Правовое регулирование управленческого процесса в системе органов внутренних дел

Процесс управления представляет собой деятельность, направленную на достижение нормативно установленных целей системы путем реализации функций управления. Функциональное содержание (конкретные функции управления) является основой процесса управления.

Теория управления в сфере правоохранительной деятельности относит к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование и контроль. Функции управления осуществляются в различных пространственно-временных формах, юридическое закрепление которых лежит в основе правового регулирования управленческого процесса.

Следует отметить, что правовым регулированием охватывается не весь управленческий процесс. В системе органов внутренних дел правовыми нормами закреплена технология осуществления таких направлений управленческой деятельности:

– информационно-аналитическая работа;

– планирование;

– контроль;

– нормотворческая деятельность;

– организационно-штатная работа;

– организация работы коллегиальных органов;

– практическая помощь;

– организация работы по передовому опыту и проведение экспериментов, которые, соответственно, могут рассматриваться в качестве направлений правового регулирования управленческого процесса.

Как видно из предложенного перечня, данные направления не во всех случаях совпадают с классификацией функций управления. В своем большинстве они выражают лишь их определенные аспекты, наиболее важные и подлежащие правовому регулированию с точки зрения МВД, ГУВД, УВД, устанавливающих регламент управленческой деятельности. Так, информационно-аналитическая работа является неотъемлемой частью процесса реализации любой функции управления, однако практика ведомственного нормативного регулирования выделяет ее в качестве самостоятельной формы управленческой деятельности. Нормотворчество (как способ закрепления прав и обязанностей соответствующих субъектов), а также организационно-штатная работа (как процесс формирования органов и подразделений) относятся, в первую очередь, к функции организации. Функция регулирования в данном перечне выражается через оказание практической помощи, работу по передовому опыту и проведение экспериментов.

Каждое из перечисленных направлений имеет относительную самостоятельность, является продуктом сложившейся практики разделения труда и специализации в управлении органами внутренних дел. Вместе с тем, все они взаимосвязаны непосредственной направленностью на решение задач управления и, в совокупности, отчетливо выражают содержание рассматриваемой сферы деятельности.

Некоторые из направлений сами подразделяются на подвиды, обладающие определенной спецификой содержания и правового регулирования. Все они закреплены правовыми нормами, преимущественно содержащимися в ведомственных нормативно-правовых актах. Однако степень их правового урегулирования значительно различается. Например, для такой формы контроля, как инспектирование характерна детальная регламентация, а оказание практической помощи лишь обозначено в ведомственных нормативных актах в качестве необходимой формы управленческого воздействия. Имеются и другие проблемы в правовом регулировании управленческого процесса, требующие своего разрешения (дублирование норм, противоречия в предписаниях, пробелы нормативного регулирования, излишне детальная регламентация т.д.). Следует отметить также значительную динамику изменений правовых норм в данной сфере как по отдельным направлениям, так и в целом, что не способствует эффективному действию механизма правового регулирования.

Рассмотрим некоторые проблемы применительно к перечисленным направлениям правового регулирования управленческого процесса.

Успешное управление деятельность органов внутренних дел должно основываться на глубоком и всестороннем анализе и оценке различных явлений, процессов, факторов, относящихся к правоохранительной сфере. Осуществление этой познавательной функции в управленческой практике принято называть информационно-аналитической работой. Правовые нормы, регулирующие информационно-аналитическую работу, содержатся во многих ведомственных правовых актах. Основным из них является Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел, утвержденное приказом МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86. Организация работы с оперативной информацией (за сутки, неделю, месяц) дополнительно регламентируется приказом МВД России от 18 октября 1996 г. № 550 "О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности дежурных частей органов внутренних дел и системы представления оперативной информации". Отдельные положения по организации информационно-аналитической работы в горрайлинорганах внутренних дел закреплены Наставлением по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте, утвержденным приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260, а также в положениях о штабах, в приказах по статистической отчетности и т.д. В некоторых случаях на уровне МВД, ГУВД, УВД по инициативе руководства и штабных подразделений разрабатываются и утверждаются инструкции об организации управленческой деятельности.

Такая разновидность информационно-аналитической работы, как изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел нормативно урегулирована приказом МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 и утвержденной им Инструкцией о порядке изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и обработке полученных данных. Интересно отметить, что нормативные предписания, содержащиеся в данных документах и регламентирующие лишь один из компонентов информационно-аналитической работы органов внутренних дел, по своему объему превышают всю совокупность норм, регулирующих остальные ее составляющие. Изложение научных рекомендаций по проведению социологического исследования в нормативном правовом акте придало им правовой характер, другими словами, технические правила приобрели правовой статус. Данные обстоятельства высвечивают несбалансированность правового регулирования различных аспектов информационно-аналитической работы.

На основе результатов соответствующей аналитической работы, вытекающих из нее выводов и предложений осуществляются все иные управленческие функции, в том числе планирование служебной деятельности органов внутренних дел.

Планирование предполагает определение целей, задач органов внутренних дел на предстоящий период деятельности, а также средств их достижения и выполнения. В узком смысле планирование означает составление планов. Однако правовое регулирование планирования включает не только нормативное закрепление порядка составления планов (инструкции), но и выработку основных направлений развития органов внутренних дел в целом и по линиям их функционирования (концепции), определение основных задач органов внутренних дел на год (директивы и установочные приказы МВД, ГУВД, УВД).

Концепции, директивы и установочные приказы представляют собой нормативные правовые акты временного характера и действуют в течение определенного срока. Они служат основой для составления текущих планов. Так, в качестве целеполагающего для системы МВД России правового акта выступает Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденная приказом МВД России № 145 от 20 марта 1996 г., где определяются основные направления и принципы совершенствования их деятельности на период до 2005 г. Директивы МВД России устанавливают приоритеты в деятельности органов внутренних дел в предстоящем году. На их основе МВД, ГУВД, УВД принимают установочные приказы, которые, в свою очередь, являются базовыми документами для текущего планирования в подчиненных им органах внутренних дел.

К нормативным правовым актам, регулирующим организацию текущего планирования в органах внутренних дел, относятся: Инструкция об организации планирования в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России № 994 от 6 декабря 1999 г., упомянутые выше Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел и Наставление по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте. Специфика и важность планирования действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах служит основание для его правового закрепления отдельным нормативным актом – приказом МВД России № 20 от 1996 г., которым утверждена Инструкция по планированию действий МВД, ГУВД, УВД при чрезвычайных обстоятельствах.

Нормативно-правовая основа планирования, как и информационно-аналитической работы, нуждается в совершенствовании. Определенную проблему представляет неурегулированность вопросов перспективного планирования, а именно: организации разработки комплексных программ обеспечения правопорядка, концепций развития служб и подразделений органов внутренних дел. Имеющиеся методические рекомендации по данным вопросам не могут изменить нормативного акта. Кроме того, не упорядочен процесс выработки деректив и установочных приказов, а также порядок их использования в составлении текущих планов, что приводит к необоснованному дублированию: установочные приказы дословно повторяют директивы МВД России, а текущие планы – установочные приказы. Утрачивается конкретность текущих планов, а вместе с этим и целесообразность их как индивидуальных актов управления.

Планирование имеет смысл только в случае, если оно реализуется. Выполнение же плановых мероприятий и иных управленческих решений обеспечивается организацией соответствующего контроля.

В управленческой практике органов внутренних дел используются разнообразные формы осуществления контрольной деятельности. Приказом МВД России № 86 от 12 февраля 1997 г. "Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел" закреплены: комплексное инспектирование, проведение контрольных и целевых проверок деятельности, текущий зональный и линейный контроль за фактическим положением дел, общий контроль за выполнением международно-правовых обязательств, проведение заслушивания руководителей. Еще одна форма контроля закреплена приказом МВД России № 21 от 12 января 1998 г. "Об утверждении Инструкции по осуществлению особого контроля за деятельностью МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, иных органов внутренних дел".

