§ 2. Подзаконные нормативные акты

Общие положения

1. Нормативные акты, издаваемые иными, кроме Верховного Совета (Союза, союзных и автономных республик), органами, называются подзаконными. Они издаются на основании и во исполнение законов, не должны противоречить законам и потому представляют категорию правовых норм, подчиненных, закону.

Не всякий акт, исходящий от государственного органа, представляет собой источник права. Это значение имеют лишь те акты, которые создают правовые нормы, то есть устанавливают правила поведения людей в общественной жизни.

 Нельзя  признать  последовательной точку  зрения М.  В.  Цвик («О подзаконное™ указов Президиума Верховного Совета СССР», «Ученые записки Харьковского юридического института», вып. 7, 1956, стр. 19—32). С одной стороны, М. В. Цвик указывает,  что при обсуждении проекта Конституции СССР предлагалось предоставить Президиуму Верховного Со-•вета право издавать временные законодательные якты, но это предложение было отвергнуто, так как было признано необходимым сосредоточить* законодательные функции в одном органе (стр. 25). С другой стороны, М. В. Цвик рассматривает издание Президиумом Верховного Совета нормативных указов в„качестве своеобразной формы законодательного почина и признает, что этим подчеркивается особая нормотворческая роль Президиума Верховного Совета (стр. 26), что действие указа с момента издания основано на , презумпции последующего его утверждения (стр. 28) и что такое понимание характера действия закона и указа способствует «строгому и неуклонному проведению в жизнь режима социалистической законности» (стр. 28). Думается, что практика нормативных указов без предоставления Конституцией Президиуму Верховного Совета права издавать такие указы нарушает социалистическую законность.

2 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1941 г. № 8,

3 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1955 г. № 8.

4 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1948 г. № 36.

19

В соответствии со ст. 32 Конституции СССР подзаконными нормативными актами являются прежде всего указы Президиума Верховного Совета СССР и соответственно Президиумов Верховных Советов республик.

Среди других подзаконных актов важное значение имеют постановления Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик. Согласно ст. 66 Конституции СССР Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов. Статья 67 Конституции СССР устанавливает, что постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР. Аналогична компетенция Советов Министров союзных и автономных республик (в пределах каждой данной республики).

В области советского гражданского права, с помощью постановлений Совета Министров СССР урегулирован ряд основных вопросов-. К таким актам, например,, относятся Положение об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях (постановление от 24 апреля 1959 г.), Положение о поставках продукции производственно-технического назначения и Положение о поставках товаров народного потребления (постановление от 22 мая 1959 г.2) и др.

Регулирование отношений постановлениями Совета Министров практикуется даже в тех случаях, когда по сути дела требовалось бы издание закона Верховного Совета. Примерами подобного явления служат упомянутые выше уставы железных до-р-ог. СССР и речного водного транспорта СССР и другие акты.

2. Иногда нормативные акты издаются Советом Министров СССР совместно с ЦК КПСС. Постановлениями Совета Министров СССР и ЦК КПСС урегулированы, например, такие вопросы, как меры дальнейшего развития советской торговли (1953г.), расширение производства продовольственных товаров и промышленных товаров широкого потребления и улучшение их качества (1953 г.), важнейшие вопросы в области у капитального строительства (1955 г.) и другие.

3. Подзаконные нормативные акты издаются также министрами СССР, союзных и автономных .республик (приказы и инструкции в пределах компетенции соответствующего министерства) . Эти приказы и инструкции не должны противоречить не только законам, но и постановлениям правительства. Иногда подзаконный акт издается не одним министром, а двумя или несколькими по взаимному согласованию. В таком порядке изданы, например, некоторые Основные условия поставки.

 СП СССР 1959 г. № 9, ст. 59. 2 СП СССР 1959 г. № 11, ст. 68.

20

В практике разграничивают издаваемые министром приказы и инструкции так, что приказы имеют юридическую силу только для организаций и работников системы данного министерства, а инструкции (если они изданы на основании и в рамках закона) обязательны не только для системы данного министерства. Однако такое разграничение практикой не подтверждается. .

4. Согласно ст. 8 Закона Верховного Совета СССР от 10 мая 1957 г. («О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством») ;и ст. 8 Положения о совете народного хозяйства экономического административного района от 26 сентября 1957,г. совет народного хозяйства в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и союзной республики, а также постановлений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик.

Осуществляя управление промышленностью и строительством, совнархозы издают, например, на основании ст. 122 Положения о совнархозах такие имеющие гражданскоправовое значение акты, как постановления о создании, реорганизации и ликвидации предприятий и строительных организации2.

И. А. Глотова и И. П. Александрова, основываясь на опыте работы Ленинградского оовиархоза, предприняли попытку классифицировать акты совнархозов. Они считают, что постановлениями должны оформляться все решения совнархоза, принимаемые зда его заседаниях, а также нормативные акты, принимаемые во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений

2 Если приказ или инструкция издается по согласованию двух или более министерств (ведомств), то, по мнению проф. Н. Г. Александрова («К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений», «Ученые записки ВИЮН» вып. VI, Юриздат, 1947, стр. 68), имеет место договорный нормообразующий факт. Едва ли, однако, целесообразно пользоваться б данном случае термином «договор», который в гражданском, трудовом и в международном праве имеет прочно укрепившееся значение соглашения, направленного на установление прав и обязанностей сторон, заключивших соглашение. В данном же случае создаются нормы поведения для организации и лиц, не участвовавших в согласовании акта. Если стать на точку зрения Н. Г. Александрова, пришлось бы и в совместном постановлении Совета Министров СССР и ЦК КПСС также усматривать договор. Для подобного понимания этих актов нет ни основания, ни надобности.

