершенным. Это касается тех из них, которые функционируют на некоммерческой основе. Здесь в период с 1992 г. по 1997 г. наблюдался возврат к регламентации вопросов компетенции вышеупомянутых субъектов и организации их работы на уровне ведомственных нормативных актов. Так, МВД Российской Федерации в 1992 г. был издан приказ, утвердивший временную Инструкцию по организации работы внештатных сотрудников милиции. Сопоставляя этот документ с аналогичным правовыми актами МВД СССР, необходимо отметить, что специальной группы норм, посвященных правовому статусу внештатных сотрудников милиции, он не содержит. Лишь в общих чертах в нем имеется упоминание о возможности сотрудничества милиции с гражданами в п. 32 ч. 1 ст. 11 Закона РФ “О милиции”. Тем не менее прецедент по данному вопросу имеется в Федеральном законе об органах ФСБ в РФ. Статья 19 этого законодательного акта придает легитимность институту внештатных сотрудников органов ФСБ и предусматривает как их права, так и обязанности.

Таким образом, применительно к народным дружинам имеет место изменение формы правовых документов, определяющих сферу их функционирования, объем и характер полномочий и др. При этом процесс правового решения этих вопросов постановлениями исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не Федеральными законами можно оценить двояко. С одной стороны, сфера функционирования народных дружин связана с определенными ограничениями конституционных прав и свобод граждан, что требует определения задач и полномочий этих негосударственных субъектов правоохранительной деятельности единообразно с учетом соответствующих федеральных законов, например, Закона РФ “О милиции”. С другой — развитие местного самоуправления не исключает возможности определения сферы функционирования и иных аспектов их деятельности правовыми документами, издаваемыми на уровне субъектов РФ, отражая специфику соответствующих регионов.

Особо следует отметить, что законодатель, допустив возможность распространения предпринимательства на сферу правоохранения и расширив круг негосударственных субъектов правоохранительной деятельности (НСПД), в начале 90-х годов предпринял усилия по формированию специальной правовой основы, определяющей статус и иные аспекты деятельности частных детективов и частных охранников, появление которых, как отмечалось ранее, интенсивно происходило в конце 80-х — начале 90-х годов. Импульсом, обусловившим их возникновение, стали изменения в сфере экономики а также проблемы, связанные с усложне нием криминальной обстановки, повлекшие поиск новых организационных форм борьбы с противоправными проявлениями. В этот период вносятся предложения о создании рабочих отрядов содействия милиции, муниципальной милиции, а также о возрождении структур, осуществлявших бы негосударственную правоохранительную деятельность на коммерческой (возмездной) основе.

Необходимо особо отметить, что к определению их правового статуса еще в тот период времени прослеживался неоднозначный подход. Он и сейчас зависит от того, как законодатель понимает и оценивает социальную роль частных детективов, охранников служб безопасности экономических объектов.

Во-первых, это может быть признание деятельности данных категорий НСПД дополнительной по отношению к государственным органам, организационной формой призванной содействовать решению тех проблем, которые возложены на милицию (полицию), иные государственные правоохранительные органы и спецслужбы.

Во-вторых, это может быть признание работы частных детективов и охранников одной из форм предпринимательства.

В третьих, это может быть признание рассматриваемой категории НСПД в качестве одной из форм частной полиции.

Попытка воплощения в жизнь первого подхода к правовому регулированию деятельности частных детективов, охранников, служб безопасности в отечественной правовой практике, наблюдалась в 1922 г., а затем в конце 80-х — начале 90-х годов.

