9.1. Юридична природа та зміст права на притулок

Право на притулок міститься у розділі II "Права, свободи та обо­в'язки людини і громадянина" Конституції України, тобто у розділі, присвяченому конституційному статусові фізичної особи, яка виз­нається людиною.

До невирішених питань, кому із стародавніх народів належить виникнення того чи іншого юридичного інституту, необхідно відне­сти й питання про виникнення права притулку (jus asyli), оскільки досі ні юридичними, ні історичними документами на нього не дано однозначної відповіді.

Притулок — один з найдавніших правових інститутів, відомий на всіх етапах розвитку держави і права, у кожен історичний період має свій юридичний зміст, особливі риси і форми. Його становлення має тісний зв'язок із звичаями та традиціями, історією держави, міжна­родних відносин, міжнародних звичаїв і права.

У давнину притулком користувалося широке коло осіб, пере­довсім ненавмисні або випадкові убивці, раби, а також усі, хто шу­кав порятунку від переслідувань.

Притулок незалежно від походження й значення з'явився для ви­конання соціальної функції — обмеження сваволі, хоча ним часто зловживали; він виконував превентивну міру щодо застосування смертної кари, неконтрольованого пролиття крові та покарання без належної судової процедури.

У процесі розвитку інституту притулку виокремилися дві фор­ми — релігійна та світська.

За часів рабовласництва притулок існував як релігійний (широко застосувався в усіх світових релігіях, причому на Заході, де влада мала світський характер, релігійний притулок порівняно зі Сходом за наявності етико-нормативної і суспільно-легіслативної функції релігії мав ширше й змістовніше застосування), так і світський, який набув територіального характеру.

152

Чи можна вважати випадковим існування права притулку в усіх світових релігіях? Однозначно не можна, оскільки проблема притул­ку розглядалась у тісному зв'язку з моральними категоріями, а ос­танні свідомо чи підсвідомо поєднувалися з божественними істина­ми й установками. Тобто пов'язувалася з духовним началом, волею Бога. За "законом розуму" людського існували правові істини про право притулку як механізм протиставлення злу та насильству, тим самим готуючи ґрунт до зміни правосвідомості, підсумком якого ста­ли правові ідеї Французької революції, які втілилися в її ідеологічному документі — Декларації прав людини і громадянина (1789).

Середньовіччя та ера буржуазних революцій привнесли до світ­ської форми дипломатичний та політичний характер притулку; ос­танній внаслідок буржуазної революції набув правової норми про надання притулку політичним емігрантам і зобов'язаний своїм поход­женням відмінностям у політичному та правовому розвитку євро­пейських держав.

В історично-правовому аспекті положення національного права про притулок мають пріоритет у своєму виникненні перед нормами міжнародного права, здійснюючи безпосередній вплив на появу ос­танніх. Наприклад, положення про право притулку для політичних емігрантів, які були зафіксовані у французькій конституції XVIII століття, відтворені конституціями інших держав, а згодом з'яв­ляється низка двосторонніх міжнародних угод, які закріпили неви­дачу політемігрантів.

Протягом ХХ століття людський потенціал, технологія, розум і воля, організаційні здібності ще з більшою силою використовували­ся для спустошення й панування. Право глибше осягнуло дію гло­бальних процесів, зокрема воєн, революцій, тоталітарних режимів, за яких поневолення, страх, насильство, відчай, відчуження стали складовими життєдіяльності.

Усвідомлення та визнання життя і здоров'я, честі й гідності, не­доторканності й безпеки людини найвищою соціальною цінністю, порушення цих природних прав спричинилися до вироблення нових підходів до правового регулювання надання притулку як на міжна­родному рівні, так і на національному шляхом конституційної та за­конодавчої регламентації. Інститут притулку посів своє особливе місце у системі захисту прав і свобод людини.

Інститут притулку став загальновизнаним принципом міжнарод­ного права і дістав своє закріплення передусім у Загальній декларації

153

прав людини від 10 грудня 1948 року, а також у Декларації ООН про територіальний притулок від 14 грудня 1967 року, а згодом на регіо­нальному рівні у Європейській декларацію про територіальний при­тулок 1977 року, Конвенції, яка визначає держави, відповідальні за розгляд заяв про надання притулку, поданих в одній із держав — членів Європейського співтовариства (Дублінська конвенція), від 15 червня 1990 року тощо.

З міжнародних документів випливає, що право притулку є не що інше, як компетенція кожної держави, яка ґрунтується на її суверені­теті, територіальному верховенстві, дозволити іноземцю або особі без громадянства (за винятком тих, кому притулок міжнародними договорами прямо заборонено надавати), які зазнають пересліду­вань, в'їхати до країни, перебувати на території держави з наданням відповідного правового статусу. При цьому держава зобов'язана га­рантувати невидачу й невислання шукача притулку, а також того, хто отримав відповідний статус, до країни, де він переслідується або де йому може загрожувати небезпека. Тільки сама держава може ви­рішувати, кому користуватися правом притулку, в чиїх інтересах, якими будуть форма і зміст права притулку та визначати умови його застосування.

Інакше кажучи, інститут притулку має подвійний характер: з од­ного боку, він визнається внутрішньодержавним правом, з іншого — міжнародним. Його основою є державний суверенітет, цілісність і недоторканність території держави, оскільки кожна держава сама і лише сама вирішує, кому надавати притулок на своїй суверенній те­риторії. Коли право притулку закріплено в конституції або інших нормативно-правових актах, держава визначає коло осіб, на яких поширюється це право, а отже, бере на себе зобов'язання вирішува­ти в кожному окремому випадкові питання притулку щодо цих осіб. Тому на неї полягає завдання невидачі, невислання, гарантування й забезпечення прав і свобод людини особі, якій надано притулок.

Міжнародно-правовими актами визначено категорію осіб, яким притулок надаватися не може: тим, хто вчинив злочин проти миру, військовий злочин, злочин проти людяності й людства або діяв всу­переч принципам і нормам ООН.

У Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 року та Кон­венції про статус апатридів від 28 вересня 1954 року також зазна­чається, що ці конвенції не застосовуються до осіб, які вчинили діян­ня, що кваліфікуються як міжнародні злочини.

154

Хоча міжнародне право не виробило кодексу міжнародних зло­чинів, воно логічно й послідовно дотримується принципу неприпус­тимості надання притулку особам, стосовно яких існують серйозні підстави вважати, що вони за змістом міжнародних договорів скої­ли конкретний склад злочину (злочин проти миру, військовий зло­чин, злочин проти людяності й людства) або діяли всупереч принци­пам і нормам ООН.

Свого подальшого розвитку набуло й питання дипломатичного притулку (іноді його ще називають екстериторіальним), під яким ро­зуміється захист від місцевої державної юрисдикції, що надається особам у дипломатичних установах (посольствах, консульствах, місіях тощо), на військових і торговельних кораблях, літаках, які пе­ребувають на іноземній території. Відповідно до міжнародного пра­ва недоторканність приміщень дипломатичних або консульських установ, а також екстериторіальність іноземних військових, торго­вельних кораблів тощо не дають права надання в цих приміщеннях притулку особам, які переслідуються за здійснення ними правопору­шень. Договори універсального характеру негативно ставляться до надання дипломатичного притулку. Зокрема, Віденська конвенція про дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 року встановила, що при­міщення представництв не повинні використовуватись для цілей, не сумісних зі здійсненням функцій дипломатичного представництва.

Україна не визнає дипломатичного притулку, що випливає з її зобов'язань за міжнародними договорами, з Положення про дипло­матичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні, затвердженого Указом Президента України 10 червня 1993 року.

В національних нормах різних країн про притулок загальною підставою для його надання є той чи інший вид переслідування осо­би у державі громадянства чи державі постійного проживання за політичними мотивами: факт клопотання такої особи про притулок породжує правовідносини між цією особою та державою притулку. Якщо в національному праві держав зазначено перелік осіб, які ма­ють право на притулок, то її повноважними органами буде вирішу­ватися питання про можливість належності цієї особи до категорії, встановленої законом.

