Н.В.Макарейко. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ

     Низкая исполнительная дисциплина по реализации вступивших в законную силу судебных актов и актов других органов государственной власти вызвали к жизни создание нового правоохранительного органа - Службы судебных приставов Министерства юстиции РФ. Новая служба стала правопреемником, с одной стороны, судебных исполнителей, а с другой, конвойных подразделений Министерства внутренних дел РФ. Соединение в рамках одной службы различных функций во многом видится дискуссионным. Если переадресовка обеспечения установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда, судов общей юрисдикции и арбитражных судов может быть объяснена децентрализацией правоохранительной деятельности МВД и созданием специализированной службы, то вызывают закономерные вопросы ее вхождения в структуру Минюста.

     Качество решения задач, возложенных на службу судебных приставов*, во многом предопределяется тем инструментарием, которым они в силу действующего законодательства располагают, а точнее, насколько эти средства эффективно применяются. Обеспечение установленного порядка деятельности судов, а также исполнение судебных актов и актов других органов осуществляется при помощи различных средств и, в первую очередь, средств позитивного обязывания, которые предполагают добросовестное исполнение участниками этих отношений возложенных исполнительным законодательством юридических обязанностей. Вместе с тем, в последнее время сохраняется устойчивая тенденция противодействия отправления правосудия и злостного неисполнения судебных актов. Подобное положение ведет к резкому падению авторитета власти в глазах населения, возрастанию центробежных тенденций в государственном управлении и как результат - неудовлетворительное состояние правопорядка, нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и других участников общественных отношений.

_______________

     * См. Статья 1 Федерального закона "О судебных приставах" от 21 июля 1997 года.

     Сложившаяся ситуация в правоохранительной сфере потребовала наделения службы судебных приставов полномочиями по применению мер административного принуждения*.

_______________

     * Традиционно федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление в административно-политической сфере, наделены широкими правами по применению мер административного принуждения. Неисключением явилась и служба судебных приставов.

     Учитывая специфику решаемых задач, законодатель пошел по пути дифференциации мер административного принуждения, которыми наделены судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов* и судебных приставов-исполнителей, что видится вполне логичным.

_______________

     * Далее по тексту - приставы-обеспечители.

     Меры административного принуждения, применяемые приставами-обеспечителями, нашли закрепление в ст.11, 14-18 Закона о судебных приставах. Среди этих мер следует назвать, в первую очередь, меры специального административного пресечения: применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, что позволяет оперативно реагировать на развитие противоправных ситуаций.

     Приставы-обеспечители при реализации возложенных на них задач вправе применять и использовать оружие для предупредительного выстрела, задерживать лиц, совершивших преступление и административные правонарушения, задерживать лиц в соответствии с судебным актом или при преодолении противодействия законным требованиям судебного пристава, доставлять в милицию задержанных лиц, осуществлять привод в суд или судебному приставу-исполнителю и др.

     Закрепляя меры административного принуждения, применяемые приставами-исполнителями, законодатель распределил их как в Законе "Об исполнительном производстве", так и в других законодательных актах Российской Федерации*. Круг этих мер достаточно широк и обусловлен спецификой деятельности приставов-исполнителей. К числу данных мер относятся: проверка документов, дача гражданам и организациям поручений о совершении конкретных исполнительных действий, получение необходимой информации, вхождение в помещения и хранилища, наложение ареста на имущество, изъятие имущества, вызов граждан и должностных лиц, обращение взыскания на заработную плату, реализация, выселение должника, штраф и др.

_______________

     * См.: Статья 4 Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 года.

     Наличие подобного арсенала мер административного принуждения, с одной стороны, позволяет качественно решать задачи, стоящие перед службой судебных приставов, а с другой стороны, несет в себе угрозу ограничения прав и свобод граждан в результате их неправомерного применения. В этой связи закономерно возникает вопрос о необходимости, социальной оправданности указанных мер, о повышении качества их реализации, т.е. об эффективности применения.