Контрольная деятельность, как и вышеупомянутые направления управленческой деятельности, урегулирована неравномерно. Порядок осуществления инспектирования и особого контроля закреплен соответствующими инструкциями. Остальные формы контрольной деятельности лишь обозначены во Временном наставлении по службе штабов.

Проведение инспектирования регулируется Инструкцией, утвержденной приказом МВД России № 252 от 28 апреля 1997 г. Кроме того, данным приказом утверждено "Методическое руководство по оценке деятельности инспектируемых органов и учреждений внутренних дел", где закреплены конкретные методики оценки отдельных видов оперативно-служебной деятельности. Данные методики нуждаются в совершенствовании. Так, несмотря на очевидные недостатки оценочного показателя "процент раскрываемости преступлений" (он легко корректируется с помощью укрывательства преступлений от регистрации), его постоянную критику со стороны ученых и практических работников, он остался основным при оценке выполнения органом функции раскрытия преступлений.

Кроме того, Методическое руководство не всегда согласуется с ведомственной нормативно-правовой базой. В ряде случаев предписывается оценка действий, существование которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, например, "регламентирование деятельности сотрудников и подразделений органов внутренних дел" (выработка должностных инструкций и положений о структурных подразделениях). В этот документ не были внесены соответствующие изменения при отмене приказом МВД России № 994 от 6 декабря 1999 г. индивидуального планирования и т.д.

Серьезным недостатком Методического руководства является несоблюдение принципа иерархичности системы оценочных показателей, где в одном ряду стоят оценки "раскрытие преступлений" и "использование в раскрытии преступлений сил и средств". В результате получается, что чем больше сил и средств было затрачено на раскрытие преступлений, тем выше оценивается данная функция. Тем самым стимулируется затратное функционирование органа внутренних дел либо очередная фальсификация, т.к. показатель использования сил и средств легко корректируется и практически не поддается проверке на достоверность. При этом фактически происходит подмена целей. Государство ставит задачу раскрытия преступлений, а оцениваются способы их раскрытия. В этом же смысле ценность имеет не столько, например, качество составленного плана, сколько эффективность проводимых мероприятий и фактическое достижение основных целей служебной деятельности; не столько проведение совещаний, сколько их целесообразность и результативность. В научной литературе отмечается: если оценка деятельности заключается в формальных показателях, хорошо действующее подразделение может выглядеть значительно хуже, чем соседнее, где работа полностью развалена.

Реальную работу сотрудников подразделений, выполняющих основные (правоохранительные) функции, наиболее объективно отражают нагрузочные показатели, рассчитанные как соотношение объемных результатов работы (например, количества раскрытых преступлений) и численности сотрудников соответствующего подразделения. Именно эти показатели могут обеспечить объективность сравнения между органами внутренних дел. К сожалению, в Методическом руководстве нагрузочные показатели имеют второстепенное значение.

Нормотворческая деятельность в центральном аппарате МВД России регулируется Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденными приказом МВД России № 642 от 3 октября 1997 г. На уровне МВД, УВД приняты аналогичные нормативные правовые акты, регламентирующие процесс нормотворчества. Кроме того, ряд положений по вопросам правотворчества содержится в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России, которая утверждена приказом МВД России № 693 от 13 сентября 1999 г.

Основной проблемой нормотворчества в системе органов внутренних дел является издание правовых норм не уполномоченными на то субъектами управления. Очень часто встречаются нормативные указания в планах работы органов и подразделений и дисциплинарных приказах. Как правило, помещенные в план нормы лишь дублируют предписания нормативных правовых актов. Планы призваны не дублировать нормативно закрепленные задачи и функции, а конкретизировать их применительно к складывающейся оперативной обстановке, времени и субъектам их реализации, определять приоритетность действий, координировать индивидуальные усилия различных служб и подразделений.

