§ 1. ПОПЫТКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА - СССР. ПЕРЕСТРОЙКА

Либерализация политического режима

и экономических отношений

Отказ от идеологического диктата КПСС. Гласность. Переход к

многопартийности. Перестройка внешнеполитической деятельности.

Демократизация общественно-экономических отношений.

Пришедшее к власти в 1985 г. новое руководство Советского Союза

во главе с М.С. Горбачевым столкнулось с проблемой продолжающего-

ся ухудшения социально-экономического положения в стране в сравне-

нии с развитыми капиталистическими странами. В этих условиях оно

выбрало путь реформирования социализма, который выразился в пере-

смотре исторически сложившихся политических и экономических дог-

матов социализма. Начавшиеся реформы основывались на устранении

идеологического диктата КПСС и проводились в условиях демократиза-

ции отношений внутри самой КПСС. Демократизация внутрипартийных

отношений привела к отказу от важнейшего принципа партийного

строительства — партийного единства. Отсутствие единства в партии

привело к фактической невозможности жесткого руководства со сторо-

I ны партийных органов государством и обществом еще до того, как со-

| отаетствующая статья Конституции была отменена.

|   В обществе свободно и открыто, в том числе и на страницах печати,

| начинают обсуждаться актуальные вопросы общественной и государст-

| венной жизни, наиболее драматические и сложные периоды нашей ис-

| тории. Отменяется цензура. Появляются новые газеты, журналы и дру-

Р гие издания, а впоследствии телевизионные и радиовещательные органи-

зации и программы.

Формируются общественные движения и политические партии. Воз-

рождается многопартийность. Власти перестали чинить препятствия

гражданам, выражающим оппозиционные мнения путем различных об-

щественных акций: демонстраций, митингов, пикетирований и т.д. Реа-

билитируются диссиденты.

Перестройка внутри страны опиралась на перестройку внешней по-

литики, которая выразилась в поисках путей, ведущих к прекращению

конфронтации с западными странами, в основе которой лежали: идеоло-

495

.: .ур?

гическая несовместимость государств с противоположным общественно-

экономическим строем, несовпадение их позиций, взглядов, подходов в

решении важнейших международных и региональных проблем, а также

глобальное военное и политическое противостояние двух систем, пред-

ставляющих собой объединенные в соответствующие военные, полити-

ческие, экономические и финансовые международные организации

страны социализма и их союзники и друзья, с одной стороны, и страны

Запада вместе со своими друзьями и союзниками, с другой стороны. Для

прекращения конфронтации и установления доверительных отношений

с Западом необходимо было отказаться от антибуржуазной идеологии и

допустить развитие рыночных отношений внутри страны, а во внешней

политике - решить, во-первых, вопрос о Германии, во-вторых, проблему

общеевропейской и глобальной безопасности и, наконец, в-третьих, от-

казаться от поддержки на государственном уровне мирового коммуни-

стического движения и борьбы государств и народов, имеющих соци-

альную окраску. Внешняя политика СССР последних лет его существо-

вания и реализовывалась в этом направлении.

Ее результатом становится ликвидация социалистического военно-

политического блока и экономического союза, что выразилось в рос-

пуске Организации Варшавского Договора, Совета Экономической

Взаимопомощи и целого ряда других организаций. Уходит в прошлое

разделение мира на два лагеря, возглавляемых двумя великими держа-

вами - СССР и США, и прекращается конфронтация между ними -

"холодная война".

Изменения в государственном строе

Важнейшим направлением реформирования социализма в СССР бы-

ла объявлена его демократизация. В отношении государственного строя

это должно было обеспечить создание основ правового государства и

решить следующие проблемы:

1) поднять авторитет и эффективность государственных органов.

Провести изменение структуры государственного механизма, нацелен-

ное на усиление представительных органов власти, создать им условия

для реального осуществления законодательной власти, решить вопрос о

высшем руководстве страны и установить легальный путь замещения

высшего поста в государстве;

2) создать демократический механизм выборов: отказаться от пар-

тийного диктата при проведении выборов, обеспечить свободное выдви-

жение кандидатов и выборы из нескольких кандидатов;

3) отказаться от формального права руководства государственными

органами соответствующими партийными организациями;

496

4) повысить роль судебной власти, сделать ее более независимой,

создать механизм судебной защиты режима законности.

Малая эффективность преобразований 1986—1988 гг. подвела рефор-

маторское руководство партии и государства к мысли о необходимости

более глубинных изменений общественно-экономического уклада. Оче-

видным показалось, что такие изменения должны осуществляться пред-

ставительными органами власти, более широко отражающими преобла-

дающее общественное мнение. Одновременно это предполагалось соче-

тать с повышением профессионализма законодателей. С этой целью на

XDC партийной конференции принимается решение о новой структуре

государственной власти в СССР. Соответствующие изменения в Кон-

ституцию были внесены Верховным Советом СССР 1 декабря 1988 г.

Вводилась двухуровневая система высших представительных органов

власти. Как справедливо отмечалось в литературе, двухуровневая

структура представительных органов власти в лице Съездов народных

депутатов и Верховного Совета рассматривалась как реализация идеи

совмещения достоинств профессиональной законодательной деятельно-

сти парламента с широким участием в формировании политики пред-

ставителей населения, не порывающих со своей средой, т.е. реально

представляющих повседневные нужды широких слоев граждан страны.

Съезд народных депутатов СССР становится высшим органом го-

сударственной власти в стране. Этот орган наделялся полнотой власти,

имея право принять к рассмотрению любой вопрос. Съезд состоял из

2250 депутатов, третья часть из которых (750 человек) избиралась по

территориальным округам с приблизительно одинаковым количеством

избирателей, другая треть (750 депутатов от национально-государст-

венных образований СССР) избиралась по национально-территориаль-

ным округам с нормой представительства: 32 депутата от союзной рес-

публики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от авто-

номной области и 1 депутат от автономного округа, а третья часть (750

депутатов) избиралась от общественных организаций на их высших фо-

румах. При этом по 100 мест выделялось для представителей от КПСС,

профсоюзов и кооперативных организаций, по 75 - для депутатов от

ВЛКСМ, организаций женщин, ветеранов, объединений научных работ-

ников и творческих союзов и от общественных объединений, имеющих

общесоюзные структуры, среди которых, например, были представлены

Общество борьбы за трезвость. Общество филателистов и многие дру-

гие. При этом кардинально меняется избирательное законодательство.

Новый Закон о выборах, принятый 1 декабря 1988 г., предусматривал

возможность свободного выдвижения неограниченного количества кан-

дидатов, в том числе от общественных объединений и собраниями изби-

рателей по месту жительства, и проведение выборов на альтернативной

1                              497

основе в условиях нескольких кандидатов. Проведенные в 1989 г. на

основе этого Закона выборы депутатов Съезда народных депутатов

СССР были первыми демократичными выборами, а не референдумом о

поддержке руководящей и направляющей роли партии в советском об-

ществе. Первый Съезд народных депутатов СССР проходил с 25 мая по

9 июня 1989 г. Всего Съездов было 5 — последний состоялся 3—5 сен-

тября 1991 г. С деятельностью Съезда связано начало осуществления

коренных преобразований общественного строя, государства и права.

Верховный Совет СССР. В соответствии с изменениями в Консти-

туции Верховный Совет СССР потерял роль органа, олицетворяющего

полновластие Советов. Теперь он становится постоянно действующим

высшим законодательным, распорядительным и контролирующим орга-

ном власти в стране. В этой связи ему передается ряд полномочий, ра-

нее принадлежавших Президиуму Верховного Совета СССР и Совету

Министров СССР, что значительно увеличивает роль представительных

органов в реальном осуществлении власти в стране. Верховный Совет

по-прежнему состоял из двух равноправных палат, сохранивших преж-

ние названия и выбиравшихся Съездами народных депутатов. Палаты

имели одинаковую численность - по 271 депутату каждая (всего 542

делегата). Палаты избирались на съезде по определенным правилам.

Совет Национальностей избирался от депутатов, избранных на съезд от

напионально^территориальных округов и от общественных организаций,

по норме: 11 депутатов от союзной республики, 4 депутата - от авто-

номной республики, 2 депутата - от автономной области и 1 депутат -

от автономного округа. Верховный Совет созывался два раза в год на

сессии протяженностью 3-4 месяца.

Президент. Длительное время фактическим руководителем в СССР

являлся глава КПСС. Начиная с Л.И. Брежнева, руководитель КПСС

одновременно занимал и высший пост в государстве. Процесс отделения

КПСС от государства поставил вопрос о руководителе государства и

механизме замещения этой должности. 14 марта 1990 г. Съезд народных

депутатов учреждает пост Президента СССР. Президент - это высшее

должностное лицо — глава государства. Первый президент М.С. Горба-

чев избирался на Съезде народных депутатов 15 марта 1990 г., однако

предусматривалось впоследствии выборы президента производить всена-

родным голосованием. На должность президента мог быть избран граж-

данин СССР в возрасте от 35 до 65 лет. Одно и то же лицо не могло

занимать этот пост более двух сроков. Срок полномочий президента соста-

влял 5 лет. Президент обладал достаточно широкими правами. Он объяв-

лялся гарантом соблюдения прав и свобод граждан. Конституции и зако-

нов СССР, обладал законодательной инициативой и правом вето, преодо-

леваемого большинством Верховного Совета в 2/3 голосов каждой из па-

498

лат, принимал участие в формировании правительства и назначении на

высшие должности в государстве. На президента возлагалось принятие

мер по охране суверенитета СССР и союзных республик. Он координи-

ровал деятельность всех государственных органов по обеспечению обо-

роны страны, являлся Верховным Главнокомандующим, имел право

объявлять мобилизацию, состояние войны, военное положение, чрезвы-

чайное положение, президентское правление.

При президенте создается Президентский совет, который наце-

ливался на выработку политической линии взамен бывших партий-

но-государственных структур. Создается новый орган - Совет Федера-

ции.

Впоследствии изменениями Конституции СССР от 26 декабря 1990 г.

полномочия Президента СССР расширяются. Теперь ему непосредст-

венно подчиняется правительство, которое переименовывается из Сове-

та Министров в Кабинет министров СССР и является исполнительным и

распорядительным органом Союза ССР. Президент получил право на-

значать членов Кабинета министров и отменять его акты. Учреждается

пост вице-президента. Упраздняется Президентский совет, место которо-

го занимает учрежденный Совет Безопасности СССР.

Исполнительно-распорядительная власть осуществляется Советом

Министров, а после его преобразования и переименования - Кабинетом

министров. Кабинет министров СССР непосредственно возглавляет

премьер-министр, который назначается Верховным Советом СССР по

представлению президента. Центральная исполнительно-распорядитель-

ная власть существенно ослабевает в результате перехода части полно-

мочий к республикам. Изменениями Конституции от 26 декабря 1990 г.

упраздняется понятие союзно-республиканских министерств и государ-

ственных комитетов. Вместо этого для согласованного решения вопро-

сов управления учреждаются специальные коллегии в союзных мини-

стерствах и ведомствах из представителей руководства соответствующих

ведомств в республиках. Перечень министерств и других центральных

органов государственного управления СССР был установлен Законом

СССР от 1 апреля 1991 г.

В связи с осуществлением рыночных преобразований появляются и

новые органы управления. В частности. Указом Президента СССР от 9

августа 1990 г. учреждается Фонд государственного имущества СССР,

которому поручались разработка и реализация программы преобразова-

ния государственных предприятий в акционерные общества и предпри-

ятия, основанные на иных формах собственности, с одновременным

осуществлением демонополизации производства. Фонд был обязан осу-

ществлять защиту имущественных прав и интересов государства, вы-

полнять функции держателя государственной доли акций в акционерных

499

обществах, реализовывать меры по разгосударствлению собственв

Союза ССР и др.

После известных августовских событий 1991 г. начинается установ-

ление контроля российских министерств и ведомств над всеми предпри-

ятиями и учреждениями Союза ССР, находящимися на территории Рос-

сии. В этих условиях происходит последняя реорганизация органов го-

сударственной власти и государственного управления СССР. Кабинету

министров было выражено недоверие, а его функции по управлению

были переданы специально созданному Комитету по оперативному

управлению народным хозяйством СССР. 5 сентября 1991 г. последний

Пятый Съезд народных депутатов СССР принял закон "Об органах го-

сударственной власти и управления СССР в переходный период". Име-

лось в виду, что переходный период продлится до подписания учре-

дительных документов предполагаемого Союза Суверенных Государств

и формирования его органов. На это время высшим органом власти

признавался Верховный Совет, состоявший из двух палат: Совета Союза

и Совета Республик. Обе палаты формировались республиками. Законы

принимались Советом Союза и утверждались Советом Республики, а

вопросы конституционного характера предполагалось рассматривать на

совместных заседаниях.

Создавался новый орган власти - Государственный совет СССР, в

состав которого входили Президент СССР и высшие должностные лица

республик СССР. Исполнительно-распорядительная власть переходила к

Межгосударственному экономическому комитету. Начинается ликвида-

ция союзных структур управления, которые не вписывались в схему

нового Союза. Постановлением Государственного совета СССР от 14

ноября 1991 г. "Об упразднении министерств и других центральных ор-

ганов государственного управления СССР" с 1 декабря 1991 г. прекра-

щали деятельность и упразднялись 70 министерств и ведомств СССР.

Сохранялись в качестве межгосударственных органов управления толь-

ко министерства иностранных дел, обороны, внутренних дел, культуры,

путей сообщения, атомной энергетики и промышленности, энергетики и

электрификации. Таможенный комитет. Государственный комитет по

народному образованию и Межреспубликанский комитет по экологиче-

ской безопасности. На переходный период сохранялось еще 8 ведомств

для межгосударственного управления: министерства морского флота,

связи, гражданской авиации, экономики и прогнозирования, финансов,

Валютный комитет, Межгосударственный пенсионный резервный фонд

и Агентство по стандартизации и метрологии. Был реорганизован Коми-

тет государственной безопасности. Законом СССР от 3 декабря 1991 г.

он упразднялся, а на его базе на правах центральных органов государст-

венного управления СССР были образованы Межреспубликанская

500

служба безопасности. Центральная служба разведки СССР и Комитет

по охране Государственной границы СССР с объединенным командова-

нием пограничных войск. Измененная структура просуществовала со-

всем недолго.

Судебная власть. Изменениями к Конституции СССР от 1 декабря

1988 г. начинается реформа судебной системы. Появляется структура,

похожая на конституционный суд, - Комитет конституционного надзо-

ра. И хотя этот орган не входил в систему судебных, его целесообразно

упомянуть в этом разделе. Меняются порядок замещения судей и сроки

их полномочий. Теперь судей избирали вышестоящие Советы, а срок их

полномочий увеличивался до 10 лет. Это, по мнению инициаторов нов-

шества, должно было способствовать большей независимости судей.

Впоследствии принимается целый ряд нормативных актов, направлен-

ных на повышение авторитета суда, придание большей значимости су-

дебной власти.

Реформируется арбитраж. На основе изменений в Конституции

СССР от 26 декабря 1996 г., 17 мая 1991 г. принимаются законы "О

Высшем Арбитражном Суде СССР" и "О порядке разрешения хозяйст-

венных споров Высшим Арбитражным Судом СССР". Арбитраж входит

в систему судебных органов, расширяется его подсудность. Если раньше

он рассматривал хозяйственные споры только между государственными

организациями, то теперь и между другими субъектами. Тем самым соз-

давались условия для функционирования многоукладной рыночной эко-

номики. Правда, в условиях инфляции и несовершенной, противоречи-

вой законодательной базы, а также войны законов как на союзном, так

и на республиканском уровнях арбитражные суды длительное время не

имели возможности реализовать заложенный в них потенциал.

Изменение общественного строя вследствие

политики перестройки

Неудача экономических нововведений 1986-1988 гг. и дальнейшее

ухудшение ситуации в стране подтолкнули политическое руководство к

действиям, направленным на переход к многоукладной экономике. В

рамках сохранения ориентации на социализм начинается либерализация

экономической жизни, которая основывается на отказе от планово-

распределительных методов управления в пользу рыночных, легализа-

ции и даже поощрении частной собственности и частного предпринима-

тельства, приватизации государственной собственности. Происходит

возрождение предпринимательства и права частной собственности на

средства производства. Правда, в законе "О собственности", принятом

Верховным Советом СССР 6 марта 1990 г., самого термина "частная

501

собственность" нет, а есть термин "собственность граждан". 14 марта

1990 г. вносится изменение в Конституцию СССР по вопросу об эконо-

мической основе СССР. Из нее исключается положение о том, что эко-

номическую основу СССР составляет социалистическая собственность

на средства производства в форме государственной и колхозно-

кооперативной. Вместо этого теперь было записано, что экономическая

система СССР развивается на основе собственности советских граждан,

коллективной и государственной собственности. Причем всем формам

собственности гарантируется одинаковая защита. Ликвидируется моно-

полия государства на банковскую деятельность, на внешнеэкономиче-

скую деятельность, на операции с валютой и т.д. Проводится банковская

реформа.

