Проблемы организации конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации

Объективно необходимость конституционных (уставных) судов на региональном уровне обусловлена демократизацией государства, принципом разделения государственной власти не только "по горизонтали", но и "по вертикали", поиском эффективной формы конституционного контроля по сравнению с традиционными, осуществляющимися органами государственной власти, а главное – переходом от фиктивного к реальному федерализму. Судебный конституционный контроль, как показывает международный опыт некоторых федеративных государств, а также уже имеющийся опыт ряда наших региональных конституционных и уставных судов, позволяет сочетать федеральный и региональный интересы в обеспечении конституционной законности.

Закономерность появления конституционных (уставных) судов на уровне субъектов Российской Федерации обусловлена тем, что конституционное правосудие является неотъемлемым элементом демократической государственности, обеспечения реального разделения властей в федеративном государстве, в том числе и на региональном уровне. В определенной мере это обусловлено и продиктовано общественными ожиданиями, поддержкой научного и судебного сообществ, должностных лиц. Поэтому не случайно большая активность в становлении органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации наблюдалась в период пика демократических преобразований.

Ныне исчезли юридические основания для споров о легитимности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" поставил в этом вопросе точку. Сейчас конституциями и уставами более 30 субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность создания таких судов.

Несмотря на то, что с принятием данного закона создание органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации получило правовую основу, процесс формирования конституционных (уставных) судов не получил бурного развития. В настоящее время конституционные суды или подобные им органы конституционного контроля образованы лишь в республиках, да и то только в тех, где они были созданы еще до придания им законом легитимного характера. В иных субъектах Российской Федерации, основным законом которых является устав, становление конституционной юстиции идет крайне медленно. Законы об уставном суде приняты в Красноярском крае, Иркутской, Свердловской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. Образованы и действуют суды лишь в Иркутской и Свердловской областях. В уставах еще почти 20 субъектов Российской Федерации предусмотрено образование уставных судов. Реальная работа над проектами законов о конституционных и уставных судах ведется в незначительном числе субъектов Российской Федерации (Белгородской, Воронежской, Курганской, Саратовской областях).

Одной из существенных причин этого (может быть, даже главной) является наличие в регионах сильных предубеждений в целесообразности конституционных (уставных) судов. Последнему содействуют и попытки создать фактически "смешанную" систему конституционного контроля, приспособив для этого на региональном уровне федеральные суды общей юрисдикции. По нашему мнению, суды общей юрисдикции не приспособлены к отправлению конституционного судопроизводства, что обусловлено самой спецификой конституционного (уставного) судопроизводства.

В свете сказанного необходимо четко осмыслить преимущества судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации. Именно глубокая теоретическая проработка данных проблем, а также изучение практики деятельности уже созданных конституционных (уставных) судов позволит преодолеть предубеждение о целесообразности и ускорить процессы формирования данных органов.

Уже сейчас, несмотря на непродолжительную историю деятельности конституционных (уставных), судов ясно, что данные органы позволяют самостоятельно, на региональном уровне, решать вопросы укрепления конституционного строя, а именно, формирование правовых систем субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, их конституциями (уставами).

Предупреждая и разрешая коллизии, споры, конституционные (уставные) суды ряда республик и Свердловской области осуществили вполне квалифицированное и компетентное толкование своих конституций (уставов). Десятки законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации были "дисквалифицированы" из-за несоответствия конституции (уставу), а также федеральному законодательству и позициям Конституционного Суда Российской Федерации.

В Республике Саха (Якутия), в Республике Бурятия, в Свердловской области конституционная юстиция способствует формированию оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления. Создание в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов необходимо также с точки зрения обеспечения реализации закрепленных в ст. 45 и 46 Конституции РФ положений о гарантированности государственной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина посредством осуществления правосудия органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подтверждается и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И наконец, предполагаемое участие судов в процедурах отрешения глав субъектов Федерации является серьезным превентивным средством от возможных нарушений конституции (устава). Отсутствие данных органов в некоторых субъектах Российской Федерации делает невозможным отстранение высшего должностного лица. Так, например, ч. 2 ст. 74 Конституции (Основного закона) Республики Тыва предусматривает возможность отрешения от должности Президента Республики Тыва Верховным Хуралом Республики на основании решения Конституционного суда Республики. Закон "О Конституционном суде Республики Тыва" был принят еще в 1992 г. Однако его фактическое отсутствие делает норму Конституции этой республики фиктивной и исключает возможность отрешения ее Президента по данному основанию.

В обозначенном контексте хотелось бы обратить внимание на процедуру досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренную ч. 2 ст. 9 федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 29 июля 2000 г.). Она предусматривает право высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Анализ данной нормы приводит к выводу о том, что в части, касающейся установления соответствия принятых нормативных правовых актов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта, законодатель под соответствующим имел в виду конституционный (уставный) суд субъекта в случае, если такой орган сформирован.

Подобным образом, на наш взгляд, предусмотрена возможность участия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта (ч. 2 ст. 19 указанного закона).