Порядок осуществления организационно-штатной работы закреплен приказом МВД России № 517 от 21 августа 1997 г. "Об утверждении Инструкции по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации". Формирование и юридическое закрепление организационной структуры органа (подразделения) внутренних дел должно находиться в прямой зависимости от целей, задач и конкретных функций, выполняемых этим органом (подразделением). К сожалению, на практике основанием для структурных изменений чаще всего служит смена руководства, когда новый начальник использует оргструктурные преобразования в целях замены неугодных ему должностных лиц (выводя последних за штаты).

Правовое регулирование работы коллегиальных органов осуществляется путем принятия регламента либо положения по каждому коллегиальному органу, а также включением соответствующих норм в инструкции и другие нормативные акты по организации управленческой деятельности. Так, приказом МВД России № 458 от 3 мая 2000 г. утвержден регламент заседания коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации и совещания при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, где определяется состав коллегии и оперативного совещания, формы их работы, порядок подготовки материалов к заседанию коллегии, их рассмотрения и принятия решений. На уровне МВД, ГУВД, УВД действуют аналогичные правовые акты, утверждаемые приказами министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД. В некоторых МВД, ГУВД, УВД приняты инструкции по организации управленческой деятельности, где в специальном разделе регулируется порядок работы коллегиальных органов. Компетенция и порядок работы комиссий и советов устанавливается соответствующими положениями об этих органах.

Общей чертой всех коллегиальных органов является совещательная форма их деятельности. Именно совещания как элемент управленческого процесса и являются основным предметом правового урегулирования их работы. Служебные совещания – один из главных потребителей рабочего времени руководящего и управленческого персонала, а соответственно, и самый дорогостоящий вид служебной деятельности: множество людей одновременно выполняют одну и ту же работу, ищут решение одной и той же задачи, оторваны от выполнения своих самых прямых обязанностей. При этом большие затраты времени на совещания и заседания чаще всего сочетаются с малой полезной отдачей. Целесообразность немалого числа служебных совещаний сомнительна, а встречается и несомненная их нецелесообразность. Обилие заседаний нередко лишь создает видимость напряженной работы.

Практическая помощь органам внутренних дел представляет собой форму реализации функции регулирования и связана, главным образом, с оперативным управлением. Ее цель сводится к упорядочению деятельности органов внутренних дел, обеспечению ее устойчивости, устранению отклонений от заданных субъектом управления параметров.

На качестве оказываемой практической помощи отрицательно сказывается явно недостаточная правовая и методическая обеспеченность этой деятельности: не определены понятие, содержание, формы организации практической помощи применительно к различным уровням системы МВД России; нет нормативных актов, четко регламентирующих эту деятельность; не организованы анализ и оценка эффективности оказываемой помощи. Практика ведомственного нормативного регулирования идет по пути определения практической помощи подчиненным органам и подразделениям в качестве составной части контрольной деятельности. Так, в Инструкции о порядке организации и проведения инспектирования, контрольных проверок деятельности органов и учреждений внутренних дел, утвержденной приказом МВД России № 252 от 28 апреля 1997 г., закреплено, что одной из задач инспектирования является оказание практической помощи. Инструкцией по осуществлению особого контроля за деятельностью МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, иных органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России № 21 от 12 января 1998 г., в числе задач особого контроля указано оказание практической помощи в совершенствовании оперативно-служебной деятельности.

Такой подход в определенной степени правомерен, так как выявление в процессе контроля недостатков деятельности требует соответствующего управленческого воздействия, в том числе и в форме оказания практической помощи. Вместе с тем, он не исчерпывает всего содержания организации практической помощи. Зауженное понимание практической помощи приводит лишь к усилению надзора, увеличению числа совещаний, отчетов, запрашиваемых справок, что в действительности является не помощью, а дополнительной обузой для контролируемого органа. В итоге положение дел остается без изменений или меняется только "на бумаге".

Организация работы по передовому опыту нормативно урегулирована приказом МВД России № 279 от 12 августа 1992 г. "О мерах по совершенствованию выявления и внедрения передового опыта". Данным приказом определяются обязанности различных подразделений и их сотрудников по выявлению, обобщению и распространению передового опыта. Передовой опыт не может получить широкого распространения без экспериментальной проверки. Эксперимент в органах внутренних дел заключается в контролируемом локальном изменении организационных структур и процессов функционирования с целью разработки и проверки более эффективных форм организации и деятельности с последующим внедрением их в практику борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Данная деятельность регулируется Инструкцией по проведению экспериментов в органах внутренних дел и внутренних войсках, утвержденной приказом МВД России № 174 от 25 мая 1994 г.

Важным элементом правового обеспечения работы по передовому опыту и проведению экспериментов является принятие субъектом управления решения о внедрении новых форм и методов функционирования в практику деятельности органов внутренних дел. Этот этап представляется наиболее проблемным с точки зрения правового регулирования. Нормативно не установлена компетенция вышестоящих субъектов управления по отношению к нижестоящим руководителям. Вправе ли первые подписывать использование конкретных новаций на нижестоящих уровнях, если они не несут ответственность за конечные результаты их деятельности? Представляется целесообразным в определенной степени нормативно ограничить такое вмешательство в компетенцию нижестоящих субъектов управления.

Другой юридической проблемой работы по передовому опыту выступает отсутствие правового закрепления целенаправленности данной деятельности. Действующие нормативные правовые акты требуют осуществлять поиск передовых форм и методов повсеместно и во всех направлениях оперативно-служебной деятельности с последующим внедрением их в практику органов внутренних дел. Другими словами, работа по передовому опыту представляется в качестве самоцели, что неверно. Необходимо учитывать, что любое нововведение нарушает равновесие в системе, а стабильность есть важное условие ее функционирования. Поэтому целью и результатом нововведения должно выступать решение проблем, но не всех, а вновь возникающих и наиболее актуальных, требующих связи с меняющимися условиями новых подходов и эффективных способов разрешения.

Проведенный анализ состояния правового регулирования управленческого процесса позволяет сделать вывод о наличии в рассматриваемой сфере ряда противоречий и проблемных вопросов. Основное противоречие заключается в отсутствии единого подхода к определению целесообразности нормативного закрепления технологии управленческой деятельности. Одни направления управленческой деятельности нормативно урегулированы излишне детально: технологические правила и методические рекомендации по выполнению функций управления возведены в правовые нормы. Другие направления оказались вне системы правового обеспечения.

Закрепление технологических правил управленческой деятельности нормативными правовыми актами зачастую порождает следующие противоречия. Во-первых, в ряде случаев технологические нормы дезориентируют субъектов управления, заставляют в ущерб достижению результатов практической деятельности уделять повышенное внимание соблюдению всех процессуальных нюансов, предусмотренных нормами для системы управления. Во-вторых, обязательность исполнения технологических норм зачастую приводит к затратному функционированию аппаратов управления, ведь нельзя не выполнять правовые предписания, даже если руководитель видит, что юридически закрепленная форма управленческой деятельности в данной конкретной ситуации нецелесообразна, неэффективна и противоречит объективным условиям функционирования органов внутренних дел. В-третьих, несоблюдение технологических норм управленческой деятельности зачастую оценивается контролирующими субъектами и карается вышестоящими органами как более серьезный недостаток, чем не невыполнение основных задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Требуется устранить неравномерность в правовом закреплении функций управления, когда для упорядочения одной управленческой функции принимается инструкция, а другая – лишь обозначается, и не определено даже содержание этой функции. Порядок реализации одной управленческой функции не должен регламентироваться несколькими нормативными актами, т.к. тем самым закономерно закладываются противоречия между нормами, установленными различными актами, либо нормы дублируются, что также нецелесообразно.

В качестве наиболее оптимального способа совершенствования рассматриваемой сферы видится принятие на уровне МВД России комплексного нормативного правового акта, закрепляющего порядок реализации всех основных функций управления, – Инструкции об организации управленческой деятельности в органах внутренних дел. Принятие данной инструкции позволяет отменить все разрозненные нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты управления, и уравновесить систему правового регулирования управленческого процесса.

Даниленко В.А., кандидат философских наук, доцент

Уральский юридический институт МВД России