6.2. Информационно-правовая сущность процессов управления вузом

В предыдущем разделе мы отмечали, что перечисленные свойства информации применительно к информационному пространству высшего учебного заведения можно свести к двум интегратив-ным блокам, отражающим две основных составляющих функционирования вуза — процесс управления вузом как социальной организацией и образовательный процесс как функциональное назначение вуза. Отмечалось и то, что управленческая информация занимает важное место в процессе функционирования вуза системы МВД, отражая управление им как подразделением органов внутренних дел. С технологической точки зрения управление вузом и, соответственно, оперирование управленческой информацией не отличается от процессов управления, например, в МВД-ГУВД, обеспечивая в своей сущности подготовку, принятие и реализацию цепи последовательных решений аппарата управления вуза, отражающих состояние системы и окружающей среды, промежуточные и конечные результаты функционирования системы, выполнение (или невыполнение) собственных решений и решений инстанций. Вместе с тем, содержательно процесс управления вузом не тождественен процессу управления органом внутренних дел, поскольку не совпадает содержание циркулирующей в этих подразделениях управленческой (командной и осведомительной) информации. Для выявления этой специфики представляется необходимым рассмотреть основные характеристики процесса управления в органах внутренних дел, тем более, что в научной управленческой и административно-правовой литературе они трактуются далеко не однозначно. Это касается, в частности, классификации и содержания функций управления.

Общепризнанно, и здесь позиции представителей различных научных школ и направлений едины, что в функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления, а место, занимаемое функциями в системе управления, можно представить схемой: «цели — задачи — функции — структура». Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных между собой, составляют сущность управления социальной системой1. Признание роли и значения функций в управлении, а также выделение таких

1 См., например: Коренев А.П. Административное право России. Часть 1. — М., 1996.— С. 152; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В. Д. Малкова. - М., 1990.- С. 125.

397

их групп, как общие, специальные, обеспечивающие отнюдь не означает совпадение позиций по поводу содержания функций.

Так, по мнению А.П. Коренева общие функции управления присущи всем системам государственного управления в целом и отдельным ее звеньям; специальные функции управления воздействуют на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечивающие функции обслуживают процессы реализации общих и специальных функций1. Соответственно этой классификации к специальным функциям государственного управления указанный автор относит: защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрану общественного порядка и собственности; обеспечение обороноспособности страны; охрану государственной границы; осуществление социально-экономической политики, внешней политики и международных отношений; обеспечение экологической безопасности, рационального использования и охраны природных богатств в интересах настоящего и будущего поколений; развитие образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта; создание условий для всестороннего развития личности; защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, и др.

К общим функциям управления он относит: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль; к обеспечивающим — кадровую, материально-техническую, финансовую, делопроизводственную2.

В данной классификации обращает на себя смешение двух не совпадающих явлений: административное воздействие или регулирование тех или иных сфер жизнедеятельности государства и собственно управление как способ организации работы аппарата, обеспечивающий упорядочение самой системы государственного органа. На это совершенно справедливо обращает внимание Д.Н. Бахрах, выделяя четыре группы функций, соответствующих четырем основным направлениям административно-правового регулирования жизнедеятельности общества: обеспечение безопасности личности, общества, государства; обеспечение развития экономики; обеспечение реализации социальной политики государства; обеспечение связей с другими государствами, с международными организациями3.

Наряду с этим Д.Н. Бахрах выделяет собственно управленческие или общие функции — «всеобщие, типичные способы информаци-

1 См.: Коренев АЛ. Указ. раб. С. 152.

2 См. Коренев А.П. Указ. раб. С. 154-155.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000,— С. 166.

398

онного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурой осуществления, используемой информацией»1. К числу общих функций он относит: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль. При этом Д.Н. Бахрах справедливо обращает внимание на то, что общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а поскольку в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления. Например, контроль, осуществляемый в вузе, может распространяться на учебный процесс, выступая как педагогический контроль за подготовкой и проведением занятий. Контроль может распространяться на состояние служебной и исполнительской дисциплины постоянного состава вуза, выступая как средство обеспечения дисциплины в государственном управлении учебным заведением.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Соответственно этому выделяются три группы общих функций:

1) ориентирования системы — прогнозирование; планирование; нормативное регулирование; методическое руководство;

2) обеспечения системы — кадровое; материально-техническое; финансовое; организационно-структурное; информационное; пра-воприменительное обеспечение;

3) оперативного руководства системой — непосредственное регулирование деятельности; учет; контроль; оценка всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.

Позиция Д.Н. Бахраха наиболее близка к пониманию функций управления, сложившемуся в общей теории управления. В рамках этой науки функции управления рассматриваются как определенные виды управленческой деятельности, предназначенные для упорядо-

Бахрах Д.Н. Указ. раб. С. 166.

399

чения деятельности самой системы государственного органа. Функции управления вторичны по отношению к тем функциям, для осуществления, реализации которых создается государственный орган как социальная система, поэтому в теории управления принято различать функции систем управления и функции процессов управления или, соответственно, функции-задачи и функции-операции1. Первичными функциями вуза — его функциями-задачами, является подготовка специалиста, реализуемая посредством учебно-воспитательного процесса. Вторичны — функции управления, посредством которых обеспечивается функционирования вуза как системы-организации и функционирование учебного процесса.

