§ 4. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Процессы, проходившие в советском государственном аппарате в

рассматриваемый период, в значительной мере определялись фактом

принятия нового Основного Закона СССР.

Конституция СССР установила новое название Советов - Советы

народных депутатов. Такое название отражало тот факт, что советское

государство именовалось государством всего народа, общенародным

государством. Советы народных депутатов составляли его политическую

основу.

Конституция СССР изменила и сроки полномочий Советов. Срок

полномочий Верховного Совета СССР был увеличен с 4 до 5 лет, а ме-

стных Советов - с 2 до 2,5 лет.

Основным Законом СССР устанавливалась равное число депутатов в

палатах Верховного Совета СССР - Совете Союза и Совете Националь-

ностей - по 750 человек.

474   .

Конституция СССР 1977 г. расширила круг полномочий Верховного

Совета СССР. Она предусмотрела проведение регулярных отчетов Со-

вета Министров СССР перед Верховным Советом СССР. Депутаты Вер-

ховного Совета СССР получили право запроса к руководителям всех

органов, образуемых высшим представительным учреждением, - предсе-

дателю Совета Министров ССОР, министрам, к председателю Комитета

народного контроля СССР, председателю Верховного Суда СССР, Гене-

ральному прокурору СССР.

Несколько ранее, в 1966 г., была изменена организационная струк-

тура палат Верховного Совета СССР - Совета Союза и Совета Нацио-

нальностей. Если раньше в первой из них было 4 постоянные комиссии,

а во второй - 5, то теперь в каждой из палат создавалось по 10 посто-

янных комиссий, затем к ним добавилось еще по 6 комиссий. Таким

образом, и в той, и в другой палате функционировало по 16 постоянных

комиссий (мандатная, законодательных предположений, планово-бюд-

жетная, по промышленности, по транспорту и связи, по сельскому хо-

, зяйству, по науке и технике и др.).

|   Верховный Совет СССР Законом от 19 апреля 1979 г. утвердил По-

ложение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Нацио-

нальностей, в котором определялись порядок их образования, компе-

тенция, права и обязанности. Конституция СССР 1977 г. расширила

права местных Советов, которые могли координировать и контролиро-

вать деятельность расположенных на их территории предприятий, учре-

ждений и организаций вышестоящего подчинения, охраны природы,

строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров

Народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законода-

тельства.

|   Еще одной причиной изменений в государственном механизме стали

организационные преобразования, осуществленные в середине 60-х го-

дов.

В ноябре 1964 г. была восстановлена единая система Советов. Дей-

ствовавшие с 1962 г. в краях и областях промышленные и сельские Со-

веты были объединены.

Прекратилось деление районов на промышленные и сельские и вос-

становлены единые районы. Советы, которые подчинялись единым крае-

вым и областным Советам. К числу важных мер, направленных на ук-

репление местных Советов, повышение их авторитета, следует отнести

расширение правовой базы их деятельности (Указы Президиума Вер-

ховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. "Об основных правах и обя-

занностях городских и районных в городах Советов народных депута-

тов", "Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Со-

ветов народных депутатов". Закон СССР от 25 июня "Об основных

475

полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов. Советов

народных депутатов автономных областей и автономных округов").

В рассматриваемый период большое значение придавалось развитию

организационных форм связи Советов с населением. К ним прежде все-

го относились депутатские группы и депутатские посты.

Депутатские группы делились на территориальные и произ-

водственные. Территориальные депутатские группы создавались для со-

вместной работы среди избирателей депутатов, избранных от смежных

избирательных округов. Производственные депутатские группы создава-

лись в трудовых коллективах, где работали несколько депутатов одного

или разных Советов. Правовая природа, задачи и компетенция депутат-

ских групп определялись специальными положениями. Депутатские

группы играли важную роль в осуществлении полномочий Советов.

Депутатские посты образовывались на подведомственных местному

Совету предприятиях, учреждениях, в колхозах. Они осуществляли опе-

ративный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов,

а также за работой, требовавшей особого внимания на конкретном уча-

стке или объекте.

Широкое развитие получили такие формы самодеятельности населе-

ния, как квартальные, домовые комитеты и др.

Вышеназванные организационные формы были выражением де-

мократических начал в работе Советов. Однако заложенный в них де-

мократизм зачастую не находил должной реализации из-за имевшего в

их работе формализма, перегруженности малозначительными вопроса-

ми, а нередко и просто из-за показухи.

Реорганизации в рассматриваемый период подверглась и система

управления сельским хозяйством. Это было вызвано тем, что в преды-

дущий период произошла определенная децентрализация управления в

данной отрасли. Министерство сельского хозяйства СССР превратилось

в орган общей координации работы сельскохозяйственных предприятий.

Оно было призвано заниматься обобщением достижений науки и пере-

дового опыта. Органы управления сельским хозяйством в республиках,

краях и областях были освобождены от оперативного контроля за дея-

тельностью колхозов и совхозов. Однако это не привело к существен-

ному росту сельскохозяйственного производства. Поэтому руководство

страны сочло необходимым внести коррективы в управление сельским

хозяйством. Они осуществлялись по пути усиления централизации

управления сельским хозяйством. 1 марта 1965 г. было принято поста-

новление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О повышении роли

Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и

совхозным производством". Постановление предусматривало расши-

рение функций министерства. Оно осуществляло руководство развитием

476

сельского хозяйства, несло ответственность за состояние производства в

колхозах и совхозах, за организацию использования машинно-

тракторного парка. Возросла роль министерства в разработке ежегод-

ных и перспективных планов сельскохозяйственного производства и

продажи колхозами и совхозами сельскохозяйственной продукции госу-

дарству.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров

СССР от 1 марта 1965 г. в районах были созданы производственные

управления сельского хозяйства.

Серьезные изменения в рассматриваемый период произошли в сфере

управления промышленностью и строительством. Выше уже отмечалось,

что созданная в 1957 г. система совнархозов себя не оправдала. 2 ок-

тября 1965 г. Верховным Советом был принят закон, упразднявший

совнархозы и предусматривавший восстановление производственно-

отраслевой системы управления промышленностью. По закону создава-

лись общесоюзные и союзно-республиканские министерства. Одновре-

менно с этим было принято постановление ЦК КПСС и Совета Мини-

стров СССР "О совершенствовании планирования и усилении экономи-

ческого стимулирования промышленного производства". Оно положило

начало переходу к экономической реформе. "Отцом" реформы был

председатель Совета Министров А. Н. Косыгин. Под его руководством

был выработан ряд продуманных комплексных мер, которые предусмат-

ривали развитие экономических методов управления промышленностью.

Прежде всего реформа была направлена на усиление оперативной само-

стоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений,

освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Реформа пре-

следовала также цель усиления роли и влияния трудовых коллективов в

реальных экономических отношениях, прямых хозяйственных связях

предприятий, развитии оптовой торговли, росте эффективности труда и

роста его оплаты. Однако процесс развития новых экономических от-

ношений шел в условиях догматизма и бюрократизма, деформации

структуры производства. Реальное стимулирование вытеснялось уравни-

тельным подходом, постепенной централизацией ресурсов, фондов сти-

мулирования, ужесточением политики ценообразования. Другими сло-

вами, сохранился приоритет командно-административных методов, ве-

домственный подход.

Все это привело к тому, что постепенно экономическая реформа

сошла на нет.

Ослаблению самостоятельности предприятий и усилению цент-

рализма способствовало также создание Государственного комитета по

материально-техническому снабжению (Госснаба), который, по сути

477

дела, централизовал все материально-техническое снабжение предпри-'

ятий.

Правоохранительные органы. Как отмечалось в предыдущей главе,

ликвидация общесоюзной системы органов внутренних дел повлекла за

собой негативные последствия, особенно в деле борьбы с преступно-

стью. Естественно, такое положение долго не могло продолжаться. В

июле 1966 г. в интересах обеспечения единого оперативного руково-

дства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с

преступностью образуется союзно-республиканское Министерство ох-

раны общественного порядка СССР. Во всех союзных республиках ус-

танавливалась единообразная организационная структура органов внут-

ренних дел, восстанавливались нарушенные ранее связи и координация

их деятельности, устранялся неоправданный разнобой в нормативном

регулировании.

