§ 4. Конституционная и судебная практика буржуазных государств

Обратимся к практике государств.

Французская конституция 1946 года в ст.ст. 26 и 28 говорит о том, что «дипломатические договоры, надлежа­щим образом ратифицированные и опубликованные, име­ют силу закона даже в том случае, если они противоречат внутренним французским законам; нет необходимости обеспечивать их применение законодательными положе­ниями, кроме тех, которые были необходимы для обеспе­чения их ратификации» (ст. 26); «поскольку дипломати­ческие договоры, должным образом ратифицированные и опубликованные, имеют силу, превышающую силу внут­ренних законов, их положения могут быть отменены, из­менены или приостановлены только вследствие правиль­ной денонсации, нотифицированной  дипломатическим пу-

103

тем» (ст. 28). Означает ли это господствующий в правовой литературе Франции принцип категорического примата международного права? На наш взгляд, не означает. Эти статьи можно рассматривать как признание равенства до­говора и закона на территории государства, что влечет за собой признание принципа lex posterior derogat priori,, поскольку особое внимание обращается на действие до­говоров «только после их ратификации и опубликования», то есть после принятия акта, рассматривающего их нацио­нальными законами. Статью 28 можно понять и так, что в случае противоречия между договором и национальным законом можно отдать предпочтение закону, изменив или даже приостановив действие договора в оговоренном по­рядке; тем самым отрицается'категорически примат до­говора. Наконец, в конституции ни слова не говорится о соотношении обычного международного права и закона, что также свидетельствует о непризнании примата меж­дународного права.

На наш взгляд, можно говорить лишь о тенденции к установлению принципа примата международного права, хотя при обсуждении проекта конституции французский юрист Кост-Флоре прямо говорил о воспроизведении док­трины Сселя в статьях конституции Франции.

Остановимся на нескольких примерах, иллюстрирую­щих французскую судебную практику.

Член редколлегии «Американского журнала междуна­родного права» Лоуренс Пресс в статье «Соотношение международного и национального права во французской конституционной системе»' пытается утверждать, что суды Франции всегда рассматривали нормы международ­ного права как действующие непосредственно на терри­тории государства. Он пишет, что суды Франции обязаны были применять международное право (прежде всего обычное) в соответствующих случаях, хотя они разви­вали доктрину «восприятия» или «инкорпорации» как ос­нову для этих обязательств. Так, исправительный трибу­нал Гавра во время 1-й мировой войны вынес решение о предоставлении членам бельгийского правительства при­вилегий, личной неприкосновенности и экстерриториаль­ности, не нуждаясь в воплощении этого в законе и в дек­рете. Право на эти привилегии и иммунитеты было при­знано за датским правительством безотносительно к тек-

1 См. «American Journal of International Law», 1950, vol, 44 № 4. 104

сту преамбулы конституции 1946 года. Эту же точку зрения подтвердил апелляционный суд Орлеана в 1948 году, решив, что ордонанс от 25 апреля 1945 г., преду­сматривающий аннулирование актов о захвате имущест­ва, изданных врагом, должен быть истолкован как сви­детельство об умалении «правил и обычаев международ­ного права», сформулированных в ст. ст. 53 и 55 Гааг­ской конвенции 1907 года. Другими словами, по мнению Пресса и апелляционного суда в г. Орлеане, издание ордонанса было излишним. Что касается первых двух примеров, то в данном случае трибунал Гавра исходил ■ из- обычной нормы внутригосударственного права о пре­доставлении полномочным представителям иностранного государства привилегий и создании условий, обеспечи­вающих нормальные отношения между государствами. В отношении же третьего примера можно согласиться с решением суда Орлеана о том, что ордонанс излишен, однако только потому, что 5-я Гаагская конвенция, рати­фицированная Францией.^стала действовать как нацио­нальный закон и в связи с этим новый национальный за­кон, затрагивающий эти же отношения, излишен.

Можно привести другой случай из судебной практи­ки. Франко-испанская консульская конвенция от 7 янва­ря 1862 г. содержит положение, по которому граждане одной договаривающейся стороны, которым разрешено пребывание на территории другой стороны, могут зани­маться любым видом промышленной и торговой деятель­ности, уплачивая налоги и пошлины, соблюдая законы и предписания, действующие для граждан данной страны. С другой стороны, закон от 12 ноября 1938 г. говорит о том, что иностранные подданные без получения от пре­фекта департамента специальной «карточки коммерсан­та» не могут заниматься подобной деятельностью и пре­дусматривает даже наказание за деятельность без этой карточки. Спор заключался в том, какую норму приме­нять к подданным Испании и к подданным (гражданам) государств, с которыми Франция имеет аналогичные до­говоры или договоры с оговоркой о наибольшем благо­приятствовании.

Суд Парижа в деле «Call» 24 якваря 1952 г. принял решение, в котором говорилось, что договор не освобож­дает испанских граждан от необходимости получения «карточки коммерсанта», но делает выдачу карточки обя-

105

зательной. Вынося такое компромиссное решение, суд признает тем самым параллельное действие договора и за­кона и считает, что они дополняют друг друга.

В упомянутом решении от 21 января 1951 г. суд Па­рижа привнал приоритет за законом. В деле Conrica суд Лиона 16 февраля 1952 г. вынес решение, в котором, ссылаясь на ст. ст. 26 и 28 конституции, заявил, что за­кон 1938 года несовместим с конвенцией 1862 года и у ответчика нельзя было требовать получения «карточки коммерсанта». Аналогичные решения были приняты три­буналом исправительной полиции Сены по делу Мейеля, по делу Обрех и Роби 9 мая 1952 г. Гражданин Дании Обрех основывался на дополнительной статье (I) к франко-датской конвенции 1842 года, предусматриваю­щей, что датские граждане во Франции и французские в Дании будут, занимаясь торговлей и профессиями по­добного рода, пользоваться национальным режимом. Та­кое же решение принял трибунал исправительной поли­ции Сены 20 декабря 1952 г. по делу швейцарского граж­данина Састелла, который обосновывал свое право статьями 1, 3, 6 франко-швейцарского договора от 23 февраля 1882 г. о национальном режиме и режиме наи­большего благоприятствования.

