§ 3. ПЕРЕСТРОЙКА ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Рассматриваемый период характерен тем, что происходили непре-

рывные перестройки государственного аппарата. Причины этих пере-

строек были неоднозначными. С одной стороны, они обусловливались

стремлением в соответствии с решениями XX съезда КПСС демократи-

зировать государственную структуру, преодолеть чрезмерный центра-

лизм, сложившийся в годы формирования и упрочения командно-

административной системы государственного управления.

451

Однако надо сказать, что далеко не все осуществлявшиеся меры со-

ответствовали вышеназванной цели, а представляли собой оторванные

от реальной жизни, непродуманные проекты, не выдерживавшие даже

краткого испытания практикой.

Стремление к демократизации государственной жизни нашло выра-

жение в мерах, направленных на дальнейшее повышение роли Советов,

активизацию их деятельности, упрочение связей с народными массами.

Это было необходимо потому, что, как отмечалось на XX съезде КПСС,

в работе Советов имелись серьезные недостатки - нарушался принцип

коллегиальности, сессии Советов созывались нерегулярно с нарушением

сроков, установленных Конституцией СССР, депутаты не всегда отчи-   (

тывались перед избирателями в своей работе. В январе 1957 г. ЦК  ,

КПСС принял постановление "Об улучшении деятельности Советов   s

депутатов трудящихся и усилении их связи с массами".

В постановлении определялись задачи Советов: значительное улуч-

шение организационно-массовой работы и дальнейшее укрепление связи

Советов с населением, всемерное вовлечение трудящихся в работу ко-

миссий, массовых самодеятельных организаций. В качестве мер по со-

вершенствованию советского аппарата предусматривались решительная

борьба с проявлениями бюрократизма и волокиты, невнимательного

отношения к нуждам населения, усиление роли Советов в хозяйствен-

ном и культурном строительстве, обеспечении общественного порядка и

прав граждан, соблюдении законности.

Надо сказать, что в результате принятых мер деятельность Советов

оживилась: регулярно стали созываться сессии, на которых обсуждались

и решались вопросы развития хозяйства и культуры, активизировалась

деятельность постоянных комиссий Советов, теснее стали связи Советов

с населением.

Развивалась правовая база деятельности Советов. В 1957-1960 гг. в

союзных республиках были приняты новые Положения о местных

(сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, в которых рег-

ламентировались их права и обязанности, порядок деятельности.

Вместе с тем начиная со второй половины 50-х годов стали осуще-

ствляться мероприятия, которые внешне носили демократический ха-

рактер, а по сути являлись показными, декларативными, не оказавшими

реального воздействия на практику. К ним относились всенародные об-

суждения важнейших законопроектов, результаты которых даже офици-

ально имели рекомендательную силу.

Некоторые реорганизации, проведенные в рассматриваемый период,

не были основательно продуманы. К ним с полным основанием можно

отнести разделение в конце 1962 г. краевых, областных, районных Со-

ветов депутатов трудящихся на промышленные и сельские. Последним

452

были соответственно подчинены промышленные и сельскохозяйствен-

ные районы. Полная нежизненность такой реорганизации стала очевид-

ной очень скоро: нарушилось единство власти, началась неразбериха в

управленческих структурах. Поэтому в ноябре 1964 г. Указами Прези-

диума Верховного Совета СССР во всех краях, областях, районах были

восстановлены единые Советы депутатов трудящихся.

В рассматриваемый период остро встала проблема повышения

эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая цен-

трализованная административно-командная система сковывала инициа-

тиву предприятий, тормозила развитие промышленности и строительст-

ва. Выход виделся в осуществлении организационных мер, реоргани-

зации управления. Именно в этом направлении шел поиск. В соответ-

ствии с решениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип

управления промышленностью и строительством был заменен террито-

риальным. В связи с этим были упразднены некоторые общесоюзные и

союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и

строительством.

Вся страна была разделена на 105 экономических административных

районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики

создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил

всеми предприятиями и стройками.

Переход к территориальной системе управления промышленностью и

строительством преследовал цель приблизить управление к производст-

ву, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различ-

ных сферах народного хозяйства.

Однако эта цель достигнута не была. Радикальных изменений в раз-

витии промышленности и строительства не произошло. Обнаружились

новые недостатки - местничество, не всегда компетентное руководство.

Причина состояла в том, что с созданием совнархозов в основу

управления промышленностью и строительством были положены не

экономические методы, а видоизмененные административно-командные.

В рассматриваемый период были осуществлены меры по укреплению

правопорядка и законности.