Если обратиться к проекту Декрета Совета Народных комиссаров “О частных розыскных бюро” (1922 г.), то можно увидеть, что:

а) предполагаемая структура учреждалась в интересах решения тех задач, которые были поставлены перед уголовным розыском;

б) сотрудники частных розыскных бюро приобретали право проводить в интересах решения соответствующих задач высокоэффективные оперативно-розыскные мероприятия в виде негласного наблюдения и осведомления, а также возможность при помощи работников уголовного розыска производить обыски, аресты, выемки и иные действия, “нарушающие” свободы граждан;

в) для открытия частных розыскных бюро требовалось разрешение Народного комиссара внутренних дел, а при его получении — деятельность частных розыскных бюро контролировалось соответствующими начальниками, прежде всего уголовного розыска республики и местного уголовного розыска;

Данный документ создал прецедент, согласно которому задачи, функции и соответственно правовое положение этих НСПД стали соотносить с аналогичными категориями, свойственными прежде всего органам внутренних дел. Поэтому в 90-е годы предлагалось создание при ГРОВД отделений частных детективов (частных сыскных бюро) в республиканских, краевых, областных центрах, работающих за счет гонорара клиентов, а в исключительных случаях при наличии уважительных причин (полное отсутствие у потерпевших средств в связи с кражей) — за счет общественных фондов. Здесь подчеркивалось, что данная организационная форма борьбы с преступностью в виде таких сыскных бюро оказала бы существенную помощь уголовному розыску и другим подразделениям милиции в выявлении лиц пропавших без вести, преступников, скрывшихся с места преступления, свидетелей, потерпевших, вещественных доказательств. Реализация этого предложения означала бы проявление в ГРОВД вспомогательных сил, в определенной мере разгрузивших бы работу в сфере борьбы с преступностью сотрудников уголовного розыска и других оперативных подразделений милиции.

Подобного рода вариант, связанный с оптимизацией государственной правоохранительной деятельности за счет привлечения к ней отдельных лиц и организаций, примерно в такой форме, имеется в Китайской Народной Республике. В июле 1988 г. Госсовет КНР утвердил Положение о частных службах безопасности. Этот документ был разработан МОБ КНР с учетом результатов проведенного Министерством общественной безопасности эксперимента, в процессе которого было определено, что вышеуказанные службы по своему правовому статусу являются хозрасчетными, самофинансирующимися и экономически самостоятельными организациями, действующими согласно контрактам, заключаемыми с предприятиями различных форм собственности. При этом контроль за служебной деятельностью таких частных служб безопасности осуществляют органы общественной безопасности КНР по месту регистрации.

Таким образом, смысл первого подхода к определению правового статуса частных детективов и частных сыскных бюро обусловлен ведомственными интересами правоохранительных органов, которые рассматривают указанные НСПД в качестве дополнительной организационной формы, выступающей в качестве их собственного подспорья при разрешении возложенных на соответствующие государственные органы задач.

Другой подход к правовой регламентации полномочий и деятельности частных детективных бюро, был обусловлен обстоя тельствами экономического характера. Граждане получили право на создание кооперативов, индивидуальную трудовую деятельность и стали реализовывать его в различных сферах, в том числе и в правоохранительной.

В этом случае, как показывает зарубежный опыт, в частности в ФРГ, правовое регулирование частных детективов, охранников, деятельности служб безопасности складывается по следующей формуле:

а) предпосылки для работы анализируемых категорий НСПД создает закон, допускающий возможность создания частных предприятий и определяющий различные вопросы их деягельности вообще, независимо от специфичных направлений частной детективной и охранной деятельности, либо имеющий автономную статью, в лаконичной форме придающую легитимность предпринимательству в сфере правоохраны:

б) конкретные правила работы частных детективов, охранников, устанавливают нормативные акты, например уставы, издаваемые объединениями указанных НСПД;

Подобного рода подход к регламентации частнодетективной и охранной деятельности сочетает государственное регулирование с саморегуляцией практической работы лиц, занимающимся предпринимательством в сфере правоохраны.

Следует также отметить, что при анализируемом подходе к вопросу о правовом регулировании частной охранной и детективной деятельности не исключается издание соответствующими государственными органами определенных правовых документов касающихся отдельных аспектов работы данной категории НСПД. В ФРГ это специальные постановления МВД, постановления правительства земель, директивы федеральных министерств, например экономики.

