3.1. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти

Государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая органами государства и от его имени. Она носит официальный характер, имеет юридическое значение и в силу этого часто требует официального оформления. Эта деятельность осуществляется в определенных формах. Внешнее выражение управленческих действий, совершаемых органом управления для реализации поставленных перед ним задач, получило наименование формы управления. Таким образом, форма управления показывает, как практически осуществляется управленческая деятельность.

Вид конкретной формы исполнительно-распорядительной, управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления (исполнительной власти) по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях такие действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет. В соответствии с этим формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в издании нормативных и индивидуальных правовых актов управления.

Нормативные правовые акты управления имеют следующие характерные черты (признаки): они носят подзаконный характер, т. е. издаются с целью детализации и конкретизации законов и не Должны им противоречить; посвящены достаточно широкому кругу вопросов; содержат правила поведения, рассчитанные на неоднократное, длительное применение; не имеют конкретного адресата (т. е. адресованы достаточно широкому кругу лиц).

39

Правовые акты индивидуального характера (индивидуальные правовые акты) также имеют свои признаки: они носят подзаконный характер; всегда содержат конкретные предписания, касающиеся индивидуально определенного вопроса; рассчитаны на однократное применение; имеют конкретный адресат.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Разновидностью правоприменительной деятельности являются юридически значимые действия органов государственного управления (исполнительной власти): регистрация определенных фактов (рождения, заключения брака, смерти и др.) и предметов (охотничьего огнестрельного оружия, автотранспортных средств и др.); выдача разрешений (лицензий и др.); выдача юридических документов (паспортов, удостоверений личности, справок с места работы и др.). Одним из примеров юридически значимых действий органов государственного управления (исполнительной власти) может служить заключение административно-правового договора. Административный договор (соглашение) – это разновидность публично-правового договора, которая занимает промежуточное место между административным актом управления, являющимся односторонним волеизъявлением органа государственного управления, и гражданско-правовым договором, основанным на равноправии сторон. Таковым является, например, контракт о прохождении военной службы, добровольно заключаемый гражданином РФ с министерством (ведомством), в котором предусмотрена военная служба, в лице командира воинской части. Такой административно-правовой договор, как и административное право в целом, предусматривает неравенство сторон в правоотношениях. Это выражается в том, что одна сторона (командир воинской части – должностное лицо государственного органа) может контролировать соблюдение условий контракта другой стороной (гражданином) и, в случае обнаружения фактов невыполнения либо ненадлежащего выполнения последним своих обязанностей, имеет право расторгнуть контракт в одностороннем порядке, тогда как гражданин без серьезнейших на то оснований расторгнуть его в одностороннем порядке не может.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопро-

40

сов организационного, оборонного, социально-культурного, внутри- и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

По целенаправленности(целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.

Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами.

Правовые формы деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на соответствующий орган государственного управления (исполнительной власти) задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности. Они направлены во вне, т.е. на физических и юридических лиц, как правило, не находящихся с органом государственного управления в отношениях служебного подчинения, и влекут юридические последствия.

Внутренние и внешние правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные.

К неправовым относятся формы выражения организационных (проведение собраний, совещаний, проверок, разработка рабочих программ и рекомендаций и др.) и материально-технических (осуществление бухгалтерского учета и др.) внутренних управленческих действий.

Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления и направлены на обеспечение наиболее эффективной деятельности самого органа государственного управления, т.е. вовнутрь, на собственных сотрудников. Непосредственных юридических последствий они не влекут.

Объективным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления {административный акт).Основными признаками правового (административного) акта является то, что он имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован.

Исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Правовой характер – это общая черта актов органов государства.

41

Специфика юридического характера правового акта управления заключается в том, что:

в нем содержится государственно-властное правовое разрешение вопросов управления;

он принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления. Причем это качество акта управления сохраняется и при принятии его несколькими субъектами управления по соглашению. В данном случае речь идет о выражении коллективной воли субъектов управления в одностороннем порядке;

он устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения. В последнем случае акт управления влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений;

он имеет творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;

он принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к компетенции последнего, и в порядке, установленном правовыми нормами.

Таким образом, правовой акт управления – это подзаконный юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой и предусматривающий определенную юридическую ответственность адресата за его невыполнение.

Юридическое значение правовых актов управления многообразно:

они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о подзаконных нормативных актах управления); возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами (например, обязанность совершать то или иное действие в сфере управления, право распоряжаться государственными средствами и т.п.);

выступают в качестве юридических фактов, т.е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере государственного управления (например, зачисление гражданина РФ в кадры органов ФСБ России служит юридическим фактом, порождающим соответствующие служебные отношения и его специальный статус).

Правовые акты управления классифицируются: по юридическим свойствам; по сроку действия; по территории действия; по характеру компетенции исполнительных органов, издающих эти акты;

42

по органам, издающим правовые акты управления; по внешним формам выражения актов управления.

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанного характера.

Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т. е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Правовые акты смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам.

По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе РФ, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

По органам, издающим правовые акты управления, эти акты подразделяются на:

издаваемые органами исполнительной власти РФ: указы и распоряжения Президента России; постановления и распоряжения федерального Правительства; приказы, распоряжения, указания и инструкции федеральных министров; постановления государственных комитетов, приказы, распоряжения, указания, инструкции их председателей; приказы, распоряжения, указания, инструкции руководителей федеральных служб, агентств и других федеральных органов исполнительной власти;

издаваемые органами исполнительной власти республик в составе РФ (президенты, правительства, министерства, комитеты и др. издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти РФ);

издаваемые органами исполнительной власти иных субъектов Федерации – краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (главы администраций этих субъектов Федерации издают постановления, распоряжения и др.; органы специальной и отраслевой компетенции – отделы, управления, департаменты и т. п. – издают приказы и иные акты);

издаваемые руководителями государственных предприятий и организаций (приказы, инструкции и иные акты управления).

43

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на письменные (например, приказы и др.) и устные (например, приказания воинских начальников и др.).

Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на основе, во исполнение и детализацию законов.

Акты управления, не соответствующие закону, подлежат отмене. Вместе с тем они не могут противоречить указам, постановлениям и другим актам вышестоящих органов представительной и исполнительной власти.

Основные требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, заключаются в следующем: правовой акт управления должен быть издан в установленной форме полномочным органом и в пределах его компетенции и подписан надлежащими должностными лицами; акт должен приниматься в установленном порядке.

Форма правового акта управления (структура его составных частей, язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на его содержание.

Большое значение для государственного управления имеет срок вступления актов управления в законную силу. Так, акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении 7 дней после их опубликования в «Собрании законодательства РФ», «Российской газете» или газете «Российские вести». Акты Правительства России вступают в силу со дня их подписания. Указанные сроки вступления актов в силу применяются в тех случаях, когда Президентом или Правительством РФ при принятии акта не установлен другой срок его введения в действие.

В таком же порядке, т.е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты управления министерств, государственных комитетов, ведомств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц, если в самих актах не указан другой срок их введения в действие.

При нарушении вышеперечисленных юридических требований, предъявляемых к правовым актам управления, может встать вопрос об их действительности.

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа государственного управления (исполнительной власти);

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов государственного управления (исполнительной власти);

44

при издании акта управления должны применяться лишь те его формы и наименования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);

всегда должен соблюдаться установленный порядок подготовки, обсуждения и принятия правовых актов управления.

Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан и негосударственных организаций в сфере государственного управления (исполнительной власти).

Статья 76 Конституции РФ требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не противоречили федеральной Конституции и федеральным законам.

Целесообразность правового акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов.