1

В последние годы в юридической литературе мы все чаще сталкиваемся с понятием "указная власть". Что оно означает? Где искать источник этого понятия?

Этот термин для нашей правовой системы – "новинка". Впервые он возник в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России и неоднократно затем толковался в зависимости от конкретной экономической ситуации, стратегических и тактических задач различных ветвей власти.

Ряд юристов утверждает, что "в России фактически восстанавливается практика указного правотворчества, указной власти...", где "Президент принимает указы по вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством". Приведенные доводы весьма серьезны, т.к. из сферы научных дискуссий они перешли уже на уровень официальных запросов Государственной Думы в Конституционный Суд.

Некоторые авторы считают подзаконный характер указов весьма сомнительным, так как заполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов, как полагают они, "...вполне правомерно. Это признается оправданным в условиях переходного этапа экономики, когда законодательство не успевает обновляться, когда происходит разрыв между требованиями реальной экономики и законом..."

В последнее время складывается практика расширительного "указного" законодательства, которая оправдывает вторжение Президента в сферу законодательства. Сторонники сильной президентской власти ограничивают компетенцию Президента лишь одним условием: он не может издавать указы по вопросам, которые уже регламентированы федеральным законом либо в отношении которых Конституция содержит прямые предписания о том, что они должны быть регламентированы федеральным законом. В остальном "указная" власть Президента, по их мнению, не ограничена какими-либо рамками.

Таким образом, многие вопросы оказываются в сфере компетенции как Президента, так и парламента. В такую "совместную" компетенцию можно включить и компетенцию федерального Правительства, поскольку перечень его полномочий носит открытый характер (ст. 114 Конституции РФ).

Анализируя содержание нормативных указов, содержащих нормы законодательного уровня, можно согласиться с мнением А.В. Мицкевича, что такая практика оправдана, хотя не опирается на прямое закрепление в Конституции права Президента издавать указы, временно заменяющие законы.

В этом смысле утверждение Б.Н. Ельцина о том, что "пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных отношений", представляется спорным. С одной стороны, указы Президента едва ли можно признавать полноценной правовой базой (судебные органы при рассмотрении конкретных дел отказываются руководствоваться указами Президента, что является обоснованным и оправданным их действием). С другой стороны, для судей и научных работников в области правоведения ясно, что в основе этой проблемы находятся коллизии между федеральными законами и указами, когда закон, пусть даже несовершенный, имеет большую юридическую силу.

Таким образом, выходом из ситуации совпадающих компетенций разных по своим функциям и назначению государственных органов является внесение поправок в Конституцию, где четко бы разделялись полномочия Президента, правительства и парламента.

Если исходить из подзаконного характера указов Президента, а такая точка зрения поддерживается значительной частью исследователей в области конституционного права и теории права, то предмет и сфера "указного" регулирования в конкретных областях должны основываться на компетенции Президента, определенной в гл. 4 "Президент Российской Федерации", а не в ст. 71–72 гл. 3, закрепляющих предметы ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения.

В публикациях зарубежных научных работников в области правоведения вопрос "указной" власти как элемента полномочий Президента является дискуссионным. Различные мнения по данному вопросу связаны с доктриной "о конституционном статусе Президента".

По мнению Стивена Холмса, "величайший технический изъян новой Конституции заключается в отсутствии какой-либо процедуры разрешения коллизий между парламентскими законами и президентскими указами, т.к. Конституция не дает четкого разделения взаимоисключающих сфер компетенции...". В своей статье Стивен Холмс излагает определенные аспекты "системы сверхпрезидентства в России", на чем и основывается его точка зрения в области издания указов.

Анатолий Ковлер в статье "Суперпрезидент или колосс на глиняных ногах?" уточняет характер суперпрезидентского режима в России и отмечает, что "...важнейшим положением представляется ст. 90, часть 3 Конституции РФ... На основании этой статьи Конституционный суд вправе по запросам Государственной Думы, Совета Федерации, одной пятой их депутатов принять к рассмотрению ходатайство о соответствии Конституции РФ указам Президента (п. 2 ст. 125 Конституции РФ), которые в случае признания их неконституционными утрачивают силу (п. 6 ст. 125 Конституции РФ)".

В ракурсе вопросов: "полномочия Президента" и "указная" власть хотелось бы отметить, что в Албании Конституция закрепляет положение о том, что ни один акт Президента не имеет законной силы, если он не скреплен подписью премьер-министра, за исключением указов о роспуске парламента из-за невозможности сформировать коалицию (§ 77) и из-за вотума недоверия (§ 81, § 75); Конституция Болгарии гласит, что все указы Президента должны быть скреплены подписью премьер-министра или соответствующего министра (§ 102 (2)).

Таким образом, решение вопроса о конституционности указов Президента опосредованным путем через признание их судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из "презумпции конституционности" последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации и означает переход на иную модель конституционной юрисдикции.

Если издание Президентом указов, временно замещающих законы, является необходимым для осуществления реформ, обеспечения гарантий конституционных прав граждан, то не лучше ли облечь эту практику в конституционные рамки, ограничивающие возможность превышения Президентом РФ полномочий и произвольной замены "указным" законодательством принимаемых парламентом законов?