2 Постановлением Совета Министров УССР от 30 декабря 1957 г. совнархозам Украинской ССР предоставлено право разрешать в необходимых случаях строительно-монтажным организациям арендовать у граждан жилые помещения для работников этих организаций с доплатой к установленным ставкам квартирной платы, не более 30 руб. на одного работающего в месяц, в пределах утвержденных норм накладных расходов (см. В. К. М а-м у т о в, Права совнархоза по руководству хозяйственным строительством следует уточнить. «Советское государство и право» 1958 г. № 10, стр. 113).

21

правительств СССР и РСФСР. Кроме того, по их мнению, постановлениями должны оформляться все решения совнархозов. по вопросам, имеющим важное государственное и хозяйственное значение. Распоряжениями же должны оформляться акты совнархоза, носящие разовый, оперативный характер.

С этой точки зрения, по нашему (мнению, весьма условной, источниками советского гражданского права могут считаться лишь постановления советов народного хозяйства.

Постановления и распоряжения совета народного хозяйства могут быть отменены Советом Министров союзной республики, а также приостановлены Советом Министров СССР.

5. Источником советского гражданского права являются также решения и распоряжения местных Советов депутатов трудящихся (краевых, областных, районных, городских, сельских и т. п.) и исполнительных комитетов этих Советов (в пределах предоставленных им соответствующими законами прав). Примерами таких решений и распоряжений гражданскоправового Характера могут служить постановления Моссовета по ряду вопросов, относящихся к договорам найма жилых помещений (о квартирной плате и др.).

6. Разновидностью подзаконных нормативных актов являются административно-плановые акты общего характера, например, план снабжения народного хозяйства.

В противоположность этому плановые акты индивидуального характера, как не содержащие никакой общей нормы, не относятся к формам выражения (источникам)  права. Таковы, например, плановое задание, даваемое определенной организации; акт государственного управления, порождающий для двух определенных предприятий обязательство заключить договог», •и пр.

7. Социалистическая законность одним из своих необходимых условий имеет первенствующее значение именно закона. Первенствующее значение в том смысле, что всякие другие нормативные акты должны быть подчинены закону, издаваться лишь на основе закона, отнюдь ему не противореча. Поэтому-то все другие нормативные акты называются подзаконными. По смыслу ст. 32 Конституции СССР, надо признать подзаконными и Указы Президиума Верховного Совета, изменяющие законодательство. Как мы уже говорили (гл. I, ?| 1), эти указы юесют как бы условное значение: они подлежат внесению на очередную сессию Верховного Совета. По утверждении Верховным Советом указ приобретает силу закона. Если бы в отдельном случае

 И. А. Глотова, И. П. Александрова, Об актах совнархоза, «Советское государство и право» 1958 г. № 7, стр. 127.

22

Верховный Совет отклонил указ, он бы немедленно утратил юридическую силу.

8. Поскольку подзаконные нормативные акты издаются на-основе и во исполнение законов, их назначение состоит в том, чтобы развивать положения закона, заполнять конкретным содержанием бланкетные нормы, облегчать и направлять применение закона и т. д. Нормами закона нельзя охватить все стороны регулируемого общественного отношения, предусмотреть все конкретные вопросы, какие могут потребовать ответа при применении этих норм. В них предусматриваются только главные, наиболее характерные стороны данного отношения, а все детальное ;и конкретное регулируется подзаконными актами, издаваемыми различными органами государственной власти и государственного управления.

Среди подзаконных нормативных актов советского гражданского права необходимо особо выделить: 1) Основные и Особые условия поставки, 2) Типовые договоры. В области транспортных отношений большое значение имеют тарифные руководства, Правила перевозок и тарифов железнодорожного транспорта и пр., в области кредитных и расчетных отношений—инструкции Госбанка СССР. С помощью этих инструкций Госбанк проводит организационные мероприятия и осуществляет контроль. Инструкции Госбанка обязательны не только для его учреждений, но и для всех государственных, кооперативных и иных о.бщс-С1 венных предприятий, учреждений и организаций, состоящих с договорных отношениях с Госбанком.

О с и о в н ы е у с л о в и я поставки

9. Среди подзаконных актов для советского гражданского права большое значение имеют так называемые Основные (общие, ..особые) условия поставки.

Основные условия поставки являются одной из форм, одним из методов руководства заключением хозяйственных договоров. Руководство посредством Основных (или общих) условий по-

 С 1 июля 1959 г. введены в действие утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1959 г. Положение о поставках продукции производственно-технического назначения и Положение о поставках товаров народного потребления. Оба Положения о поставках имеют целью обеспечить установление между предприятиями и организациями правильных хозяйственных связей, способствующих выполнение государственного плана.

В названных Положениях разрешаются общие для всех поставщиков и потребителей вопросы: порядок и сроки заключения договоров на поставку продукции (товаров); количество, ассортимент, сроки и порядок поставки продукции (товаров); качество и комплектность продукции (товаров); тара и упаковка; цена и порядок расчетов; имущественная ответственность.

23

ставки выражается в том, что в них определяются важнейшие моменты договорных отношений между поставщиками и потребителями продукции.