Право політичного притулку містять, зокрема, стаття 22 Консти­туції Португалії, стаття 10 Конституції Італії, стаття 17 Конституції Тунісу, стаття 13 Конституції Сирії. Федеративна Республіка Німеч-

155

чина має як конституційні норми (пункт 1 статті 16а Основного За­кону ФРН гарантує переслідуваним за політичними мотивами пра­во притулку), так і положення законодавства; у преамбулі Консти­туції Франції визнається принцип надання притулку; Конституція Іспанії в частині четвертій статті 11 закріпила, що закон встановлює умови, за яких громадяни інших країн і апатриди можуть користу­ватися правом притулку в Іспанії.

Про право іноземців та осіб без громадянства на притулок йдеть­ся також у конституціях Болгарії, Угорщини, Польщі, Румунії, Сло­ваччини, Хорватії, Азербайджану, Білорусі, Грузії, Молдови, Украї­ни, Росії. Формулювання щодо права на притулок різні; по-різному визначаються умови його надання. Здебільшого переважають по­літичні обставини. Об'єктивно виправданим є універсальний підхід — надання притулку з підстав правозахисної діяльності переслідуваних осіб.

Таким чином, національне право й практика надання притулку державами різноманітні. І це природно, оскільки розвиток інститу­ту притулку визначається внутрішньою та зовнішньою державною політикою, її міжнародно-правовою позицією, відносинами з інши­ми державами, розумінням і тлумаченням вимог міжнародного пра­ва, рівнем розвитку правової системи та правової свідомості й куль­тури населення, утвердженням у державі та суспільстві загально­людських цінностей, свободи особистості, її інтересів і прагнень, тобто індивідуальними особливостями кожної держави. "Оцінка підстав для надання притулку лежить на державі, яка надає приту­лок", — йдеться в пункті 3 статті 1 Декларації про територіальний притулок, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН у 1967 році.

Надання статусу біженця є проявом світського притулку, що має територіальний характер, та одним із засобів захисту прав і свобод людини, переслідуваної в державі власного громадянства або в дер­жаві постійного проживання (доміцилію) за політичними, націо­нальними, релігійними та іншими мотивами. Це право закріплене Конвенцією "Про статус біженців" 1951 року та Протоколом щодо статусу біженців 1967 року, Конвенцією Організації Африканської єдності з конкретних аспектів проблеми біженців в Африці 1969 року, Конвенцією Організації Американських Держав "Про права люди­ни" 1969 року тощо. На базі цих документів у багатьох країнах прийнято закони про біженців, зокрема, в Росії (новий закон — у 1997 році) і Азербайджані — в 1992 році, Україні — в 1993 році (но-

156

вий закон — у 2001 році), Таджикистані — в 1994 році, Білорусі — в 1995 році.

Притулок у межах відповідного міжнародно-правового регулю­вання, конституцій та законів практично кожної демократичної і правової держави не лише визнаний невідчужуваним правом кожної людини як суб'єкта права; безумовно, його надання певною суверен­ною державою у такий спосіб захистить основні права і свободи лю­дини. Адже шукач притулку з'являється там і тоді, де не поважаються і не забезпечуються права і свободи людини й громадянина, пору­шується їх державний захист, зневажаються інтереси людини. У разі позбавлення людини права на притулок знищується сама природа цінності людської істоти.

Врахування зазначеного положення сприяло виробленню відпо­відних методологічних і політико-правових засад, які дістали закрі­плення в Конституції та законах України.

Юридично інститут притулку фіксується так: "Іноземцям та осо­бам без громадянства може бути надано притулок у порядку, вста­новленому законом" (частина друга статті 26 Конституції України); "Президент України приймає рішення про надання притулку в Ук­раїні" (пункт 26 частини першої статті 106 Конституції України). Згідно з Конституцією України, тільки Президент України приймає рішення у вигляді указу про надання притулку, який не потребує контрасигнації, тобто закріплення підписами Прем'єр-міністра Ук­раїни і міністра, відповідального за акт і його виконання. Реалізація цієї матеріальної норми має здійснюватися за допомогою процесу­ального положення.