Отнесение к функциям управления того или иного вида деятельности должно осуществляться на основании определенных критериев, которыми являются: непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность ее содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная ее самостоятельность2.

Использование указанных критериев позволяет отнести к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. В рамках единой для управления непосредственной цели (обеспечение упорядоченности, согласованности элементов системы) каждая из названных функций имеет собственное предназначение, содержание и свои методы реализации. Так, прогнозирование, дающее руководителю информацию о будущем состоянии управляемых объектов, предусматривает изучение их состояния в прошлом и настоящем. С помощью планирования обеспечивается последовательное развитие данных объектов. В связи с этим планирование предполагает такие виды управленческой работы, как определение стратегии системы, конкретных целей предстоящей деятельности и средств их достижения.

Функция организации направлена на формирование в системе соответствующих отношений и поддержание их на требуемом уровне. Она осуществляется посредством проектирования организационных структур, создания системы информации, подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, координирования деятель-

1 См.:   Туманов Г.А.  Организация управления в сфере охраны общественного порядка. — М.: Юридическая литература, 1972.— С. 132.

2 См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. - М., 1990.- С. 126.

400

ности, материально-технического и финансового обеспечения. Регулирование обеспечивает оперативность управления, эффективность функционирования системы в условиях постоянных внешних и внутренних воздействий на нее. Оно предполагает выработку и организацию исполнения оперативных управленческих решений, их корригирование, обучение личного состава действиям в конкретных ситуациях. Контроль дает возможность оценивать проделанную работу и определять пути повышения ее эффективности. Он включает в себя наблюдение за деятельностью, сопоставление ее результатов с установленными нормативами, принятие мер, направленных на устранение недостатков.

Функции управления — объективно необходимые виды деятельности. Они не могут быть избраны произвольно, поскольку исходят из цели управления, из возможностей ее достижения путем осуществления совершенно определенных видов работы. Но в отличие от основных функций, состав и содержание которых полностью зависят от объектов воздействия и потому столь же разнообразны, как и объекты реального мира, функции управления по своему составу универсальны.

Функции управления выполняются (хотя и в самом разном объеме) любым его субъектом независимо от особенностей задач, решаемых данной организацией, от ее уровня и направления деятельности. Конечно, на конкретное содержание указанных функций влияет специфика объекта воздействия. Однако такое влияние проявляется лишь в частностях, не изменяя состав и основное содержание функций управления, которые при всех условиях остаются в целом неизменными.

Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т.е. формирования для их осуществления штатных аппаратов (выделении отдельных должностных лиц). Так, в органах внутренних дел в целях выполнения основных функций созданы подразделения ОБЭП, уголовного розыска, охраны общественного порядка и т.д. Для выполнения же функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем.

Соответственно, в вузе выполнение основных функций возложено на кафедры, которые является основным учебно-научным структурным подразделением образовательного учреждения МВД России, реализующим образовательные программы высшего профессионального образования. В рамках кафедр в целях повышения уровня методического обеспечения преподаваемых дисциплин, совершенствования педагогического мастерства профессорско-преподавательского состава, качества обучения и воспитания слушателей могут созда-

401

ваться методические секции (предметные комиссии). Функции управления возложены руководство вуза и специально создаваемые им подразделения — факультеты, отделы, отделения и т.д.

Содержание управленческой деятельности связано с местом данного органа в общей системе органов государства. С увеличением объема и усложнением указанной деятельности объективно возникает необходимость в специализации отдельных должностных лиц и подразделений на выполнении одной или нескольких функций управления. В органах внутренних дел аппарат управления включает в себя ряд подразделений: кадровых, штабных, материально-технических, информационных и т.п. Эти функциональные подразделения и их сотрудники в пределах своей компетенции ведут подготовительную, вспомогательную, техническую работу по осуществлению отдельных функций управления. В целом же их реализация достигается совокупными усилиями всего аппарата управления. Это касается и процессов управления в вузе. Учебный отдел, научный отдел, факультет ведут разную по содержанию работу, конечная же цель функционирования вуза — подготовка специалиста, обеспечивается их согласованными усилиями.

Управление, как и любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить две основные группы функций управления: познавательно-программирующие и организационно-регулирующие. Познавательно-программирующие функции управления включают в себя прогнозирование и планирование. Их осуществление связано прежде всего с выбором и обоснованием целей данной социальной системы. Выполнение указанных функций закладывает фундамент управленческой деятельности, создает возможность научного подхода к ее организации, позволяет эффективно решать задачи непосредственного воздействия на объекты управления. Будучи самостоятельными, данные функции взаимообусловлены. Планирование должно основываться на изучении общественных потребностей, на научных прогнозах, на анализе и оценке различных вариантов решений, их непосредственных и долговременных последствий.

Прогнозирование призвано обеспечить научность и рациональность любого вида человеческой деятельности. Характерно, что необходимость в прогнозировании по-настоящему понята одновременно с осознанием роли и содержания управления, формированием соответствующих теоретических положений. Совершенствование прогнозирования является следствием повышения научности управления и условием возрастания его значения в развитии общества.