10. До Закона 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» в практике хозорганов сложились два типа Основных условий (в зависимости от характера тех фактических составов, которые служат основанием возникновения обязательственных отношений поставки продукции). Основные условия одного типа предполагают заключение в дальнейшем договоров поставки и предназначаются для того, чтобы регулировать порядок заключения таких, договоров и, следовательно, возникновения обязательств поставки между хозорганами, а также содержание этих обязательств. Основные условия другого типа предназначаются для таких отношений, когда обязательство поставки должно возникать между хозорганами непосредственно из планового акта без заключения договоров. В этих случаях Основные условия сами регулируют обязательства по поставке продукции.

В связи с тем, что обязательства без заключения договоров {бездоговорные поставки) имеют много отрицательных сторон, они допустимы только в виде исключения в некоторых особых категориях народнохозяйственных отношений (например, при поставках продукции для экспорта).

11. Наряду с этим среди Основных условий, регулирующих порядок заключения и содержание договоров поставки, можно различать несколько видов Основных условий в зависимости от характера продукции, которая должна составить предмет поставки, от способа, которым Основные условия получают юридическую силу.

До Закона 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» различались два главных вида Основных условий. В одну группу, входили Основные условия, регулирующие поставку важнейших видов продукции, причем между организациями, принадлежащими к различным министерствам (или ведомствам) . Эти Основные условия согласовывались заинтересо-

Особенностк поставки отдельных видов продукции и товаров (в отношении товаров также особенности поставки их для районов Крайнего Севера, отдаленных районов и других районов досрочного завоза) могут предусматриваться в Особых условиях поставки, которые утверждаются Госарбитражем при Совете Министров СССР.

С 1 июля 1959 г. введены в действие утвержденные постановлением Госарбитража, при Совете Министров СССР от 27 мая 1959 г. инструкции о порядка приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по количеству и качеству.

24

ванными министерствами, а затем утверждались Правительством СССР. В другую группу входили Основные условия, которые также регулировали отношения по поставке продукции между организация?.™ различных министерств (ведомств), но продукции менее важной. Эти условия получали юридическую силу по согласовании их между министерствами-поставщиками и министерствами (ведомствами)-основными потребителями. С ликвидацией ряда промышленных министерств и передачей м ногих предприятий сохранившихся министерств в подчинение советам народного хозяйства вторая категория Основных условий поставки утрачивает значение. Ее заменят, надо полагать, хотя бы в :известной части, Общие условия поставки советов народного хозяйства.

До 1957 года, помимо названных двух видов Основных условий, издавались Основные условия поставки продукции между организациями одного и того же министерства (ведомства), которые утверждались данным министерством (или ведомством). В дальнейшем эти Основные условия также должны уступить место Общим условиям поставки, издаваемым советами народного хозяйства экономических административных районов. Следует, наконец, упомянуть Основные условия поставки, регулирующие отношения по поставке продукции -между хозорга-нами, подведомственными местным Советам депутатов трудящихся, и утверждаемые исполнительными комитетами этих Советов.

Некоторые из названных, видов Основных условий предполагают согласование условий между заинтересованными министерствами (ведомствами) и иными органами. При этом разногласия ведомств или других органов в отношении содержания Основных условий разрешаются в порядке, близком к преддоговорным спорам. Из этого не следует, что Основные условия есть своеобразный договор общего содержания, на основе которого .должны заключаться отдельные конкретные договоры. Основные условия—не договор, и органы, согласовывающие между собой Основные условия, не являются сторонами.

Нельзя, конечно, отрицать .того, что в Основных условиях поставки можно встретить такие статьи, которыми определяются взаимные обязательства министерства (главка или иного органа)-поставщика и министерства (главка или иного органа)-потребителя. Но что это за обязательства? В упомянутых статьях речь идет о конкретизации и уточнении порядка оперативного планирования министерствами (главками) и снабженияматериалами и сбыта продукции подведомственных им предприятий. Например, в Основных условиях поставки промышленных товаров главными управлениями  оптовой  торговли  Министерства торговли СССР торгующим организациям и внерыночным

25

потребителям (утверждены 22 октября 1954 г.) на министерства, ведомства, кооперативные   центры—поставщиков и взаимно на главные управления оптовой торговли возлагаются определенные обязанности в процессе заключения договоров: сроки и порядок распределения основными фондодержателями выделенных фондов (ст. 7), сроки и порядок сообщения об изменении распределения фондов в последующие кварталы (ст. 11), порядок согласования группового ассортимента центрами поставщиков и потребителей (ст. 13) и т. д. Таким образом, обязанности, возлагаемые Основными условиями на органы, согласовывающие Основные условия, относятся к порядку* выполнения ими административно-плановых функций. Обязанности же договорного характера возлагаются Основными условиями на стороны по договорам.

Если бы юридический характер Основных условий поставки можно было определить как договор между ведомствами (органами-поставщиками. и ведомствами (органами)-потребителями, то следовало бы прийти к выводу, что обязанности,-устанавливаемые Основными* условиями для соответствующих  ведомств (органов), являются обязательствами праж-дансконравового   характера.  Следовательно, и нарушение этих обязанностей ведомствами должно бы влечь за собой гражданскоправовые   последствия—взыскания   штрафа, неустойки, возмещение убытков. В действительности же дело обстоит иначе: в случае нарушения ведомством (органам) упомянутых обязанностей заинтересованный орган не вправе возложить на него имущественно-правовых последствий, с которыми было связано нарушение Основных условий. Можно только возбудить в установленном порядке вопрос о мерах административного воздействия на это ведомство (орган).