Начинается приватизация, в ходе которой собственниками государ-

ственных предприятий в результате различных способов махинаций ста-

. новятся в основном их бывшие руководители, а также дельцы нажившие

капиталы в это смутное время криминальным или другим незаконным

путем.

Значительно расширяется свобода передвижения и выезда за гра-

ницу.

Изменения государственного и общественного строя

в Российской Федерации и других республиках СССР

Союз ССР предусматривал полное единство общественного и госу-

дарственного строя для его членов. Поэтому первоначально изменения в

республиках СССР шли под воздействием происходивших преобразова-

ний на союзном уровне. Изменения в государственном механизме СССР

по-разному отразились на процессах в этой области, протекавших в

республиках. Одни республики копировали изменения на союзном

уровне или делали по-своему, но в том же духе, другие быстро шли

дальше, а третьи, наоборот, не торопились, выжидая. Очень скоро то,

что происходило в республиках СССР и особенно в самой крупной из

них - России, стало играть самостоятельную и решающую роль для бу-

дущего государства. Остановимся на этих событиях подробнее.

Реформирование государственного механизма Российской Федерации

начинается с принятия 27 октября 1989 г. Верховным Советом РСФСР

Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и Закона о

выборах. Эти акты во многом отражали перемены, произошедшие в

Союзе ССР. Изменения Конституции предусматривали введение двух-

уровневой системы представительных органов власти в центре, учиты-

вающих федеративное построение Российской Федерации, - Съезда на-

родных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

502

Съезд становился высшим органом государственной власти РСФСР.

Он был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой

вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. К его исключительной компе-

тенции относилось принятие Конституции и внесение в нее изменений и

дополнений, а также определение внутренней и внешней политики

РСФСР, целый ряд других вопросов принципиального характера. Съезд

состоял из 1068 депутатов, 900 из которых избирались по территори-

альным округам с равным количеством населения, а 168 депутатов от

национально-государственных образований (половина) и администра-

тивно-территориальных единиц (половина). Представительство от обще-

ственных организаций не предусматривалось. Съезд избирал Верховный

Совет и его председателя, членов Конституционного суда после его об-

разования.

Верховный Совет РСФСР становился постоянно действующим зако-

нодательным, распорядительным и контрольным органом и впервые в

истории республики получал двухпалатную структуру. Он избирался

Съездом народных депутатов и состоял из Совета Республики и Совета

Национальностей, по 126 депутатов в каждой палате. Половина Совета

национальностей избиралась от депутатов, представляющих националь-

но-государственные образования, а половина - из избранных от админи-

стративно-территориальных единиц. Совет Республики избирался от

депутатов, представляющих территориальные округа.

Должность президента РСФСР была введена на основе итогов ре-

ферендума 17 марта 1991 г., который проводился одновременно с рефе-

рендумом СССР. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает

закон "О Президенте РСФСР'. В соответствий с этим законом прези-

дент - высшее должностное лицо, глава исполянтельной власти. На эту

должность мог избираться гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше

65 лет. Срок полномочий составлял 5 лет. Одно и то же лицо не могло

быть президентом более двух сроков подряд. Президент подписывает

законы и имеет право вето, преодолеваемое большинством каждой из

палат. Он руководит правительством. С согласия Верховного Совета

назначает председателя Совета Министров. Назначает министров по

представлению председателя правительства. Президент назначает и от-

зывает дипломатических представителей, ведет переговоры и подписы-

вает договоры. Он возглавляет Совет Безопасности, награждает, при-

сваивает звания, осуществляет право помилования. Президент является

Верховным Главнокомандующим. Он назначает и освобождает от долж-

ности высших руководителей армии. Президенту предоставлено право

вводить чрезвычайное положение.

Учреждается должность вице-президента. К претевденту на эту

должность предъявлялись такие же требованию, что и на должность

президента.

503

15 декабря 1990 г. претерпевает изменения исполнительно-

распорядительная власть в республике. Упраздняется категория союзно-

республиканских министерств и государственных комитетов. Теперь все

ведомства республики подчинялись только Совету Министров РСФСР.

Местное управление. Начинается отход от принципа единства и

полновластия Советов. Местная администрация перестает быть органом

соответствующего Совета. Глава администрации сам назначает руково-

дителей структурных подразделений. Вместе с тем глава администрации

подотчетен Совету, который может отменять его решения. В результате

изменений от 24 мая 1991 г. в Конституции РСФСР появилось понятие

органов местного самоуправления, к которым стали относить и ниже-

стоящее звено Советов: городские, районные и сельские.

Существенные изменения, направленные на укрепление суверенитета

России, происходят в системе правоохранительных органов. 15 декабря

1990 г. учреждается должность Генерального прокурора РСФСР, назна-

чаемого Верховным Советом и утверждаемого Съездом. Прокуратура

России отделялась от Прокуратуры СССР.

Изменения в судебной системе соответствовали изменениям на союз-

ном уровне. Был удлинен срок пребывания судей в должности до 10 лет

и соответственно изменен порядок их избрания. Законом РСФСР от 4

июля 1991 г. устанавливается система арбитражных судов РСФСР. С

его введением, в действие с 1 октября 1991 г. на территории РСФСР

упразднялись арбитражи и иные аналогичные органы в системе мини-

стерств, государственных комитетов, ведомств, в ассоциациях, концер-

нах и иных объединениях, а также на предприятиях и в организациях.