     Значение исследования эффективности применения мер административного принуждения состоит в нахождении оптимальных параметров мер административного принуждения как в части их регламентации, так и в особенностях их применения.

     Эффективность применения мер административного принуждения судебными приставами - это такое свойство всей системы этих мер обеспечивать при наименьших социальных издержках достижение стоящих перед ними целей. Целью применения конкретной меры административного принуждения выступает запрограммированный правоприменителем (судебным приставом) конкретный результат. Цель выступает в качестве результата применения меры административного принуждения, а степень его достижения - критерием эффективности.

     В результате применения меры административного принуждения объекту воздействия причиняются правоограничения личного, имущественного или организационного характера, что должно подвигнуть его к желаемому варианту поведения. В этой связи во внимание необходимо принимать следующие факторы: а) состояние объекта до применения мер административного принуждения; б) состояние объекта на момент принудительного воздействия (достигнутое состояние); в) моделируемое (ожидаемое) состояние объекта; г) социальные издержки при применении данной принудительной меры (включая опосредованное воздействие на родственников, близких, друзей принуждаемого). В этой связи показателями эффективности применения мер административного принуждения будет соотношение между вышеназванными состояниями.

     В юридической науке имеются разработки по определению конкретных показателей эффективности* правоохранительной деятельности и правовых актов, что облегчает нашу задачу и позволяет перейти к анализу факторов, оказывающих на нее влияние. По нашему мнению, необходимо исследовать как факторы, которые повышают эффективность применения мер административного принуждения судебными приставами, так и факторы, которые снижают эффективность применения этих мер, т.е. подойти с позиций единства факторного анализа как результата взаимодействия различных и одинаково существенных по своему значению обстоятельств.

_______________

     * Более подробнее см.: Зинатулин З.З. Уголовно-процессуальное принуждение и его эффективность: вопросы теории и практики. - Казань, 1981. - С.35-39; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов (вопросы теории). - Казань, 1975. - С.94--99.

     Все факторы, которые оказывают влияние на эффективность применения судебными приставами данных мер, можно сгруппировать по трем направлениям: факторы эффективности, связанные с существующей правовой доктриной; факторы эффективности мер административного принуждения, связанные с действующим законодательством; факторы эффективности мер административного принуждения, связанные с их реализацией.

     Первая группа факторов включает: 1) степень теоретической разработки проблемы применения мер административного принуждения судебными приставами; 2) учет теоретических разработок в правотворческой и правоприменительной деятельности.

     Состояние доктринальных разработок применения мер административного принуждения судебными приставами нельзя признать удовлетворительным. Такое положение объяснимо прежде всего "молодым" возрастом службы судебных приставов и нечеткостью предмета научного познания. Предмет научного исследования включает в первую очередь законодательство, регламентирующее меры административного принуждения, применяемые судебными приставами. Вместе с тем, законодательство находится в состоянии формирования, а первые нормативные акты были приняты в середине 1997 года. Механизм реализации многих мер должным образом не регламентирован и требует принятия подзаконных правовых актов*. Другим элементом научного познания является практика деятельности судебных приставов по применению мер административного принуждения. Этот элемент также находится в стадии формирования, практика отличается противоречивостью, не сложились основополагающие, наиболее важные алгоритмы этой деятельности. Утверждать, что формирование новой доктрины начинается с нулевой отметки, также было бы неверным. Разработки ученых-административистов, гражданских процессуалистов должны быть востребованы, но переосмыслены по-новому - новое время требует и новых подходов к применению мер государственного принуждения, вообще, и административного, в частности. Следует обеспечить преемственность ранее существующей и формируемой доктрины применения мер административного принуждения, применяемых судебными приставами. При этом необходимо учитывать, что институт судебных приставов организован и работает на принципиально новых началах в условиях становления противоречивых, не всегда последовательных экономических отношениях.

