Понятие качества закона и параметры, его определяющие

Одной из важнейших задач, стоящих перед российским обществом на пути к правовому государству, является создание высокоэффективной, качественной правовой системы, в которой закону отводилась бы верховная роль как основному регулятору общественных отношений. В этой связи многие ученые отмечают вопрос о "качестве" законов, их соответствии объективно складывающимся правовым отношениям".

В своем категориальном значении термин "качество" впервые появляется в философии Аристотеля. "Качеством я называю то, – пишет он, – благодаря чему предметы признаются так или иначе качественно определенными". Качество Аристотель рассматривает в виде: а) свойства и состояния вещей (свойство есть сравнительно устойчивая характеристика вещи, почти недоступная изменению); б) возможности к природной способности или неспособности к чему-либо (к определенной деятельности, изменению и т.д.); в) определенной фигуры предмета, его внешней формы. Кроме того, он выделяет "пассивные качества и состояния", основная особенность которых состоит в способности (возможности) быть воспринимаемыми, т.е. воздействием на органы чувств производить различные ощущения. Разные виды качества Аристотель сводит к двум основным: качеству как видовому отличию вещи и качеству как ее преходящему состоянию.

Качество, по Аристотелю, есть, прежде всего, "видовое отличие сущности" – это вид вещи, реализованная в предмете форма. Этим и объясняется то обстоятельство, что вторичные сущности – видовые и родовые понятия о предметах – выражают их внутреннюю суть, "некоторое качество". "Только вторичные сущности обозначают не просто отдельно качество, как это делает, например, белое: ведь белое не означает ничего кроме качества. Между тем вид и род устанавливают качество в отношении к сущности: они обозначают (указывают на) некоторую качественно определенную сущность".

Иное понимание качества – это "состояние... сущностей, находящихся в движении, например, теплота и холодность, тяжесть и легкость, а равно другие подобные определения, в отношении которых при изменении их телам приписываются качественные превращения".

Таким образом, анализ категории качества подводит Аристотеля к проблеме многокачественности вещей, к выделению видового отличия как основного качества, которое необходимо вещи. Этот вид качества – "самый основной", т.к. это такое качество, "которое входит в состав сущности".

Разработке проблем категории "качество" посвящали свои труды многие выдающиеся ученые и мыслители прошлого. Так, Дж. Локк разделял все множество качеств на две группы: а) "первичные" качества, т.е. объективные, существующие независимо от человеческого сознания (протяженность, движение, покой, фигура и т.д.) и б) "вторичные" качества, т.е. субъективные, обусловленные спецификой органов чувств (цвет, вкус, запах и т.д.).

Деление качеств на "первичные" и "вторичные" содержало в себе возможность субъективно-идеалистических взглядов на данную проблематику. Эту возможность реализовал в своем учении Дж. Беркли. Он утверждал, что не только "вторичные", но и "первичные" качества зависят от субъекта, ибо все качества в конечном счете сводятся лишь к ощущениям.

В отечественной философской литературе существуют различные определения категории "качество". Одни авторы качеством считают совокупность свойств вещи, отличающих ее от других вещей и увязывают качество лишь с данным различием, что и выражает специфику вещи, другие отождествляют качество лишь с совокупностью свойств. "Качество... вещи, взятой сама по себе, абстрагированной от ее отношений с другим вещами, – пишет А.Я. Райбекас, – есть абстрактное качество и, очевидно, тождественно ее сущности".

"Качество есть существенная определенность предмета, – отмечается в Кратком философском словаре, – определенность органических его свойств, признаков, черт, в силу которых он является данным, а не иным предметом и отличается от других предметов. Как в природе, так и в обществе, – пишут авторы словаря, – все находится в постоянном движении и развитии, всегда что-то отмирает и возникает. Но из этого, однако, не следует, что явления не имеют определенного содержания и определенной формы существования, что они неустойчивы. Их качественная определенность и есть то, что делает их устойчивыми, что разграничивает и создает их конкретное многообразие".

В русском языке слово "качество" означает, во-первых, наличие существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих один предмет или явление от других, во-вторых, под качеством понимают то или иное свойство, достоинство, степень пригодности кого (чего)-нибудь.

В литературе довольно распространенной является точка зрения, согласно которой не следует смешивать качество со свойствами, ибо категория "качество" служит для оценки предметов, процессов, обладающих различными свойствами. Применимость категории "качество" к отдельным свойствам предмета позволяет решить вопрос о том, сколько качеств имеется у предмета: одно или много. В отечественной философской литературе по данному вопросу существуют две прямо противоположные точки зрения. Одни авторы считают, что каждый предмет имеет лишь одно качество, другие доказывают, что качеств у предмета много.