Нельзя понимать Основные условия и как соглашение между ведомством-поставщиком, с которым согласовывались Основные условия, и потребителями. В данном случае опять получились бы нежизненные выводы: ведомство-поставщик, не являясь хозрасчетной организацией, оказалось бы в положении должника, несущего договорную имущественную ответственность за невыполнение хозорганами его системы обязательств по поставке продукции (см. ниже, п. 12).

Что же касается разногласий между ведомствами (органами) по поводу согласования Основных условий поставки, которые разрешаются в порядке, сходном с рассмотрением преддоговорных споров, то такой порядок был установлен на основании специального постановления (1939 г.).

 См. «Сборник Основных и Особых условии поставки-), вып. 2, Г^-ориз-дат, 1956, стр. 462.

26

Как отмечал 3. И. Шкундин, факт изданяя специального постановления по этому поводу показывает, что речь идет не о договорном соглашении. Порядок рассмотрения споров, возникающих при заключении договоров, был определен еще поста-новлеяием СНК СССР от 19 декабря 1933 г.2. Существует и различие в согласовании разногласий, возникающих при заключении договоров и при разработке Основных условий поставки:

решение Госарбитража по преддоговорному спору обязательно для сторон. В тех же случаях, когда Госарбитраж разрешает разногласия .ведомств, возникшие при составлении Основных условий поставки, то он не понуждает ведомства к согласованию Основных условий, а только ставит в известность о недостижении согласованности высший планирующий орган.

12. По своей правовой сущности Основные условия—подзаконный нормативный акт.

Вопрос о том, является ли содержание этого акта граждан-скоправовом или административноправовом, решается советскими юристами неодинаково. Например, проф. С. С. Студени-кин считал, что Общие условия ш^ставки относятся целиком к ад-- минкстративному праву3. Проф. Л. А. Лунц4, не. отрицая того, что з Основных условиях поставки имеются нормы административного права, признает Основные условия поставки, главным образом, актом гражданскоправовым.

Второе мнение, на наш взгляд, является более правильным. В Основных (или Общих) условиях поставки мы находим, например, такие разделы, как «Имущественная ответственность», «Порядок заключения договоров». В них даются правовые нормы, определяющие важнейшие элементы содержания договоров, регулирующие порядок исполнения договорных обязательств, и пр. Такие нормы полностью относятся к гражданскому праву. Таким образом, хотя в Основных условиях поставки имеются нормы административноправового характера (сроки и порядок распределения основными фондодержателями выделенных фондов, порядок изменения этого распределения и др.), однако подавляющее большинство постановлений Основных условий относится к гражданскому праву. Это дает право считать Основные условия поставки по преимуществу гражданскоправовым актом-

1 3. И. Ш к у н д и н, О правовом значении основных         условий постав-

ки, «Арбитраж» 1940 г. № 2, стр. 20.

2 СЗ СССР 1933 г. № 73, ст. 445.

3 «Вопросы советского административного права», Издательство Академии паук СССР, 1949, стр. 41.

4 См. С. Н. Братусь и Л. А. Лунц, Вопросы хозяйственного договора, Госюриздат, 1954, ст. 49.

27

В отношении юридического значения Основных условий поставки Госарбитраж при Совете Министров СССР правильно полагает, что Основные условия поставки не заменяют собой договоры и не служат основанием возникновения обязательства. Основные условия в качестве нормативного акта устанавливают, какие юридические факты являются основанием возникновения обязательства (см., например, дело Госарбитража при Совете .Министров СССР 1951 г. № 8/1332).

«. Нормы Основных условий не являются законами, так как издаются или правительством .или другими орга.нами государственного управления. Поэтому их юридическая сила обусловлена тем, что подобный акт издан в полном соответствии с законом, з частности, без превышения пределов компетенции издающих его органов.

13. Нормь1 права, содержащиеся в действующих Основных условиях, в значительной части являются нормами императивными, безусловно обязательными. Лишь некоторые правила Основных условий имеют характер диспозитивных норм, допускающих отступление от них в порядке договора. Такое отступление возможно только в том случае, если в Основных условиях имеется на это прямое указание. Например, в некоторых Основных условиях говорится, что продукция внутри квартала поставляется равными партиями по месяцам, если иное не предусмотрено договором. Кроме того, все условия поставки, которые отражают индивидуальные особенности отношений между данным конкретным поставщиком и конкретным потребителем, должны согласовываться при заключении договоров на базе Основных условий.

Благодаря такому сочетанию императивных и диспозитивных яорм Основные условия, не стесняя сколько-нибудь существенно отдельные хозяйственные предприятия при заключении ими договоров, позволяют вместе с тем компетентным органам руководить заключением договоров.

14. В Основных условиях имеется, как правило, указание, что они обязательны к руководству при заключении и исполнении договоров, неотъемлемы от них и прилагаются поставщиком к каждому договору. Фактически, по смыслу этого указания, Основные условия поставки с момента заключения договора

 3. И. Шкундин в статье «О правовом значении основных условий поставки» («Арбитраж» 1940 г. Л"0 2, стр. 20) отмечает в качестве единственного б арбитражной практике случая предъявление Рлавторгом иска о взыскании с Главмосхлоппрома и Главивхлоппрома штрафа за несвоевременное представление группового ассортимента в нарушение согласованных между этими главками основных условии поставки на 1938 год. Госарбитраж при СНК СССР отклонил иск, исходя из того, что Основные условия поставки

28

составляют, на первый взгляд, как бы часть договора. Но юридическая их природа, как нормативного акта, остается та же. Это «приложение» к договору имеет иное значение по сравнению, например, с прейскурантом цен, государственным стандартом и т. п. В последних излагаются отдельные элементы содержания договора, и они действительно являются его составными частями. Основные же условия прилагаются для руководства при заключении договоров.