11 марта 1953 г. суд исправительной полиции Сены в решении по делу Madrid et dame gratte заявляет о том, что франко-испанская конвенция предоставляет испан­ским гражданам во Франции национальный режим толь­ко в области гражданского, торгового и налогового пра­ва, а в политической области национальный режим не признается. Поэтому ответчик был признан виновным в совершении торговых операций без получения «карточки коммерсанта».

Этот вопрос обсуждался в Кассационном суде (выс­шая судебная инстанция). Суд заявил, что он не может толковать договор и должен запросить министра иност­ранных дел о том, дает ли конвенция право испанским гражданам заниматься торговлей без получения «кар­точки коммерсанта» и пользуются ли французские граж­дане такими же правами в Испании.

На объединенном заседании палат Кассационного суда 27 апреля 1950 г. было принято решение по делу (Causorts Friedmann), в котором говорится: если толко­вание международных договоров  (как   и в данном   слу-

106

чае) затрагивает отношения к международному публич­ному порядку, то суд должен руководствоваться толкова­нием правительства Франции.

Министр иностранных дел еще в письме к генерал-прокурору от 29 июля 1929 г. признал, что конвенция (франко-испанская) содержит оговорку о национальном режиме. Министр иностранных дел в письме от 18 июня

1953        г. заявил,    что    конвенция    предоставляет   испан­

ским  гражданам    национальный   режим в области тор­

говли,   но тем не менее не освобождает их от мер конт­

роля   в месте  проживания, тот же  принцип  принят и в

Испании.

Апелляционные суды в делах Carillo-Frontello и Jime­nez (суд Тулузы 21 мая 1954 г. и суд   Парижа   2 марта

1954        г.)  приняли решения, в которых утверждалось,  что

закон не нарушает   конвенции и иностранные   граждане

должны иметь «карточку коммерсанта».

В то же время 1 апреля 1954 г. вторая сессия 13-й палаты суда Парижа приняла решение, констатирующее, что конвенция предоставляет национальный режим и, следовательно, освобождает от получения «карточки ком­мерсанта». В решении указывалось, что поскольку внутри­государственный закон противоречит международному договору, согласно ст. 26 конституции, последний имеет преимущество.

Уголовная палата Кассационного суда в своем реше­нии от 29 июня 1954 г. отказалась применить статью 192 кодекса военной юстиции, так как она нарушает Женев­скую конвенцию о военнопленных от 2 июля 1929 г. Было заявлено, что ratio decidendi ст. 23 конституции.

О чем говорят эти примеры? Прежде всего они гово­рят о том, что принцип примата международного права не воспринят в практике как обязательный принцип. Бо­лее того, практика дает примеры примата внутригосудар­ственного закона. Если мы внимательно просмотрим ре­шения судов, то придем к выводу, что основная тенденция при вынесении этих решений заключается в достижении компромисса по вопросу о соотношении международного договора и внутригосударственного закона; при этом суды заявляют, что национальный закон дополняет конвенцию или конвенция дополняет закон, но оба текста действуют одинаково (см. решения апелляционных судов и др.). Это подтверждает    высказанную    выше    мысль о различном

107

толковании статей конституции и о том, что теоретиче­ская концепция примата международного права не отра­жает практики, неприменима к ней.

Французские юристы, в частности, Жак Бенуа и Шарль Фрериа объявляют все решения, не отдающие предпоч­тение международному договору, нереалистическими. Однако Фрериа вынужден признать одинаковое действие закона и конвенции. Он пишет, что ст. 26 конституции означает лишь предписание суду вводить исключение в действие закона, ибо иначе будет нарушаться договор.

Другой юрист Луи Биаль, анализируя решения судов, приходит к выводу, что превосходство договора над внут­ригосударственным правом не подлежит сомнению после вступления в силу конституции. Он заявляет даже, что вступление в силу закона нарушает договор и закон не­совместим с договором. Вместе с тем противореча себе и вынужденно отражая практику, он пишет, что суды Фран­ции стремятся сблизить смысл договора и закона анало­гичным толкованием как первого, так и второго, то есть признает совместимость договора и закона.

По конституции 1946 года суд не компетентен ставить вопрос о конституционности закона, так как это право принадлежит конституционному комитету, выносящему решение по требованию президента и кабинета министров. Это свидетельствует о том, что суд не может решать во­прос в пользу примата международного договора над внутригосударственным законом, так как это значило бы признание противоречия закона ст. 26 конституции. Тем не менее Биаль утверждает, что ст. 26 конституции должна рассматриваться как исключение из правила и суд должен применять договор. Вступая в противоречие со своими положениями, Биаль признает, что суд ни разу не рассматривал конституционность закона, а устанавли­вал лишь то, что он не противоречит договору. Надо отме­тить, что констатация этого факта во многих случаях но­сит явно искусственный характер и производится в ущерб истине и в угоду теоретической концепции.

Поскольку принцип примата международного права противоречит практике французских судов, Биаль вынуж­ден ставить вопрос о разграничении международного публичного, международного частного права и внутриго­сударственного публичного права. Он выступает против требования    Уголовной      палаты    Кассационного    суда

108

(24 марта 1953 г.) руководствоваться правительственным толкованием в вопросах частного права, утверждая, что в этом случае толковать договор должен суд. С другой сто­роны, например, закон 1938 года, применяя его термино­логию, относится к внутреннему публичному праву, меж­дународному публичному праву и международному част­ному праву и разграничить их невозможно. Эти утвержде­ния свидетельствуют, что Биаль зашел в тупик, так как не может решить вопрос, не вступая в противоречие со своей же концепцией1.