Органы государственного арбитража продолжали выполнять свои функ-

ции до избрания соответствующих арбитражных судов.

В Российской Федерации учреждается Конституционный суд. Закон

о котором принимается 6 мая 1991 г. Конституционный суд избирается

Съездом народных депутатов по представлению председателя Верховно-

го Совета РСФСР тайным голосованием в составе 15 судей. Его место в

судебной системе определялось ст. 165 Конституции как высшего су-

дебного органа конституционного контроля, осуществляющего судебную

власть в форме конституционного судопроизводства.

16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принимает но-

вую редакцию ст. 6 Конституции России, исключающую положение о

руководящей роли КПСС, а 20 июня 1990 г. принимает постановление

"О механизме народовластия в РСФСР", где говорилось о том, что "в

РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государст-

венного органа власти и управления с любой другой должностью, в том

числе в политических или общественно-политических организациях".

Ни для кого не было секретом, что прежде всего это постановление

504

было направлено тоже против КПСС. Добившись устранения Коммуни-

стической партии из конституционного поля, большинство Съезда на-

родных депутатов наконец позволило открыто выразить и свои пожела-

ния в отношении общественного устройства России. 15 декабря 1990 г.

Съезд народных депутатов РСФСР внес изменения в преамбулу Консти-

туции, где теперь стало говориться не о социалистическом, а о демо-

кратическом, правовом государстве. С этих пор стало очевидным, что

конечной целью реформаторов является реставрация капитализма в на-

шей стране.

Перестройка формы государственного единства

Децентрализация СССР. Политика так называемой перестройки в

преломлении к вопросу о национально-государственном устройстве

(форме государственного единства) выражалась в поддержке идеи де-

централизации СССР. Предполагалось, что союзным республикам, дру-

гим национально-государственным образованиям - субъектам Федера-

ции будут предоставлены достаточно широкие экономические и поли-

тические права, а центральные власти не будут вмешиваться в решение

вопросов, отнесенных к их ведению. Таким образом, перестройка фор-

мы государственного единства означала, с одной стороны, расширение

компетенции субъектов Федерации, а с другой, более четкое разграни-

чение правомочий между Федерацией и ее субъектами, исключающее

вмешательство центральных органов власти в решение вопросов, отне-

сенных к ведению местных органов. Руководители СССР считали, что,

как и прежде, гарантией суверенитета союзных республик будет слу-

жить закрепленное в Конституции СССР право выхода из его состава.

Однако события в республиках вышли из рамок очерченных в цен-

тре и стали развиваться под воздействием общественно-политической

ситуации, складывающейся в них. Руководство СССР утратило инициа-

тиву в осуществлении национальной политики и шло на поводу собы-

тий в республиках и регионах, действуя с запозданием. В частности, это

проявилось в законодательной деятельности. Например, закон СССР "О

разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федера-

ции" от 26 апреля 1990 г; был приинят в догонку решений ряда респуб-

лик о суверенных правах этих республик. То же само произошло и с

законом о выходе из состава СССР, который принимается уже после

того, как Литва заявила о своем выходе из состава СССР.

Государственное единство СССР, предусмотренное Конституцией

страны, опиралось на систему партийного руководства (ЦК республик,

обкомы, крайкомы, горкомы, райкомы), соответствующую администра-

тивно-территориальному делению страны, и во многом было производ-

505

ным от единства правящей партии - КПСС. Идеология КПСС была глу-

боко интернациональной по сути и, учитывая место единственной пра-

вящей партии в политической системе советского государства, была

единственной официально приемлемой. Поэтому национализм и сепара-

тизм не могли свободно укорениться и развиваться, пока КПСС остава-

лась правящей партией в Союзе ССР и республиках.

Демократизация внутрипартийной жизни, критика форм, методов и

политической практики КПСС в области межнациональных отношений

и государственного единства предшествующего периода парализовали

партийное воздействие. Последовавший кризис КПСС, ее раскол и от-

странение от власти позволили открыть дорогу для проникновения и

укоренения идей национализма и сепаратизма в сознании людей и поли-

тического руководства в республиках.

Другой важнейшей опорой государственного единства СССР явля-

лись плановая экономика и централизованное распределение матери-

ально-технических ресурсов. Переход к рыночным принципам органи-

зации экономики разрушал экономический фундамент существовавших

политических отношений. Не случайно на пути к полной независимости

все республики проходили один и тот же путь: 1) экономическая само-

стоятельность (внутренний хозрасчет); 2) провозглашение суверенитета,

где главную роль играет приоритет республиканского законодательства

над союзным, и перераспределение власти и собственности между Сою-

зом и республикой в пользу республики; 3) провозглашение независи-

мости и обращение к мировому сообществу с просьбой ее признания.

Проникновению и укоренению идей национализма и сепаратизма

способствовали и условия надвигавшегося социального краха, связанно-

го с изменениями общественного и государственного строя, вызвавшими

резкое ухудшение экономического и нравственного положения, соци-

альный дискомфорт большинства населения. Если идеология коммуни-

стов, цементировавшая государственное единство СССР, связывала все

проблемы, возникавшие в этой области, с социальным неравенством, то,

отказавшись от классового подхода, пришлось столкнуться с феноме-

ном, когда он естественным путем заменялся в обществе на националь-

ный. Все это оказало разрушительное воздействие на государственное

единство страны, способствовало резкому обострению межнациональ-

ных отношений и даже возникновению целого ряда серьезных конфлик-

тов. Таким образом, важнейшей причиной обострения межнациональ-

ных отношений и последовавших конфликтов явился рост национализма

и сепаратизма в регионах в условиях острого экономического и полити-

ческого кризиса в СССР.

