1

 Как известно, федеральные округа были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с последующими изменениями и дополнениями).

Целью создания федеральных округов и преобразования института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах стало обеспечение реализации Главой государства его конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля над исполнением их решений.

Указом были утверждены Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе и перечень семи федеральных округов с указанием субъектов, выполняющих функции центра федерального округа. В Центральный федеральный округ вошли Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области и г. Москва — центр федерального округа.

Федеральные округа не исключительное изобретение российской государственности, но только если иметь в виду административно-территориальные модели, уже сложившиеся в разных странах. Федеральные округа есть, например, в США, Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Нигерии и других государствах. Однако при этом федеральный округ (Distrito Federal), как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями. В некоторых федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эти единицы так и называются — федеральный (столичный) округ. Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат), правда, неравное по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии, например, федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он становится субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.

В России же федеральные округа, созданные в процессе реформирования федеративных отношений, по заявлениям ученых, представляют собой образования, не имеющие аналогов в мире. Нельзя сказать, что проблема создания на территории нашего государства федеральных округов не разрабатывалась общественно-политической и научной мыслью. Однако реализованная модель отличается от более ранних предложений.

За пятилетний срок существования таких территориальных единиц, как федеральные округа, научная мысль пополнилась новыми исследованиями, но точного, исчерпывающего определения федерального округа так и не было дано. Не были названы и признаки, главные черты федеральных округов, указывающие на их политико-правовой статус, что, впрочем, можно объяснить стадией становления данного института. Налицо полное отсутствие в упомянутом Указе Президента и в каких-либо других правовых актах хотя бы намека на возможное решение указанных вопросов.

В. В. Кистанов считает федеральные округа инструментом общего управления государства и указывает, что они относятся к административно-территориальному делению высшего федерального уровня, что вытекает, как считает автор, из смысла Конституции России (ст. 71, 78, 83).

В. М. Александров и А. В. Семенов, напротив, полагают, что характеристика федерального округа как административно-территориальной единицы неприемлема: «В федеральном округе, в отличие от субъектов Российской Федерации, отсутствуют органы государственной власти, собственное законодательство и иные определяющие статус образования признаки. Кроме того, федеральные округа представляют собой даже не территориальные единицы, а лишь абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации. В пределах территории федерального округа действуют работники аппарата полномочного представителя Президента РФ — должностные лица Администрации Президента РФ».

Авторы рассматривают «федеральные округа как специальные единицы деления Российской Федерации, на территории которых действует институт полномочного представительства Президента, созданный им и предназначенный для наиболее эффективной реализации главой государства своих конституционных полномочий». Однако авторы не объясняют, что понимать под специальными единицами деления территории России и как эти единицы соотносятся с делением Федерации на субъекты. Это определение не отражает и того, что в федеральных округах, помимо полпредов Президента, стали образовываться и другие структуры власти.

С уточнением статуса федеральных округов, с тем, чем мы теперь будем считать образованные президентом федеральные округа — новыми субъектами или «абстрактными» совокупностями субъектов, — связана и проблема конституционности упомянутого Указа Президента.

В Конституции России 1993 г. понятие «федеральный округ» отсутствует. Если говорить о реформе в целом, то она имеет следующие конституционные основания. К ведению Федерации относится федеративное устройство и территория страны, установление системы федеральных органов власти (ст. 71). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц (ч. 1 ст. 78). Президент является главой государства (ч. 1 ст. 80), обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), определяет основные направления внутренней политики Российской Федерации (п. 3 ст. 80 Конституции), назначает и освобождает своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83).

Как полагает Н. М. Добрынин, уверенно можно «констатировать явный правовой прецедент: в Россиии за период с мая 2000 г. сформировались у нас на глазах семь полноправных (и даже более полноправных через институт представителей Президента РФ) субъектов РФ, обладающих практически в полном объеме всеми характерными признаками, руководители которых входят в Совет безопастности при Президенте РФ и могут регулярно, не менее одного раза в месяц, встречаться с главой государства, обсуждать с ним проблемы территорий, входящих в соответствующий федеральный округ, в отличие от губернаторов, не имеющих уже такой возможности. Думается, изложенная выше ситуация и прогнозируемые последствия такого подхода к государственному устройству и управлению в России не нуждаются в особенных комментариях».

Таким образом, Указ противоречит Конституции, если признать, что им установлены новые единицы деления территории России. Конституция закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Федерации. Всякая попытка создать иные единицы деления, таким образом, может считаться неконституционной.

Однако многие ученые все-таки поспешили сделать вывод о том, что Указ Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определяющий, в том числе, перечень и состав федеральных округов, не приводит к изменениям федеративного устройства России: он издан Президентом в рамках своей компетенции в целях реализации конституционных полномочий.