15. В середине сороковых годов Госарбитраж при СНК СССР проводил ту точку зрения, что если договор не был заключен по вине поставщика, то, несмотря на отсутствие договора, возможно применение санкций. Это положение было неправильно,: если Основные условия без договора не порождают обязательства, они не могут служить и основанием для применения санкций. После издания постановления Совета Министров СССР ел 21 апреля 1949 г. «О заключении хозяйственных договоров»2 эта практика была прекращена, как не соответствующая названному постановлению.

В Основные условия поставки, издававшиеся после постановления .Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г., включается статья, которая гласит, что нарушение Основных условий и невыполнение заключенных договоров должно рассматриваться как нарушение государственной дисциплины и влечет за собой имущественную ответственность сторон. Из содержания этой статьи не ясно, наступает ли имущественная ответственность сторон только при наличии обеих предпосылок (нарушение Основных условий и невыполнение заключенного договора) или при наступлении хотя бы одного первого факта (нарушение Основных условий поставки). Указание на то, что ответственность несут стороны, заключившие договор, позволяет сделать вывод, что имущественная ответственность и в настоящее-время вытекает из договора, а не непосредственно из Основных условии.

не являются договором и не могут служить основанием для предъявления сторонами, согласовавшими между собой Основные условия поставки, имущественных претензий друг другу. Вместе с тем Госарбитраж указал Главторгу, что он обязан был воздействовать на главки Наркомтекстиля в административном порядке («Арбитраж»  1938 г. № 8, стр. 23). Впрочем, в отдельных случаях при наличии планового задания и Основных условий поставки Госарбитраж находил возможным взыскивать штрафные санкции за недопоставку товаров (см. названную статью 3. И. Шкундина, стр. 20, сноска 4).

 В некоторых Основных условиях (например, на поставку станков и кузнечно-прессового оборудования серийного производства 1950 года с дополнениями и изменениями 1953 года) указывается, что Основные условия р е г у-лируют договори ые отношения между поставщиками и потребителями.

2 СП СССР 1949 г. № 9, ст. 68.

29

Таким образом, Основные условия—норма права, в соответствии с которой должны заключаться договоры поставки, но не порождающая само обязательство поставки. Обязательство поставки устанавливается договором, заключаемым в соответствии с плановым заданием на базе Основных условий. Договор есть юридический факт, на основе которого и возникает гражданскоправовая ответственность за нарушение обязательства поставки. Если стороны включат в договор какой-либо пункт, противоречащий Основным условиям, он должен признаваться недействительным. Однако с этим не должна связываться недействительность договора: применительно к ст. 37 ГК РСФСР договор должен сохранить силу, а пункт, противореча^ щий Основным условиям,—заменен соответствующей нормой

Основных условий.

16. Основные условия, будучи не договором, а нормативным актом, распространяют свое действие (и, следовательно, являют-ся^бязательными) не только на хозорганы, входящие в систему тех ведомств, которые участвовали в согласовании данных условий. На стороне потребителей (покупателей) Основным условие ям обязаны подчиняться все хозарганы, потребляющие данный вид продукции, независимо от того, принадлежат, ли они к системе ведомства, участвовавшего в согласовании этих условии, или нет. На стороне поставщиков Основные условия обязательны для хозорганов, реализующих продукцию по плану ведомства-поставщика, разрабатывавшего Данные условия, а также, если продукция поставляется через это ведомство.

Такое широкое применение Основных условий не вызывает сомнений, если речь идет об Основных условиях, утверждаемых Советом Министров СССР: в силу ст. 67 Конституции СССР постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР.

Что касается Основных условий, издаваемых по согласованию двумя заинтересованными ведомствами, то вывод об их обязательности для всех потребителей данной продукции может показаться сомнительным, если исходить только из ст. 73 Конституции СССР (министры СССР издают приказы и инструкции «в пределах компетенции соответствующих министерств»). Что же касается компетенции министерств, то ст. ст. 75—76 Конституции СССР определяют ее «порученной им отраслью государственного управления». Из этих постановлений следует, что приказы и инструкции одних министерств не обязательны для организаций, подчиненных другим министерствам.

На первый взгляд представляется, что раз данное министерство (ведомство) не участвовало в согласовании Основных условий, они не могут быть обязательны для предприятий, входящих в его систему. Однако в тех случаях, когда министерство

30

(ведомство) издает нормативный акт по поручению Совета Министров СССР, он получает более широкое действие. Такое поручение можно усмотреть и в данном случае. В пункте 3 постановления Совета Министров СССР от 21 апреля 194.9 г. обязанность утверждения Основных условий возложена на министерства-поставщиков, которые должны их согласовывать только с основными потребителями. Это и понятно: в поставках той. или иной продукции обычно заинтересован ряд ведомств; согласование Основных условий со всеми ими практически затруднительно, да и по существу дела не вызывается какими-либо серьезными основаниями.

Таким образам, вывод об обязательности Основных условий поставки определенного вида продукции для всех предприятий— потребителей данной продукции вытекает из того, что постановление от 21 апреля 1949 г. не указывает на то, что сфера действия Основных условий ограничивается хозорганами тех министерств, которые участвовали в разработке условии.