Ослабление государственного единства, уменьшение роли центра в

регулировании межнациональных отношений и решении местных во-

506

просов привели к возникновению целого ряда межнациональных кон-

фликтов. Первым был конфликт в Карабахе, затем между Азербайджа-

ном и Арменией по этому поводу. Проявленное со стороны руководства

СССР бессилие в решении сложного, но вполне разрешимого вопроса,

наглядно продемонстрированная полная безнаказанность посягательств

на основы государственного строя показали, что СССР как единое госу-

дарство, способное осуществлять власть на всей своей территории,

нежизнеспособен, что он не в состоянии делать то, ради чего создавал-

ся. Начался "парад суверенитетов". Республики принимали декларации

о суверенитете.

По мере проведения очередных относительно свободных выборов к

власти в республиках приходят националистически настроенные силы,

которые начинают проводить не только антисоветскую или антикомму-

нистическую, но и антирусскую политику. Под воздействием вышеука-

занных факторов появляется проблема защиты прав русскоязычного

населения и вообще населения нетитульной нации на территории на-

ционально-государственных образований, а также территориальной це-

лостности СССР.

Утрачивая последние механизмы воздействия на положение в регио-

нах, руководство СССР пытается восполнить пробел принятием соот-

ветствующих законов. В ответ на ставшие массовыми притеснения гра-

ждан по национальному признаку и откровенное игнорирование госу-

дарственного единства СССР, определенного Конституцией СССР, 2

апреля 1990 г. принимается Закон СССР "Об усилении ответственности

| за посягательства на национальное равноправие граждан и насильствен-

f ное нарушение единства территории Союза ССР". В преамбуле Закона

говорится, что его принятие вызвано не только внутренними причинами,

| но и международными обязательствами СССР, что он издается с целью

усиления защиты прав и свобод граждан, решительного пресечения дея-

; тельности различных националистических и сепаратистских объедине-

| ний, направленной на дискриминацию граждан в связи с их националь-

- ной принадлежностью, языком, вероисповеданием, на разжигание меж-

национальной вражды и розни, на насильственное нарушение закреп-

ленного Конституцией -СССР единства территории СССР. Статья 1 на-

стоящего Закона устанавливает запрет на "деятельность любых объеди-

нений граждан, в том числе политических партий, общественных орга-

низаций и массовых движений, направленных на возбуждение нацио-

нальной или расовой вражды, розни или пренебрежения, применение

насилия на национальной, расовой, религиозной основе, а также их дея-

тельность, непосредственно направленную на насильственное наруше-

ние закрепленного Конституцией СССР единства территории Союза

ССР, союзных и автономных республик, автономных областей и окру-

507

гов". Решение о запрете выносится Верховным судом республики или

СССР, а приостановить деятельность до суда может президент. Действия

по созданию и активному участию в объединениях, признанных проти-

воправными, влекут за собой административную ответственность, а ре-

шение об этом принимает судья единолично. И наконец, ст. 4 Закона

устанавливает уголовную ответственность "за публичные призывы к

насильственному нарушению единства территории Союза ССР, союзных

и автономных республик, автономных областей и округов...". Таким

образом, были созданы правовые основы проведения политики, направ-

ленной на предотвращение распада СССР. Однако действенного меха-

низма ее осуществления уже не существовало, так же как и идеологи-

ческой опоры. Игнорирование союзного законодательства, союзной

Конституции, предусматривавшей определенную форму государственно-

го единства, привело к созданию республиками собственных вооружен-

ных формирований. В ответ на это была предпринята попытка остано-

вить вооружение республик. 25 июля 1990 г. издается Указ Президента

СССР "О запрещении создания вооруженных формирований, не преду-

смотренных законодательством СССР, изъятии оружия в случае его не-

законного хранения". Но также как и другие подобные Указы, выпол-

нять этот Указ было уже некому.

Попытка заключения нового Союзного договора. Пытаясь остано-

вить распад, .государства и отдавая себе отчет, что в новых условиях

использование старых форм и методов не может принести положитель-

ных результатов, руководство СССР предпринимает попытки создать

новую правовую основу существования СССР. Исходя из того, что ре-

ально сложившаяся в предшествующие годы форма государственного

единства страны подвергается беспощадной критике, и в какой-то сте-

пени заслуженной, был избран путь ее изменения. Принимается кон-

цепция о необходимости заключения нового Союзного договора. Эта

идея возникла в период предвыборной кампании, затем стала про-

граммным требованием так называемой Межрегиональной депутатской

группы.

20 июня 1990 г. состоялась первая рабочая встреча представителей

республик по подготовке предложений к новому Союзному договору.

Позиция союзных реформаторов во многом была представлена в высту-

плении Р.Н. Нишанова, который от имени Совета Федерации высказал-

ся за многовариантность форм федеративного устройства, предпола-

гающую многообразие отношений между советскими республиками, а

также между каждой из них и Союзом. В этом выступлении была вы-

сказана идея о том, что формы межреспубликанских связей могут варь-

ироваться от договорно-федеративных до конфедеративных. Такая пози-

ция представителей СССР, по сути, способствовала дальнейшему разва-

508

лу СССР в силу того, что этим признавалась как бы ненужность СССР

в современном виде, как федеративного государства. Вместе с тем

СССР мог существовать, только исполняя те функции, которые к нему

отошли исторически. Отказываясь от них, он отказывался и от своей

исторической перспективы. Поэтому первые заявления союзных лидеров

о возможности конфедеративных связей между республиками были од-

новременно и констатацией отказа от СССР как государства. Это и по-

лучилось в реальности после роспуска СССР и создания СНГ.