Не углубляясь в философский анализ категории "качество", необходимо отметить, что данная категория имеет место, широко используется в общественной и научной жизни и обозначает "совокупность всеобщих признаков, которые составляют качество любого явления, процесса природы, общества или мышления, и тем самым выступают методологическим основанием в изучении качества конкретного явления". Проведенный анализ различных точек зрения по поводу понятия "качество" и использования данной категории применительно к закону позволяет сделать вывод, что качество закона – это, прежде всего, совокупность его свойств, во-первых, отличающая его от других явлений, во-вторых, выявляющая его природу, закономерности развития и функционирования. Вместе с тем, качество закона можно рассматривать как оценочную категорию.

В этом смысле качество закона выступает как переменное его свойство. В.И. Гойман под качеством закона понимает совокупность свойств, обусловливающих пригодность закона удовлетворять определенные потребности как общества, так и отдельной личности соответственно его назначению и природе права.

По мнению С.В. Полениной, закон считается качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями и задачами.

На практике "качественным" считают тот закон, который применяется. Эта точка зрения является весьма распространенной и в юридической литературе. "Лучше несовершенное право", которое применяется, чем "совершенное", которое не применяется, пишет Б. Спасов.

Действительно, если закон принят, то он должен "работать", воплощаться в правовом поведении граждан и правоприменительной деятельности должностных лиц. Ведь синоним слова "качество" – пригодность к чему-либо. Если закон соответствует праву, но непригоден для реализации, то такой закон качественным называться не может. Как идеальная модель, безусловно, может существовать такая связь: закон соответствует принципам и природе права, но это "должное", а "должное" – это то, что должно осуществиться, реализоваться, чтобы стать действительным. Тогда "книжное качество" переходит в реальное.

Какие же показатели характеризуют качество закона? По этому вопросу в юридической науке существуют различные мнения. Так, С.В. Поленина выделяет юридические, социальные и политические аспекты качества закона. Юридические параметры, по ее мнению, сводятся к тому, что законы должны закреплять нормативно-правовые предписания, т.е. регламентировать отношения между субъектами путем установления их взаимных прав и обязанностей, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства. На уровне конкретного закона понятие "качество" предполагает внутреннюю логическую согласованность и способность к взаимодействию содержащихся в нем нормативных предписаний. Причем, показателями качества отдельно взятого закона, считает С.В. Поленина, выступают также соотносимость его основных типологических характеристик (юридической силы, круга регламентируемых общественных отношений, специфики содержащихся в нем норм и т.п.). На уровне отраслей законодательства качественные показатели включают системность образующих отрасль актов, т.е. их внутреннюю согласованность и взаимодополняемость, а также отсутствие пробелов в нормах права, адекватность специфики охватываемых отраслью общественных отношений методом их правовой регламентации.

На уровне системы законодательства важное значение для ее качественных характеристик приобретают своевременность обновления, расчистки и систематизации законодательства, поскольку каждый новый закон должен вписываться в систему законодательства.

Социальная характеристика качества закона предполагает адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов и их проектирование на будущее, прогнозирование возможных путей развития общественных отношений. Политические параметры качества закона могут быть определены как степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требованиям законодательной политики, задачам и потребностям общественного развития.

В.И. Гойман качество закона связывает с фактическим его содержанием (социальной адекватностью закона) и его формой (юридической адекватностью). Социальная адекватность закона характеризует его соответствие общественным отношениям, когда закон отвечает прогрессивному характеру человеческой деятельности и объективным тенденциям общественного развития, а также гуманистической природе права. С точки зрения юридической адекватности закона выделяется две группы требований. 1. В аспекте требований фундаментального характера предполагается определение: а) типа правового регулирования; б) достаточности специально-юридических средств или их соответствия целям закона (это связывается с наделением участников правоотношений правовыми возможностями); в) гарантированности порядка, процедур (юридического механизма реализации содержащихся в законе материально-практических предписаний). При этом закон должен иметь свойства акта, непосредственно регулирующего действия. 2. В аспекте требований прикладного характера закон считается качественным тогда, когда осуществляется адекватный перевод фактического содержания закона на язык права, что предполагает четкое, стилистически безупречное построение в законодательном акте нормативного материала и т.п.