402

Прогнозирование в наше время превратилось в реальную деятельность, осуществляемую с помощью точных, математических методов. Эта деятельность заключается в получении информации о будущем состоянии какого-то объекта (в нашем случае — вуза системы МВД) путем анализа его состояний в прошлом и в настоящем. Принципиальная возможность разработки прогноза, т.е. научно обоснованного предсказания о направлении и вероятных изменениях изучаемого объекта, базируется на диалектико-материалистических положениях о познаваемости мира1. Чтобы социальный прогноз был верным, требуется знание фактов и законов общественного развития, а также выявление и объективная оценка совокупности действующих здесь причинно-следственных факторов.

Характер процессов, влияющих на деятельность конкретных учреждений и органов внутренних дел, определяет виды осуществляемого ими прогнозирования. Так, практикуется прогнозирование: развития внешней среды, криминологическое, организационно-управленческое и организационно-техническое. Для вуза чрезвычайно важным является организационно-управленческое и организационно-техническое прогнозирование его собственного развития. Оно позволяет представить будущее количественное и качественное состояние вуза: возможные предстоящие изменения, организационных структур, а также в кадровом, материально-техническом обеспечении и т.п.

Планирование есть общая функция управления, предполагающая определение целей, задач социальных систем на предстоящий период деятельности, средств их достижения и выполнения. Планирование закладывает основы будущей работы с учетом разнообразных факторов, воздействующих на развитие самой системы и на условия ее деятельности. Результатом осуществления данной функции являются установочные управленческие решения типа программ, директив, планов и т.п. Особенности плана состоят в сложном характере его содержания, представляющего собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений, в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установленной процедуре его выработки и принятия; в использовании для составления плана разнообразных методов.

В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи системы; пути и средства их достижения и решения; ресурсы; конкретные мероприятия с указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай возникновения непредвиденных обстоятельств; исполнители намеченных мер; сроки осуществления последних; способы контроля

1 См.: Керимов Д.А. Методология права. — М. — 2000.

403

за выполнением мероприятий и плана в целом. Совокупность указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его как сложное управленческое решение, принимаемое на основе выбора главного направления развития системы и определения конкретных практических действий, путей, способов и средств выполнения поставленных задач, достижения намеченных целей.

Специфика решаемых органами и учреждениями внутренних дел задач обусловливает тесную связь осуществляемого ими планирования с развитием всей системы общественных отношений, с законодательной, кадровой, образовательной политикой, экономическими и социальными процессами на федеральном и региональном уровнях.

Для повышения эффективности охраны правопорядка органами внутренних дел разрабатываются стратегические, организационно-тактические и организационно-оперативные планы1.

Стратегическое планирование осуществляется с перспективой на десять и более лет, с учетом основных направлений социального и экономического развития страны и соответствующих субъектов федерации. К стратегическому уровню планирования относится разработка: долгосрочных комплексных целевых программ, предусматривающих решение наиболее сложных проблем борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, совершенствования функционирования органов и учреждений внутренних дел различного уровня, а также отдельных регионов; перспективных (на пять лет) планов производственно-хозяйственной деятельности и планов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Организационно-тактическое планирование предполагает разработку текущих (годовых, полугодовых и квартальных) планов. Оно состоит в определении основных задач и направлений деятельности органов и учреждений внутренних дел на соответствующий период, а также конкретных мероприятий организационного характера. Годовые планы основных организационных мероприятий составляют в МВД России, МВД—ГУВД—УВД субъектов федерации, органах внутренних дел на транспорте, в учебных заведениях системы МВД, кроме того, готовятся планы научно-исследовательской работы.2 Основными документами, определяющими содержание и организацию учебного процесса в вузах, являются: рабочие учебные планы и рабочие программы учебных дисциплин. Рабочий учебный план разрабатывается вузом на основе примерного учебного плана, ут-

1 См.: Аврутин Ю.Е. Текущее планирование, контроль и проверка управления в органах внутренних дел. Организация. Методика. Техника. — СПб., 1996.— С. 19.

2 См.: Приказ МВД России от 8 декабря 1999. № 994 "Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России".

404

вержденного МВД России, обсуждается на Ученом совете и утверждается начальником учебного заведения. Рабочий учебный план включает график учебного процесса и план учебного процесса, содержащий перечень учебных дисциплин, время, период и логическую последовательность их изучения, виды занятий и учебных практик, формы и сроки промежуточной и итоговой аттестации. Рабочий учебный план должен быть стабильным и рассчитанным, как правило, на весь установленный срок обучения в вузе1.

Организационно-оперативное планирование включает в себя разработку специальных планов деятельности органов и учреждений внутренних дел. В отличие от перспективных и текущих планов, на основе которых осуществляется вся организационная и оперативно-служебная деятельность в определенном календарном периоде, специальные планы служат решению конкретных задач по мере их возникновения.

Организационно-регулирующие функции — организация, регулирование, контроль. Их выполнение связано с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления для достижения ранее сформулированных целей социальных систем, получения запрограммированных результатов.

Организация — центральная среди указанных функций. Рассматривая ее сущность, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно. В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование: государственный или общественный орган, трудовой коллектив; в других — состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в функциональном и структурном отношениях. Наконец, организация может быть представлена в качестве одной из важнейших функций управления, т.е. как сознательная деятельность, направленная на упорядочение состояния тех или иных социальных образований.

Между различными аспектами понятия «организация» существует тесная связь. Организация, выступающая как упорядоченное состояние системы, есть результат целенаправленного осуществления организаторской функции управления. Поэтому последнюю правомерно назвать функцией «организации организаций». Ее выполнение предполагает создание конкретных социальных систем — формирование их функциональной и организационной структур; обоснование штатной численности; подбор и расстановку кадров; информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение данной системы; установление между ее элементами устойчивой взаимосвя-

1 См.: Приказ МВД России от 3 января 1996 г. № 10 "Об утверждении Инструкции по организации учебного процесса в высших учебных заведениях МВД России".

405

зи, гарантирующей их надежное взаимодействие. Возникающие здесь задачи решаются различными средствами с учетом специфики создаваемой системы, но с единой целью: определить, закрепить и обеспечить реализацию всего комплекса организационных отношений, необходимых для эффективного ее функционирования.

Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели — создания новой системы либо совершенствования существующей. В органах внутренних дел формирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся, но нуждающихся в улучшении. Однако в любом случае в первую очередь необходимо четкое определение либо уточнение предназначения создаваемой системы, т.е. ее целей, задач и функций. Так, в целях повышения качества подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием для органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и оптимизации расходов на содержание образовательных учреждений Постановлением Правительства РФ создан Санкт-Петербургский университет МВД России.

Общая цель системы органов внутренних дел едина для всех ее элементов. Вместе с тем фактические условия деятельности того или иного органа обусловливают обязательность конкретизации его задач и функций с учетом, например, социально-экономических, демографических и иных особенностей обслуживаемой им территории. В результате такой конкретизации определяется функциональная структура системы. При этом уточняются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, выполнение которых органами внутренних дел в изменяющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответствующих целей.

Процесс создания системы предполагает далее формирование ее организационной структуры1. В данном случае главным является определение состава структурных подразделений в зависимости от выполняемых ими конкретных функций. Формирование организационной структуры требует соблюдения следующего правила: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функций (подфункций)2. Наряду со строгой специализацией подразделений органов и учреждений внутренних дел здесь сле-

1 См.: Мескон Н.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М, 1992. — С. 331.

2 См.: Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел. — М., 1985.— С. 16; Александрова С.Н. Формирование организационных структур управления МВД. УВД: Автореф. дисс. ... канд.юрид. наук. — М., 1994.

406

дует также обеспечить согласованность их деятельности для решения общих задач. Таким образом, организация системы предполагает определение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий.

Формирование организационной структуры требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры должностей руководителей, специалистов, технического персонала. Важное значение имеет и установление между сотрудниками организационных связей, закрепляющих субординационные (по «вертикали») и координационные (по «горизонтали») отношения в системе управления. При этом определяются состав и полномочия руководителей органа и его отдельных звеньев с обязательным учетом нормы управляемости, т.е. числа работников, которыми их непосредственный начальник может руководить достаточно эффективно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к созданию разных уровней управления в органе внутренних дел и соответствующей системы информации.

Для разработки организационной структуры необходим и перечень функциональных обязанностей руководителей, их заместителей, всех сотрудников органа или учреждения внутренних дел. Здесь фиксируются виды их работы, права и ответственность (компетенция), организационные отношения руководства и подчинения, служебные взаимосвязи сотрудников и т.п.

Процесс создания системы предполагает обязательное нормативное закрепление организационных отношений1. Для этого, например, разрабатываются положения об органах и подразделениях внутренних дел определенного уровня, где фиксируются их цели, задачи, функции, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права и ответственность должностных лиц.

Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур создание системы предусматривает работу по подбору и расстановке кадров, формированию коллектива, материально-техническому обеспечению сотрудников (помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, специальной техникой и т.п.).

Сложность функции организации, многообразие составляющих ее видов деятельности обусловливают необходимость создания в некоторых социальных системах специализированных служб и аппаратов (оргштатных, кадровых, материально-технических, финансовых, информационных), однако это не освобождает руководите -

1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 1999. - С.681.

407

лей от обязанности осуществления данной функции, роль которой на каждом, более высоком уровне управления приобретает все большую значимость

Регулирование представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода «подстройка» уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования

В настоящее время в научной и учебной литературе возобновилась несколько затихшая в конце 70-х гг дискуссия о соотношении управления и регулирования1, появились статьи, в которых делаются попытки обосновать неправомерность употребления термина «государственное управление» применительно к внешненаправлен-ной (властной) деятельности органов исполнительной власти2

В этой связи применительно к исследуемой нами проблеме возникает по крайней мере два основополагающих вопроса во-первых, о соотношении государственного управления и государственного регулирования, во-вторых, о сущности и соотношении методов управления и регулирования, месте регулирования в управленческом цикле Не вступая в пространную дискуссию, поскольку она выходит за рамки темы нашего исследования, отметим следующие основные моменты