_______________

     * См.: Мешков М.В. Система принудительного исполнения судебных актов // Проблемы исполнения судебных решений: Сборник статей. - Н.Новгород, 2000. - вып.1. - С.9-27.

     Второй фактор связан с влиянием доктрины на законодателя и правоприменителя. Доктрина выступает в качестве неофициального источника права, но несмотря на это она оказывает информационно-побудительное воздействие как на законодателя, так и правоприменителя. Это выражается в первую очередь в формировании правового сознания судебных приставов. Однако во многом "зачаточное" состояние научных разработок свидетельствует о крайне низком уровне подобного влияния. Становление юридической деятельности судебных приставов должно проходить при тесном контакте между теоретиками и практиками, чему всемерно способствуют совместные научно-практические конференции, семинары, другие организационные мероприятия по актуальным проблемам деятельности судебных приставов и, в том числе, по применению мер административного принуждения.

     Вторая факторная группа включает: 1) наличие систематизированного и стабильного законодательства, регулирующего применение мер административного принуждения судебными приставами; 2) информированность субъектов исполнительного производства о наличии мер административного принуждения, применяемых судебными приставами, основаниях и порядке их применения.

     Наличие систематизированного и стабильного законодательства выступает в роли одного из наиболее важных и непременных факторов эффективности применения мер административного принуждения. Так, в 1999 году в России судебными приставами-исполнителями реально исполнено более 60% судебных актов и актов иных органов, при этом среднемесячная нагрузка, приходящаяся на одного пристава-исполнителя, по некоторым регионам превысила 700 исполнительных документов*. Очевидно, что в условиях нестабильности, при высоком уровне пробельности нормативной правовой базы трудно повысить уровень исполнительной дисциплины. В настоящее время законодательство, регламентирующее деятельность судебных приставов, находится в состоянии формирования, и если вопрос с законами можно считать практически разрешенным, то подзаконное регулирование требует достаточно интенсивной работы. Следует согласиться с мнением М.В.Мешкова о необходимости разработки ведомственных нормативных правовых актов, в первую очередь Минюстом РФ, а также совместных с другими федеральными органами исполнительной власти, как в отношении применения закона "Об исполнительном производстве", так и закона "О судебных приставах"**.

_______________

     * Мельников А. Судебные приставы - исполнительная власть // Российская юстиция. - N 4. - 2000. - С.26.

     ** Мешков М.В. Указ. работа. - С.16.

     Формирование исполнительного законодательства должно происходить при неуклонном соблюдении принципа верховенства закона, когда нормативные правовые акты меньшей юридической силы не должны противоречить актам большей юридической силы, что позволит избежать "войны нормативных актов". Эти противоречия должны быть сняты как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

     Фактор информированности субъектов правоотношений о наличии мер административного принуждения, применяемых судебными приставами, основаниях и порядке применения играет существенную информационно-профилактическую роль. Для многих граждан да и юридических лиц осталось незамеченным создание новой структуры в рамках Минюста РФ. Для большинства населения судебный пристав остался прежним судебным исполнителем, который во многом исполнял роль статиста, фиксировавшего добровольное исполнение судебных решений и не обладающего необходимым инструментарием обеспечения принудительного исполнения данных решений. Информирование населения о наличии самостоятельной силовой составляющей службы судебных приставов в подавляющем большинстве случаев не ведется. Наличие подобной информации, доведение ее до граждан способно действительно предупредить их уклонение от добровольного исполнения судебных решений и решений других органов, а также нарушение правопорядка и общественной безопасности при отправлении правосудия. Для устранения подобного информационного вакуума необходимо задействовать средства массовой информации, учесть опыт Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции, которые систематически проводят рекламно-агитационные мероприятия, направленные на увеличение уплаты налогов.