В ноябре 1968 г. Министерство охраны общественного порядка

СССР было преобразовано в Министерство внутренних дел СССР.

Кроме того, во второй половине 60-х годов был осуществлен ряд ор-

ганизационно-правовых мер, имевших целью усиление борьбы с преступ-

ностью, повышение эффективности работы милиции. В ноябре 1968 г.

была перестроена система органов внутренних дел в городах и районах.

Здесь на базе органов милиции были созданы отделы (управления)

внутренних дел. Теперь не только милиция, но и органы внутренних дел

в целом (государственный пожарный надзор, аппараты исправительных

работ) стали структурными подразделениями исполкомов Советов.

Организационные меры дополнялись мерами правовыми. В частно-

сти, 8 июня 1973 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета

СССР "Об основных обязанностях и правах советской милиции по ох-

ране общественного порядка и борьбе с преступностью". В Указе юри-

дически закреплялись задачи милиции: обеспечение общественного по-

рядка, предупреждение и пресечение преступлений и других правона-

рушений, охрана государственного и общественного имущества, прав и

законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от

преступных посягательств и иных антиобщественных действий.

В рассматриваемый период была восстановлена также общесоюзная

система органов юстиции. В 1970 г. воссоздаются Министерство юсти-

ции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик,

отделы юстиции краевых, областных Советов. Судебные органы осво-

бождались от функций судебного управления. Что касается судебных

органов, то в 70-е годы происходит дальнейшее развитие правовых ос-

нов их организации и деятельности. Это было осуществлено в Консти-

туции СССР 1977 г. и в новых законах о Верховном Суде СССР, о про-

куратуре, о государственном арбитраже, об адвокатуре. При этом в ука-

478

занных законах первостепенное значение в деятельности вышеперечис-

ленных органов придавалось обеспечению охраны социально-экономи-

ческих, политических, личных прав и свобод граждан, строгому соб-

людению законности.

Возникшие в конце 50-х годов добровольные народные дружины по

охране общественного порядка в 70-е годы стали массовыми организа-

циями трудящихся. В начале 80-х годов численность граждан, прини-

мавших участие в работе ДНД, достигала 14 млн. За годы функциони-

рования добровольных народных дружин был накоплен большой опыт,

сложились разнообразные формы и методы их деятельности. Учитывая

это, в мае 1974 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли поста-

новление "О дальнейшем совершенствовании деятельности доброволь-

ных народных дружин по охране общественного порядка". Президиум

Верховного Совета СССР издал Указ "Об основных обязанностях и

правах добровольных народных дружин по охране общественного по-

рядка". Было также утверждено Примерное положение о ДНД.

В принятых документах указывалось на необходимость усиления ор-

ганизационной связи ДНД с Советами народных депутатов, на исполко-

мы районных, городских, поселковых и сельских Советов возлагалось

руководство добровольными народными дружинами, они обязывались

принимать меры по укреплению ДНД, обеспечению соблюдения ими

законности.

В Примерном положении предусматривалось проведение милицией

по согласованию со штабами добровольных народных дружин совмест-

ных мероприятий по охране общественного порядка и предупреждению

правонарушений. При этом оперативное руководство действиями народ-

ных дружинников возлагалось на работников милиции.

В 1972 г. зародилась, а затем получила широкое распространение

такая форма взаимодействия милиции и членов ДНД, как общественные

пункты охраны порядка. Созданные повсеместно, они способствовали

укреплению связей милиции с населением, что явилось важным факто-

ром обеспечения общественного порядка в стране.

