Вопросы организации законодательной власти в территориальных субъектах

Так как в соответствии с Конституцией РФ все субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять собственное законотворчество, то в сфере законодательства в настоящее время можно выделить два уровня: федеральный и региональный. И если федеральный уровень изучен достаточно хорошо, то уровень региональный остается малоизученным и требует к себе большего внимания. Его более подробное изучение позволит исправить ошибки законодателя в этой сфере и, следовательно, сделать его деятельность более эффективной.

Перед тем, как приступить к рассмотрению вопросов компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо обратиться к некоторым исходным для нашей темы конституционным положениям.

Прежде всего, это положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Закреплено единство системы государственной власти (а не единство государственной власти, как иногда пишут, ссылаясь на Конституцию). Это единство системы, как и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, относится к основам федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

В ч. 2 ст. 11 Конституции РФ установлено: государственную власть в субъектах РФ осуществляют образованные ими властные органы. Принципиальное значение для функционирования этих органов, как федеральных, так и региональных, имеет ст. 10 Конституции РФ, в соответствии с которой государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таков важнейший концептуальный принцип построения и деятельности государственной власти в России.

Основная функция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов – законодательная. На территории субъектов только эти органы вправе принимать законы, вносить в них изменения и дополнения. Если для республик (в прошлом имевших статус автономных республик, республик в составе РСФСР, а позже РФ) законодательная власть не в новинку, то для остальных субъектов России законодательство стало возможным лишь после принятия в 1993 г. Конституции РФ. В ней зафиксировано, что край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

Края и области довольно долго добивались права принимать законы. В п. 2 ст. 7 Протокола к договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга от 31 марта 1992 г. было записано: "просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев и областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях". Суть требований регионов заключалась не только в том, чтобы их актам придавался статус закона. Главное – в объеме полномочий правового регулирования. Многие законы Российской Федерации, имеющие принципиальное значение для проведения реформы на местах, для защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм только законы республик. Края и области оказались фактически лишенными возможности реализовать ряд полномочий, закрепленных за ними Федеральным договором.

Анализируя Конституцию РФ, можно сделать вывод, что на территории субъекта Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти этого субъекта могут осуществляться полномочия:

– по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71);

– по предметам, находящимся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72);

– переданные в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).

Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Таким образом, можно согласиться с тем, что в Конституции РФ не установлены нормы и процедуры, которые позволяют определить, что в сфере совместного ведения относится к полномочиям Федерации и что, соответственно, составляет полномочия субъектов РФ. Кроме того, к решению данного вопроса часто подходят не юридически, а политически. Не вполне ясно, как понимать установленное Конституцией РФ "совместное ведение". Часть 2 ст. 76 определяет только, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В этой связи встает вопрос о праве субъектов РФ издавать собственные нормативные акты по вопросам совместной компетенции до принятия федерального закона, регулирующего данную область правоотношений. Такая практика сложилась после принятия федеральной Конституции 1993 г. вследствие неурегулированности общественных отношений небольшим в то время по объему федеральным законодательством.

По подсчетам специалистов 4/5 всех законов субъектов РФ издается по предметам совместного ведения. Можно сделать вывод: субъекты Федерации выбрали тактику опережающего законотворчества. Это закреплено как в их законодательстве, так и в договорах о разграничении предметов ведения.

Подобное положение позволяет установить принцип "конкурирующей компетенции", который в Конституции не записан, хотя фактически всеми признан, а это противоречит модели регулирования совместной компетенции, установленной Конституцией РФ. Некорректно подменять нормы Конституции сложившейся практикой из-за медлительности федеральной законодательной системы (из упомянутых в Конституции почти полутора десятков федеральных конституционных законов принято только шесть).

Законодателем уже сделан очень большой шаг вперед по регулированию деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти России введением в действие нового федерального закона от 6 октября 1999 г., но нельзя не отметить, что это повлечет за собой пересмотр многих основополагающих вопросов и другими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 30 федерального закона в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с данным федеральным законом и обеспечения преемственности власти установлен переходный период – два календарных года со дня вступления в силу федерального закона, т.е. с 6 октября 1999 г.

Что касается разделения властей на уровне органов государственной власти субъектов РФ, то теоретическое обоснование преимущества этого принципа не вызывает сомнений. Однако на практике не всегда достигается четкое разделение функций и полномочий между органами различных ветвей государственной власти субъекта РФ.

Очень многое зависит от реальной расстановки сил в субъекте. Исходя из этого, в конституциях и уставах субъектов РФ бывает предусмотрена максимально возможная компетенция органов законодательной или исполнительной власти за счет компетенции или отдельных полномочий органов другой ветви власти. Совершенно справедливо замечено, что "каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России". Однако в последнее время довольно четко выделяется тенденция на усиление исполнительной власти в законодательстве субъектов РФ.

Фартыгин А.Л., адъюнкт

Уральский юридический институт МВД России