Нельзя сказать, что руководство СССР ничего не предпринимало для

того, чтобы остановить действия республик, разрушавшие Союз. В по-

становлении Съезда народных депутатов "О положении страны и перво-

очередных мерах по преодолению сложившейся кризисной социально-

экономической и политической ситуации" одновременно с тем, что

перспектива окончательного урегулирования отношений между центром

и республиками по-прежнему связывалась с заключением нового Союз-

ного договора, содержались и конкретные нормы, которые, по мнению

авторов и законодателей, должны были нормализовать взаимоотношения

в Федерации. В частности, в противовес декларациям республик о госу-

дарственном суверенитете подтверждается верховенство законов СССР

на всей территории СССР, правда, с некоторыми оговорками: "До под-

писания Союзного договора действуют те законы республик, которые не

противоречат Конституции СССР, а также законам СССР, принятым в

пределах его полномочий". Кроме того. Президенту СССР совместно с

высшими должностными лицами республик предписывалось разработать

и подписать до конца текущего года Временное соглашение по эконо-

мическим вопросам на 1991 г., позволяющее сформировать бюджеты

Союза и республик. Руководству республик, краев и областей предпи-

сывалось отменить ограничения, препятствующие перемещению по тер-

ритории страны продовольствия, товаров народного потребления, мате-

риальных ресурсов для их производства.

К проблеме Союзного договора Съезд народных депутатов возвраща-

ется и в постановлении "Об общей концепции нового Союзного догово-

ра и порядке его заключения", принятом 25 декабря 1990 г. Съезд сле-

дующим образом сформулировал свой взгляд по этой проблеме: 1) не-

обходимо сохранить старое название, целостность государства, преобра-

зовав его в добровольный равноправный союз суверенных республик -

демократическое федеративное государство. Обновление Союза должно

основываться "на волеизъявлении народов и принципах, изложенных в

декларациях республик и автономий о государственном суверенитете,

призвано обеспечивать равноправие всех граждан страны независимо от

их национальности и места проживания, равноправие народов, какой бы

ни была их численность, их неотъемлемое право на самоопределение

509

и свободное демократическое развитие, территориальную целост-

ность субъектов Федерации; гарантии прав национальных меньшинств";

2) необходимо продолжать работу над новым Союзным договором в

Подготовительном комитете в составе высших должностных лиц субъ-

ектов Федерации - республик и автономных образований Президента

СССР, председателя Президиума Верховного Совета СССР, председате-

ля Совета Национальностей Верховного Совета СССР, который должен

приступить к работе в январе 1991 г.

В результате напряженной работы ученых и политиков, представите-

лей центра и республик в Ново-Огореве был согласован проект Догово-

ра о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточне-

ний, внесенных представителями республик. Советом Федерации и Под-

готовительным комитетом, образованным Четвертым Съездом народных

депутатов СССР, в конце июня 1991 г. был опубликован и направлен на

рассмотрение в Верховные Советы республик и Верховный Совет

СССР.

В процессе разработки нового Союзного договора возник вопрос о

месте и роли автономных республик и других субъектов республик и

СССР в процессе реорганизации Союза ССР. Этому была посвящена

встреча Президента СССР и председателя Верховного Совета РСФСР с

председателями Верховных Советов автономных республик, состояв-

шаяся 12 мая 1991 г. в Кремле. На ней было подтверждено, что авто-

номные республики подписывают Союзный договор как субъекты Союза

ССР и РСФСР. Однако представитель Татарстана Шаймиев заявил, что

Татарстан намерен подписать договор только как субъект СССР с по-

следующим заключением договора с Россией.

Поиски путей выполнения решений, принятых властными структу-

рами Союза ССР, со стороны союзных республик в условиях их игно-

рирования, привели руководство Союза к мысли о необходимости ис-

пользовать организационные структуры и методы, практикуемые меж-

дународными организациями. В частности, это создание специальных

органов из представителей государств-участников, рассмотрение и при-

нятие решений при участии всех субъектов. Так, например, 15 февраля

1991 г. состоялась встреча министров иностранных дел СССР и союз-

ных республик и их представителей. Участники форума приняли реше-

ние о создании Совета Министров иностранных дел СССР и союзных

республик, который будет представлять собой механизм участия рес-

публик в выработке, осуществлении и координации внешнеполитиче-

ской деятельности СССР, конкретного обсуждения международных про-

блем, нахождения решений по организационным и иным вопросам.

Главная цель создания Совета - взаимодействие для более полного и

гармоничного учета интересов Союза и республик во внепшеполитиче-

510

ской сфере. Такой же подход практиковался и другими структурами

власти.

Процессы, протекавшие в РСФСР, других союзных республиках и

автономиях в рамках СССР. В составе СССР РСФСР занимала особое

место. Россия являлась самой крупной и экономически мошной среди

союзных республик, обладала наибольшим научным и культурным по-

тенциалом. Поэтому значительная часть предприятий и учреждений,

находившихся на ее территории, имели общесоюзное значение и нахо-

дились в ведении Союза ССР, т.е. центра. На долю органов власти

РСФСР оставались в основном дела второстепенные, провинциальные.

Фактически государственность России растворилась в союзных струк-

турах, которые традиционно решали все российские вопросы напрямую,

минуя российские ведомства. Показательно в этой связи отсутствие

компартии РСФСР и соответствующих руководящих партийных органов

в условиях руководящей роли коммунистической партии, в то время

когда существовали компартии союзных республик со своими руково-

дящими органами - центральными комитетами; отсутствие Академии

наук РСФСР и т.д. Таким образом, получалось, что структуры власти

РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а зани-

мались социальными и хозяйственными вопросами, а органы власти и

управления СССР, находясь на территории России, одновременно пред-

ставляли и органы власти России. В свою очередь, союзные республики

подчинялись им в лице соответствующих органов власти, при этом рос-

сийские органы власти как бы играли роль министерства по управле-

нию территориями РСФСР.