В отечественной практике в конце 80-х — начале 90-х годов, процесс регламентации работы частных детективных бюро развивался именно в русле этого варианта. В его основе лежит идея о том. что каждый гражданин имеет право на самозащиту. При этом его реализация возможна как лично, так и при помощи посредников. Традиционно в условиях социалистического государства к числу последних относились адвокаты. В свою очередь, издание Закона СССР “О кооперации в СССР” стимулировало и создание частных детективных бюро. В этом случае, отдельные физические и юридические лица, как бы делегировали свое право отстаивать их интересы, например искать пропавшую вещь, которая принадлежала им. родственника с которым утрачена связь, а также решать иные вопросы, связанные с поиском информации, требующейся этим клиентам специальному человеку — детективу. Детектив в отличие от адвоката, осуществляющего консультационную деятельность, мог осуществить соответствующий поиск, расспрашивая людей, которым может быть что либо известно о событии или лице, интересующем клиента, применять в этих целях иные методы.

Бесспорно то, что квалифицированный юрист будет действовать более компетентно, чем обычный гражданин, и в итоге может достичь положительного результата. Поэтому спрос на услуги, оказываемые за счет детективных действий и охранных мероприятий, обусловил развитие частных структур подобного типа.

Построение и содержание деятельности в СССР, а затем в Российской Федерации, указанных коммерческих правоохранительных структур определялось их функциональными возможностями в правоохранительной сфере в сочетании со спросом на соответствующие услуги в соответствующем регионе. Так, в промышленных зонах — это охрана предприятий, а в зоне туризма — гостиниц, отелей, кемпингов и т. п., то есть указанными структурами стали практиковаться все виды охраны собственности. Кроме того, рассматриваемая категория НСПД в виде кооперативов стала создавать специальные подразделения для осуществления частного сыска в целях выявления и незаконного использования товарных знаков, розыска наследников, проверки надежности партнеров, подбора и оценки персонала и т. п.

Относительно частной сыскной и охранной деятельности в РСФСР высказывались суждения о том, что она дает возможность, не привлекая бюджетных средств России (т. е. за деньги конкретного клиента), резко увеличить объем профилактических мер по борьбе с преступностью (охрана, экономическая безопасность, розыск имущества). Налоговые отчисления от этого вида деятельности могли бы стать плановой статьей в бюджете республики. Кроме того, перераспределение и концентрация бюджетных средств, выделяемых на государственные правоохранительные органы (за счет перераспределения функций между государственными и частными структурами), давали бы возможность направить эти средства на техническое перевооружение государственных органов, повышение заработанной платы и решение социальных программ для личного состава государственных правоохранительных органов. Возникли бы и предпосылки для привлечения свободных средств предпринимателей и иностранных инвестиций (что уже имеет место) к решению государственных задач, одной из которых является борьба с преступностью профилактическими способами.

Анализируемый вид деятельности помогал бы частично решить и еще одну проблему. Речь шла о создании новых рабочих мест, что, учитывая социальные проблемы перехода к рынку, также имело бы важное значение.

Вместе с тем для деятельности частных детективных и охранных структур требовалась правовая основа. Это объяснялось тем, что детективные действия, если понимать под ними оперативно-розыскные меры, согласно ст. 118 УПК РСФСР могли осуществлять только органы дознания. Охранные мероприятия осуществляла в основном, служба вневедомственной охраны МВД СССР, а также ведомственная военизированная охрана.

Правовая регламентация частной детективной и охранной деятельности должна была ответить на проблемные вопросы, не имевшие ранее аналога в отечественном законодательстве.

Первое — какие методы и формы вправе использовать частные детективы и какое значение могут иметь данные, полученные в результате частносыскных действий, как они должны быть оформлены и др.

Второе — какие объекты частные охранники, вправе охранять и какими пользоваться при этом полномочиями.

