12

Этот предварительный опыт, видимо, был необходим, поскольку в руководстве РСФСР не было единства в вопросе о характере создаваемой федерации. В частности, И.В, Сталин предлагал продолжить объединение республик по прежней схеме, опробованной в РСФСР. Речь идет о вхождении УССР, БССР и ЗСФСР в состав РСФСР на правах автономий. В.И. Ленин подверг критике эту позицию наркома по делам национальностей, однако аргументы, выдвинутые В.И. Лениным против И.В. Сталина, заставляют внимательного читателя задуматься. В письме Л.Б. Каменеву он пишет: «Сталин немного имеет устремление торопиться». И все, никаких других доводов в опровержение позиции И.В. Сталина в письме не приводится! А ведь письмо носит не частный характер – оно завершается указанием «разослать копии всем членам Политбюро».

Очевидно, предложение И.В. Сталина отвергалось В.И. Лениным не по стратегическим, принципиальным причинам, а из тактических соображений. Будучи согласен с его предложением по сути, В.И. Ленин, видимо, как всегда, с присущей ему ловкостью заменял одну тактическую линию на другую. В данный момент эта линия состояла в следующем: «Мы признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию – Союз Советских Республик Европы и Азии». Таким образом, будущий СССР создавался по образу и подобию ЗСФСР. Далее В.И. Ленин поясняет причины этой уступки: «Важно, чтобы мы не давали пищи “независимцам”, не уничтожали их независимости, а создавали еще новый этаж, федерацию равноправных республик» (Курсив автора).

В конце концов, как известно, предложение В.И. Ленина было поддержано не только членами Политбюро, но и республиками, образовавшими новую федерацию. Эта федерация оказалась весьма своеобразным государственным образованием. Во-первых, в Договоре об образовании СССР говорилось о том, что четыре государства (РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР), которые, как указывалось выше, ранее провозгласили свой суверенитет, образуют одно союзное государство с единым союзным гражданством. Однако в текст договора нет указания на то, что образующие союз государства утрачивают свой суверенитет. Более того, за каждой из союзных республик, согласно договору, сохранялось право свободного выхода из Союза. Во-вторых, в Договоре нигде не говорилось о том, что СССР является федеративным государством, но в то же время не шла речь и о единстве территории, а также об исключительности права верховной государственной власти, характерных для унитарного государства. В-третьих, Договором устанавливался довольно обширный перечень вопросов, подлежащих ведению органов власти СССР. Однако это закрытый перечень, не предполагавший передачу в компетенцию Союза каких-либо иных вопросов. Договор детально определял механизм создания и деятельности высших органов власти Союза, но ни словом не упоминал о компетенции и правах Союзных республик, кроме указания о внесении соответствующих изменений в их Конституции. В-четвертых, несмотря на внешнюю аналогию с ЗСФСР, Договор об образовании СССР устанавливал принципиально иную схему формирования высшего органа государственной власти Союза – Съезда Советов СССР. Если в ЗСФСР члены высшего органа власти – Полномочной Конференции представителей, избирались в равном числе правительствами Азербайджана, Армении и Грузии, то делегаты Съезда Советов СССР избирались на губернских Съездах Советов. Помимо этого, при выборах применялась норма представительства, аналогичная принятой в РСФСР, когда определенное число городского населения (преимущественно рабочих) избирало число представителей в состав Совета, впятеро большее сельского населения. Нетрудно понять, что такой механизм формирования высшего органа власти Союза обеспечивал реальное численное превосходство среди депутатов не только рабочих, но и представителей РСФСР, поскольку в России губерний было больше, чем во всех остальных Союзных республиках. Численное превосходство российских граждан обеспечивалось не только в составе Съезда Советов, но и в составе Центрального Исполнительного Комитета – повседневного высшего органа власти Союза. Он избирался в составе 371 члена из представителей союзных республик пропорционально населению каждой.

Таким образом, нетрудно заметить, что Договор об образовании СССР в конечном виде не имеет ничего общего с той идеей равноправного Союза Социалистических государств, которая пропагандировалась В.И. Лениным, а также «Объединением равноправных народов», провозглашенным в Декларации об образовании СССР. Очевидно, не случайно в тексте учредительных документов СССР отсутствует указание на федеративный характер этого образования, поскольку Договор нарушает главный принцип федерации – равноправие субъектов.

Объективности ради отметим, что элементы федерализма в государственном устройстве СССП присутствовали: упоминание союзных республик и их государственных языков, сохранение республиканских Конституций и нек. др. В то же время упомянутое выше право каждой союзной республики на свободный выход из Союза – это элемент конфедеративного устройства. А отсутствие прямого правового закрепления в Договоре прав субъектов федерации, а также указаний на косвенное их сохранение (например, формулировка об обладании всеми правами, кроме переданных Союзу ССР), напротив, свидетельство наличия в государственном устройстве СССР устойчивой тенденции к унитарной форме.

Необходимо заметить, что этот существенный недостаток был устранен в тексте первой Конституции СССР, принятой II Съездом Советов СССР 31 января 1924 г. Она представляла собой соединение в едином акте Декларации об образовании СССР и существенно расширенного и дополненного текста Договора об образовании СССР .

В частности, Договор был дополнен главой 2 «О суверенных правах Союзных республик и о Союзном гражданстве». В этой главе говорилось о суверенитете союзных республик, который ограничен лишь в пределах, указанных в Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Там же содержится норма о невозможности изменения территорий республик без их согласия. То есть использованы юридически точные формулировки, не оставляющие сомнений в федеративном характере государственного устройства СССР. Декларация о праве свободного выхода союзной республики из состава СССР получила в тексте Конституции существенную правовую гарантию. Эта норма могла быть ограничена или отменена только с согласия всех республик, входящих в СССР.

Что же касается механизма формирования высших органов государственной власти Союза, Съезда Советов и ЦИК, то он подвергся незначительным изменениям, не затронувшим изначально несправедливого характера его формирования, заложенного Договором.

Непрофессиональный состав представительных органов власти и сессионный характер их работы неизбежно вели к усилению в СССР роли исполнительных органов власти – Советов народных комиссаров. СНК СССР, согласно Договору и Конституции СССР, формировался ЦИК СССР, то есть преимущественно российскими представителями. И, хотя он действовал в пределах Конституции и Положения об СНК, в этот механизм был заложен существенный недостаток, еще более нарушавший принципы федерализма. ЦИК союзных республик и их президиумы получали право опротестовывать договоры и постановления СНК СССР в Президиум ЦИК СССР, но это не приостанавливало процесса исполнения этих актов. Последнее обстоятельство сводило на нет это важнейшее правомочие республик. Не случайно история СССР не знает случаев опротестования союзными республиками Постановлений федеральных органов государственной власти.