Ограниченнее сфера действия так называемых Особых условий, которяе предназначены отразить специфику поставки отдельных видов продукции. Особые условия издаются на базе Основных условий и не должны им противоречить. Например, особенности поставки мяса и мясопродуктов, маслодельно-сыро-дельной продукции и других урегулированы Особыми условиями» изданными на базе Основных условий поставки продовольственных товаров. Особые условия—это нормативные акты, издаваемые двумя заинтересованными министерствами (ведомствами) и обязателыныедля хозорганов министерств (ведомств) — потребителей данного вида товаров.

Особые .условия явились следствием происходящей за последние годы унификации Основных условий, необходимость которой все более ощущается. Так, вместо рада отдельных Основных условий поставки мясопродуктов, рыбопродуктов, сахара и других в 1954 году были утверждены единые Основные условия поставки продовольственных товаров. Однако нельзя совершенно не учитывать специфику поставки отдельных видов продовольственных товаров. Для этого и была введена другая правовая форма — Особые условия поставки, являющиеся дополнением (по отдельным видам товаров) к Основным условиям поставки. Особые условия утверждались Министерством торговли СССР по согласованию с соответствующим • (существовавшим в то время) министерством промышленности. Обязательная сила Особых условий определяется пределами действия Основных условий поставки.

17. В арбитражной практике утвердилось положение, что размеры санкций, устанавливаемые Основными условиями поставки, не могут быть изменены по соглашению сторон. Эта

31

практика при ныне действующих Основных условиях поставки оправдывается, тгм, что нормы Основных условий, относящиеся к имущественной ответственности, носят императивный характер.

Напротив, вызывает сомнение вопрос о том, допустимо ли установление санкций для таких случаев, которые не предусмотрены Основными условиями? Л. И.К.артужанский полагает, что стороны имеют право устанавливать в договоре и новые виды санкций, не предусмотренные Основными условиями поставка-Органы арбитража отвечают на этот вопрос двояко взависи-- мооти от того, предусмотрено ли Основными условиями обязательство, за нарушение которого стороны хотят установить санкция. Если Основные условия предусматривают определенное обязательство, но не устанавливают санкций на случай его нарушения —недопустимо установление санкций и по договору. Если же стороны включили в договор какое-то дополнительное постановление, не предусмотренное Основными условиями, — стороны вправе предусмотреть и санкции на случай его нарушения.

В литературе2 высказана точка зрения, что применение санкций в случаях нарушения обязательства, не предусмотренного Основными условиями, но указанного в договоре, должно быть ограничено двумя условиями: во-первых, включенное в договор обязательство должно представлять для сторон существенный интерес, и, во-вторых, нарушение этого обязательства должно влечь серьезный материальный ущерб для другой стороны. Едва ли, однако, следует вводить такие ограничения. Во-первых, ни из Основных условий поставки, ни из других нормативных актов не вытекает необходимость или даже допустимость этих ограничительных условий. Во-вторых, если стороны считают необходимым ввести в договор обязательство, не предусмотренное Основными условиями, то, очевидно, оно представляет для них интерес, и если сторона просит применить предусмотренные в договоре санкции, ее побуждает к тому понесенный ущерб. . В-третьих, квалификация интереса как «существенного» и ущерба как «серьезного» по своей неопределенности угрожает устойчивости арбитражной практики.

Поскольку ни Основные условия поставки, ни какой-либо другой нормативный акт не указывает, что перечисленные в Основных условиях .случаи применения штрафных санкций являются исчерпывающими, и это, кроме того, не следует из существа отношений сторон по договору поставки, представляется

 См. Л. И. Картужанский, Об основных условиях поставки 1950 г., «Вестник Ленинградского Университета» 1951 г. № 10.

2 В. В. К у н. Основные условия поставки в советском гражданском праве (автореферат диссертации), М., 1954, стр. 12.

32

более правильным разрешить поставленный вопрос следующим образом: 1) в предусмотренных Основными условиями случаях -применения санкций размер санкций ввиду императивности относящихся сюда норм права не подлежит изменению по воле сторон; 2) сторонам предоставляется право предусматривать в договоре штрафные санкции в других случаях, помимо предусмотренных Основными условиями.

Наконец, значение Основных условий поставки как нормативного акта, источника права, подчеркивается еще и тем, что их содержание не должно повторяться в договоре. Договор должен содержать ( по вопросам, предусмотренным в Основных условиях) только отсылку к Основным условиям (прилагаемым к договору). Если бы для руководства заключением договоров были изданы типовые условия (наподобие типовых договоров), тогда, конечно, следовало бы включать в конкретный договор содержание типовых условий. Но повторение в конкретных договорахимперативных норм Основных условий не только не вызывается необходимостью, но даже и нежелательно: содержание договора стало бы без нужды громозким и чрезмерно сложным ,что,в свою очередь, затруднило бы применение договора и контроль за его соблюдением. Поэтому в указаниях по заключению договоров прямо воспрещается включать в конкретные договоры отдельные положения Основных условий поставки. Таким образом пресекается возможность обхода, произвольного толкования либо искажения сторонами норм Основных условий под видом передачи их содержания в договоре. \

В соответствии с этим пункты договора, в которых излагаются, пересказываются или воспроизводятся нормы Основных условии, должны признаваться недействительными.