Законодатель не оставил без внимания и сферу местного самоуправления. Так федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 4 августа 2000 г. в ч. 3 ст. 49 предусмотрел участие судебной власти в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (за исключением глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов). И хотя данные нормы прямо не говорят о конституционных (уставных) судах, нам видится, что их участие неизбежно. Ведь именно данные органы, как предусмотрено ч. 1 ст. 27 федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации", рассматривают вопросы соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Необходимость формирования активной, эффективной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации очевидна. Однако существуют проблемы создания и деятельности конституционных (уставных) судов, решение которых будет способствовать расширению "географии" судебного конституционного контроля на региональном уровне. Этих проблем достаточно много. Мы остановимся на главных, ключевых.

1. В ряде субъектов Российской Федерации существуют затруднения в разработке проектов законов о судебных органах конституционного (уставного) контроля из-за отсутствия квалифицированных экспертов и недостатка средств для оплаты таких проектов. Способствовать решению данной проблемы, по мнению многих ученых-государствоведов, мог бы добротный модельный закон "О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации", который с учетом специфики региона мог бы трансформироваться в законы соответствующих субъектов либо использоваться для корректировки уже действующих нормативных актов. Проект такого модельного закона уже подготовлен в рабочем аппарате Полномочного представителя Президента России в Конституционном Суде РФ. В этом проекте обобщен уже существующий опыт законодательного регулирования статуса конституционных (уставных) судов, а также тенденции современного законодательства и потребности складывающейся практики. Главное теперь – реализовать данную идею. В этом аспекте могут быть использованы два варианта: 1) модельный закон принимается Федеральным Собранием Российской Федерации и рекомендуется субъектам в качестве образца для работы над законами о конституционных (уставных) судах; 2) модельный закон разрабатывается и рекомендуется региональными ассоциациями для своих членов – соответствующих субъектов Российской Федерации. Определенный опыт такой работы уже имеется у Северо-Западной ассоциации, которая рассматривала проект профессора А.А. Белкина под названием "Закон об Уставном суде Санкт-Петербурга".

2. В связи с созданием конституционных (уставных) судов возникает и ряд организационных проблем, касающихся выбора оптимального варианта суда, порядка его формирования. Во многом это обусловлено финансированием суда за счет бюджета соответствующего субъекта, а также предполагаемой интенсивностью работы суда.

Действующие конституционные (уставные) суды, как известно, имеют в своем составе пять-девять судей. Избираются либо назначаются они, как правило, для работы на постоянной профессиональной основе. Большинство судов формируется законодательным собранием по представлению главы субъекта Российской Федерации. Возможность занятия должности судьи по совместительству предусматривается законом "Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа".

Опыт показывает, что весьма "рискованно" создавать суд в составе менее пяти судей, когда по тем или иным причинам может оказаться под вопросом необходимый для рассмотрения дела кворум. Такая ситуация нередко возникает в суде, если он сформирован частично.

Не отрицая существующего порядка формирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, копирующего федеральную модель, по нашему мнению, допустимо пойти по пути формирования конституционных (уставных) судов судьями, работающими на непостоянной основе, из числа научных кадров юридических вузов. Конечно, это возможно лишь в тех регионах, где имеются юридические вузы и сильные научные кадры.

Одно из главных возражений против конституционных (уставных) судов – это ссылка на их "незагруженность", слабую интенсивность в рассмотрении дел. При этом нередко их деятельность сравнивается с судами общей юрисдикции. Такая аналогия, мягко говоря, некорректна. Особенности конституционного правосудия обусловлены тем, что деятельность судьи конституционного (уставного) суда имеет научно-исследовательский характер. Сама подготовка к разрешению конституционного дела иногда требует многомесячного масштабного изучения не только отечественного законодательства, но и правоприменительного доктринального массива. Это сложная исследовательская работа, во многом неизвестная судьям общей юрисдикции, а потому и сравнивать их деятельность неправомерно.

Интенсивность деятельности наших конституционных (уставных) судов, как отмечает исследователь этих проблем В.А. Кряжков, – на уровне конституционных (государственных) судов немецких земель в период их становления. Аналогичный период переживает и наша региональная конституционная юстиция.

3. Наиболее сложной проблемой является установление полномочий конституционных (уставных) судов. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" фактически обобщил сложившуюся в субъектах Российской Федерации практику законодательного регулирования статуса названных судов. Он установил, что конституционный (уставный) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования данных нормативных актов (ч. 1 ст. 27).

В связи с этим возникла проблема: может ли конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации быть наделен правом рассматривать и другие вопросы, или его компетенция должна ограничиваться лишь теми полномочиями, которые названы в упомянутом ФКЗ. Представляется, что определенная этим законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. К таким вопросам, на наш взгляд, относятся: контроль за решением Законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума, а также участие в процедуре досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, о чем мы говорили выше.

4. Определенный практический интерес приобретает вопрос об уставном правосудии в сложносоставных субъектах Российской Федерации.