Проблемными оказались и вопросы социально-правовой защиты вновь появившейся в России такой категории предпринимателей, как частные детективы и охранники, а также касающиеся характера их взаимоотношений с клиентами и ответственности перед ними. В правовой регламентации нуждались и вопросы, связанные с контролем и надзором за частными детективами и охранниками, а также взаимоотношения их с органами внутренних дел, органами государственной безопасности при разрешении задач, отнесенных к компетенции последних, однако с учетом того, что в разрешении этих проблем стали участвовать частные детективы и охранники (обеспечение безопасности предпринимательства, розыск лиц, без вести пропавших, граждан скрывшихся от органов дознания и суда, розыск угнанных автомобилей, выявление и профилактическое воздействие на лиц отрицательно влияющих на несовершеннолетних, сопровождение отдельных граждан в определенное время суток, наблюдение и охрана квартир, а также имущества граждан в период их отсутствия и т. п.).

Учитывая важность этих проблем, представители коммерческих правоохранительных структур, исходя из предоставленного гражданам СССР, а затем и РФ права самостоятельно осушествпять экономическую деятельность предпринимательского характера, проявили инициативу получения статуса похожего на статус автономной коммерческой полиции, не связанной ведомственными рамками органов внутренних дел.

Если первый подход к определению статуса коммерческих правоохранительных структур в РСФСР (1922 г.) был связан с тем, что частные сыскные бюро должны были функционировать при уголовном розыске, а в период с 1989 г. при ГРОВД, то второй подход исключал такой вариант и ограничивал прерогативу МВД в разработке положения, в котором должны были быть определены полномочия рассматриваемых структур. Вначале кооперативы, связанные с правоохранительной деятельностью, объединились в октябре 1989 г. в Ассоциацию детективных служб. Далее был создан Независимый профсоюз работников детективных служб РСФСР. На учредительном съезде данного профсоюза 13 апреля 1990 г. был утвержден его Устав. В нем определялось, что под детективной деятельностью понимается род занятия, включающий в себя проведение действий направленных на профилактику, выявление, предотвращение, расследование правонарушений и иных событий. Сам профсоюз работников детективных служб РСФСР был построен по производственно-профессиональному признаку, когда лица, работающие в Ассоциации детективных служб СССР “Алекс”, других организаций занимающихся детективной деятельностью, объединялись в первичную профсоюзную организацию.

Высшим органом данного Независимого профсоюза являлся его съезд, избиравший ЦК сроком на 5 лет. Согласно п. 6.2 раздела 6 рассматриваемого Устава, ЦК профсоюза мог проводить производственно-хозяйственную деятельность, а в соответствии с п. 6.3. — создавать предприятия, организации, приобретать акции, образовывать необходимые фонды, а также осуществлять другие виды деятельности, отвечающие целям и задачам профессионального этого союза.

Исходя из этих норм Устава Независимого профсоюза работников детективных служб РСФСР, было подготовлено положение о Московском сыскном бюро “Алекс”. Его утвердил председатель ЦК указанного профсоюза, издав при этом соответствующее постановление № 1 от 14 апреля 1990 г. “О создании Московского сыскного бюро Алекс”. Данная структура определялась по своему статусу как хозрасчетное подразделение общественной организации — ЦК Независимого профсоюза работников детективных служб РСФСР.

Положение о МСБ “Алекс” было новаторским для того времени правовым документом, который в условиях правового вакуума обеспечивал, исходя из Закона СССР “О кооперации в СССР”, саморегуляцию частной детективной и охранной деятельности в РСФСР, что не противоречило имеющийся по данному вопросу международной практике.

Вышеуказанное Положение определяло задачи и основные направления деятельности МСБ “Алекс”, его структуру и порядок управления им, содержание производственной и хозяйственной деятельности, особенности внешнеэкономической деятельности, порядок реорганизации и ликвидации МСБ “Алекс”.

Таким образом, в РСФСР можно было наблюдать уникальный процесс формирования правовой основы частной детективной и охранной деятельности, который был инициирован и воплощен в соответствующие реалии лицами, начавшими заниматься данным видом предпринимательства, которое не имело в РСФСР с 1917 г. каких-либо аналогов.

Следует особо отметить, что в Законе РФ “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации” и в его предлагаемой новой редакции (1997 г.) законодатель, несколько скорректировав, все же сохранил идею саморегулирования частной правоохранной деятельности. Речь идет о том, что хозяйствующие субъекты (юридические лица), обращающиеся за лицензией на создание обособленных подразделений (служб безопасности) для осуществления частной охранно-детективной деятельности в интересах собственной безопасности обязаны представлять для согласования Положение об указанной структуре (Устав). В этом документе с учетом специфики конкретного хозяйствующего субъекта определяется цель и предмет деятельности службы безопасности, структура и состав этого подразделения, права и обязанности сотрудников, имущество и средства, доходы и финансы, финансовая и хозяйственная деятельность и др.

В свою очередь физические лица, обращающиеся в органы внутренних дел за лицензией, обязаны представить копию учредительного документа, например, Устав, указывающий на организационно-правовую форму частной детективной или охранной организации — хозяйственное общество в виде акционерного общества, закрытого акционерного общества, хозяйственного товарищества и т. п. Такой Устав предусматривает цель и виды деятельности общества, его правовой статус, место нахождения, права и обязанности акционеров, их регистрацию, акции и операции с ними, прибыль и фонды, налогообложение, дивиденды, резервы, документы и отчетность, руководящие и исполнительные органы, ревизионная работа и аудит, реорганизация и ликвидация общества.

Содержание вышеуказанных документов показывает, что они интегрируют нормы гражданского законодательства, регламентирующие различные аспекты, прежде всего организационно-правовые формы коммерческих организаций, и положения правовых актов, непосредственно регламентирующих частнодетективную и охранную деятельность применительно к специфике соответствующей коммерческой организации, оказывающей услуги в сфере правоохраны.

Третий подход к правовому регулированию частной детективной и охранной деятельности обусловлен тем, что законодатели ряда стран, а также органы исполнительной власти рассматривают частные детективные и охранные структуры как своеобразную “частную полицию”, деятельность которой, с одной стороны, направлена на правовую помощь физическим и юридическим лицам, а с другой стороны — неизбежно вторгается в частную жизнь граждан, затрагивая охраняемые законом права, свободы и интересы личности, так как связана с разрешением тех же задач, которые возложены на государственную полицию, а ряде случаев и на спецслужбы.

В связи с этим, законодатель предпочитает издавать законы, которые в обобщенном виде регламентировали бы основные вопросы предпринимательства в сфере правоохраны. Здесь также существуют определенные особенности, связанные с типом государственного устройства, с субъективным мнением законодателя о сфере частного сыска и охраны, о полномочиях данной категории НСПД, о порядке их лицензирования и контроля за деятельностью частных детективов, охранников, служб безопасности экономических объектов.

Например, это может быть специальный закон, либо правовой акт, издаваемый субъектами федерации в государстве, имеющем федеративное устройство (США, ФРГ). В свою очередь, субъекты частного сыска и охраны могут обладать определенными полицейскими полномочиями, адекватными специфике оказываемых услуг населению, либо действовать в рамках общего правила о допустимости самозащиты в кризисных ситуациях.

Проблема сферы частного сыска и охраны, а также полномочий соответствующей категории НСПД послужила вначале в СССР, а затем и в РСФСР импульсом к постановке вопроса о регламентации частной детективной и охранной деятельности, законом, четко и ясно отвечающим бы на все эти вопросы.

Перечень задач, которые стали разрешать в РСФСР частные сыскные и охранные бюро, свидетельствовал о том, что они приняли на себя отдельные задачи — функции органов внутренних дел и отчасти государственной безопасности. Примечательно, что инициаторами создания первых частных правоохранительных структур в России были бывшие работники органов внутренних дел и государственной безопасности. Вместе с тем. Конституция РСФСР 1977 г. не предусматривала норм, уполномочивающих профсоюзы делегировать общественным организациям граждан полномочия на осуществление правоохранительной деятельности.