4 октября 1958 г. во Франции была принята новая Конституция, в которой есть специальный раздел о между­народных договорах и соглашениях. Характерно, что в новой Конституции наблюдается фактический отход от формулировок Конституции 1946 года в данном вопросе. Введена даже статья 53, которая гласит: «Мирные дого­воры, торговые договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие законодательные положения, относящиеся к положению личности, касающиеся уступки, обмена или присое­динения территории, могут быть ратифицирова­ны или одобрены только на основании закона. Они вступают в силу только после ратификации шга одобрения».

Анализируя юридическую сторону вопроса, мы долж­ны прийти к выводу о том, что в данной Конституции имеется тенденция подчеркнуть определяющую роль внут­ригосударственного закона во Франции.

Статья 55, которая гласит, что договоры или соглаше­ния, должным образом ратифицированные или одобрен­ные, с момента своего опубликования имеют силу, превы­шающую силу внутренних законов, при условии для каж­дого соглашения или договора его применения другой стороной, практически повторяя ст. 26 Конституции 1946 года в ее первой части, создает возможность действия на территории Франции нескольких систем права, противо­речащих друг другу. Это запутывает решение вопросов и ведет к неустойчивому положению. Статья 55 фактиче­ски   противоречит     духу   ст. 53,   поскольку   последняя

1 См. «American Journal of International Law.», July 1955, vol. 49, № 3, pp. 347—355.

109

имеет в виду непротиворечив внутригосударственного закона международному договору, заключенному Францией.

Сторонники теории примата международного права в один голос утверждают, что в практике США и Англии целиком воспринят примат международного права. Оста­новимся на примерах из практики этих стран.

Статья 6 пункт 2 Конституции США говорит о том, что «эта конституция и законы Соединенных Штатов, установленные на ее основе, равны, все договоры, ко­торые заключены Соединенными Штатами, будут верхов­ным правом страны»; статья 1-я 8-го раздела Конститу­ции облекает конгресс властью «определять состав пре­ступления пиратства, и преступлений, совершенных в открытом море, а также преступлений против междуна­родного права и устанавливать за них меры наказания». Эти положения Конституции толкуются некоторыми прак­тиками и теоретиками как выражение принципа примата международного права. Следует заметить, что уже ст. 1 конституции опровергает теорию примата международного права, поскольку конгрессу, как национальному органу, предоставлена власть по своему усмотрению определять составы международных преступлений. Это является в действительности нарушением международного права по­тому, что данная статья предусматривает решение вопро­сов международного права в одностороннем порядке. На наш взгляд, ни ст. VI, ни тем более ст. I не говорят о при­мате международного права. В ст. VI речь идет лишь о действии договора на территории государства, так как, определяя договоры термином «верховное право», зако­нодатель имел в виду поставить договоры в равное поло­жение с федеральными законами и конституцией США, являющимися «верховным правом» по отношению к зако­нам и конституции штатов.

Вместе с этим ст. VI, а также и ст. I говорят и о прин­ципе pacta sunt servanda, устанавливая ответственность за нарушение его.

Исследуя практику, буржуазные юристы, включая сторонников примата международного права, пришли к выводу: международное обычное право, получившее при­знание со стороны США,    международные    соглашения,

110

ратифицированные США, обязательны для американских судов даже, если бы они находились в противоречии с более ранними нормами американского статутного права, но это может иметь место только при обязательном ус­ловии непротиворечия норм международного права Кон­ституции США. Вместе с тем американское статутное пра­во обязательно для судов США, если ему противоречат нормы международного права (обычные или конвенцион­ные) , предшествующие новым, принятым конгрессом за­конам, хотя и предполагается, что конгресс не имел в виду стать выше международного права. В частности, это было высказано ясно и определенно в деле Cook v. United Sta­tes в 1933 году, в деле the Mazel Tow, хотя и была оговор­ка о том, что международный договор считается отменен­ным только в том случае, если законодательный орган это высказал ясно (так же решил апелляционный суд США по таможенным и патентным делам в деле Minerva Automobiles Inc. v. United States в 1938 г.) '.

Как мы видим, в американской практике довольно последовательно проведены принцип равенства закона и договора и принципах posterior derogat priori, что отри­цается сторонниками примата международного права, но поддерживается дуалистами.

Однако в ряде решений судов США воспринимается принцип примата международного права и, в частности, это дало возможность Дикинсону заявить в работе «Из­бранные казусы и выдержки из курса лекций по между­народному праву»2 о том, что эта доктрина не только действенна, но и имеет благотворное влияние. В доказа­тельство приводятся решения судей по делам Nereide, Kansas v. Colorado и по делу парохода «Аррат», в кото­рых говорится; «имея в виду очевидное намерение обоих правительств предоставить истцу «судебный день» для рассмотрения его требований и наличие прямого согла­шения о том, что, если истец сошлется на «какой-либо принцип международного права как подлежащий приме­нению к делу», вопрос об этом принципе будет рассмотрен судом, «обладающим для этого полной юрисдикцией», мы полагаем, что данный суд бесспорно обладает юрис-

1              См. Л. О пп ей гейм,  Международное право, т.  1, полутом

I, ИЛ, 1948.

2              См. Е. Dickinson,    Celection Cases    and   other   Reading   on

the Law of Nations, New York, 1929.

Ill

дикцией для разрешения этого дела как вопроса между­народного характера с применением принципа междуна­родного права»1. Прежде всего надо отметить, что по­добное решение дела не дает основания для вывода о примате международного права, поскольку применение нормы (принципа) международного права при наличии «прямого соглашения» о рассмотрении этого вопроса го­ворит о том, что договор и закон равны, а применение принципа (нормы) международного права, как мы уже указали выше, ставится в зависимость от времени изда­ния закона.

Сторонники теории примата международного права заявляют2, что ст. 11 («президент имеет право, с совета и согласия сената, заключать договоры при условии одобре­ния 2/з присутствующих сенаторов») говорит о преиму­ществе международного права перед внутригосударствен­ным правом США. Уже сам текст статьи говорит нам о неправильности выводов сторонников примата междуна­родного права. Хотя президент США фактически бескон­тролен или пользуется обеспеченным большинством, в конгрессе, проводя в договорах политику, угодную и вы­годную господствующему классу, однако с точки зрения установленной формы для выражения воли государства требуется вотум законодательной власти, санкционирую­щей данные внешнеполитические   действия    президента.