     Третья группа, по нашему мнению, содержит следующие факторы: 1) оперативность применения мер административного принуждения; 2) реальность применения мер административного принуждения; 3) достаточная репрессивность применяемых мер административного принуждения; 4) стабильность практики применения мер административного принуждения; 5) законность и справедливость применяемых мер; 6) взаимодействие с органами судебной и исполнительной власти в ходе применения мер административного принуждения; 7) авторитет правоприменителя.

     Остановимся на более подробной характеристике каждого из вышеназванных факторов. Оперативность применения мер административного принуждения заключается в минимализации сроков от возникновения оснований применения этих мер до их реального применения. Очевидно, что широкий спектр мер административного принуждения объективно исключает выработку единых рекомендаций по временным характеристикам их применения. Оперативное применение мер принудительного исполнения судебными исполнителями позволит своевременно и качественно реализовать исполнительные документы. Упущенное время приводит к тому, что объект, на который должен быть обращен арест, выведен из законного оборота собственника. Такая же зависимость существует и в ходе применения средств непосредственного административно-пресекательного воздействия со стороны приставов по обеспечению деятельности судов. В этом случае можно предупредить проступки, посягающие на установленную деятельность судов по отправлению правосудия, не допустить их перерастания в преступления и тем самым предупредить причинение существенного ущерба общественным отношениям.

     Оперативность применения мер административного принуждения во многом предопределена информированностью судебных приставов о характеристике субъектов, в отношении которых должны производиться исполнительные действия, а следовательно, могут быть применены меры административного принуждения. Качественное информационное обеспечение во многом зависит от состояния информационно-аналитической работы, что может быть достигнуто за счет создания собственной информационно-аналитической службы - собственной информационной разведки.

     Реальность применения мер административного принуждения заключается в том, что субъект, в отношении которого они применяются, должен претерпеть реальные правоограничения, которые предусмотрены данной мерой. Только тогда можно говорить, что выполнена воля законодателя. Применение мер административного принуждения и причинение при этом правоограничений различной степени для судебного пристава не является самоцелью, а средством сподвигнуть субъекта выполнить юридическую обязанность, возложенную на него законодательством об исполнительном производстве. Низкий уровень правосознания граждан, игнорирование ими действующего законодательства требует не только информационно-побудительного принудительного воздействия, но и реального применения мер административного принуждения.

     Немаловажным фактором эффективности выступает принудительный потенциал применяемых мер административного принуждения. Здесь следует вести речь о принципе разумной достаточности. Поставленная законодателем цель будет достигнута в том случае, когда карательный потенциал применяемой меры будет отвечать общественно опасному характеру совершаемого деяния. Существует определенный предел, ниже которого мера административного принуждения перестает выполнять отведенную ей роль. В то же время существует и верхний предел карательной силы, который имеет конкретные ограничения. "Эта особенность, - по мнению И.А.Дюрягина, - обусловлена конкретностью содержания данных актов, решаемых вопросов и индивидуальной определенностью адресатов"*. Издавая нормативно-правовой акт, закрепляющий меры административного принуждения, законодатель закрепляет наиболее общую модель поведения, своеобразный усредненный вариант, а правоприменитель должен произвести привязку данной модели к реально складывающейся ситуации. Так, ч.1 ст.85 Закона об исполнительном производстве за неисполнение исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, влечет наложение штрафа до 200 минимальных размеров оплаты труда. Очевидно, что к злостным нарушителям следует применить максимальный размер штрафа, чтобы силой принуждения добиться должного поведения, а в другой ситуации должника достаточно оштрафовать на сумму в 50 минимальных размеров оплаты труда, и этого будет достаточно, чтобы добиться должного результата.

_______________

     * Дюрягин И.А. Право и управление. - М., 1981. - С.149.

     Разнообразие мер административного принуждения, их качественная неоднородность не позволяет сформировать конкретные дозировки репрессивности в отношении всех мер. Судебный пристав может и должен индивидуально избрать оптимальную дозу принудительного воздействия в рамках правоприменительного усмотрения. Практика применения мер административного принуждения должна быть стабильной, что означает незыблемость сущности, содержания и форм административного принуждения, идентичность их применения при одинаковых обстоятельствах. Служба судебных приставов Минюста России должна обобщать практику деятельности судебных приставов по отдельным направлениям, в том числе и применение мер административного принуждения, вырабатывать единую стратегию и тактику применения этих мер.