Типовые договоры

1. Значение нормативного акта (и, следовательно, формы выражения права) имеют также типовые договоры, утверждаемые в установленном порядке. Советскому праву известны типовые договоры разных видов. Причем правообразующая сила разных категорий этих договоров неодинакова. Следует различать среди типовых договоров обязательные и примерные.

Иногда типовые договоры (подобно Основным условиям)— одна из форм руководства государственной власти заключением отдельных конкретных договоров в той или иной области народного хозяйства. Типовые договоры издаются правительством для того, чтобы обеспечить полное соответствие содержания каждого договора определенного вида требованиям социалистического права, народнохозяйственному плану. Типовые договоры, ре-

33

гулирующие отношения социалистических организаций с гражданами, должны обеспечить также лучшее сочетание интересов социалистического государства и граждан.

Договоры между конкретными контрагентами (по тому кругу вопросов, для которого издан определенный типовой договор) должны заключаться в полном соответствии с типовым договором и на его основе. Принципиальные пункты типового договора должны быть повторены и в конкретном договоре (в противоположность содержанию Основных условий .поставки). Эти пункты стороны могут своим соглашением дополнять и конкретизировать. Изданием типового договора государственная власть обеспечивает наилучшее достижение цели, для которой заключается данный договор.

2. Некоторым •липовым договорам действующим правом придана сила закона. Этим в сущности выражается мысль, что такие типовые договоры являются безусловно обязательными. Стороны, заключающие конкретный договор, не имеют права отступить от такого типового договора. Содержащиеся в типовом договоре положения столь же обязательны для сторон, как и императивная правовая норма.

Поскольку такая императивная сила может быть присуща и подзаконной норме (постановлению Совета Министров), выражение «типовой договор имеет силу закона» надо понимать в смысле: «имеет силу императивной правовой нормы».

Не исключена возможность включения в типовой договор, снабженный силой закона, отдельных диспозитивных норм. В отношении таких норм оказалось бы возможным видоизменение их по воле сторон.

К категории договоров, которым придана сила закона, должны быть отнесены, например, типовые контрактационные договоры. Типовые договоры контрактации утверждаются соответствующими министерствами. Однако среди этих типовых договоров следует различать две категории. Некоторые типовые договоры составляются в соответствии с директивами правительства, которые прямо выражаются в ежегодно издаваемыхпостановлениях относительно контрактации наиболее важных для народного хозяйства культур: хлопка, льна, сахарной свеклы, конопли, табака и др. Эти типовые договоры основаны на постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 сентября 1935 г. Указан-

1 Постановление ЦИК и СНК СССР от 21 сентября 1935 г. «О признании контрактационных договоров имеющими силу закона и. об ответственности .за нарушение этих договоров» (СЗ СССР 1935 г. № 51, ст. 422).

34

ным постановлением сила закона придана даже тем конкретным договорам, которые заключаются на основе типовых. Такие договоры обязательны к точному и безусловному исполнению как колхозами, колхозниками и единоличными хозяйствами, так и заготовительными органами. Содержание договора должно строго соответствовать типовому договору.

Другую группу контрактационных типовых договоров составляют договоры, условия которых определяют заинтересованные ведомства. Эти типовые договоры также являются нормативными актами. Их отличие от контрактационных договоров первой группы заключается, главным образом, в размере ответственности за несоблюдение договорного обязательства (в первой группе она строже), а также в том, что конкретным договорам контрактации, заключаемым на основе типовых договоров второй группы, не придается сила закона.

3. Обязательную силу надо признать также за типовыми подрядными договорами по строительству (генеральным и годовым), приложенными к Правилам о подрядных договорах по строительству. В этих договорах предусматривается, что при выполнении договора стороны руководствуются Правилами о подрядных договорах по строительству. Поскольку эта Правила утверждены Советам Министров СССР, а типовые договоры  составляют приложение к ним, то типовые договоры надо признать обязательными, имеющими значение подзаконного нормативного акта.

4. В некоторых случаях типовые договорыутверждаются не правительством, а заинтересованными министерствами (ведомствами) в пределах предоставленных им полномочий. Таков, например, типовой договор на сдачу в долгосрочную аренду государственным учреждениям, предприятиям и общественным организациям домов местных Советов (утвержденный Наркоматом коммунального хозяйства РСФСР 15 марта 1939 г.2). Подобного рода типовые договоры также имеют обязательное значение, но (как и все распоряжения отдельного ведомства) ограниченное пределами данного ведомства.

Типовой издательский договор 1929 года, хотя он .и утвержден только Наркомпросам РСФСР и Наркомторгом РСФСР3, является таким подзаконным нормативным актом, действие которого распространяется на все издательства, в какой бы подчи-

 См. постановление Совета Министров СССР от 24 августа 1955 г. № 1552 («Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам строительства от 23, 24 августа и 4 ноября 1955 г.», Госполитиздат, 1956, стр< 134).

2 «Бюллетень Наркомхоза» 1939 г. № 4. См. также сборник «Жилищное законодательство», Госюриздат, 1950, стр. 177—181.

 См. «Еженедельник Наркомпроса РСФСР» 19 апреля 1929 г.: № 16—17.

35

ненности они ни находились, и на граждан, вступающих с ними в договорные отношения. Юридическая сила типового издательского договора состоит в том, что условияи оговорки (которые может содержать индивидуальный издательский договор), ухудшающие положение автора по сравнению с условиями типового договора, недействительны. Эти ухудшающие положение автора пункты индивидуального издательского договора считаются как бы ненаписанными, а содержащиеся в них вопросы регулируются (на основании ст. 26 Закона об авторском праве РСФСР 1928 года) соответствующими положениями типового издательского договора.                                     ,

Аналогично значение типового сценарного договора, регулирующего отношения киностудий с авторами сценариев, а также типового постановочного договора.