Така редакція є чи не найвужчою за змістом і обсягом серед ана­логічних положень, закріплених у конституціях постсоціалістичних країн.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлю­ватися обмеження права притулку із зазначенням строку дії цих об­межень.

Таким чином, громадяни нашої суверенної держави правом при­тулку в Україні користуватися не можуть, оскільки передбачена можливість його надання лише іноземцям та особам без громадян­ства, тобто він не має внутрішнього характеру; притулок є світською формою і має територіальний характер; законом може бути запро­ваджений політичний притулок; можливість надання притулку не пов'язується (на відміну від інших норм, зокрема статті 33 Консти-

157

туції України) з перебуванням в Україні на законних підставах; рішення Президента України в контексті пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України не може бути негативним (наприк­лад, позбавлення притулку); надання притулку Президентом Украї­ни має здійснюватися у порядку, встановленому законом, оскільки жодного іншого нормативно-правового акта Конституція не перед­бачає.

У законах України, зокрема в статті 4 Закону України "Про пра­вовий статус іноземців та осіб без громадянства" згадується право притулку, але не відображено законодавче регулювання суспільних відносин, які виникають при цьому. Дотепер законодавчої бази про порядок надання притулку іноземцям та особам без громадянства відповідно до частини другої статті 26 Конституції України не ство­рено. Оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії (ча­стина третя статті 8 Конституції України), Президент України має конституційні повноваження приймати рішення про надання при­тулку в Україні, не виключається можливість надавати притулок іноземцям та особам без громадянства на умовах, передбачених відповідними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана в установленому порядку Верховною Радою України, в результаті чого такі акти стали частиною національного законодав­ства України.

Нині один із аспектів надання притулку регулюється спеціальним Законом України "Про біженців". Стаття 5 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" закріплює по­ложення про можливість надання іноземцям та особам без громадян­ства статусу біженця в Україні відповідно до Закону України "Про біженців".

Рішення про надання статусу біженців приймає Державний комі­тет України у справах національностей та міграції. Визначення по­няття "біженець", наведене у статті 1 Закону України "Про біжен­ців", свідчить про волевиявлення особи та виокремлює кваліфі­каційні ознаки, які справляють вплив на набуття статусу біженця. До певної міри ці ознаки схожі з правовими підставами надання при­тулку, згідно з якими особи, котрим надається притулок, набувають правового статусу іноземців та осіб без громадянства, за умови, що вони не повинні бути видані або вислані до держави, де можливе їх переслідування або їм загрожує небезпека.

158

Таким чином, право притулку й статус біженця як міграційно-правові інститути, які мають комплексний характер, органічно і внутрішньо з'єднані між собою, водночас є окремими правовими інститутами міграційного права України, оскільки пов'язані з мігра­ційними процесами. Подальший їх розвиток потребує завершення формування відповідної законодавчої бази на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією України.

Для гарантування одержання притулку законодавець статтю 331 Кримінального кодексу України доповнив нормою, відповідно до якої особа (іноземець чи особа без громадянства) не підлягає кримі­нальній відповідальності за незаконне перетинання державного кор­дону України у випадках, коли вона бажає відповідно до Консти­туції України використати право притулку або набути статусу біженця; статтю 203 Кодексу України про адміністративні правопо­рушення, яка передбачає, що на випадки, коли іноземці чи особи без громадянства з наміром набути статус біженця незаконно перетну­ли державний кордон України і перебувають на території України протягом часу, необхідного для звернення до відповідного органу міграційної служби із заявою про надання їм статусу біженця відпо­відно до Закону України "Про біженців", адміністративна відпові­дальність не поширюється; статтю 204 Кодексу України про адміні­стративні правопорушення, згідно з якою звільняються від адмініст­ративної відповідальності іноземці чи особи без громадянства, які бажають використати права на притулок або набуття статусу біжен­ця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відпо­відних органів державної влади.