Первое. По нашему мнению, противопоставление управления и регулирования неправомерно, поскольку в основе их существования как социальных и правовых явлений лежит диалектическое соотношение части и целого Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти есть регулирующая деятельность3 и это относится к управлению как целостному явлению Однако не следует забывать и о функциональной стороне государственного управления Общая теория управления, как и теория государственного управления, особо выделяют категорию функций управления В их числе, как уже отмечалось, обозначаются следующие прогнозирование и планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование

1 См Ипакян А П Методы управленческой деятельности в органах внутренних дел Автореф дисс канд юрид наук — М , 1973 — С 4

2 См Рыжов В С К вопросу о соотношении управления, исполнительной власти и государственного управления / Труды Московской государственной юридической академии Сб статей — М Юрист, 1999 — С 3—14

3 См Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекции — М , 1998

408

Функциональная структура процесса управления выступает как совокупное осуществление функций управления — основных направлений или основных видов управленческой деятельности, составных частей процесса управления Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот — регулирование есть часть управления, т е его функция Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы

Второе. Учитывая регулирующий характер государственного управления, государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле слова В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношении и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий В этом значение государственное регулирование весьма тесно сопряжено с другой правовой категорией — правовым регулированием как способом воздействия государства на те или иные общественные отношения, способом, приемом, средством воздействия, с помощью которых устанавливаются и реализуются правомочия объектов, права и правоотношения1

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления Ее актуализация связана с тем, что именно функция регулирования обеспечивает сохранение динамической устойчивости социальных систем-организаций в процессе их функционирования, в ней наиболее полно проявляется социальный характер управления, так как именно в процессе регулирования происходит воздействие на участников управленческих отношений В подобном смысловом (но не функциональном1) понимании регулирование тождественно содержанию управления, ибо является наиболее ярким выражением того комплекса воздействующих действий, которые совершаются в процессе государственного управления

Третье. Идея о «вытеснении» управления регулированием в определенной мере базируется на антропоморфное™ этих понятий, т е их свойстве восприниматься и истолковываться, исходя из привычных представлений человека о себе, о своих антропологических и

1 См Сорокин ВД Метод правового регулирования Теоретические проблемы — М Юридическая литература — 1976— С 141 Алексеев С С Теория права — М БЕК, 1995 — С 57, Малько А В Правовое государство и его принципы / Теория государства и права Курс лекции — Саратов, 1995 — С 74, Теория права и государства Учебник / Под ред проф В В Лазарева — М Новый Юрист, 1997 - С 98

409

психических свойствах. В силу этого, а также учитывая административно-командную систему управления, характерную для нашего недавнего прошлого, термин «управление» воспринимается как жесткое администрирование, основанное исключительно на административных, командных методах воздействия. Термин же «регулирование» воспринимается как демократический антипод управлению.

Реально дело обстоит иначе, поскольку в основе управления как целого и регулирования как его функционального элемента фактически лежат одни и те же методы. На эту особенность методов справедливо обращено внимание еще в начале 70-х гг. А. П. Ипакяном, отмечавшим, что «нет методов управления вообще, а есть конкретные методы осуществления той или иной функции»1 и обосновавшим «правомерность разделения всех методов регулирования на: а) методы прямого воздействия, для которых характерен механизм, основывающийся на принципе «команда-исполнение» (административные методы); б) методы косвенного воздействия, для которых характерен механизм объективной ориентации и стимулирования (в частности, экономические методы)"2.

Четвертое. Суть регулирования заключается в том, что по смыслу своего содержания оно осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия). Это означает, что регулирование, по образному выражению Ю.М. Козлова, «притягивает» к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место, проявляясь в процессе практической реализации исполнительной власти как нормативное регулирование, осуществляемое ее полномочными субъектами в определенных для них сферах деятельности^.

Пятое. Регулирование как самостоятельная функция управления должна иметь собственный механизм, методы реализации. Представляется, что механизм государственного управления как процесс функционирования органов государства (государственного аппарата)4 не может существовать в отрыве от методов государственного управления как способов, приемов достижения цели, реализации

1 Ипакян А.П. Указ. раб. С. 3.

2 Ипакян А.П. Указ. раб. С.5.

3 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. — М., 1999.- С. 519.

4 См.: Григонис Э.П. Механизм государства: вопросы теории и практики. Монография. - СПб.: СПбУ МВД России, 1999.- С. 17.

410

органом управления своей компетенции. В этой связи в механизм осуществления регулирования включают: а) нормативное регулирование путем установления общих правил; б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению; в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами; д) координацию и общее направление их деятельности; е) содействие ее успешному осуществлению; ж) определение приоритетов в структурной политике; з) государственные контракты (договоры); и) регистрацию; к) лицензирование'.

Несколько иная классификация предложена Ю. М. Козловым, выделившим следующие наиболее распространенные методы государственно-управленческой деятельности: а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти; б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности); в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д) запрещение определенных действий; е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование; з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот; к) ограничение определенных действий; л) проведение контроля и надзора; м) осуществление внесудебной юрисдикции; н) разрешение споров между участниками управленческих отношений; о) применение мер административного принуждения; п) материальное и моральное стимулирование; р) применение материальных санкций; с) оформление государственных заказов; т) распоряжение объектами государственной собственности; у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц; ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов2.