Прежде всего 1 сентября 1953 г. был отменен внесудебный исключи-

тельный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание

при МВД СССР. Устанавливалось, что дела о контрреволюционных и

иных преступлениях рассматриваются в обычном процессуальном по-

рядке. Многие (хотя далеко не все) несправедливо репрессированные

люди были реабилитированы.

Реорганизации подверглись и правоохранительные органы. В марте

1954 г. из МВД СССР бьи выделен и образован Комитет госу-

дарственной безопасности при Совете Министров СССР. Спустя не-

453

которое время была устранена чрезмерная централизация руководства

органами внутренних дел. В октябре 1956 г. управления Министерства

внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорга-

низованы в единые управления внутренних дел исполнительных комите-

тов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы мили-

ции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отде-

лы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов

трудящихся. Вместе с изменениями в структуре милиции на местах бы-

ли осуществлены изменения прав органов милиции в союзных респуб-

ликах. Начальник управления милиции союзной республики стал одно-

временно заместителем министра внутренних дел союзной республики и

назначался Советом Министров союзной республики.

Восстановление принципа двойного подчинения в организационном

построении органов внутренних дел имело цель укрепить их связи с

Советами депутатов трудящихся, усилить контроль за их деятельностью.

Аналогичную цель преследовало и восстановление в 1957 г. наблю-

дательных комиссий, которые создавались при исполкомах районных

Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись испра-

вительно-трудовые учреждения. Перед наблюдательными комиссиями

ставилась задача осуществления постоянного контроля за соблюдением

законности в. деятельности ИГУ, за приобщением осужденных к обще-

ственно полезному труду. Комиссии должны были привлекать общест-

венность к перевоспитанию осужденных, содействовать в трудоустрой-

стве лицам, освобожденным из мест заключения.

В конце 50-х годов получила распространение практика передачи

некоторых государственных функций общественности. Одной из сфер,

где эта практика особенно широко применялась, была сфера охраны

общественного порядка. В ноябре 1958 г. в Ленинграде возникли добро-

вольные народные дружины по охране общественного порядка.

В целях всемерного развития этой организационной формы ЦК

КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли постановле-

ние "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стра-

не". В соответствии с ним ДНД стали создаваться повсеместно. В 1962 г.

в стране насчитывалось более 130 тыс. добровольных народных дружин,

объединявших в своем составе более 4 млн. человек.

Надо сказать, что создание ДНД сыграло определенную поло-

жительную роль, позволило привлечь внимание общественности к ре-

шению важной задачи охраны общественного порядка. Вместе с тем

вольно или невольно принижалось значение того факта, что охрана об-

щественного порядка требует профессионального подхода, определен-

ных профессиональных знаний и навыков, которыми не обладали в

должной мере члены добровольных народных дружин.

454                              и

В 1960 г. было ликвидировано Министерство внутренних дел СССР.

Однако, как показала практика, эта мера оказалась недостаточно про-

думанной. Усложнилась координация работы республиканских органов

охраны общественного порядка, оказались ослабленными межреспубли-

канский обмен опытом борьбы с преступностью, а также использование

в этой борьбе достижений науки и техники.

Еще раньше, в 1956 г., были упразднены Министерство юстиции

СССР, министерства юстиции союзных республик, а функции управле-

ния в области юстиции переданы Верховному Суду СССР, Верховным

судам союзных республик и автономных республик, краевым, област-

ным судам. Последние имели право производить ревизии народных су-

дов, контролировать всю их деятельность, а также осуществлять руко-

водство государственными нотариальными конторами.

В феврале 1957 г. в связи с тем что в работе транспортных судов не

содержалось таких специфических признаков, которые давали бы осно-

вания выделять эти суды в особую судебную систему, а также в силу

сокращения объема их деятельности транспортные суды были упраздне-

ны. Рассмотрение подсудных им дел было возложено на народные,

краевые, областные суды. Верховные суды союзных и автономных рес-

публик.

Особое место в системе государственных органов в рассматриваемый

период занимали органы партийно-государственного контроля. По ре-

шению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС был создан единый

союзно-республиканский орган - Комитет партийно-государственного

контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

В республиках, краях, областях и районах комитеты партийно-

государственного контроля утверждались на пленумах соответствующих

комитетов КПСС.

На предприятиях, стройках, в колхозах и совхозах, в учреждениях и

при домоуправлениях были созданы группы содействия партийно-

государственному контролю. Комитет партийно-государственного кон-

троля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и его органы были наделе-

ны широкими правами. Они могли давать указания руководителям ми-

нистерств, ведомств, организаций, предприятий, строек, колхозов, сов-

хозов об устранении недостатков и нарушений; заслушивать доклады,

требовать объяснения, а также необходимые документы и материалы от

руководителей, допускающих бюрократизм, волокиту; приостанавлива-

лись незаконченные, могущие нанести ущерб интересам государства

распоряжения и действия организаций, учреждений и должностных лиц;

привлекать виновных к ответственности, налагать дисциплинарные взы-

скания, понижать в должности, отстранять от занимаемых постов, про-

изводить денежные начеты, а также направлять материалы о злоу-

455

потреблениях и иных преступных действиях в органы прокуратуры для

привлечения виновных к уголовной ответственности.

В декабре 1965 г. Пленум ЦК КПСС признал, что название "пар-

тийно-государственный" контроль не совсем точно отражает природу

этого органа, и принял решение преобразовать органы партийно-

государственного контроля в органы народного контроля.

Важное значение имело восстановление принципов организации и

деятельности прокуратуры, нарушенных в условиях культа личности. 24

мая 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР,

которым высший надзор за точным исполнением законов всеми госу-

дарственными органами и учреждениями, отдельными должностными

лицами, а также гражданами возлагался на Генерального прокурора

СССР. В Положении также говорилось об обязанности всех работников

прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за

обеспечение строгого соблюдения законности. Прокуратура должна

своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений зако-

нов, от кого бы эти нарушения не исходили.

Положение обязывало прокуроров всех звеньев внимательно следить

за тем, чтобы не один гражданин не был незаконно подвергнут аресту

или необоснованно привлечен к уголовной ответственности. Положение

четко определяло, что органы Прокуратуры СССР составляют единую

централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, с

подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Существенной реорганизации подверглись органы правосудия. В

принятом в феврале 1957 г. Положении пересматривались полномочия и

объем деятельности высшего судебного органа страны. Надзорные

функции Верховного Суда СССР были сокращены, а полномочия Вер-;

ховных судов союзных республик расширены.                       1|

Устанавливалось, что рассмотрение судебных дел в порядке надзора, ||

как правило, должно заканчиваться в судебных органах союзных рес-

публик. Верховный Суд СССР мог истребовать дела, приговоры и ре-

шения по которым вступили в силу, только в том случае, если они бы-

ли рассмотрены в порядке надзора в Верховном суде союзной респуб-

лики. Пересмотр дела в Верховном Суде СССР мог иметь место лишь в

случае противоречия постановлений Верховных судов союзных респуб-

лик общесоюзному законодательству или при нарушении этими поста-

новлениями интересов других республик.

Сокращение надзорных функций давало возможность Верховному

Суду СССР уделять больше внимания изучению и обобщению судебной

практики, более тщательно разрабатывать руководящие разъяснения

судебным органам, заниматься вопросами совершенствования законода-

тельства и судопроизводства. Верховному Суду СССР принадлежало

456

право законодательной инициативы, а также право входить в Президиум

Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежав-

шим разрешению в законодательном порядке, и по вопросам толкования

законов СССР. Верховный Суд СССР действовал в составе: Пленума

Верховного Суда СССР, Судебной коллегии по гражданским делам,

Судебной коллегии по уголовным делам. Военной коллегии.

Верховный Суд состоял из Председателя Верховного Суда СССР,

заместителей Председателя Верховного Суда СССР, членов Верховного

Суда СССР и народных заседателей, избиравшихся Верховным Советом

СССР, а также председателей Верховных судов союзных республик,

являвшихся членами Верховного Суда СССР по должности.

В декабре 1958 г. в соответствии с Основами законодательства о су-

доустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик участковая

система народных судов была заменена единым народным судом города

или района. Срок полномочий народных судей увеличен с 3 до 5 лет.

Это преследовало цели обеспечения возможности народному судье

лучше изучить условия района, способствовать стабилизации судебной

практики, повышению качества судебной работы. Согласно Основам

народные заседатели стали избираться на общих собраниях рабочих,

служащих и крестьян по месту их работы или жительства, а военно-

служащих — по воинским частям.

Основы установили подотчетность народных судов непосредственно

, перед избирателями, всех других судов - перед Советами, их избравши-

;: ми. Основы предусмотрели также образование Пленумов Верховных

; судов союзных республик, что было направлено на обеспечение более

квалифицированного руководства с их стороны деятельностью судебных

органов, учет специфических условий республик при осуществлении

правосудия.

Законом от 25 декабря 1958 г. было утверждено Положение о воен-

ных трибуналах. Входя в единую систему судебных органов страны,

руководствуясь едиными для всех судов принципами правосудия, трибу-

налы строились применительно к организационной структуре армии.

Надзор за судебной деятельностью военных трибуналов, организацион-

ное руководство ими осуществлялось непосредственно Военной колле-

гией Верховного Суда СССР и Пленумом Верховного Суда СССР.