5. Значение типового договора (как нормативного акта), согласованного между министерствами, подчеркнуто в инструктивном письме Госарбитража при Совете Министров СССР от 12 января 1955 г. № И-1-6 о заключении хозяйственных договоров на 1955 год2.

В пункте 4 этого письма говорится: «Если на рассмотрение госарбитражей поступят разногласия по договору, составленному на основе типовой формы локального или прямого договора, .согласованной министерством-поставщиком с министерствами— основными потребителями, такие разноглааия по тексту договора могут приниматься и рассматриваться Госарбитражем, если отступления от согласованной формы вызываются специфическими особенностями поставки данным поставщиком данному потребителю.

Наличие таких специфических особенностей не исключает возможности по требованию стороны дополнить типовую форму договора условиями^ отражающими эти особенности».

В этом разъяснении выявлены характерные особенности типовых договоров, являющихся обязательными, но не имеющих силы здкона. Для сторон, заключающих конкретный договор, типовая форма обязательна для руководства, но вместе с тем они вправе индивидуализировать договор в зависимости от специфических условий данной поставки. Разъяснение Госарбитража следовало бы только дополнить указанием, что сторонам не предоставляется право изменятьосновные, принципиальные положения типового договора.,      »

6. Напротив, нельзя рассматривать в качестве нормативного акта такие типовые договоры, которые имеют характер реко-

1 СУ РСФСР 1928 г. № 132, ст. 861.

2 «Сборник инструктивных указаний Государственного, арбитража при Совете Министров СССР», вып. 3, Госюриздат, 1956, стр. 129.

36

мендуемых образцов или примерных договоров. Таковы, например, типовые договоры на эксплуатацию подъездного пути обслуживаемого паровозом железной дороги; на эксплуатацию подъездного пути, обслуживаемого локомотивом владельца; на подачу и уборку вагонов локомотивом железной дороги и др. Эти типовые договоры утверждаются Министерством путей сообщения «для облегчения заключения (договоров на эксплуатацию».                             ^

Если же примерный договор должен все-таки лежать в основе заключаемых конкретных договоров, а сторонам лишь предоставляется право включать дополнительно те или иные условия, то этот примерный договор должен относиться к числу подзаконных нормативных актов. Примером подобных, договоров может служить типовой договор найма Жилого помещения (в основной своей части повторяющий закон).

7. Во всяком случае, чтобы иметь значение (в большей или меньшей степени) обязательного нормативного подзаконного акта, типовой договор должен быть утвержден или правительством или иным органом государственной власти.

В акте, утверждающем типовой договор, как правило, можно найти ответ на вопрос: в какой мере имеют нормы договора императивный характер; например, указание в акте на то, что основные положения договоров, заключаемых сторонами, должны определяться соответствующими положениями типового договора. Эти положения получают тогда применение и в каждом конкретном отношении, хотя бы стороны и не включили их в договор. Если же стороны включат в договор условие, не соответствующее содержанию типового договора, то оно не получит силы.

Технические условия

Значение нормативного акта имеют также «технические условия», которыми определяется качество поставляемой продукции, если на ,нее яе имеется утвержденного ГОСТа. В постановлении Совета Министров СССР от 23 сентября 1952 г. «Об усилении борьбы с выпуском недоброкачественной и некомплектной продукции и о мерах дальнейшего улучшения качества промышленной продукции» отмечалось, что технические условия на многие виды продукции устанавливались предприятияпщ-поставщи-ками самостоятельно, без ведома и контроля со стороны мини-

 Инструктивное письмо Госарбитража при Совете Министров СССР от 16 апреля 1955 г. № И-1-22, раздел 1 («Сборник инструктивных указании Государственного арбитража при Совете Министров СССР», вып. 2, 1955, Госюриздат, стр. 22).

37

отерств. Пунктам 14 названного постановления такой порядок от -мешан как неправильный, и установлено, что впредь ведомственные технические условия должны утверждаться министром или его. заместителем (в настоящее время—советом народного хозяйства экономического административного района).

Уставы государственных, кооперативных и иных общественных организаций

К числу подзаконных нормативных актов можно отнести уставы государственных предприятий, кооперативных и других общественных организаций. В некоторых из них содержатся обыкновенные общегражданские правовые нормы. Например, нормы залогового права и нормы о договоре хранения в типовом уставе коммунального ломбарда РСФСР 1939 года, а также в уставе Московского городского ломбарда 1955 года и пр. В других уставах содержатся, в частности, такие правила, которые регулируют лишь внутренний строй организации, но обязательны не только для^членов данной организации, а и для третьих лиц, поскольку им приходится иметь какие-то взаимоотношения с этой организацией (например, по вопросам паенакопле-ния»в данном строительном кооперативе и т. п.).

Судебная практика при разрешении споров между кооперативом и его членами или между членами кооператива, а также друлих споров всегда принимает во внимание нормы устава кооператива. Так, при спорах о пользовании жилым помещением .в кооперативном доме основным положением признается то, что право постоянного пользования жилыми помещениями в домах кооператива (согласно уставу жилищно-строительных кооперативов) прняадл ежит только членам кооператива2, в соответствии с уставом дачно-строительного корператива решаются споры о пользовании дачами3 и др.