Локальное регулирование в системе правового регулирования

Важнейшим условием развития государственно-организованного общества является правовое регулирование. Под правовым регулированием в юридической литературе понимается целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью системы правовых (юридических) средств.

Несмотря на значимость указанной категории как для развития правовой науки, так и для юридической практики, она не получила достаточного развития в правоведении. Правда, в середине 60-х гг. к ней проявился повышенный интерес среди ученых, опубликовавших ряд работ по проблеме.

Однако в последующем эта проблема была забыта и даже устранена из учебных вузовских программ. Вместе с тем, она имеет важное значение для развития общественных отношений во всех сферах общественной жизни. Это комплексное, системное образование (не случайно в науке широкое распространение получил термин "механизм правового регулирования"), включающее самый широкий комплекс правовых средств (нормы права, правовые отношения, акты реализации, правоприменительные акты и т.д.). Правовые явления, при помощи которых осуществляется правовое регулирование, образуют целостную систему, действуют не изолированно, а в комплексе, составляя механизм правового регулирования. Основными элементами этого механизма являются нормы права, правовые отношения, акты реализации, правоприменительные и интерпретационные акты. В юридической науке, как теоретической, так и отраслевой, имеется немало работ, посвященных анализу указанных элементов, рассмотрены они и в учебниках по соответствующей отрасли права. Однако получить полное представление об их роли, особенностях, принципах можно лишь при анализе в единстве, действии в рамках правового регулирования.

Изменившиеся общественные отношения потребовали принципиально иного подхода к правовому регулированию, изменения средств, приемов, методов, способов и типов правового регулирования. Это не могло не сказаться и на отношении к идее правового регулирования. Появился ряд работ, по-иному, нетрадиционно рассматривающий отдельные элементы и сам процесс правового регулирования. Сейчас становится очевидным, что нынешний уровень научно-теоретических и практических знаний о различных элементах механизма правового регулирования, их оптимальном выражении и формально-юридическом закреплении является недостаточным для обеспечения эффективного правового регулирования в изменившихся современных условиях и требует дополнительной специальной разработки.

Правовое регулирование – сложная система, включающая целый ряд подсистем более низкого порядка. Среди них большое значение отводится системе локального регулирования. Локальное регулирование – одна из разновидностей (форм) правового регулирования. Как известно, в науке и практике различают два вида правового регулирования (как и любого социального регулирования вообще) – нормативное и индивидуальное (казуальное). Казуальное регулирование – это осуществляемое на основе норм права воздействие на конкретных субъектов права путем установления применительно к ним определенных по содержанию субъективных прав и юридических обязанностей. Оно призвано конкретизировать общие положения норм права по отношению к конкретным обстоятельствам. Как правило, оно осуществляется в рамках конкретных правоотношений и по своему характеру является поднормативным (т.е. вытекающим из норм права и соответствующим нормативным предписаниям).

Основным же определяющим средством правового регулирования являются нормы. Именно нормативное регулирование составляет основу, сердцевину правового регулирования. Это регулирование выражается в установлении государством правил поведения, адресованных индивидуально неопределенному кругу лиц и рассчитанных на исполнение при определенных жизненных обстоятельствах (опять же закрепленных нормативно в гипотезе юридической нормы). Следовательно, именно нормы определяют все стороны и аспекты правового регулирования, в том числе и индивидуальное правовое регулирование. Это обстоятельство позволило отдельным авторам и в индивидуальном регулировании видеть нормативный характер. Так, например, Т.В. Кашанина выдвинула положение, согласно которому "в процессе индивидуального регулирования вырабатываются индивидуальные нормы, или "микронормы". Это правила поведения, сформулированные конкретным субъектом права, выражающие его собственную волю, пригодные для регулирования отношений (участником которых он является), относящиеся к сфере правового регулирования и охраняемые силой государственного принуждения".

Подобное положение вызывает категорические возражения, т.к. при этом теряется особенность правовой нормы (как и права в целом) – ее нормативность, общий, неперсонифицированный характер. Теряется и смысл нормативного и индивидуального регулирования, превращая последнее в разновидность нормативного регулирования.