Статью III раздела 2 рассматривают также, как осно­вание для вывода о примате международного права. Статья III раздела 2 (§ 1) гласит: «Судебная власть распространяется на все касающиеся права и справедли­вости дела, которые основываются на настоящей консти­туции, законах Соединенных Штатов и договорах, заклю­ченных или которые будут заключены 19-ю Соединенны­ми Штатами, а также на все дела, касающиеся послов, других полномочных представителей и консулов.., на спо­ры между штатами или их гражданами и иностранными государствами, гражданами или подданными». Прежде всего, на наш взгляд, в этой статье проводится принцип равенства конституции, законов и договоров, поскольку речь идет об одинаковом распространении судебной вла­сти на дела, возникающие под   действием   конституции,

1              Ч. Ч.  Хайд,   Международное право..., т.   I,   1950, стр. 79.

2              См. там   же.

112

законов и договоров. Далее, особое выделение дел, ка­сающихся послов, других полномочных представителей и консулов, не означает какого-либо преимущества в поль­зу международного права при решении этих вопросов, а говорит об особом положении упомянутых представите­лей в данном государстве, что является общепризнанным. Наконец, подчинение местной юрисдикции споров между гражданами или штатами США и гражданами другого государства совершенно справедливо, поскольку режим иностранцев на территории государства целиком опреде­ляется этим государством в соответствии с заключенными договорами, что является общепринятым обычаем внут­реннего права любого государства. Однако подчинение суду споров другого государства со штатами или гражда­нами США возможно лишь с согласия данного государ- < ства. И здесь скорее, можно усмотреть стремление под­черкнуть примат внутригосударственного права и нару­шение обычного международного права (упоминание в категорической форме о подчинении подобных споров местной юрисдикции), чем примат международного права.

Английские юристы Шоукросс и Бьюмонт пишут, что в США так называемые «самоисполнимые договоры» (self-executory) становятся частью «права страны», если они ратифицированы ■ в соответствии с конституцией (ст. VI раздела 2). Однако может возникнуть необходи­мость в издании законов для выполнения некоторых поло­жений отдельных договоров'.

Теоретизируя вопросы режима иностранцев, амери­канские юристы, сторонники теории примата меж­дународного права, находятся в двойственном положении. С одной стороны, они утверждают, что отношение иност­ранца к государству, в котором тот проживает, носит чис­то внутригосударственный характер и не отличается от отношений гражданина (хотя это уже неправильно, так как отношение гражданина к своему государству иное). С другой стороны, международное право предоставляет иностранцу еще дополнительные права, в первую очередь право на защиту собственности со стороны его государст­ва вплоть до вмешательства во внутренние дела. В этом

' См.   Шоукросс    и    Бьюмонт,    Воздушное право, ИЛ, 1957, стр. 29.

8-   И.  П.  Б.™

ИЗ

видят примат международного права. Так, например, в заявлении государственного секретаря Хэлла мексикан­скому послу в Вашингтоне 21 июля 1938 г. говорилось: «Мы не можем подвергать сомнению право иностранного государства так обходиться со своими гражданами, как оно считает нужным. Этот вопрос его внутренней полити­ки. Но мы не можем допустить, чтобы иностранное прави­тельство могло отнять собственность американских граж­дан, не считаясь с правилом компенсации, согласно международному праву» '. В данном случае ссылка на международное право означает попытку оправдать вме­шательство, поскольку, во-первых, не существует между-народноправовой нормы, устанавливающей обязательную компенсацию, и, во-вторых, предоставление национально-, го режима обусловливает подчинение иностранцев зако­нодательству не только настоящего момента, но и буду­щего.

Хайд, в частности, признавая ответственность прави­тельства США за невыполнение международных обяза­тельств в отношении иностранцев, проживающих в одном из штатов, только потому, что конгресс не принял соот­ветствующих законов, то есть, признавая невозможность судов выполнять эти обязательства, так как нет нацио­нального закона, ссылается на послание президента Мак-Кинли 5 декабря 1899 г., президента Рузвельта 3 декабря 1906 г., заявление президента Тафта в Американском об­ществе Международного права 29 апреля 1910 г. о необ­ходимости утверждения конгрессом законодательства, уполномочивающего федеральное правительство выпол­нять международные обязательства 2. Другими словами, здесь Хайд признает действие международноправовой нормы на территории США только в силу национального закона.

Более того, французский юрист Ноэль, будучи сторон­ником теории примата международного права, исследуя практику американских судов, вынужден был признать, что американские суды во многих случаях применяют федеральные законы, не соответствующие    договору, от-

1              Цит. по   книге  Ч.   Ч.   X а й д э,   Международное право,    его

понимание и применение Соединенными    Штатами    Америки, ИЛ,

т. 3, стр. 192.

2              См. там   же,  стр. 189.

114

клоняя на этом основании    «противоречивость»    законов конституции1.

В США существует и такая практика, когда значитель­ное число международных соглашений облекается в фор­му исполнительных соглашений, не подлежащих ратифи­кации, и Верховный суд США признает за ними значение международных договоров, рассматривая их как часть «высшего закона страны». Некоторые юристы, в частно­сти Аллен 2, выступают против подобной практики*, утверж­дая, что это является якобы результатом неправильного положения конституции, по которому международные договоры становятся правом страны по ратификации только одной из палат конгресса — сенатом. Логика Ал лена поистине поразительна: нарушение конституции он объясняет ее неполнотой. Подобная практика правитель­ства США внушает опасение Аллену не в силу ее незакон­ности, неконституционности, не в силу того, что она является одной из форм возложения на американский народ бремени по некоторым противоправным соглаше­ниям США, а в силу того, что Аллен боится, как бы по­добная практика не привела к тому, что общедемократи­ческие, прогрессивные нормы международного права сделались обязательными для применения на территории США, вопреки внутреннему реакционному законодатель­ству. В частности, он тревожится по поводу договоров, за­ключаемых в рамках ООН, например, таких как конвен­ция о правах человека и т. д. Поэтому Аллен выступает за четкое разграничение в конституции вопросов внутрен­него и внешнего характера и призывает правительство США обратиться к ООН с просьбой изучить вопрос о проведении «демаркационной линии между подлинным договором и национальным законом». Как мы видим, здесь теория категорического примата международного права очень ярко раскрывает себя: речь идет о примате таких норм международного права, которые как-то мож­но приспособить к интересам правящих кругов США. В противоположном случае буржуазные юристы высту­пают за примат национального законодательства.

