12

В силу указанных обстоятельств, Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле воздерживается от признания Федерального закона “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации” не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия, несмотря на нарушения, имевшие место в Государственной Думе при его одобрении в ранее принятой редакции.

Вместе с тем выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Это означает, что нарушение данного требования при принятии Федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер» (п. 13 мотивировочной части Постановления от 20 июля 1999 года № 12-П).

Не останавливаясь детально на процитированном положении судебного решения, отметим, что Суд все же указал на возможность признания не соответствующим Конституции Российской Федерации Федерального закона, принятого с нарушением процедурных правил, но о возможности подобного признания в отношении других актов, принимаемых Думой, в данном Постановлении ничего не сказано.

Практика деятельности Государственной Думы в отношении объявления амнистии сформировала следующий процедурный подход, закрепленный в Регламенте палаты 25 марта 1994 года: проект постановления об объявлении амнистии вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов, указанных Регламентом (ч. 1 ст. 169). При этом следует обратить внимание на то, что, согласно ст. 168 Регламента, объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке ее исполнения. Таким образом, в трех чтениях рассматривалось лишь постановление об объявлении, в отношении же постановления о порядке исполнения амнистии подобный механизм предусмотрен не был. Лишь в новой редакции Регламента было зафиксировано, что проекты постановлений об объявлении амнистии и о порядке ее применения вносятся в Государственную Думу и рассматриваются ею в порядке, установленном данным Регламентом для внесения и рассмотрения законопроектов (ч. 1 ст. 182).

Но, по мнению Конституционного Суда, подобное закрепление рутинной процедуры принятия актов об амнистии в Регламенте Думы имеет чуть ли не сакральный смысл: «Согласно статье 116 и части первой статьи 182 Регламента Государственной Думы, рассмотрение Государственной Думой проектов постановлений об амнистии, как и законопроектов, “осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или настоящим Регламентом”. Деление процедуры рассмотрения проектов на чтения и, собственно, каждое из чтений имеют значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя в соответствии с положениями статей 3 и 94 Конституции Российской Федерации. Принятие акта последовательно в каждом из трех чтений – при их различном назначении в едином нормотворческом процессе – является также гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений. Нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом, тем более если сам законодатель подтверждает неадекватность выражения собственной воли в принятых впоследствии нормах, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но, в конечном счете, и по его содержанию» (п. 7 мотивировочной части Постановления).

В приведенном фрагменте, помимо весьма спорного признания Конституционным Судом возможности определения Государственной Думой конституционности или неконституционности того или иного акта, – к чему мы вернемся при изучении резолютивной части Постановления, – принципиально важным представляется обращение Судом к такому качественному показателю принимаемого акта, как его концепция. Тем более, что далее Суд указал: «Поскольку, согласно части первой статьи 118 Регламента Государственной Думы, при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении “обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости”, принятие закона в первом чтении означает, что его концепция получила поддержку Государственной Думы и не может быть произвольно изменена. Применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта. Именно такое нарушение имело место при принятии Постановления от 26 мая 2000 года во втором чтении, когда условия распространения амнистии на лиц, награжденных орденами и медалями, в противоречие общей концепции акта не были увязаны с тяжестью преступлений».

Помимо создания доселе несуществующего в теории и практике российского парламентаризма понятия «общая концепция акта», Суд весьма своеобразно трактует особенности документотворческой деятельности Государственной Думы. Например, столь значимый, по мнению Суда, институт в парламентской процедуре, как «концепция акта», в Регламенте Думы практически не отражен. Более того, концепция акта как самостоятельная категория и производные от нее в Регламенте упоминаются всего лишь дважды: при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены, среди прочего, пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта (п. «а» ч. 1 ст. 105), а при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости (ч. 1 ст. 118). Более о концепции в думском Регламенте ни сказано ничего.

Как видим, сама Государственная Дума не придает сколько-нибудь существенного значения не только сохранению концепции акта, но и не предусматривает, вопреки представлениям Суда, необходимости и возможности нового рассмотрения концепции акта. В силу последнего обстоятельства, вывод Суда о нарушении процедуры принятия акта об амнистии 26 мая 2000 года, а тем более о неконституционности такового по порядку принятия, представляется необоснованным. Кроме этого, не следует забывать и том, что Регламент Думы и акт об амнистии принимаются одним и тем же видом документов – постановлением Государственной Думы. В связи с этим невозможно понять, почему Суд в разрешении данного дела отдал явное предпочтение одному акту – Регламенту, хотя он имеет равную юридическую силу с актом об амнистии?