Неслучайно автору не удалось достаточно убедительно аргументировать свою позицию. Так, Т.В. Кашанина утверждает, что "всеобщность индивидуальной нормы носит не юридический (т.е. обязательный) характер, а, скорее, моральный, и поэтому, хотя индивидуальная норма обязательна, не всегда имеются твердые гарантии ее неукоснительного соблюдения". Следовательно, как утверждает автор и “индивидуальной норме свойственна нормативность, но последняя не абсолютна".

Подобная трактовка не только юридически небезупречна, но и оказывает медвежью услугу правоприменительной практике и реализации права. Получается, что каждый субъект будет ощущать себя творцом "права", заниматься своего рода правотворчеством, хоть и специфическим. Вряд ли такое положение способствует эффективности правового регулирования. В современной России и так существует достаточно большое количество правотворческих субъектов, обилие которых усложняет законодательство, приводит к противоречиям, дублированию, пробелам. Тем более, что анализ юридической практики показывает, что в ней происходит не "свертывание" индивидуальной регламентации (ее "нормативация"), а, напротив, вырабатываются многочисленные новые, самые разнообразные средства правового регулирования. Так, в сфере хозяйственных отношений к числу ненормативных (индивидуальных) юридических средств относят не только договор, но и недоговорные обязательства, меры ответственности, оперативного воздействия и др.

С другой стороны, в литературе предпринимались попытки трактовать отдельные элементы нормативной регламентации как индивидуальное регулирование. Следовательно, и индивидуальное, и нормативное регулирование – два самостоятельных вида правового регулирования при определяющей роли нормативного.

Нормативное правовое регулирование – достаточно сложное явление со множеством форм, особенностей и проявлений. Эта сложность предопределяется сложностью общественных отношений, требующих различного характера регулирования. В современной России эта сложность усугубляется многообразием субъектов и сфер правотворчества. Так, даже Конституция РФ рассматривает как самостоятельные федеральное централизованное регулирование и собственное правовое регулирование субъектов федерации. На практике пышным цветом расцветает ведомственное правотворчество (правовое регулирование). Различают законодательное и подзаконное правовое регулирование. В результате система законодательства как база правового регулирования представляет собой "слоеный пирог", состоящий из самостоятельных, порою несовместимых между собою частей.

Прежде всего, противоречия проявляются уже в рамках федерального правового регулирования. Президент, правительство нередко издают акты, противоречащие федеральным законам, порой вмешиваются в сферу законодательной регламентации. Руководители министерств и ведомств своими актами иногда "подправляют" законодательство, внося в него существенные изменения.

Не достигнуто единство и между федеральным правовым регулированием и собственным правовым регулированием субъектов федерации. Как известно, нормативные акты делятся на законы и подзаконные акты. В основе такого деления лежит принцип верховенства закона. Однако российская правовая система знает не только законодательство Федерации. Законы, согласно Конституции РФ и Уставам областей, принимаются и субъектами федерации, в том числе и областными представительными органами. Если учесть, что законы (даже областные) обладают высшей юридической силой, а, например, указы Президента или постановления Правительства – подзаконны, то неизбежны противоречия между ними. Практика показывает, что областные и республиканские законы противоречат не только федеральным законам, но, чаще всего, актам Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Конституции РФ самостоятельный блок правового регулирования составляет муниципальное самоуправление. Принимаемые органами местного самоуправления, не входящими в систему государственного механизма, нормативные акты включаются в единую систему нормативных правовых актов. Однако поскольку компетенция местного самоуправления и государственного регулирования разграничена недостаточно четко, а муниципальные органы по-прежнему осуществляют те же функции, что и их предшественники – местные советы, их акты часто противоречат актам как субъектов федерации, так и федеральных органов.

Наконец, еще один слой правового регулирования – локальное правовое регулирование. Локальное регулирование – производное от централизованного, осуществляемое с помощью локальных правовых норм, которые применяются в рамках предприятий субъектами, выполняющими управленческие функции, и направленное на самоорганизацию и саморегуляцию трудовым коллективом общественных отношений, складывающихся в рамках данного предприятия.