Не возражая в принципе против выделения названных методов, полагаем, что научная классификация не должна быть столь многословной и детализированной, включать в себя тождественные или

1 См.:    Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 1996.— С.389.

2 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. — М., 1999. -С. 291.

411

весьма близкие по содержанию понятия (например, удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений и разрешение споров между ними, поскольку разрешение спора предполагает удовлетворение притязаний сторон). В этой связи предпочтительней представляется компактная и в правовом отношении более четкая классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, который выделил девять регулятивных (нормативное регулирование, структуризация, легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение) и три юрисдикционных (разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление) метода деятельности государственной администрации1.

Но и предложенная классификация, по нашему мнению, страдает определенными изъянами, главный из которых — смешение универсальных, всеобщих методов, которыми являются убеждение и принуждение, и частных методов реализации администрацией своих полномочий. Кроме того, нормативное регулирование в данном контексте следует рассматривать скорее не как один из регулятивных методов, а как правовую форму их реализации, которая, как известно, может проходить и в неправовой (организационной) форме. Определенные возражения вызывает включение в эту классификацию учета и контроля, которые составляют содержание управленческой деятельности и в этой связи едва ли могут рассматриваться как способы осуществления самих себя2.

С учетом этих замечаний в качестве регулятивных методов целесообразно рассматривать только структуризацию, легализацию, правонаделение и распределение. Их содержание Д.Н. Бахрах, с точкой зрения которого мы согласны, раскрывает следующим образом:

•     структуризация — осуществляется путем создания организаций, их реорганизации, ликвидации, распределения и перераспределения полномочий, подчинения, изменения подчинения;

•    легализация — осуществляется путем признания статуса (беженец, временный переселенец, лицо без гражданства, безработный, студент или слушатель вуза), регистрации (предпринимателей, транспортных средств, иностранцев, сделок), нострификации (признания соответствия, например, зарубежных документов об образовании российским);

•     правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование);

1 См.: Бахрах А.Н. Указ. раб. С.356.

2 См.: Ипакян А.П. Указ. раб. С.2.

412

•    распределение — бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков и т.д.

Регулирование — в функциональном значении этого понятия, т.е. как функция управления, реализуется с помощью тех же методов, что и государственное регулирование, однако содержание этих методов имеет определенную специфику. Дело в том, что необходимость данной функции вызывается постоянством происходящих даже в самой организованной системе изменений, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании. Следует отметить, что отсутствие изменений (а если рассматривать их природу более глубоко — противоречий) в развитии системы есть явление совершенно нереальное и даже регрессивное. Именно существование противоречий, их устранение выступает важнейшей объективной предпосылкой развития общества, всех социальных образований, в том числе и системы органов внутренних дел.

Как функция управления, регулирование является по существу организаторской деятельностью его субъекта. Она заключается в организации оперативного управления, т.е. в налаживании повседневной работы подразделений и сотрудников, в обеспечении взаимодействия структурных звеньев, а также в обучении и воспитании кадров. Регулирование конкретизирует управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению данной функции возрастает по мере приближения к исполнительскому уровню системы.

Повседневно осуществляемое руководителем оперативное управление предусматривает принятие новых управленческих решений и внесение изменений в ранее принятые. Оно предполагает также распределение заданий между подчиненными, расстановку личного состава по конкретным видам работы, обучение сотрудников приемам и методам выполнения заданий, оказание им помощи, организацию согласованной работы структурных звеньев аппарата с учетом их компетенции и возможностей. Велика роль руководителя в деле повседневного воспитания подчиненных, в формировании наиболее благоприятного морально-психологического климата в коллективе. Большое значение здесь имеют его личные деловые и моральные качества. Забота о подчиненных, их отдыхе, быте, повышении квалификации есть и гражданский долг руководителя, и составная часть его служебной регулирующей деятельности.

Следует отметить, что умение вовремя обнаружить изменения во внешней среде функционирования системы, выявить и устранить недостатки в ее деятельности, способность быстро внести целесообразные коррективы в ранее принятые решения являются по-

413

казателями высокого профессионализма руководителей. Именно такие качества способствуют повышению авторитета лиц, возглавляющих органы и учреждения внутренних дел, успешному выполнению ими своих служебных обязанностей.

Контроль как функция управления связан с необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности, с тем чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Будучи одним из эффективных средств улучшения всей организаторской работы, контроль является и методом воспитания кадров, способом обеспечения реального выполнения управленческих решений. Будучи функцией управления, он предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, правилам, установленным стандартам, изданным приказам и т.п. С помощью контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования. Контроль представляет собой и своеобразную форму обратной связи, позволяющую определять, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры.

Вопросам организации и осуществления контроля в государственном управлении вообще и управлении органами внутренних дел в частности посвящены десятки работ — от солидных монографий и учебников до статей в научных и специальных ведомственных журналах. Трудно назвать количество приказов, изданных и в центре, и на местах, в которых идет речь о контроле, о необходимости его совершенствования и усиления. Без слов о необходимости контроля не обходится ни одно служебное совещание в системе МВД — от поселкового отделения милиции до самого Министерства. И тем не менее нет необходимости доказывать, что эффективность контроля в органах внутренних дел остается крайне низкой. Причин тому немало, но одна из них, главная по нашему мнению, заключена в том, что мы много внимания уделяем вопросам организации и технике контроля, его усилению, ужесточению, жесткой регламентации оперативно-служебной деятельности (так ее легче контролировать!), не всегда задумываясь о смысле и содержании этого понятия.

Слово «контроль», как и слово «власть», рождает прежде всего отрицательные эмоции, ведь для многих из нас это ассоциируется с необходимостью подчиняться чему-то или кому-то. А это — всегда ограничения, принуждение, отсутствие самостоятельности. В принципе это так и есть. Один из аспектов контроля, безусловно, заключается в обеспечении подчинения чему-то. Однако сводить контроль только к каким-то ограничениям, исключающим совершение действий, которые могут нанести вред делу, конкретному подразделению, — значит не понимать ни сущности контроля, ни стоящих перед ним задач.

414

Как бы мы ни были свободолюбивы, очевидно, что без контроля начинается хаос, и объединить службы, подразделения, отдельных сотрудников для решения общесистемных задач невозможно. Важно и то, что уже сами по себе цели, планы, структура, функции определяют направления деятельности органа внутренних дел, распределяя его усилия тем или иным образом и направляя выполнение предусмотренных задач. Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности любой социальной системы, а при его отсутствии управление этой системой становится мнимым. С таким пониманием сути контроля согласны и отечественные ученые — административисты и управленцы1, и западные специалисты в области научного менеджмента2. Однако в дальнейшем, при раскрытии содержательной сущности контроля, мнения отечественных и западных специалистов значительно расходятся.

В отечественной литературе контроль рассматривают как одну из форм целенаправленного и целеустремленного воздействия субъекта управления на объект3, как «систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявления результатов воздействия субъекта на объект»4. Такой подход, как представляется, и порождает те отрицательные эмоции, с которыми, как уже отмечалось, связаны у многих из нас слова «контроль» и «власть», ибо абсолютизирует роль субъекта управления, лишает объект известной самостоятельности, игнорирует влияние внешних и внутренних условий на результаты его деятельности.

Более демократичный и предпочтительный, на наш взгляд, подход характерен для научного менеджмента, который рассматривает контроль как процесс, при помощи которого руководство определяет, правильны ли его решения, выполняются ли они в полном объеме и не нуждаются ли решения и организация их исполнения в известной корректировке. По мнению известного американского ученого Питера Друкера: «Контроль и определение направления — это синонимы»5. Исходя из этого, мы можем дать самое короткое определение контроля. Контроль — это одна из содержательных

1 См., например, Основы управления в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. А.П. Коренева. - М., 1988.- С.131.

2 См.: Мескон М. и др. Указ. раб. С. 390

3 Организация и осуществление контроля в органах внутренних дел.   М.,1976.— С. 15-16

4 Основы управления в органах внутренних дел.— С. 131.

5 Peter F. Drucker. Management: Tasks, Responsibilities, Practices. New York: Harper

6 Row, 1973. P. 124.

415

функций управления,  обеспечивающих достижение организацией своих целей.

Простая констатация атрибутивности контроля для любой социальной системы, в том числе и для органов внутренних дел, далеко не полностью дает ответ на вопрос: почему необходим контроль? Можно назвать три главные причины необходимости контроля, вытекающие из сущности государственного управления.

1. Неопределенность. Управленческие решения, планы, создаваемые оргструктуры — это лишь картина того, каким бы хотелось видеть будущее руководству. Множество разнообразных факторов и обстоятельств может активно препятствовать тому, чтобы задуманное свершилось. Для того чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на действие подобных факторов и обстоятельств, любой социальной организации, в том числе и органу внутренних дел, нужен действенный механизм оценки воздействия на них постоянно возникающих изменений в условиях функционирования. Далее. Даже самые лучшие планы и решения могут порождать проблемы, которые заранее не могли быть «просчитаны» самыми добросовестными разработчиками. Например, в ходе реализации решения могут возникнуть проблемы с координацией усилий служб, трения между ними, непонимание сути принятого решения. Короче, все, что привлекательно выглядит на бумаге, в жизни обрастает массой проблем, своевременное выявление которых предотвращает их перерастание в трудности для всей организации.

Еще один фактор неопределенности — это люди, конкретные исполнители. Они не механизмы и их нельзя запрограммировать на выполнение любой и каждой задачи с абсолютной точностью.

2. Предупреждение возникновения кризисных ситуаций. Специфика работы органов внутренних дел такова, что им чаще всего приходится действовать в неординарных условиях, в условиях острого дефицита времени при недостаточности информации об обстановке. Как бы опытен ни был руководитель, какими бы добросовестными ни были разработчики проектов его решений и непосредственные исполнители, при возникновении кризисных ситуаций возможны ошибки и сбои. Еще три тысячи лет тому назад в мудрой китайской книге «И Цзинь» (Книга перемен) было записано: «Когда умный человек видит, почему он добился успеха, он делает так снова. Когда же он видит свои ошибки, он не повторяет их». Контроль как функция управления и является тем механизмом, который должен помочь организации выявить, зафиксировать ошибки в своем функционировании и избежать их повторения.