1              См. Noel,   De L'Autorite    des   traites   comparea   a celle des

Loiss, Paris,  1921.

2              Cm.   F.   Allen    The Treaty as an Instrument of Legislation,

New York, Macmillan, 1952.

8*            115

Вот, например, закон Маккарэна—Уолтера об иммиг­рации и гражданстве, принятый конгрессом США 27 июня 1952 г., вступивший в силу 24 декабря 1952 г., кодифици­рует все законодательство относительно допуска в страну иностранцев и приобретения ими гражданства США. За­кон предоставляет право чиновникам иммиграционной службы, подвергать членов экипажей иностранных судов, иностранных самолетов проверке с точки зрения «лояль­ности» по отношению к США. Прибывающие иностранцы подвергаются чиновниками допросу, для чего они могут быть даже подвергнуты временному задержанию. Закон ставит всех проживающих в США иностранцев под посто­янный полицейский контроль: лица, начиная с 14 лет, обя­заны зарегистрироваться в министерстве юстиции, снять отпечатки пальцев, извещать министерство о своих адре­сах. Они все могут быть в любой момент высланы, если министр юстиции США имеет «разумное основание пола­гать», что их образ мыслей или деятельность несовмести­мы с интересами правящих кругов США. Таким образом, наряду с многочисленными договорами США о взаимно­сти, о предоставлении национального режима, существует закон, прямо нарушающий не только основные принципы современного международного права, но и конвенционное право, за которое прямо высказывались США. Характер­но, что в данном случае никем из американских юристов вопрос о примате международного права не ставится1.

Другой пример: двусторонние пакты о военной помо­щи, заключенные между США и рядом латиноамерикан­ских государств. В этих пактах устанавливается, что воен­ная помощь этим странам будет оказываться в соответ­ствии с законами, принятыми или которые будут приняты конгрессрм США. Таковы законы 1949 года о помощи в целях взаимной обороны, о взаимном обеспечении безо­пасности 1951 года и о контроле за помощью, в це­лях взаимной обороны (закон Бэтла), которые лежали в основе упомянутых пактов. Так, например, в конце § 1 ст. 1 пакта, заключенного с Чили, говорится: «По­мощь, предоставляемая в соответствии с настоящим пактом правительством Соединенных Штатов Америки, будет оказываться согласно положениям и при со­блюдении   всех   сроков и условий   Закона   о помощи в

1 См. М.. Konvitz, Civil Rights in Immigration, New York, Cornell university Press,  1953.

116

целях взаимной обороны 1949 года, Закона о взаимном обеспечении безопасности 1951 года и законов, вносящих изменения или дополнения, и с учетом соответствующих бюджетных ассигнований». При обсуждении в чилийском парламенте этого пакта отмечалось, что это положение «навязывает нашей стране иностранное законодательство и что хуже всего, что на нас будет распространяться так­же и будущее законодательство чужой страны» !* Статьи договора подгоняются под национальные законы с по­мощью соответствующих поправок. Признается экстерри­ториальное действие иностранного закона, что идет враз­рез с конституциями государств Латинской Америки, сог­ласно которым право на издание законов принадлежит исключительно законодательной власти государства (на­пример, раздел V глава 11 федеральной конституции Бра­зилии и др.). Ссылка на «общие интересы» также не вы­держивает критики. Упомянутые законы, как они гласят сами, направлены исключительно на удовлетворение инте­ресов США. Так, в Законе о взаимном обеспечении безо­пасности говорится: «Конгресс провозглашает, что цель этого закона состоит в поддержании безопасности и со­действии внешней политике Соединенных Штатов путем предоставления военной, экономической и технической по­мощи... дружественным странам .., а также в развитии их ресурсов... в национальных интересах Соединенных Шта­тов...». В 101 статье закона Бэтла указывается, что он име­ет целью «...увеличить национальное могущество Соеди­ненных Штатов» и «...помешать странам, угрожающим безопасности Соединенных Штатов, осуществить военные операции». Это говорит о том, что пакты о военной помо­щи носят характер диктата, являются неравноправными договорами, находящимися в противоречии с основными принципами международного права (уважение суверени­тета и территориальной целостности, невмешательство, равноправие).

Статья 1 военных пактов говорит о «военной помощи», выражающейся в поставках вооружения, военного обору-• дования и т. д., причем большая часть военных материа­лов оплачивается (§ 3) с соблюдением двух условий: 1. США могут требовать возврата вооружения, когда сочтут, что оно не нужно для целей, для которых оно было

1 Цит. по книге   Маркоса    Армандо   А р д и,   «Двусто­ронние пакты о военной помощи», ИЛ, 1956.