Потребує з'ясування також юридичний зміст словосполучення "може бути надано", яке вживається у частині другій статті 26 Кон­ституції України, та його співвідношення із загальними конститу­ційними засадами. Це формулювання узгоджується з положеннями міжнародно-правових документів, зокрема з пунктом першим стат­ті 1 Декларації ООН про територіальний притулок від 14 грудня 1967 року. Згідно з положеннями міжнародного права притулок на­дається державою в порядку реалізації нею державного сувереніте­ту, оскільки захист ґрунтується на здійсненні територіальної юрис­дикції. З цього випливає, що людина може лише за наявності ваго­мих підстав клопотатися про надання їй притулку. Юридичного ж права вимагати його у неї нема. Надання притулку, як це вбачаєть­ся зі словосполучення "може бути надано", є правом держави, а не

159

правом людини отримати його. Отже, Україна сама вирішує питан­ня про задоволення чи відхилення прохання іноземця або особи без громадянства про надання притулку, що є свого роду здійсненням міграційного суверенітету. До того ж в умовах воєнного й надзви­чайного стану держава може встановити обмеження права притулку із зазначенням строку дії цього обмеження.

Водночас справедливим є і те, що кожна людина має право шу­кати притулок від переслідувань та користуватися правом притул­ку. За словами юриста Вольфа, який 1764 року визнавав обмеження цього права з урахуванням державного суверенітету. Тобто надання притулку є водночас і правом, і обов'язком держави, про що ще в XVII столітті дійшов висновку Г. Гроцій.

Таким чином, існує суперечність між правом людини шукати і мати притулок в Україні та правом держави регулювати допуск іно­земців та осіб без громадянства на територію України, встановлю­вати відповідні процедури. Подолати цю колізію важко; з огляду на положення статті 3 Конституції України її необхідно максимально пом'якшити, застосовуючи до них, зокрема, поняття "тимчасовий захист".

Необхідно знати відмінності між поняттями "право на притулок" як суб'єктивне право, "притулок" та "законодавство України про притулок", оскільки вони частково ототожнюються.

Основними складовими права людини на притулок є: право в'їзду на суверенну територію, право перебування на цій території з гаран­туванням забезпечення прав і основних свобод, право невидачі та право невислання.

Притулок — особливий правовий інститут, який має складний, комплексний характер, пов'язаний зі співвідношенням міжнародно­го і національного права в його юридичній регламентації. Його можна визначити як сукупність правових норм, які регулюють суве­ренне право держави допускати на територію, давати дозвіл на пе­ребування іноземця або особи без громадянства, що переслідується за політичними, етнічними, релігійними чи іншими мотивами (з об­меженнями, які випливають з міжнародного права), при гарантії відмови від видачі та вислання до тієї країни, де їм може загрожува­ти небезпека, забезпечувати користування тими самими правами й свободами, а також виконання тих самих обов'язків, які мають гро­мадяни держави, за винятками, встановленими конституцією, зако­нами, міжнародними договорами, судовою практикою тощо.

160

Сукупність правових норм, які регулюють однорідні суспільні відносини у питаннях притулку, становить законодавство України про притулок.

Право на притулок і сам притулок органічно пов'язані між собою і не можуть за своєю природою існувати одне без одного. Право на притулок матиме завершений юридичний вигляд лише тоді, коли воно задовольнятиметься державою за допомогою відповідних юри­дичних процедур.

Із права на притулок необхідно вирізняти дві його складові: ак­тивне й пасивне право притулку. Активне право притулку — це от­римання людиною притулку з відповідним правовим статусом, з обов'язковими принципами заборони видачі й вислання. Пасивне ж право передбачає, що людина може звернутися з клопотанням до конкретної держави про надання притулку, оскаржити відмову у його наданні чи позбавлення притулку.

Так само й стосовно держави існують активний та пасивний ас­пекти притулку. Під пасивним аспектом слід розуміти формування державою відповідного законодавства, під активним аспектом — виходячи із суверенітету та повноважень державної влади — розгляд прохання шукача притулку й прийняття відповідного рішення, а в разі його позитивного вирішення — визнання за такою людиною прав та основних свобод, які випливають з конституції, законів, міжнародних договорів, судової практики тощо.