Здесь следует упомянуть о ст. 226 КЗоТ РСФСР, согласно которой, предоставляемые профсоюзам права и вытекающие из них задачи по защите объединенных в них граждан, были ограничены областью их производства, труда, быта и культуры. В свою очередь, согласно ст. 11 Закона СССР “О кооперации в СССР”, осуществление кооперативами функций органов государственного управления, контроля, надзора, дознания, следствия и правосудия не допускалось.

Исчерпывающий перечень органов дознания и следствия был представлен в ст. 117 и 125 УПК РСФСР. Поэтому частные сыскные бюро, исходя из этих норм были не в праве пользоваться их полномочиями. В этой связи возник вопрос о том, если Положение, обеспечивающее саморегуляцию деятельности коммерческой правоохранительной структуры, подготовленное в соответствии с Законом СССР “О кооперации” и опирающееся на Устав профсоюза работников детективных служб, не может закрепить за ней право на деятельность по предупреждению правонарушений, профилактике уличной преступности, обеспечения общественного порядка, пресечению правонарушений, задержанию граждан, то какой правовой документ должен регламентировать деятельность коммерческих правоохранительных структур. Выходом из этой тупиковой ситуации стала та правовая реформа, которая была начата сначала общесоюзным, а затем и Российским законодателем, позволявшая приступить к подготовке обобщенного законодательного акта, способного урегулировать своими нормами статус и иные аспекты деятельности коммерческих правоохранительных структур.

Идея узаконить частную сыскную и охранную деятельность вначале появилась у общесоюзного законодателя, т. к. функционировать частные сыскные бюро начали примерно с 1989 г. При этом она была реализована в двух законопроектах. Во-первых, в проекте Закона СССР “Об основных началах негосударственной охранной и сыскной деятельности в СССР”, а во-вторых, в проекте Закона СССР “О негосударственной правоохранительной деятельности”.

Оба указанных законопроекта были предметом обсуждения в комиссиях и комитетах Верховного Совета СССР, однако, и силу известных причин, также как и проект Закона СССР “Об ОРД органов внутренних дел”, статус общесоюзного закона они не приобрели.

Вместе с тем, они оказали определенное влияние на содержание закона и иных правовых актов, урегулировавших в 1992 г. в РСФСР частную детективную и охранную деятельность.

Так, в РСФСР процесс законодательного регулирования частной правоохранной деятельности выглядел следующим образом. Во-первых, законодатель в п. 19 ч. I ст. 10 Закона “О милиции” в косвенной форме признал законность фактически существовавших и функционировавших в РСФСР негосударственных детективных служб, обязав милицию в соответствии с законодательством выдавать разрешения на создание указанных структур. Одновременно на милицию была возложена обязанность контролировать соблюдение последними установленных законом положений о деятельности этих служб. Кроме того, п. 26 данного Закона делегировал милиции право аннулировать разрешения на создание негосударственных детективных служб, применять к ним другие предусмотренные законом меры при выявлении нарушений норм, установленных для субъектов частной правоохранной деятельности.

Во-вторых, поскольку в Законе “О милиции” иных, помимо вышеназванных норм, посвященных регламентации частного сыска и охраны, не имелось, законодателем в абзаце втором пункта четвертого Постановления Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие этого законодательного акта Комитетам Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью, по безопасности и по законодательству предписывалось разработать и представить в Верховный Совет РСФСР проект закона РСФСР “О негосударственных детективных службах в РСФСР”. Этот закон должен был обеспечить легитимность деятельности негосударственных частных правоохранных структур в РСФСР.