     Стабильная практика применения мер административного принуждения, на первый взгляд, отражает консерватизм государственной правоохранительной деятельности. Однако более пристальное ознакомление позволяет сделать вывод, что это далеко не так. Предложенные рекомендации, основанные на сложившейся практике деятельности судебных приставов, с учетом допущенных нарушений позволят проводить единую линию в деятельности судебных приставов.

     Применение мер административного принуждения должно осуществляться в соответствии с теми требованиями, которые заложены в законе, как в части интенсивности мер, так и порядка их применения. Эти требования охватываются понятием законности. Нарушение требований приводят к тому, что принуждаемый воспринимает примененную в отношении его принудительную меру как несправедливую и она не может выполнить свое социальное предназначение. Трудности в достижении справедливости при применении мер административного принуждения обуславливаются тем обстоятельством, что приходится привести данное правовое воздействие к нравственному ориентиру. Следует ужесточить практику применения мер административного принуждения с учетом низкого уровня исполнительной дисциплины, но при этом добиться оправданности, справедливости применяемых мер.

     Результативность деятельности судебных приставов зависит от их взаимодействия с другими органами государственной власти и, прежде всего, с теми, чьи акты они должны исполнять. Эта проблема решается на уровне подзаконных межведомственных актов. Так, в соответствии с письмом Федеральной службы налоговой полиции РФ и Минюста РФ от 18 февраля 1998 года N НК-507 и от 26 декабря 1997 года N 06-07-10-97 "О сохранении существующего порядка исполнения судебных актов и актов других органов по взысканию в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества" за органами Федеральной службы налоговой полиции до 1 января 2000 года было сохранено право наложения ареста на имущество юридических лиц с последующей его реализацией*. Как положительный опыт следует рассматривать отношения, сложившиеся между службой судебных приставов и арбитражными судами, что урегулировано письмом Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 марта 1998 года N С1-7/ОУ-202 и Министерства юстиции РФ от 24 марта 1998 года N 1873-СС "О мерах по организации взаимодействия арбитражных судов и Службы судебных приставов Российской Федерации".

_______________

     * Более подробно о вопросе взаимодействия см.: Ягузинский А. Взаимодействие между органами, осуществляющими взыскание по исполнительным документам // Российская юстиция. - 2000. - N 5. - С.22-23.

     Вместе с тем, имеют место случаи низкого уровня взаимодействия службы судебных приставов с другими правоохранительными органами, а иногда и открытого противодействия. Так, главный судебный пристав Омской области В. Головин пишет, что органы внутренних дел отказывают в помощи судебным приставам, имеют место случаи задержания сотрудниками милиции судебных приставов при исполнении судебных решений*.

_______________

     * Головин В. Новой службе - силовую поддержку // Российская юстиция. - 1999. - N 5. - С.18.

     Качественное взаимодействие судебных приставов с другими органами государственной власти не только повышает эффективность применения мер административного принуждения, но и может снимать вопрос о необходимости применения данных мер.

     Эффективность деятельности судебных приставов во многом обусловлена авторитетом данной службы. Авторитет требует достаточно длительного времени, чтобы граждане и государственные служащие других органов государственной власти признавали судебных приставов. Тот факт, что судебные приставы за три года повысили уровень исполнения судебных актов и актов иных органов в два раза, способствуют поднятию значимости новой службы. Вместе с тем, имеются резервы повышения результативности деятельности судебных приставов, что положительно скажется на ее авторитете.

     Названные факторы эффективности мер административного принуждения, применяемых судебными приставами, не являются исчерпывающими и подлежат конкретизации в ходе применения конкретной меры, с учетом складывающихся условий правореализации.