Анализ указанных и иных точек зрения приводит к выводу о том, что многие показатели качества закона еще не нашли отражения в юридической литературе, не исследованы уровни качества закона, средства и способы установления основных его параметров и многие другие аспекты проблемы. Вместе с тем, следует отметить, что в отдельных субъектах РФ предпринимаются конкретные практические шаги по унификации критериев для нормативно-правовых актов. В частности, Законодательным собранием Свердловской области в 1999 г. принят закон "О правовых актах в Свердловской области", одной из целей которого является установление "общих требований к правовым актам государственной власти Свердловской области".

Итак, закон обладает множеством свойств, каждое из которых имеет свое, отличное от других, качество, при этом в различных конкретных условиях закон проявляет различные, строго определенные, специфические для каждого конкретного случая свойства. Рассмотрим основные свойства (показатели, параметры) закона.

1. Закон – это официальный документ, для которого характерны определенные реквизиты, структура, символы, способы и стиль изложения. Форма закона имеет существенное значение в правовом регулировании общественных отношений, поэтому, как отмечается в юридической науке, существует система специальных требований, предъявляемых к ней. Так, язык закона должен быть точным, ясным, кратким и рассчитанным на рациональное, а не на эмоциональное восприятие. К сожалению, в последние годы под популистским предлогом сделать закон понятным каждому, его заполнили многословными рассуждениями, в которых тонут устанавливаемые им правила.

2. Закон – результат правотворческой деятельности. Следует иметь в виду при определении качества закона, что он представляет собой результат особой, интеллектуально-волевой, творческой деятельности, которая включает материальный и духовный субстрат. Кроме того, законы принимаются в строго определенных процедурно-процессуальных формах, которые устанавливаются Конституцией РФ, Конституциями республик, Уставами краев, областей и регламентами соответствующих законотворческих органов.

3. Нормативность закона означает то, что он адресуется неперсонифицированным субъектам, действует непрерывно, регламентирует наиболее типичные социальные ситуации, т.е. он нормативен. Поэтому представляется неправильной практика Федерального Собрания РФ, когда издаются федеральные законы, в которых наряду с нормативными положениями закреплены индивидуально-конкретные меры, направленные на материальное обеспечение и медицинское обслуживание вдов и семей отдельных граждан.

В современной юридической литературе даже предпринималась попытка обосновать закрепление в законе индивидуальных и иных правовых предписаний. Так, А.В. Мицкевич пишет, что "закон почти всегда (выделено авт.) – это нормативный акт, устанавливающий, излагающий, отменяющий или изменяющий общие предписания нормы права... Общий характер (нормативность) закона не означает того, что в законе не могут содержаться отдельные индивидуальные или директивные предписания.

Однако следует согласиться с С.В. Полениной и Р.О. Халфиной в том, что одной из причин бездействия законов является насыщенность их декларациями, описаниями, пожеланиями, среди которых трудно найти норму права.

4. Верховенство закона означает, что он обладает высшей юридической силой в системе всех правовых актов (как нормативных, так и индивидуальных), поскольку является актом верховной представительной власти на федеральном либо региональном уровне.

5. Прямое действие закона предполагает наделение социальных субъектов непосредственно правами и обязанностями. На наш взгляд, конкретизация закона Президентом, Правительством, министерствами и прочими субъектами правотворчества возможна лишь при прямом указании об этом в самом законе, поскольку принимаемые затем разнообразные постановления, инструкции, нередко, выхолащивают содержание закона.

6. Непререкаемость закона означает, что все изменения и дополнения, например, в федеральный закон должны вноситься только законом Федерального Собрания РФ, что все иные правовые акты (нормативные, правоприменительные, интерпретационные) должны соответствовать законам.

7. Фундаментальность закона предполагает, что он должен регулировать наиболее важные, основополагающие отношения. Каждый закон имеет свой предмет регулирования. "Одна их актуальнейших задач правовой науки, – пишет Р.О. Халфина, – разработка объективно обоснованных критериев предмета закона. Определение сферы законодательного регулирования, четкое разграничение отношений, регулируемых непосредственно законом или через систему подзаконных актов, дает возможность соблюдения законов, а также их систематизации. Это одно из необходимых условий действенности закона, выполнение им функций центра нормативной системы".

8. Технико-юридические свойства закона – это средства, приемы, способы, методы, понятия и термины, используемые в нем, которые должны соответствовать регулируемым общественным отношениям. Так, термины необходимо использовать в единстве, употреблять их в одном значении в различных правовых актах, не применять архаичные или непонятные иностранные слова и т.д.

Приятно отметить, что данная проблема нашла свое отражение в уже упоминавшемся нами законе Свердловской области о правовых актах, в котором в ст. 18 закрепляется "использование в правовых актах новых иностранных терминов и выражений допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские термины и выражения или термины иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными". И далее, в ст. 19: "слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве".