Здесь существует две проблемы: 1) целесообразно ли создавать уставные суды не только в области (крае), но и во входящих в них автономных округах; 2) насколько компетенция уставного суда области (края) распространяется на проверку нормативных актов автономного округа и что в случае ее распространения является "мерилом", в соответствии с которым определяется уставность названных актов.

Прежде всего, нужно подчеркнуть, что эти проблемы не могут быть решены областью (краем) односторонне. Они могут быть урегулированы, только исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, Федеральным законом об отношениях округов, входящих в состав края или области и (или) договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, как того требуют п. 4 ст. 66 Конституции РФ, определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области и постановление того же суда от 14 июля 1997 г. о толковании содержащегося в ч. 4. ст. 66 Конституции РФ положений о вхождении автономного округа в состав края, области. Во всяком случае, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, устав автономного округа как основной акт субъекта Российской Федерации не может быть объектом нормоконтроля уставного суда области (края). О его конституционности вправе высказываться лишь Конституционный Суд РФ.

Четыре автономных округа – Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Корякский – предусмотрели в своих уставах создание уставных судов. Трехсторонним договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа не исключается создание подобного суда и в этом округе. Уставы других автономных округов не предусматривают создание собственных уставных судов, что иногда обусловлено и тем, что области, в состав которых они входят, не претендуют на такие суды (Архангельская и Читинская области).

Другая проблема – насколько юрисдикция Уставного суда области (края) действует в отношении нормативных актов входящих в них автономных округов. В данном аспекте достаточно примечателен закон Красноярского края от 27 апреля 1999 г. "Об Уставном суде Красноярского края", который предусмотрел, что юрисдикция этого суда распространяется на всю территорию края за исключением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, если иное не вытекает из договоров между органами государственной власти соответствующего автономного округа (ст. 2). Данное положение закона, на наш взгляд, более оптимально решает указанную проблему с юридической точки зрения. По-видимому, эта модель решения обсуждаемого вопроса может быть рекомендована заинтересованным субъектам Российской Федерации.

5. Эффективность деятельности конституционного (уставного) суда предопределяется во многом кругом субъектов, обладающих правом обращения в него.

В ныне действующих региональных законах в этом вопросе имеются существенные различия. Но практика показывает, что там, где депутаты индивидуально наделены правом обращения в суд, а также имеет такое право прокурор субъекта, а при конкретном нормоконтроле – граждане, интенсивность работы достаточно высока. Так, по состоянию на 1 января 1999 г. депутаты Государственного собрания Республики Саха (Якутия) 30 раз обращались в Конституционный суд Республики, что составило более половины дел, рассмотренных за этот период по существу. По инициативе прокуроров республик рассмотрено каждое десятое дело в конституционных судах. Конституционными судами Башкортостана, Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Саха (Якутии), Уставным судом Свердловской области рассмотрено более четырех десятков дел по жалобам граждан, их объединений. Почти в половине решений, принятых конституционными (уставными) судами, содержатся выводы о неконституционности обжалуемых законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, которыми нарушались избирательные, трудовые права граждан, права частной собственности, социального обеспечения, налогообложения и другие права, гарантированные Конституцией.

Целесообразно, на наш взгляд, в будущих законах о конституционных (уставных) судах, а при необходимости и в Конституциях (Уставах), предусмотреть широкий круг субъектов обращения в названных судах по делам абстрактного нормоконтроля, а также права граждан и их объединений обращаться с жалобой о проверке конституционности регионального закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Реализация этой рекомендации позволит занять конституционным (уставным) судам достаточно широкую "нишу" для самостоятельной деятельности.

6. Перспектива долговременного функционирования конституционных (уставных) судов зависит, главным образом, от урегулирования отношений с судами общей юрисдикции.

Действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент "конкуренции" в полномочия судов. Следует полагать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 27) и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. и 16 июня 1998 г., согласно которым:

– суды общей юрисдикции на территории субъекта Российской Федерации не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, давать толкование Конституций (Уставов), если региональным законом они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда и последний осуществляет свою деятельность;

– конституционные (уставные) суды помимо перечисленных полномочий вправе рассматривать и другие публично-правовые вопросы и споры, не отнесенные ФКЗ к ведению судов общей юрисдикции;

– из ст. 76 Конституции РФ не вытекает правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъекта Федерации не соответствующими их Конституциям (Уставам). По смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции РФ это возможно лишь для органов конституционного судопроизводства, если такое их правоприменение предусматривается Конституциями (Уставами).

Мы рассмотрели лишь часть проблем в сфере конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации. Не рассмотрены остались еще многие вопросы, от комплексного решения которых зависит дальнейшее расширение "географии" регионального конституционного (уставного) контроля. Подводя итог, хотелось бы отметить, что говорить о единстве правового пространства Российской Федерации, реальном разделении властей на региональном уровне мы сможем лишь с момента эффективной деятельности судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации на всей ее территории.

Тетерятников Н.Ю., адъюнкт

Уральский юридический институт МВД России