Основой локального правового регулирования являются локальные правовые нормы. Локальные нормы – это специфическая разновидность правовых норм, вытекающая из особенностей локального нормативного регулирования. Поэтому они обладают рядом признаков, отличающих их от государственно-правовых норм общенормативного характера. Вместе с тем, это именно правовые нормы.

Авторы, анализирующие локальные нормы, не пришли к общему мнению об их природе и особенностях. Так, по мнению Р.И. Кондратьева, локальная норма, во-первых, как бы синтезирует волю государства и организации; во-вторых, принимается на предприятии и действует в его пределах; в-третьих, конкретизирует общую норму применительно к специфике данного предприятия. Примерно те же признаки отмечает и В.К. Самигуллин. По его мнению, эти нормы исходят в конечном счете от государства; гарантированы его принудительной силой; действуют на территории только конкретного предприятия; не имеют поэтому той степени общности, которая свойственна нормам общегосударственным (централизованным).

Достижения юридической науки в рассматриваемой сфере развила дальше Л.И. Антонова, которая в своей работе дала более обобщенную характеристику локальных правовых норм. Эти нормы принимаются на предприятии и действуют в его пределах:

– субъектом их принятия является администрация либо трудовой коллектив;

– они имеют дополнительный характер к нормам общегосударственным;

– своим предметом они имеют трудовые либо организационно-управлен-ческие отношения.

С указанными характеристиками можно согласиться, но с одной оговоркой. Вряд ли можно говорить, что локальные нормы действуют в пределах предприятия. В отличие от иных правовых норм, действующих во времени, в пространстве и по кругу лиц, локальные нормы действуют лишь по кругу лиц. Конечно, нормы локального характера, как и общие нормы, не персонифицированы. Однако субъект локальной нормы всегда количественно определен: это коллектив наемных работников, определенных штатным расписанием, члены товарищества или акционерного общества. Однако нельзя сказать, что они действуют только на работников предприятия, учреждения, организации. В условиях разнообразных форм собственности такой вывод не вполне правилен. Например, в состав открытого акционерного общества включается любой гражданин, имеющий акции предприятия. Даже не выполняя работы и являясь только акционером, он обязан подчиняться локальным нормам предприятия, изложенным в Уставе. То есть решающее значение имеет членство в коллективе, а не выполняемые трудовые функции.

По содержанию локальные нормы выражают не волю государства (всего общества), а лишь волю коллектива конкретного объединения, его членов. В советском праве в этих актах выражалась не столько воля объединения, сколько воля государства. Дело в том, что, начиная с 20-х гг., развитие права шло по пути жесткой регламентации всех общественных отношений из центра. Правовое регулирование осуществлялось по разрешительному типу, основанному на принципе "все, что не разрешено – запрещено". Поэтому возможности локального нормотворчества были жестко регламентированы нормативными правовыми актами. По сути, локальные акты лишь дублировали акты государственные. В последние годы характер регулирования сменился. В правовом регулировании начал все больше проявляться общедозволительный тип регулирования. В условиях, когда "разрешено все, что не запрещено", трудовые коллективы получают большую возможность выразить свою волю в локальных актах. Причем  волеизъявление в них основано не на единовластном начале, а на компромиссе, согласовании. В локальном акте закрепляется согласованная воля управляющих и работников. При этом, однако, они не теряют правового характера, ибо не могут противоречить закону, общим нормам законодательства, общеправовым принципам. Законодатель определяет общее направление и границы локального регулирования, правотворческую процедуру. Так, ч. 2 ст. 5 КЗОТ РФ закрепляет, что дополнительные льготы для работников могут устанавливаться предприятием только за счет собственных средств. Так же точно в нормативных правовых актах определяются границы компетенции всех органов предприятия, в том числе и общего собрания. Наконец, локальные нормы обеспечиваются государственным принуждением.