9. Реальность закона означает, что он должен точно отражать действительность, соответствовать регулируемым общественным отношениям, учитывать назревшие потребности и интересы общества, а также прогрессивные тенденции социально-экономического, политического, духовного развития страны.

10. Стабильность закона является одним из основных его параметров качества. Отсутствие стабильности в действующем законодательстве негативно влияет на развитие экономической и политической, социальной и духовной сферы жизни российского общества, состояние законности и правопорядка.

11. Динамичность закона предполагает, во-первых, то, что он должен учитывать динамизм общественной жизни, т.е. закон должен не только отражать реальную действительность, но и проецировать на будущее возможное поведение социальных субъектов, выполняя функции опережающего отражения; во-вторых, изменения в различных сферах общественной жизни, предмете законодательного урегулирования должны оперативно отражаться в соответствующих изменениях и дополнениях закона. Своевременность обновления законодательства – важнейший показатель его качества.

12. Обязательность закона должна быть обеспечена строго определенными мерами государственного и иного воздействия, т.е. закон должен быть защищенным. К сожалению, это условие не всегда соблюдается. Так, в федеральном законе "О бухгалтерском учете", например, указано, что за нарушение его норм устанавливается уголовная, административная и иные виды юридической ответственности. Однако ни в УК РФ, ни в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР соответствующие санкции до сих пор не закреплены.

13. Ресурсообеспеченность закона означает то, что закон будет качественным лишь в том случае, если он обеспечен материальными, финансовыми, организационными, информационными, идеологическими, людскими и иными ресурсами.

14. Эффективность закона означает соотношение между теми целями, для достижения которых был принят закон, и полученным фактическим результатом действия данного закона.

15. Оптимальность действия закона предполагает, что он строго определяет пределы своего действия во времени, пространстве и по кругу лиц.

16. Системность закона означает, во-первых, внутреннюю согласованность нормативно-правовых предписаний, входящих в его содержание. Во-вторых, его непротиворечивость, тесное взаимодействие с другими законами и нормативными актами. Отсутствие пробелов и других погрешностей в законе свидетельствует о его высоком качестве.

17. Доступность закона предполагает не только ясность и четкость изложения в нем нормативно-правовой информации, но и возможность субъектов ознакомиться с его содержанием.

18. Нравственность закона означает, что он соответствует нормам морали, отражает идеи и состояние свободы и ответственности, справедливости и равенства, гуманизма, общественной и личной безопасности и т.п.

19. Эстетичность закона – важно иметь в виду привлекательность изложения в нем норм права, его структуры, удачное название, расположение разделов, глав, статей, пунктов, частей и т.п.

В юридической литературе рассматриваются и другие свойства и характеристики закона, которые необходимо включать в стандарты качества закона. Причем нужно иметь в виду, что эти и другие требования подлежат существенной корректировке в зависимости от того, анализируем ли мы качество отдельного закона либо их совокупность, отраслевое законодательство либо систему законодательства в целом.

Критериями, по которым определяется качество закона, на наш взгляд, служат: во-первых, свойства (показатели) закона, характерные для национальной правовой системы общества. На их основе должны разрабатываться стандарты качества закона, причем применительно к федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, законам, регулирующим отдельные типы и виды общественных отношений (имущественные, административные, семейные, земельные и т.п.). Во-вторых, критериями качества закона служат определенные международные стандарты, общепризнанные нормы и принципы международного права, а также положения международных договоров России. В-третьих, важным критерием закона является практика его реализации, ценность (полезность), максимальная эффективность для отдельных людей, коллективов и организаций, государства и общества в целом.

В виде критериев оценки качества закона могут выступать также разнообразные социальные нормы (нравственные, политические, эстетические, религиозные, корпоративные и т.п.), принципы права и нормотворчества, определенные идеи, взгляды, установки и т.п.

В настоящее время перед юридической наукой стоит важная задача по разработке стандартов качества. Полагаем, что стандарт качества закона – это научно обоснованный типовой образец (идеальная модель закона, на которую обязан ориентироваться правотворческий орган). Он (стандарт) представляет собой комплексный, интегральный показатель качества закона, включающий систему наиболее ценных и совершенных параметров содержания и формы закона. Чем больше тот или иной закон соответствует стандарту, тем больше его качество, эффективность и ценность для общества. При этом следует сказать, что стандарт качества закона как система наиболее ценных и совершенных параметров не остается постоянным, он динамичен и меняется в процессе развития общественных отношений. Стандарт должен включать в себя те параметры, свойства, которые в настоящий момент наиболее ценны и полезны для общества.

Показатели качества закона могут быть относительными или абсолютными. Так, высшая юридическая сила, непререкаемость и иные подобные параметры закона мы считаем абсолютными. Прямое же действие закона в некоторых случаях является относительным показателем, поскольку в самом законе, например, указывается на необходимость принятия конкретизирующих его законов, постановлений правительства или иных нормативно-правовых актов. Так, для развития Гражданского кодекса РФ требовалось издание законов об акционерных обществах, производственных кооперативах и т.п.

Показатель качества закона, характеризующий одно из его свойств (например, верховенство), называется единичным, два и более свойств – комплексным. В подавляющем большинстве случаев для оценки качества закона требуются комплексные показатели.

Принципиально важным представляется выделение различных уровней качества закона. Под уровнем качества закона понимается его относительная характеристика, основанная на сравнении качества одного закона с качеством другого, либо с соответствующей совокупностью базовых, стандартных показателей (идеальной моделью закона).

Выделяют три уровня качества закона: высший, среднедостаточный и низший.

1. Высший уровень качества закона достигается при соответствии его стандарту качества закона, т.е. когда в нем отсутствуют какие-либо погрешности; он наиболее полно и адекватно отражает назревшие потребности и интересы, оптимально регулирует общественные отношения, одновременно стабилен и динамичен, максимально эффективен для отдельных лиц, их коллективов и организаций, общества в целом, позволяет достичь в самых разнообразных социально-правовых ситуациях наивысшего полезного эффекта.

2. Среднедостаточным можно считать такой уровень закона, когда закон имеет определенные погрешности в содержании и форме, но в конкретных социально-экономических, политических, национальных и иных условиях, обеспечивает более или менее нормальное регулирование общественных отношений.

3. Низкий уровень качества закона означает наличие в законе существенных пробелов и противоречий, других погрешностей как в его содержании, так и в форме. Отсюда его слабая эффективность воздействия на общественные отношения.

Уровень качества закона устанавливается с помощью разнообразных способов и методов. Так, органолептический способ предполагает определение качества закона с помощью органов чувств (зрения, слуха и т.п.). Например, зрительное восприятие позволяет установить технико-юридические и эстетические параметры закона. Важным методом установления качества закона является толкование со всеми присущими ему свойствами познания (грамматическими, логическими, систематическими, историко-политическими, специально-юридическими и т.п.). С помощью толкования закона происходит уяснение цели и задач его издания, основных его свойств и параметров, выявление его связи с другими законами, уточнение отдельных понятий и т.п. Конституционный Суд РФ, например, может установить соответствие того или иного закона Конституции РФ.

Наиболее полно и обстоятельно негативные и позитивные свойства закона устанавливаются обычно в процессе его реализации, а также в ходе изучения и обобщения материалов правоприменительной практики. Здесь определяется качество и эффективность любого закона, его ценность в правовой системе общества.

Наиболее совершенным является комплексный метод установления качества закона. В данном случае на основе глубоких и всесторонних научных исследований выясняются основные параметры закона и регулируемых им общественных отношений.

Серьезные научные изыскания позволяют установить, насколько верно законы отражают все назревшие потребности и интересы, которые необходимо удовлетворить с помощью закрепленных ими норм права. Юридическая наука в этом плане в настоящее время в долгу перед законодателем.

Разработка механизма управления качеством закона – другое важное направление отечественной юридической науки. Полагаем, указанный механизм включает комплекс социальных и специально-юридических мер, направленных на обеспечение поддержания максимально высокого уровня качества закона. В этом плане, во-первых, следует разработать разнообразные стандарты законов, которые бы отражали наивысший уровень их качества; во-вторых, важнейшим компонентом механизма управления качеством закона является систематизирующая деятельность, позволяющая устранять противоречия, пробелы и другие погрешности в законе; в-третьих, существенная роль в данном механизме должна быть отведена контрольной деятельности законодателей всех уровней. Следует согласиться с А.И. Лукьяновым в том, что "полноценные правовые акты можно создавать только тогда, когда есть возможность следить за их исполнением, вовремя обнаруживать недостатки в них".

Основным критерием оценки качества закона является правоприменительная практика. "Если в процессе правоприменения возникает препятствие, трудности, остановки, – пишет В.Н. Баранов, – то содержание, либо формы (а возможно, то и другое вместе) нормы права дефектны, неадекватно отражают предмет регуляции". То есть развивающиеся общественные отношения, социальная практика есть объективный критерий, характеризующий качество любого закона.

Андреев А.В., адъюнкт

Уральский юридический институт МВД России