Вместе с тем в конце 70-х - начале 80-х годов в функционировании

добровольных народных дружин стали проявляться заметные элементы

формализма, отступления от принципов добровольности и гласности. В

практике формирования ДНД допускались нарушения порядка комплек-

тования дружины. Имели место факты, когда в погоне за количеством

люди "зачислялись" в дружины механически, целыми трудовыми кол-

лективами, не соблюдались принципы добровольности и индивидуально-

сти, не учитывались моральные качества зачисляемых. Не всегда со-

блюдался принцип гласности при отборе кандидатов в дружины.

479

В рассматриваемый период продолжалось организационно-правовое

развитие органов народного контроля.

Согласно принятому в соответствии с Конституцией СССР 1977 г.

закону "О народном контроле в СССР" (1979 г.) органы народного кон-

троля образовывались и были подконтрольны и подотчетны Советам

народных депутатов. Местные и республиканские комитеты народного

контроля находились в двойном подчинении: были подотчетны и рабо-

тали под руководством соответствующих Советов, а также под руково-

дством вышестоящих комитетов народного контроля.

Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Сове-

том СССР. Являясь союзно-республиканским органом. Комитет народ-

ного контроля СССР возглавлял систему органов народного контроля в

стране, объединял и направлял их работу, обеспечивал правильное при-

менение действующего законодательства всеми органами народного

контроля в стране.

В практической работе органов народного контроля основное вни-

мание уделялось соблюдению законодательства, укреплению го-

сударственной дисциплины, выполнению народнохозяйственных планов,

охране природы.

В развитии правового статуса Вооруженных Сил СССР в расс-

матриваемый период был сделан новый важный шаг. В Конституции

СССР 1977 г. ^быпа выделена специальная глава, в которой подчер-

кивалось, что для защиты "суверенитета и территориальной целостности

государства созданы Вооруженные Силы СССР и установлена всеобщая

воинская обязанность". Последняя регламентировалась законом, приня-

тым Верховным Советом СССР 12 октября 1967 г.

В законе устанавливалось, что защита Отечества есть священный

долг каждого гражданина ССОР. Граждане СССР независимо от расовой

и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, осед-

лости, социального и имущественного положения были обязаны прохо-

дить действительную военную службу в рядах Вооруженных Сил СССР.

В законе устанавливался призывной возраст 18 лет для граждан СССР

мужского пола и срок действительной службы для солдат, сержантов

сухопутных войск - 2 года, для матросов и старшин Военно-Морского

Флота - 3 года, для лиц, имевших высшее образование, срок действи-

тельной службы составлял 1 год.

До призыва на действительную военную службу с юношами допри-

зывного и призывного возраста повсеместно без отрыва от производства

и учебы проводилась начальная военная подготовка. Молодые специа-

листы - офицеры запаса в мирное время могли призываться на 2-3 года,

после чего возвращались для работы в народном хозяйстве.

480

В законе определялись условия, при которых военнообязанные мог-

ли получить отсрочку от призыва на действительную военную службу.

Закон устанавливал предельный призывной возраст - 27 лет, до дости-

жения которого юноши могли призываться в ряды Вооруженных Сид.

Призыв граждан на военную службу и увольнение их со службы осуще-

ствлялись два раза в год: в мае - июне и в ноябре - декабре.

Большое место в законе от 12 октября 1967 г. отводилось регламен-

тации трудовых, жилищных и иных прав и льгот военнослужащих и

военнообязанных. За лицами, работавшими на предприятиях, в учреж-

дениях и организациях, сохранялось право поступления на работу на то

же предприятие, в учреждение, организацию. Время действительной

военной службы засчитывалось в стаж работы по специальности. За

военнообязанными, призванными на учебные сборы, сохранялись зани-

маемая ими должность и средний заработок по месту работы. Военно-

служащие, уволенные с действительной военной службы, пользовались

преимуществами при поступлении в вузы. За военнослужащими дейст-

вительной военной службы, офицерами, призванными на действитель-

ную военную службу, и семьями этих офицеров сохранялась жилая

площадь и они не могли быть исключены из списков очередности на

получение жилплощади.