117

предоставлено первоначально. 2. Страна, получающая вооружение, обязуется никому не передавать права на владение вооружением, поставляемым Соединенными Штатами. Характерно, что эти условия являются прямым следствием закона Бэтла и закона о взаимном обеспече­нии безопасности. Так, в разделе 208 закона Бэтла гово­рится: «любая военная, финансовая или экономическая помощь приостанавливается, когда: 1) президент решит, что страна, получающая помощь, неэффективно сотруд­ничает с Соединенными Штатами в выполнении положе­ний данного раздела или 2) если она прекращает предо­ставлять Соединенным Штатам информацию, достаточ­ную для того, чтобы президент решил вопрос о том, эффективно ли сотрудничает с Соединенными Штатами страна, получающая помощь». Функции контроля и на­блюдения в силу раздела 501 передаются президентом США чиновнику США в стране как «администратору по • взаимной помощи». Закон о взаимном обеспечении безо­пасности предусматривает случаи неоказания помощи этим странам: когда а) страна, получающая помощь, не содействует смягчению международной напряженности и поддержанию мира (эта часть призвана затушевать истинные цели закона, особенно ярко проявляющиеся в дальнейших условиях и в поправке Кэрстена); б) не вы­полняются военные обязательства, взятые на себя стра­ной, получающей помощь на основании многосторонних или двусторонних пактов, в которых участвуют США; в) отсутствует политическая и экономическая устойчи­вость и не прилагаются максимальные усилия в соответ­ствии с людскими ресурсами, возможностями и общим экономическим положением для поддержания и расшире­ния собственных сил для обороны данной страны и обо­роны всего свободного мира; г) не принимаются разум­ные меры для укрепления своей обороноспособности; д) не принимаются необходимые меры, обеспечивающие эффективное использование экономической и военной по­мощи, предоставляемой США.

Легко убедиться, что указанные пакты полностью вос­производят законы 1949 и 1951 гг- и наносят огромный ущерб суверенитету и безопасности стран, подписавших их. Все вопросы военного характера согласно пактам за­висят отЛентагона и президента США. А если иметь в виду, что согласно конституции любой американской стра-

118

ны (ст. 83, п. 15, конституции Аргентины; ст. 176 консти­туции Бразилии и т. д.) президент является главнокоман­дующим всеми вооруженными силами, то становится ясной юридическая абсурдность условий, диктуемых двусторонними пактами в военном отношении. Это же и подтверждает, что указанные пакты выгодны только США.

Рассмотрим еще один характерный. момент. Первая статья любого из разбираемых пактов говорит об оказа­нии всякого рода военной помощи, включая участие на­циональных войск в выполнении «особых задач», то есть участие в военных операциях в соответствии с соглаше­ниями, которые будут заключены между правительства­ми. Благодаря этому нарушаются права законодательной^ власти, так как только она может «уполномочивать прави­тельство объявлять войну или заключать мир», «разре­шать размещение иностранных вооруженных сил на тер­ритории страны и разрешать национальным вооруженным силам покидать национальную территорию» (пункты 21 и 25 ст. 67 конституции Аргентины). Далее, правительство страны, получающей помощь, обязано передать прави­тельству США для сооружения баз, их обслуживания и содержания персонала фонды национальной валюты. Это говорит о том, что и здесь имеет место делегирование законодательной власти иностранному правительству, так как национальный бюджет может быть утвержден только законодательной властью (пункт 7 ст. 67 консти­туции Аргентины). Наконец, предоставлением баз нару­шается право, принадлежащее законодательной власти, отчуждать земли, являющиеся собственностью государст­ва (ст. 67, п. 4, конституции Аргентины).

Научный сотрудник французского института научных исследований" Фишер прямо пишет, что, начиная с 1942 го­да, США заключили более 30 неравноправных двусторон­них договоров, которые ограничивают суверенные права других государств и имеют тенденцию «экспортировать действующие в США нормы и порядки» '.

Договоры по плану «Маршалла» и четвертому пункту программы Трумэна также заключались по стандартам, установленным национальным законом США, которые включали обязательства «стабилизации» денежной систе­мы, развития производства материалов, требуемых США,

1 См. P.   Fischer, L'energie atomique et les Etats-Unis Droit interni et droit International, Paris, 1957.

119

I'-

отказа от закупок вне США, могущих повредить их тор­говым интересам, предоставления американским гражда­нам и компаниям равных прав с собственными граждана­ми в эксплуатации национальных ресурсов и др. В апреле 1948 года за два месяца до предоставления независимости Филиппинам конгресс США   принял   закон о торговле  с Филиппинами (так называемый закон Бэлла). Закон го­ворит о равных правах и других привилегиях для амери­канцев в течение 28 лет, что противоречило ст. XII разде­ла  I  и  ст.  XIII  раздела 8 филиппинской конституции. Последующие соглашения в экономических и финансовых областях также предоставили американским гражданам и фирмам    исключительные   привилегии и потребовали от конгресса реформ в области финансов, труда и зарплаты 1. Указанное выше является ярким примером доктрины при­мата международного права в действии в практике США. Можно привести еще один пример из практики США, когда отрицаются элементарные нормы   международного права в силу национального    закона.    В июле 1954 года сенат США одобрил и напра1вил в палату представителей законопроект, предусматривающий регистрацию в качест­ве иностранных агентов дипломатических или консульских агентов иностранного   правительства,    занятых подготов­кой или распространением политической пропаганды, хо­тя в 1947 году госдепартамент и заявил, что  информаци­онная деятельность является законной функцией диплома­тических и консульских представителей. В данном случае вопрос о примате    международного    права не ставился, более того, делается попытка поставить свою   националь­ную норму над обычным международным правом, допус­кающим легальную информационную деятельность дипло­матов и консулов.

В 1957 году была провозглашена «доктрина Эйзенхау­эра», которая в силу резолюции конгресса 9 марта 1957 г. стала национальным законом (закон 85—7). Ука­занная доктрина противоречит сложившемуся междуна­родному праву, что особенно подчеркивается разделом III резолюции, где говорится о связи с законом о взаимном обеспечении безопасности, легализующим вмешательство во внутренние дела других государств. Другими словами, национальный закон США отрицает нормы международ-

1 См. Loewenstein, Sovereignly and International Cooperation, «American Journal of International    Law»,   1954,  № 2.

120

ного права и навязывается    правящими    кругами более слабым государствам.

Не примат международного права, а примат силы пра­вящих кругов США, отрицающий современное междуна­родное прави, в действительности — вот смысл теории примата международного права.