Целесообразность законодательного урегулирования вопросов создания и деятельности негосударственных правоохранительных структур в форме подобного рода закона не противоречила общепринятой практике ряда зарубежных стран, а также рекомендаци ям соответствующих международных организаций, в частности Европейского Совета по организации предупреждения преступности, решениям 28-й Страсбургской научной конференции по криминалистическим проблемам, специально рассматривавшей в 1988 г. вопросы контроля за преступностью с помощью частных фирм и детективных бюро.

Структурно вышеуказанный закон включает:

а) общие положения:

— сущность негосударственной частной детективной и охранной деятельности (ст. 1);

— правовая основа данной деятельности (ст. 2);

— виды негосударственной частной детективной и охранной деятельности (ст. 3);

б) группу норм, регулирующих негосударственную детективную деятельность в сфере сыска (ст. ст. 4—10);

в) группу норм, определяющих порядок оказания услуг в сфере охраны (ст. ст. 11—12);

г) группу норм, регулирующих смешанные формы детективной и охранной деятельности (ст. ст. 13—15);

д) группу норм, касающуюся как сферы сыска, так и охраны, которые с учетом специфического характера негосударственной детективной деятельности, посвящены порядку и условиям применения специальных средств, огнестрельного оружия при осуществлении субъектами данной деятельности своих функций (ст. ст.16-18);

е) норму, гарантирующую социальную и правовую защиту лиц, занимающихся частной детективной и охранной деятельностью (ст. 19);

ж) группу норм, устанавливающих порядок контроля за частной детективной и охранной деятельностью, а также определяющей ответственность ее субъектов (ст. ст. 20—21).

Изданием этого правового акта законодатель уже не в косвенной форме, как в Законе РСФСР “О милиции”, а прямо признал законным распространение предпринимательства и на сферу правоохранения. При этом данная норма определяет основные черты негосударственной детективной и охранной деятельности. В частности, эта деятельность:

а) имеет негосударственный характер, но с санкции государства и под его контролем реализует ряд правоохранительных функций;

б) осуществляется инициативно как отдельными лицами, так и их объединениями, обозначаемыми в законе специальными терминами “частный детектив” и “частное детективное предприятие”, “служба безопасности на предприятии” и др.;

в) имеет возмездную договорную основу и направлена на получение прибыли;

г) осуществляется в форме таких организационно упорядоченных действий, как частные сыскные методы и охранные мероприятия;

д) обеспечивает оказание помощи лицам, организациям, предприятиям в защите жизни, здоровья, собственности, других интересов клиентов от неправомерных посягательств.

Одновременно законодатель, издав правовые акты, определяющие содержание и различные аспекты деятельности правоохранительных органов и спецслужб, подчеркнул, что государство не слагает с себя, а наоборот, несет исключительную ответственность за поддержание порядка, привлечение к ответственности виновных и наказание за совершенное преступление. В связи с этим, частнопредпринимательская деятельность в области правоохранения может осуществляться только в рамках, установленных указанным законом, разграничивающим деятельность государственных и негосударственных правоохранительных структур.

При этом законодатель уделяет основное внимание правовому регулированию деятельности милиции, налоговой полиции, таможенных органов, государственных органов безопасности. Ряд законов, принятых в период 1992—1993 гг., приобрели к 1995 г. новую редакцию. Характерными примерами являются законодательные акты, определяющие основные положения ОРД, контрразведывательной деятельности, внешней разведки и закрепляющие нормативно-правовой статус органов, осуществляющих эти функции.

Что же касается частной правоохранной деятельности, то здесь проводилась работа по изданию правовых актов, детализирующих различные ее аспекты. Однако в современных условиях, в силу принятия новой Конституции РФ, гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Федеральных законов “Об оружии”, “Об оперативно-розыскной деятельности”, возникает необходимость внесения изменений и дополнений в Закон РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ”. Поэтому законодатель вероятно издаст соответствующий федеральный закон, разрешив как вышеуказанную проблему, так и отразив государственную политику в области частной детективной и охранной деятельности.