5

Наиболее зримыми и активно обсуждаемыми являются изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти с привязкой ее к схеме федеральных округов. Все эти пять лет уточнялась и совершенствовалась структура окружных «силовых» и иных ведомств.

Вслед за 849-м Указом Президента, образовавшим семь федеральных округов, в целях обеспечения прокурорского надзора в Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах Приказом Генеральной прокуратуры от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» были образованы управления Генеральной прокуратуры. Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе.

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах преобразованы в отделы, конкретизирована их роль и значение в системе органов прокуратуры, уточнены основания и формы взаимоотношений с прокуратурами субъектов РФ и другими подразделениями Генпрокуратуры.

Окружными подразделениями Министерства внутренних дел являются главные управления МВД России по федеральным округам. Они решают следующие задачи:

— выявление, предупреждение и пресечение преступлений, носящих межрегиональный характер, совершенных преступными сообществами (преступными организациями) и организованными преступными группами; борьба с терроризмом;

— выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических преступлений, носящих межрегиональный характер;

— взаимодействие с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах по входящим в их компетенцию вопросам деятельности органов внутренних дел.

Руководители главных управлений федеральных округов назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел.

Главное управление Министерства юстиции по Центральному федеральному округу (ЦФО) является территориальным органом Минюста, обеспечивающим в ЦФО реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности, в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий. Этот орган также координирует и контролирует деятельность территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, подведомственных Минюсту России.

Главное управление ведет свою деятельность в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, во взаимодействии с аппаратом полномочного представителя Президента в федеральном округе, органами прокуратуры, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Свои окружные структуры создали Министерство здравоохранения, Минфин (органы страхового надзора), Госгортехнадзор, ФКЦБ РФ, МПР России, ГТК России, МАП России, Министерство культуры и другие федеральные органы исполнительной власти.

В юридической литературе отмечаются и проблемы реформы вертикали исполнительной власти и федеративных отношений. В числе самых существенных проблемам упоминаются «размытый» правовой статус института представительства Президента и «расплывчатость» его функций, параллелизм и дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие внятного определения федерального округа и его статуса. Введение института полномочных представителей показывает слабость федерального центра в осуществлении контроля и координации своих территориальных органов исполнительной власти.

Законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких условиях взаимодействует полномочный представитель Президента в федеральном округе с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Нормы положения об этом представляются явно недостаточными. Институт полномочного представителя Президента в федеральном округе отдаляет регионы от центра, вводит промежуточное звено. Это выражается в том, что лидеры регионов в некоторой степени лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ключевых вопросов требует непосредственного взаимодействия глав регионов с Президентом России.

По мнению А. В. Безрукова, «здесь складывается парадоксальная ситуация. Регионы от центра отдалились, с точки зрения региональных интересов, а федеральный центр, с точки зрения федеральных интересов, к ним приблизился. Трудно оспорить утверждение главы государства в его последнем Послании российскому парламенту, что “деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам”. Да, федеральный центр приблизился к регионам, но преследуя федеральные, никак не региональные интересы. В частности, четыре пятых региональных нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству, благодаря деятельности полномочных представителей в федеральных округах были приведены в соответствие с Конституцией и законами. Но регионы от центра отдалились! Главы субъектов Федерации не всегда имеют прямой выход на Президента РФ, что может привести к нестабильной ситуации для полноценного федеративного государства. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования с главой государства с точки зрения интересов субъектов РФ путем введения промежуточного звена между субъектами и центром вряд ли можно признать оправданным».

По мнению некоторых авторов, создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них было определено, помимо прочего, экономическим саморазвитием территорий, которые уже прошли путь хозяйственного объединения, в результате чего появились и были в правовом отношении закреплены межрегиональные ассоциации (речь идет о возникших в начале 90-х гг. межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия субъектов РФ — «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Северный Кавказ», «Большая Волга» и др.) Тем самым, помимо воли центра, направленной на совершенствование управления государством, была еще и воля отдельных территорий к восстановлению утраченных экономических, политических и иных связей. Именно это — экономика страны, ее политическое развитие и правовая база на основе Конституции и федерального законодательства — и определили формирование федеральных округов.

Однако анализ границ федеральных округов показал, что они не совпадают с сеткой экономического районирования страны, которая в течение многих лет эффективно используется для экономического прогнозирования и программирования, для индикативного планирования территориального развития страны. Границы федеральных округов отличаются и от сетки сложившихся межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.