Как же решается вопрос о случае коллизии закона штата и договора? В этом случае, исходя из второй части ст. VI раздела 2 конституции США [«судьи каждого штата будут им (конституция, законы и договоры выше объяв­ляются «верховным правом» — И. Б.) связаны, хотя бы в конституции и в законах отдельных штатов встречались" противоположные постановления»] можно сделать вы­вод, что договору, как действующему на всей территории США, отдается предпочтение. Этим еще раз подчерки­вается равная сила конституции, закона и договора.

Перейдем к анализу конституционной и судебной практики Великобритании.

Большинство буржуазных юристов считает, что Вели­кобритания в своей практике полностью воспринимает примат международного права. Утверждается, что в на­стоящее время в Англии все еще имеет силу доктрина общего права, выраженная Блэкстоном в положении — международное право есть часть права страны. Это в пер­вую очередь относится к нормам обычного международ­ного права, которые либо пользуются всеобщим призна­нием, либо в какой бы то ни было степени получили признание в Великобритании. Юристы утверждают, что обычное международное право в Англии обязывает не только власти, но и индивидуумы. Есть примеры судебных решений, подтверждающих этот принцип. Но наряду с ними есть и решения, которые основывались как на нор­мах международного права, так и на нормах внутренне­го права. Например, заявления судьи лорда Аткина по делам Comercial and Estates Co. of Egvpt V. Board of tra­de (1925 г.) и Cheng shi"Cheng V. the King (1939 г.), лор­да Макмиллана по делу the Christine в 1938 году1 свиде­тельствуют о том, что решения по этим  делам,   вынесен-

1 См. Л. Оппенгейм, Международное право, т. I, полу­том I,  1948, стр. 58.

121

f ~

ные хотя и в значительной мере на основе норм между­народного права, все же исходили и из внутригосударст­венного права. Однако по делу the Franconia в 1876 году несколько судей выступили с отрицанием этого принципа. Несмотря на высказанное, Лаутерпахт, в частности, счи­тает, что решение суда по делу West Rand Central gold Mining Co. v. the King в 1905 году восстановило этот принцип. Его рассуждения о примате международного права явно непоследовательны.

В практике Великобритании воспринято правило, что если договоры затрагивают частные права или требуют для своего осуществления изменение общего права или статута, то эти договоры должны получить одобрение пар­ламента в форме уполномочивающего парламентского акта. В частности, в делах Parlament Beige в 1880 году, Walker v. Baird в 1892 году, Porter v. Freudenberg в 1915 году суды применили правило, по которому при от­сутствии уполномочивающего парламентского акта, до­говоры, затрагивающие частноправовые отношения, яв­ляются неэффективными. Лаутерпахт также признает, что «в этих пределах обязывающие договоры, составляю­щие часть международного права, не образуют права страны, если на этот счет нет прямого постановления законодательной власти» \ Кроме того, британское статут­ное право считается абсолютно обязательным для бри­танских судов, даже если оно противоречит международ­ному праву. Международный договор может быть устра­нен национальной нормой, вступившей в силу после договора.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что британ­ская практика и право не признают примата международ­ного права. С этим вынужден фактически согласиться и Лаутерпахт.

Английские юристы Шоукросс и Бьюмонт прямо пи­шут в своей работе «Международное воздушное право», что по английскому праву международные соглашения становятся частью внутригосударственного права только в случае соответствующего решения парламента. Для Англии это выражается в непосредственном издании за­кона  (например, Варшавская конвенция была введена  в

1  Л. Оппенгейм,   Международное .право,  т. I,   полутом  I, ИЛ, 1948, стр. 58.

122

действие Актом о воздушных перевозках 1932 г.) либо указа в Совете, изданного на основании закона (напри­мер, Акт о гражданской авиации 1954 г. предусматривал полномочия в отношении введения в действие Римской и Чикагской конвенций) '.

Комментируя практику Англии, американский юрист А. Форд в своей работе «Англо-иранский спор о нефти 1951 —1952 гг.»2 пытается объявить исходя из примата международного права незаконной национализацию англо­иранской нефтяной компании. Он говорит, что междуна­родное право допускает экспроприацию иностранной соб­ственности лишь в исключительных случаях, причем экспроприация возможна только в «публичных интере­сах» и с выплатой соответствующей компенсации. Нацио­нализация АИНК была проведена законом Ирана 1952 го­да в публичных интересах, но без выплаты компенсации, следовательно, она незаконна, так как международное право запрещает экспроприировать собственность иност­ранцев. Отмечая прежде всего неправильность ссылки на международное право, которое предусматривает как раз невмешательство во внутренние дела и не имеет нормы об обязательной компенсации, необходимо подчеркнуть, что концепция примата международного права в данном случае призвана создать прецедент, необходимый для оп­равдания вмешательства.

Следует заметить, что некоторые английские юристы показывают очень своеобразный подход к вопросу о пре­вращении их внутреннего права в часть международного. Они заявляют, что международное право — часть com­mon law, и это служит для них обоснованием обязанности английских судов применять международное право. Про­возгласив международное право внутригосударственным правом Великобритании, английские юристы пытаются доказывать возможность перенесения «интернационали­зированного» тем самым common law на другие государ­ства, заявляя, что common law является выражением уни-веосального, мирового «общего права». Здесь уже гово­рится о примате международного права. Лорд Филлимор в Консультативном комитете юристов в 1920 году прямо

1              См.   Шоу к росс    и    Бьюмонт,   Воздушное право   ИЛ,

1957, стр. 28—29. '

2              См. A.   Ford,   TheAnglo-irafiien Oil Dispute of 1951—1952,

Los Angeles, 1955.

123

$

говорил, что все принципы common law могут быть   при­менены к международным отношениям'.

В этом подходе выражена собственно одна из тенден­ций теории примата международного права — навязыва­ние с «помощью» международного права реакционного законодательства империалистического государства бо­лее слабым государствам, что" характерно для англо­американской доктрины.

