6

По мнению М. Я. Гохберга, в деле совершенствования государственного регулирования развития и размещения производительных сил на региональном уровне они, несомненно, станут важным и необходимым средством укрепления вертикали власти и единого экономического пространства России. Уточнять границы этих округов целесообразно с учетом факторов экономического районирования территорий страны. При этом не следует исключать необходимости совершенствования сетки экономических районов и административного деления России, поскольку территории многих субъектов РФ нерационально малы.

Автор выражается очень осторожно: «В будущем, в случае если на законодательном уровне будет признана целесообразной идея совершенствования административно-территориального устройства страны, рекомендуется рассмотреть возможности уточнения границ федеральных округов России, руководствуясь при этом необходимостью их приближения к рамкам сложившегося в стране экономического районирования. Оптимальным вариантом было бы отнесение к юрисдикции Приволжского федерального округа всех субъектов РФ Волго-Вятского и Поволжского экономических районов. В этом случае Южный федеральный округ включал бы довольно крупный Северо-Кавказский экономический регион. В состав Уральского федерального округа целесообразно возвратить Республику Башкортостан, Оренбургскую и Пермскую области, являющиеся органической частью Уральского экономического района».

Установленные границы федеральных округов могут указывать на то, что при создании этих единиц деления территории России не ставились цели долговременного социально-экономического сотрудничества, а только сугубо политического характера. Изменение государственной политики, в частности укрепление вертикали исполнительной власти, не может не оказать влияния на дальнейшее реформирование российского федерализма. В литературе в качестве возможной тенденции упоминается проведение в ближайшем будущем реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации.

С. И. Некрасов отмечает, что стали появляться термины «экономическое», «информационное» и тому подобное «пространство округа». Госкомстат России, другие федеральные органы исполнительной власти (МНС, Минэкономразвития и др.) стали публиковать данные о социально-экономическом положении, поступлениях в бюджетную систему, темпах промышленного роста по федеральным округам. Опубликованные данные свидетельствуют об отсутствии экономического равенства групп субъектов РФ, входящих в тот или иной федеральный округ. А от неравенства фактического, как известно, один шаг до неравенства юридического. Представляется, что подобный подход не приведет к симметрии федеративных отношений в России и неравноправие нынешних субъектов РФ может трансформироваться в неравноправие федеральных округов (новых субъектов Федерации). Более того, такой подход следует рассматривать не как реформу федеративного устройства России, а как откат к унитаристскому подходу во внутригосударственном строительстве.

Перспектива укрупнения регионов России, процесс централизации имеют, как считает А.В. Безруков, и сильные, и слабые стороны:

— Укрупнение субъектов России может привести к самодостаточным субъектам России. Возникает вопрос: будут ли они заинтересованы в сохранении целостности страны? Что их будет объединять?

— Отказ от национально-территориального устройства в идеале хорош. Но существует опасность спешки. Переходить к территориальному принципу следует очень осторожно.

— Укрепление вертикали государственной власти необратимо влечет усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать центру. Поэтому «перегиб» с централизацией может усилить сепаратизм. Следует осмыслить и утверждение Президента, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно проводиться прежде всего федеральными законами. Насколько это согласуется с частью 3 статьи 11 Конституции, не предусматривающей такой формы разграничения предметов ведения и полномочий? Не будет ли это означать превращение совместной в федеральную компетенцию, поскольку федеральные законы принимаются федеральным парламентом?

— Контроль над семью федеральными округами порождает новое звено в цепи «центр — регионы» и отдаляет регионы от центра, о чем уже говорилось.

Реформа государственного управления имеет и свои достоинства. Так, налицо успехи федеральной власти в приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Кроме того, идея укрепления исполнительной власти и реформирования федерализма должна найти поддержку, поскольку:

— контроль над федеральными округами главой государства будет более эффективным, чем работа непосредственно с каждым из 89-ти субъектов России;

— функции полномочного представителя в федеральном округе расширены незначительно, и его статус обусловлен размерами территорий федеральных округов;

— полномочный представитель получает статус арбитра между субъектами РФ и поэтому будет устранять противоречия между ними эффективнее, чем Президент, обремененный более серьезными государственными делами.

Данные направления реформирования властной вертикали в России позитивно отразятся на качестве работы федеральных и региональных государственных органов. Поэтому к реформированию следует отнестись положительно, но с условием, что оно будет проводиться постепенно и последовательно, в рамках конституционного поля. А усиление централизации для громадного государства не только возможно, но и необходимо, при правильном и разумном его проведении. Оно не превратит Россию из федеративного в унитарное государство, поскольку сама централизация не противоречит идее федерализма, а в Федерации, состоящей из 89-ти субъектов, это вполне закономерное явление.

Явная жизнеспособность и благоприятные перспективы нового института полпредства Президента в федеральных округах, по-видимому, с каждым днем получают все больше подтверждений. В 2001 г. С. И. Некрасов так отзывался об этом: «Видимо, можно сделать осторожный вывод, что более чем годичный срок функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах свидетельствует не только о жизнеспособности, но и об эффективности данного института, подтверждением чему является, в частности, очень активная и эффективная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, в том числе (и прежде всего) благодаря окружным структурам».