3. Поддержание успеха. Не менее важна и вторая часть древней китайской мудрости. Она акцентирует внимание на положительной

416

стороне контроля, состоящей во всемерной поддержке всего того, что является успешным в деятельности организации. При отсутствии положительного результата у большинства людей «опускаются руки». Вот почему для руководителя так важно вовремя заметить и зафиксировать пусть небольшой, но успех в деятельности подразделения или конкретного сотрудника. Сопоставляя реальные результаты, выявленные с помощью контроля, с запланированными, руководитель получает возможность ответить на вопрос: насколько орган внутренних дел в целом, та или иная служба, отдельный сотрудник продвинулись к намеченным целям, где и почему достигнут успех.

Являясь фундаментальнейшим элементом процесса управления, контроль должен пронизывать все его стадии, быть всеобъемлющим. Это означает, во-первых, что контроль не может и не должен быть прерогативой какого-то одного лица или подразделения. Каждый руководитель независимо от своего ранга должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если это ему никто специально не поручал. Это означает, во-вторых, что ни одна функция управления не может и не должна осуществляться бесконтрольно. Все — от выдвижения целей и обоснования задач до оценки качества и эффективности их выполнения — должно находиться под постоянным контролем.

Специфичны содержательные особенности контроля в образовательной деятельности вуза. Контроль учебного процесса в высших учебных заведениях МВД России имеет целью установить: соответствие организации учебного процесса требованиям директивных документов, приказов и других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность вуза; качество подготовки специалистов, уровень знаний, умений и навыков слушателей; реализацию рабочих учебных планов и программ; теоретический и методический уровень проведения занятий; организацию и проведение самостоятельной работы слушателей; уровень материально-технического обеспечения учебных занятий и состояние учебно-материальной базы; состояние дисциплины на занятиях, выполнение личным составом распорядка дня.

По месту в управленческом цикле обычно выделяют контроль предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий (заключительный). Эти три вида контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления. Предварительный контроль должен охватывать стадию подготовки решений и связан с реализацией (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения, направленных на повышение действенности самих решений.

417

Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе работ, предусмотренных решением и базируется на измерении фактических результатов, получаемых в ходе реализации запланированного Контроля. Как правило, он не должен проводиться буквально одновременно с теми или иными запланированными мероприятиями. Предметом текущего контроля является регулярная проверка работы подчиненных, обсуждение возникающих проблем и предложений по их решению, чтобы не допустить перерастание этих проблем в трудности для всей организации. Таким образом, содержательно текущий контроль должен носить оценочно-аналитический характер, ибо фиксация достигнутого, промежуточных результатов — для него не самоцель, а средство предотвращения кризисных ситуаций, своевременного выявления и устранения недостатков, упущений и просчетов.

Заключительный контроль осуществляется после выполнения запланированных мероприятий и связан в основном с проверкой и оценкой степени фактического выполнения решений. В силу этого он не столь эффективен, как предварительный и текущий, но все же дает очень важную информацию на тот случай, если похожие мероприятия будут проводиться в дальнейшем. Кроме того, заключительный контроль помогает выявить и зафиксировать проблемы, которые возникли при реализации решений, и предусмотреть на будущее возможные пути нейтрализации таких проблем.

Можно выделить две стороны процесса контроля. Одна из них связана с формой осуществления контроля, другая — с его содержательной стороной.

Формы контроля могут быть объединены в три большие группы: непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей — наблюдение начальником за работой исполнителей (проверка несения службы, выезд на место происшествия, присутствие на оперативном совещании или разборе и т.д.); комплексные проверки; контрольные проверки; целевые проверки; изучение документов и материалов — статистических данных о результатах работы; письменных отчетов подчиненных личных планов работы находящихся в производстве уголовных дел и материалов; материалов средств массовой информации; заслушивание исполнителей о их работе — при утверждении индивидуального плана; при утверждении планов по делам и материалам; при приеме-сдаче дежурств; на оперативном совещании; на инструктажах личного состава; на заседаниях коллегии. Реализация этих форм может осуществляться самыми различными методами: с помощью гласных и негласных проверок, путем хронометража рабочего времени исполнителей, индивидуальных и коллективных заслушиваний, встреч с населением и т.д.

Контроль за учебным процессом может проводиться в форме: комплексных и тематических проверок кафедр, заслушивания их

418

на ученом или методическом советах вуза; участия руководящего состава учебного заведения в заседаниях кафедр и совещаниях отделов; рассмотрения и утверждения соответствующими начальниками учебно-методической документации и документации по организации учебного процесса; педагогического контроля; Контроля успеваемости и качества подготовки слушателей; обсуждения текстов лекций, учебных и учебно-методических пособий и разработок; проведения проверок выполнения распорядка дня, расписания занятий, тематических планов и индивидуальных планов преподавателей; проведения анкетирования постоянного и переменного состава.

В процессе управления контроль преследует две основные цели, для достижения которых он и осуществляется. Во-первых, контроль дает возможность направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений. Во-вторых, он помогает совершенствовать деятельность путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.