§ 5. Прокурорский надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания

Важную роль в контроле за деятельностью учреждений и органов, ис­полняющих наказания, играют органы прокуратуры. Согласно ст. 1 Феде­рального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Феде­рации», прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации над­зор за исполнением действующих на ее территории законов.

При этом почти вся деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, поднадзорна органам прокуратуры. Так, в порядке общего над­зора органы прокуратуры контролируют соблюдение законов в финансо­вой, хозяйственной и производственной деятельности учреждений и орга­нов, где таковая имеется (исправительные учреждения, арестные дома, исправительные центры и т. д.), порядок прохождения службы сотрудника­ми, условия труда рабочих и служащих персонала и т. п.

Надзор за оперативно-розыскной деятельностью этих учреждений и ор­ганов, согласно ст. 21 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», осуществляется органами прокуратуры. Им же поднадзорно проведение до­знания в этих учреждениях и органах.

В рамках единого прокурорского надзора выделяются его отрасли, среди которых важное место занимает надзор за исполнением законов в местах со­держания задержанных, в местах предварительного заключения псд стражу, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назнача­емых судом. Соответственно, в качестве подотрасли можно выделить надзор органов прокуратуры за соблюдением законов при исполнении уголовного наказания, закрепленный на уровне задач органов прокуратуры р уголовно-испоянительном законодательстве. Так, в ст. 22 УИК РФ устанавливается, что прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учрежде­ний и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным про­курором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соот­ветствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Согласно ст. 32 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», предме­том надзора за соблюдением законов при исполнении наказания являются: за­конность нахождения лиц в исправительных и иных учреждениях, исполняю­щих наказание; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержа­ния; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Все эти вопросы непосредственно связаны с оценкой деятельности пер­сонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Так, рассмотрение законности нахождения лица в исправительном учреждении и иных учреж­дениях, исполняющих наказание, фактически означает проверку с помо­щью средств Прокурорского надзора действий администрации исправитель­ного учреждения и других органов, исполняющих наказания. Аналогичное положение имеет место и тогда, когда средствами прокурорского надзора выявляются, предупреждаются и пресекаются действия должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, ущемляющие общеграж­данские права и законные интересы осужденных, устанавливающие допол­нительные обязанности для осужденных, не обусловленные установленным законом порядком и условиями отбывания наказания.

Следующий вопрос, который требует рассмотрения, - это определение полномочий прокурора в осуществлении надзора за деятельностью персонала. Полномочиями прокурора охватывается вся совокупность прав и обязаннос­тей, предусмотренных в разделе III Федерального закона «О прокуратуре».

Осуществляя надзор, прокурор использует как общие для всех отраслей прокурорского надзора полномочия, так и специальные полномочия, предо­ставленные прокурору как субъекту надзора за исполнением законов в мес­тах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполне­нии наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Все эти полномочия в своей совокупности можно классифицировать в зави­симости от цели, которая перед ними поставлена, на следующие виды:

а) полномочия, направленные на выявление и предупреждение случаев нарушения законности администрацией учреждений и органов, исполняю­щих наказания, а также причин, их порождающих, и условий, им способст­вующих;

б) полномочия, направленные на устранение указанных выше нарушений законности, причин, их порождающих, и условий, им способствующих1.

Одним из полномочий прокурора по выявлению и предупреждению на­рушений законности является проверка порядка и условий исполнения на­казания. Для ее проведения прокурор вправе посещать в любое время уч­реждения и органы, исполняющие наказания. Согласно ч. 1 ст. 24 УИК РФ, Генеральный прокурор Российской Федерации, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор на данной террито­рии, имеют право посещать исправительные учреждения без специального

разрешения.

В процессе личных посещений прокурор непосредственно знакомится с деятельностью администрации, в частности проверяет документы, на основа­нии которых осужденные лишены свободы, проводит личный опрос осуж­денных и осмотр жилья, коммунально-бытовых и иных помещений, знако­мится с оперативными материалами и т. д.

Прокурор вправе проводить проверку соответствия закону приказов, рас­поряжений и постановлений персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Одновременно подвергается проверке законность и обоснован­ность постановлений должностных лиц о наложении дисциплинарных взыс­каний. В случае выявления акта, противоречащего закону, прокурор вправе потребовать личных объяснений от должностных лиц по поводу принятия незаконного решения с последующим его опротестованием.

