2

Остановимся на причинах образования федеральных округов. Большинство исследователей (С. И. Некрасов, П. М. Кандалов, В. Лысенко, А. И. Багба, В. В. Кистанов) в качестве основной, доминирующей предпосылки образования федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них называют ослабление вертикали власти. Рассуждения о создании федеральных округов и назначении в них полномочных представителей Президента, как правило, связываются с темой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Мотив утраченной управляемости государством как причина государственно-правовых преобразований в России с 2000 г. звучит почти во всех работах, посвященных проблемам федеральных округов.

По мнению П. М. Кандалова, основной причиной создания федеральных округов стало стремление нового Президента восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти.

На вопрос: зачем нужны федеральные округа? — В. В. Кистанов отвечает, что за последнее десятилетие у нас утрачена управленческая вертикаль власти — от высшей, федеральной до региональной и местной, причем именно в верхнем звене. «А без сильного централизованного государства, в котором царят порядок и дисциплина, невозможны не только серьезные и глубокие реформы, но и просто нормальная жизнь человека, его собственная безопасность, неприкосновенность жилища, благополучие семьи и близких. Следует напомнить: крепкая государственная власть — историческая традиция России».

В. Лысенко главную причину, побудившую В. В. Путина начать преобразования, видит в необходимости восстановления в стране вертикали исполнительной власти, поскольку она является главным звеном в деле укрепления государства.

А. И. Багба приходит к выводу, что федеральные округа и институт полпредов в них следует рассматривать как инструмент восстановления вертикали исполнительной власти, способ разрешения противоречий между центром и регионами.

Явственно звучит и мотив необходимости реформирования федеративных отношений, укрепления федерации и усиления централизации, повышения влияния центра на жизнь регионов и даже «укрупнения» субъектов Федерации, а в рамках этого общего процесса укрепление вертикали власти — лишь одно из необходимых звеньев. Необходимость трансформации федеративных отношений и укрепление федеральной власти в регионах возникла из системного кризиса государственной власти. Проблемы внутри Федерации, накапливавшиеся с ельцинских времен, вылились в ситуацию, которую мы имеем сегодня. Имеется в виду, что во многих регионах страны сложился режим личной власти их руководителя, толкавший к правовому, политическому и экономическому беспределу. Длительное время продолжался процесс «тихой» беспредельной суверенизации регионов, сводившийся к оголтелому сепаратизму, чреватому угрозой территориальной целостности государства. В большинстве субъектов Российской Федерации сложились квазигосударства со своими политическими режимами, чаще авторитарными, самостоятельными правовыми и финансовыми системами. В течение всего нескольких лет была сформирована политическая и экономическая база феодализации общественных отношений. К концу двадцатого века сложилась реальная угроза распада Федерации, что потребовало от В. В. Путина незамедлительных действий, направленных на предотвращение развития негативных тенденций в субъектах Федерации.

Территориальные институты федеральной власти, призванные обеспечивать реализацию Конституции и федеральных законов в субъектах Российской Федерации, оказались зависимыми от региональной власти. Именно в этом видится одна из наиболее значимых причин ослабления вертикали исполнительной власти. Прежде всего, речь идет о неэффективности и зависимости полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации. Неспособными обеспечивать реализацию положений Конституции и федеральных законов оказались и территориальные органы федеральной государственной власти (прокуратура, МВД, Минюст и другие). В отличие от института полпредов в субъектах Федерации, указанные органы наделены реальными властными полномочиями. Однако в сложившейся системе отношений политический вес региональных лидеров был настолько высок, что они не испытывали особых проблем с данными органами. В результате во многих регионах страны — республиках, краях, областях — сложились не «диктатура закона», а режим личной власти их руководителей. Президенты, губернаторы никому не были подотчетны.

Пятая часть принятых в субъектах Федерации правовых актов противоречила Конституции страны. Самые серьезные нарушения были, когда конституции республик и уставы областей расходились с Конституцией России. Федеральные законы не соблюдались более чем в 40 регионах.

С точки зрения А. Моммена, «Ельцин во многом сам содействовал своему последующему ослаблению, допуская автономию регионов и наделяя избираемых губернаторов, президентов республик полномочным правом принятия решений. Стало быть, необходимо усиление централизации, чтобы держать под контролем местных магнатов в регионах. За последние годы контроль центральной государственной власти на местах резко ослаб и разрослись противоречия между регионами. Системы исполнительной власти на местах по большей части являют собой не столько примеры демократического федерализма, сколько образчики феодальных владений. При попытках установить в провинциях порядок, неоднократных за президентства Б. Н. Ельцина, дело всякий раз быстро стопорилось. Под давлением местных лидеров, на словах лояльных к Кремлю, он вынужден был отказываться от попыток рецентрализации государства. Неэффективным на практике оказывался институт полномочных представителей Президента на местах. Назначавшиеся Президентом ради нового утверждения его авторитета в регионах, они на деле превратились в чисто номинальные фигуры, не обладающие какими-либо властными полномочиями либо влиянием, испытывающие недоверие местных политиков и управленческих структур».

Многие ученые отмечают, что в сложившейся в середине 1990-х гг. системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999—2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

С позиций теории управления и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означает введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль центра над огромным и дробным российским пространством.

В рамках ликвидации нарушения целостности государства, укрепления Федерации, обеспечения полноценной реализации принципа единства законности на территории суверенного государства необходимо укрепление вертикали исполнительной власти. Эта задача может быть решена, только если институты федеральной власти будут «освобождены» от зависимости региональной власти. Для этого необходимо было понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств федеральной власти — с другой.