В годы перестройки в России, как и в других республиках СССР,

сложилось общественное мнение, что большинство проблем РСФСР

связано с отсутствием у республики возможности без санкции СССР

использовать материальные и финансовые ресурсы, осуществлять внеш-

неэкономическую деятельность, решать самостоятельно вопросы изме-

нения основ общественного и государственного строя, т.е. отсутствие

{ реального суверенитета. Вместе с тем даже в последние годы существо-

j вания СССР суверенитет России не противопоставлялся факту сущест-

(вования СССР.

|   12 июня. 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял

^Декларацию "О государственном суверенитете Российской Советской

i Федеративной Социалистической Республики". В преамбуле этого до-

| кумента, в частности, говорилось, что съезд торжественно провозглаша-

' ет суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявляет о решимости

создать демократическое правовое государство в составе обновленного

Союза ССР.

511

Однако в тексте самой Декларации содержались такие положения,

которые не только противоречили Конституции СССР, но и ставили под

сомнение возможность существования Федерации вообще. В частности,

это касается провозглашения "верховенства Конституции РСФСР и за-

конов РСФСР на всей территории РСФСР и признания возможности

приостанавливать действие актов Союза ССР, ... вступающих в противо-

речие с суверенными правами РСФСР", на территории РСФСР. Одно-

временно Декларация содержит и положение о необходимости сущест-

венного расширения прав автономных республик, автономных областей,

автономных округов, "равно как краев и областей РСФСР". Впервые в

документе важнейшей политической значимости наметился отказ от

национально-территориального принципа построения Федерации. Это

видно из того, что о правах краев и областей говорится одновременно с

правами национально-территориальных образований.

Программа реализации положений Декларации, перечень конкрет-

ных организационно-правовых мер были сформулированы в постанов-

лении Съезда народных депутатов РСФСР "О разграничении функций

управления организациями на территории РСФСР (основы нового Со-

юзного договора)" от 22 июня 1990 г. Этим документом предусматрива-

ется передать в прямое управление СССР Министерство обороны

СССР, КГБ СССР, Министерство гражданской авиации СССР, Мини-

стерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота СССР,

Министерство связи СССР, Министерство энергетики и электрифика-

ции СССР, Министерство атомной энергетики и промышленности

СССР, оборонные отрасли промышленности и космонавтики в части

заказов Министерства обороны СССР и союзных программ. Из-под

управления органов Союза ССР выведены Совет Министров РСФСР,

МВД РСФСР, Российский республиканский банк Госбанка СССР, пре-

образованный в Государственный банк России. Определен исчерпываю-

щий перечень сфер, переданных в ведение Союза ССР, намечены меры

по участию в них России. Таким образом. Декларация существенно ос-

лабляла СССР как федеративное государство, вносила черты конфеде-

ративного начала. Но несмотря на это, сохранение за Союзом ССР важ-

нейших функций, обеспечивающих его жизнеспособность, показывает,

что в тот период времени идея упразднения СССР еще не овладела все-

ми его членами и в частности Россией. Позднее Верховный Совет

РСФСР принял несколько законов для реализации норм, содержащихся

в вышеупомянутых Декларации и постановлении.

Заметную роль в деле ослабления СССР и создания предпосылок

преобразования его из союзного государства в союз государств сыграл

закон "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" от

31 октября 1990 г. Этим законом устанавливается, что "общесоюзная

512

собственность есть не что иное, как совместная собственность респуб-

лик, РСФСР, как и другие союзные республики имеет право на часть

золотого запаса. Алмазного и Валютного фондов". Предполагается обя-

зательное согласие республики при определении порядка их использо-

вания. По сути дела, здесь впервые серьезно поднят вопрос о дележе

наследства Союза ССР между республиками.

Одновременно децентралистские тенденции не могли не затронуть

саму Россию, которая являлась сложным федеративным образованием.

Вначале о суверенитете заявляют российские автономии. В частности,

27 сентября 1990 г. была провозглашена декларация о государственном

суверенитете Республики Саха (Якутия). Суверенитет провозгласили и

другие республики. Некоторые субъекты Российской Федерации заяви-

ли об изменении своего государственно-правового статуса. Так, четыре

автономные области — Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и

Хакасия - стали автономными республиками. Процессу "суверениза-

пии" России способствовали не только пример союзных республик, но

и политика, официально декларировавшаяся руководством России,

пришедшим к власти в результате выборов 1990 г. Большой резонанс

получило известное высказывание Б.Н. Ельцина, обращенное к регио-

нам: "Берите суверенитета столько, сколько сможете взять".

Процессами, аналогичными тем, что протекали в России, были охва-

чены и другие союзные республики.

Противостояние центра и республик не могло не затронуть вопроса

об армии. Республики, заявившие о выходе из СССР, начинают созда-

вать собственные вооруженные формирования и полностью игнорируют

исполнение Закона о воинской обязанности в СССР, а республики

Прибалтики и Молдова потребовали вывода Советской Армии со своей

территории. Однако большинство союзных республик в это время имели

другое мнение. На встрече Президент СССР с представителями 9 рес-

публик было сделано совместное заявление о том, что республики под-

держивают центр в строительстве единой интернациональной армии

страны, комплектуемой на экстерриториальной основе, однако сами

определяют степень своего участия в ней. В качестве примера согласо-

вания с центром степени своего участия в совместных вооруженных

силах можно привести соглашение правительства Узбекской ССР с Ге-

неральным штабом Вооруженных Сил СССР о прохождении действи-

тельной срочной военной службы гражданами республики.