Предложения, жалобы и заявления осужденного, адресованные проку­рору, просмотру и цензуре не подлежат. Они могут подаваться в письмен­ном виде или излагаться устно, например на личном приеме осужденных прокурором или при опросе осужденных, проводимом во время прокурор­ской проверки. Обращения осужденных, свидетельствующие о грубых на­рушениях закона со стороны персонала, берутся прокурором под особый контроль. Прокурор обязан рассмотреть поступившие предложения, заяв­ления и жалобы осужденных в установленные законом сроки, принять не­обходимые меры и сообщить о своем решении лицам, их подавшим.

Одной из основных форм предупреждения нарушений законности в дея­тельности учреждений и органов, исполняющих наказания, является санкци­онирование прокурором некоторых действий должностных жц. Получение санкции требуется, когда речь идет о действиях этих лиц, затрагивающих на­иболее существенные права и законные интересы осужденных, как правило, к лишению свободы. Санкция прокурора в этих случаях выступает в качест­ве дополнительной гарантии соблюдения законности, обеспечивающей пре­дупреждение незаконных действий персонала, с одной стороны, охрану прав и законных интересов осужденных - с другой. В качестве примеров следует указать на необходимость получения санкции прокурора на задержание осужденного, уклоняющегося от получения предписания о выезде к месту от-

1 См.: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / Под общей редакцией Ю.И. Скуратова. М.. 1996. С. 167.

бывания ограничения свободы (ч. 2 ст. 48 УИК РФ), на введение режима осо­бых условий в исправительных учреждениях (ст. 85 УИК РФ), задержание осужденного, уклоняющегося от возвращения в установленный срок в испра­вительное учреждение (ч. 11 ст. 97 УИК РФ).

Закон предусматривает получение санкции прокурора на оставление осужденных, достигших 18-летнего возраста, в воспитательной колонии (ч. 3 ст. 139 УИК РФ), на содержание осужденных, отбывающих наказание в тюрьме, в одиночных камерах (ч. 1 ст. 131 УИК РФ).

Правовые средства прокурорского надзора по устранению нарушений законности, причин и условий, их порождающих, довольно разнообразны и выступают, как правило, в форме актов прокурорского надзора. Они обес­печивают прокурору возможность эффективно и быстро устранять наруше­ния законности в деятельности персонала учреждений и органов, исполня­ющих наказания.

Важным средством устранения нарушений законности являются пред­ложения прокурора относительно соблюдения установленных законом пра­вил отбывания наказания. Согласно действующему законодательству такие предложения прокурора обязательны к исполнению.

Другим средством устранения нарушений законности являются поста­новления прокурора, в их числе предусмотренные ст. 33 Федерального за­кона «О прокуратуре» права по освобождению каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания, по отмене дисциплинарных мер взыскания, наложенных в нарушение закона на осуж­денных, по немедленному освобождению их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной ка­меры, дисциплинарного изолятора. Прокурор, исходя из характера наруше­ний закона, может вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении должностных и иных лиц персонала. Подобное постановление прокурора подлежит рассмотре­нию в установленный законом срок. При наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления в действиях (бездействии) сотруд­ников персонала, прокурор в соответствии с требованиями уголовно-про-цессуального законодательства возбуждает уголовное дело, вынося соответ­ствующее постановление.

Следующей формой реагирования прокурора на нарушения законности является представление об устранении нарушений закона, причин и усло­вий, им способствующих. Оно вносится прокурором, как правило, по фак­там систематически встречающихся нарушений законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Должностные лица этих учреждений и органов либо вышестоящего органа, куда внесено представ­ление, обязаны безотлагательно рассмотреть факты, в нем изложенные. Не позднее месячного срока ими должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме.

Самостоятельным средством реагирования прокурора на нарушение закон­ности являете? принесение протеста в отношении должностных лиц, издавших противоречащий закону приказ, распоряжение или постановление. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Причем о результатах рассмотре­ния протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Дополнительной гарантией оперативного устранения незаконных действий персонала является то, что, согласно ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О проку­ратуре Российской Федерации», до рассмотрения протеста должностные лица персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, обязаны приоста­новить действие опротестованного акта.