Важное значение для укрепления безопасности Вооруженных Сил

СССР имели новые воинские уставы, принятые в рассматриваемый пе-

риод. В них учитывались достижения военной науки и накопленный в

войсках опыт. 30 июля 1975 г. Указом Президиума Верховного Совета

СССР были утверждены Дисциплинарный устав. Устав внутренней

службы. Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил

СССР. Одновременно Президиум Верховного Совета СССР утвердил

новое Положение о порядке принятия военной присяги. Каждый воен-

нослужащий индивидуально принимал присягу и скреплял ее собствен-

норучной подписью.

Учитывая высокую техническую оснащенность вооруженных сил,

Президиум Верховного Совета СССР в 1985 г. установил, что женщины,

имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привле-

каться в мирное время на учебные сборы, а в военное время - могут

быть призваны в вооруженные силы для несения вспомогательной или

специальной службы.

В соответствии с новой Конституцией СССР в ноябре 1979 г. Вер-

ховный Совет СССР принял законы о Верховном Суде СССР, о Проку-

ратуре СССР, о государственном арбитраже в СССР, об адвокатуре в

СССР. Принятые законы определяли правовой статус каждого из выше-

перечисленных звеньев системы правоохранительных органов.

481

Верховный Суд СССР - высший судебный орган государства, он

осуществлял надзор за деятельностью судов СССР, а также судов союз-

ных республик в установленных пределах.

Верховный Суд СССР избирался Верховным Советом СССР сроком

на 5 лет. Всей своей деятельностью он был призван обеспечить пра-

вильность применения законов, при осуществлении правосудия на выс-

ший судебный орган возлагалась обязанность изучать и обобщать су-

дебную практику, осуществлять анализ судебной статистики и давать

руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства.

Руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР были

обязательны для судов, других органов и должностных лиц, при-

менявших закон, по которому давалось разъяснение.

В рассматриваемый период были установлены конституционные ос-

новы государственного арбитража в СССР (ст. 163 Конституции СССР).

Основной задачей органов государственного арбитража являлось раз-

решение в пределах их компетенции хозяйственных споров между

предприятиями, организациями и учреждениями при заключении дого-

воров и в связи с выполнением договорных обязательств. Арбитраж был

призван обеспечивать правильное и единообразное соблюдение законо-

дательства в области народного хозяйства. Организация и порядок дея-

тельности органов государственного арбитража определялись Законом о

государственнем арбитраже в СССР.

Система органов государственного арбитража состояла из Государст-

венного арбитража СССР, государственных арбитражей союзных рес-

публик, государственных арбитражей краев, областей. Советом Мини-

стров союзной республики по согласованию с Государственным арбит-

ражем СССР могли образовываться государственные арбитражи города,

автономной области, автономного округа.

Правовые основы деятельности прокуратуры определялись Консти-

туцией СССР и Законом о Прокуратуре СССР.

Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуще-

ствляли высший надзор за точным и единообразным исполнением зако-

нов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомства-

ми, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными

и распорядительными органами местных Советов народных депутатов,

колхозами, кооперативными и иными общественными организациями,

должностными лицами, а также гражданами.

Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляли

надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному ограничению в

правах, аресту без судебного решения или санкции прокурора, чтобы

при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования

закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех об-

482

стоятельств дела. Органы прокуратуры осуществляли также надзор за

соблюдением законов в местах предварительного заключения и лишения

свободы.

Согласно Конституции СССР органы прокуратуры строились на

строго централизованной основе. Прокуратуру СССР возглавлял Гене-

ральный прокурор СССР, который назначался Верховным Советом

СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между

сессиями Верховного Совета СССР - перед Президиумом Верховного

Совета СССР, которому подотчетен. Генеральному прокурору СССР

было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном

Совете СССР. Он также мог вносить представления в Президиум Вер-

ховного Совета СССР по вопросам, требовавшим толкования законов.

Прокуроры союзных республик, автономных областей назначались

Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, рай-

онные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных рес-

публик и утверждались Генеральным прокурором СССР.

Срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижес-

тоящих прокуроров - 5 лет.