Таким образом, локальные нормы являются разновидностью правовых норм, а локальное регулирование – элемент единой правовой системы, единого правового регулирования, поэтому ему должны быть присущи основные правовые принципы: законность, верховенство закона и конституции, государственная гарантированность, гуманизм, справедливость, научность. Вместе с тем, для него характерны учет особенностей коллектива, компромисс интересов работодателя и коллектива.

В юридической литературе локальные нормы трудового права рассматривались как нормы корпоративные. Безусловно, регулируя отношения внутри коллектива, они имеют корпоративный характер. Однако в науке принято под корпоративными нормами понимать неправовые социальные нормы, действующие в пределах конкретной организации, распространяющиеся на ее членов и обеспечивающиеся мерами общественного воздействия. Локальные же нормы – нормы правовые, отличающиеся принципиально от норм, закрепленных в уставе общественных организаций, иных объединений граждан.

В социалистическом обществе локальное правовое регулирование (как и децентрализованное регулирование вообще) имело ограниченное значение. В целом, трудовые отношения регулировались централизованно в нормативных правовых актах. КЗОТ четко регламентировал режим труда и отдыха, трудовую дисциплину, характер оплаты труда и т.д. На предприятиях имелось лишь небольшое количество локальных правовых актов: коллективный трудовой договор, график отпусков, правила внутреннего трудового распорядка. В современный период в условиях разнообразия форм собственности и форм предпринимательства неизбежно децентрализованное правовое регулирование трудовых отношений. Собственник предприятия, члены акционерного общества сами определяют характер отношений, причем не только в процессе труда. Локальное регулирование стало применяться не только в трудовых, но и в финансовых, административных, имущественных отношениях и т.д. Государственное воздействие здесь основывается на презумпции компетентности организаций на издание нормативных положений. Социальная значимость локального регулирования состоит в гармонизации интересов общества и отдельных социальных образований, какими являются коллективы организаций. Оно призвано децентрализовать правовое регулирование на уровне коллектива, организации, нейтрализовать издержки централизованного (нормативного) регулирования, не учитывающего местные особенности, имеющиеся у коллектива резервы. При этом нормативные новации должны обеспечивать интересы работника, отдельного человека. В локальных нормах могут быть только нормы, улучшающие положение работника, а не ухудшающие его в соотношении с нормативными актами государства.

Так, в соответствии со ст. 5 КЗОТ РФ, а также на основе анализа иных нормативных актов, можно сказать, что на предприятиях могут устанавливаться дополнительные гарантии защиты трудовых прав работников. Например, арендное предприятие и акционерное общество, самостоятельно определяя порядок найма и увольнения работников, могут устанавливать дополнительный "барьер" для администрации, выработав локальную норму, обязывающую администрацию перед увольнением работника обращаться за согласием на его увольнение не только в профсоюзный орган, но и непосредственно в трудовой коллектив, где он трудится.

Однако следует учесть, что организации являются не изолированной, а неотъемлемой частью единой социальной государственно-организованной структуры. Поэтому локальное регулирование – регулирование правовое, оно основывается на государственно-властных началах, заложенных в общегосударственных нормах права. Локальное регулирование по-прежнему остается регулированием вторичным, делегированным. Локальные нормы предприятий в основе своей имеют субсидиарный характер по отношению к общегосударственным. Хотя в государственных и негосударственных предприятиях это соотношение различно.

В современных условиях негосударственные предприятия в своих локальных актах закрепляют нормы, не предусмотренные законодательством. Причем нередко принимаются нормы, ухудшающие положение работника по сравнению с нормативно закрепленными. Это касается не только характера труда и его оплаты, но и санкций. В некоторых актах закрепляются, например, штрафные санкции за нарушение трудовой дисциплины, денежные вычеты и т.д., что не предусмотрено КЗОТ РФ.

В целом же в современных условиях демократизации общества наблюдается явная тенденция повышения роли и расширения сферы локального регулирования. Но это, в свою очередь, влечет за собой совершенствование методов, способов, приемов, направленных на повышение его эффективности и научной обоснованности.

Шамсумова Э.Ф., кандидат юридических наук

Уральский юридический институт МВД России