Рассмотрим примеры из практики Швейцарии, многие юристы которой выступают за принцип примата международного права. Статья 18 § 3 договора между Швейцарией и Германией о третейском разбирательстве говорит о том, что третейский суд по требованию стороны устанавливает мероприятия, которые могут быть проведе­ны в «порядке управления», то есть во исполнение на­циональных норм. Отсюда делается вывод, что благодаря этому нормы швейцарского и немецкого процессуального и административного права превращаются в интегрируе­мую часть международноправового регулирования2. По­добное теоретическое обоснование исполнения договора на территории государства на основе национальных норм, свидетельствует о стремлении втиснуть в рамки концеп­ции примата международного права вопросы внутриго­сударственного права, что противоречит даже приведен­ному договору.

В качестве другого примера рассмотрим швейцарско-французское соглашение от 10 октября 1937 г., ст. 10 ко­торого содержит понятие «коллективного общества» по торговому праву, причем во Франции это понятие опреде­ляется по французскому праву, в Швейцарии — по швей­царскому праву. Буржуазные теоретики права считают, что здесь имеет место рецепирование разработанных норм внутригосударственного права в международное, которое и определяет их. Сам же текст статьи, отвергая это тео­ретизирование, говорит о разграничении двух исследуе­мых систем права, подчеркивает роль    внутригосударст-

1              Подробнее см.   В. М. К о р е ц к и й,   Общие принципы права в

международном  праве,  Издательство    АН.   Укр.  ССР,  Киев,    1957,

стр. 9.

2              См. P.   Guggenheim,   op. cit.

124

венного права Франции и Швейцарии в решении вопро­сов на территории этих стран. Все это указывает на то, что никакой рецепции нет, поскольку нормы одной си­стемы права не становятся нормами другой системы.

Гугенгейм считает, что существуют договоры, где общее понятие, на базе которого возникают аналогичные понятия в национальном праве. Например, немецко-швейцарский договор о выдаче преступников 1793 года в ст. 1 определяет состав преступления, виновные в котором подлежат выдаче. Прежде всего надо отметить. что при определении понятия при заключении договора государства исходили из того, как определяется в праве данный состав преступления. При квалификации преступ­ления государства также основываются на своем праве. Это говорит об отсутствии примата международного договора.

В случае неполноценности международной нормы для ее восполнения нужен специальный национальноправо-вой акт, пишет Гугенгейм. Кроме того, он признает, что договор вводится в действие на территории Швейцарии актом внутригосударственного права, однако он объявляет этот акт фиктивным, призванным лишь «упорядочить осу­ществление договора в национальном праве». Гугенгейм основывается на решении федерального суда от 15 апреля 1946 г. в деле Гельвеция против Куха и Фройденбергера, который принял это положение как конструктивную ос­нову для решения. Сам факт необходимости подобного акта говорит о том, что договор не может действовать на территории государства без упорядочения формы отдель­ных норм договора, без создания актом государственной власти юридической обязанности выполнять международ-ноправовые нормы на территории государства. Объявле­ние этого акта фиктивным звучит бездоказательно, так как решение суда все же признает обязательный характер этого акта.

Признавая, что восприятие швейцарским правом меж­дународных договоров носит не конститутивный, а декла­ративный характер, Гугенгейм, несмотря на это, утвер­ждает, что нормы международного права действуют и тогда, когда существует национальная норма, отклоняю­щаяся от международной нормы и только в случае, если международная норма утратила свою силу, нормы швей­царского права возобновляют свое действие.

125

Вместе с тем Гугенгеим признает, что в случае колли­зии нормы обычного международного права и нормы внутригосударственного права последняя не может быть устранена. Выход он видит в специфической санкции международного права — в репрессалии или даже в вой­не, которая утверждает примат международного права. Подобная концепция отвергается самим статусом посто­янного нейтралитета Швейцарии. В том, что Гугенгеим считает войну главным арбитром, проявился истинный смысл концепции  примата  международного права.

В случае коллизии договорного международного пра­ва и внутригосударственного права Гугенгеим предлагает решение третейского суда, видя в этом примат междуна­родного права. Однако он вынужден признать, что, на-пример, по швейцарско-германскому договору от 15 мая 1921 г. в случае противоречия нормы международного и внутригосударственного права допускается невозмож­ность устранения этого противоречия и в связи с этим предлагается удовлетворение пострадавшей стороне в другом любом виде. Как мы видим, договор исходит из равенства норм двух систем права, отрицая примат ка­кой-либо из них.

Наряду с этими противоречивыми теоретическими рас­суждениями следует привести довольно ясное решение фе­дерального суда по делу Steenworden v. Societe de San-teurs в 1937 году, которое свидетельствует о том, что суд признал обязательность для него последующего закона, противоречащего договору.

Прямо направлена против принципа примата между­народного права ст. 113 абз. 1, ч. 3 федеральной консти­туции, которая относит разбор жалоб частных лиц на на­рушения договоров к юрисдикции федерального суда, а жалоб иностранного правительства — бундесрату — вто­рой палате парламента Швейцарии. Другими словами, конституция прежде всего прямо указывает на внутри­государственный аспект выполнения договора и его дейст­вия как национальноправовой нормы, ибо в противном случае речь шла бы о подчинении юрисдикции междуна­родного суда, чего добиваются сторонники примата между­народного права. Местные суды не имеют права толко­вать международные договоры так же, как и националь­ные законы, в смысле их соответствия конституции, что подчеркивает их равенство после опубликования договора.

126  '

Для швейцарского права характерно то, что для вла­стей нормы договорного международного права дейст­вуют, если они даже еще не опубликованы в собрании за­конов, но стали известны им от федерального совета и выполнение их практически возможно. Однако эта осо­бенность отнюдь не свидетельствует о примате междуна­родного права.

Наконец, согласно ст. 9 конституции в случае противо­речия норм кантонального права нормам договора, рати­фицированного и опубликованного в Швейцарии, дейст­вуют нормы договора, то есть так же, как действует феде­ральный закон *в этом случае.

Каждый кантон, обладая правом заключать договоры с иностранными государствами по вопросам публичного хозяйства, соседских отношений и полиции, также должен исходить из недопустимости противоречия этих догово­ров законам и договорам союза (ст. 9), что подчеркивает определяющую роль национального права по отношению к договорам кантона.

Из вышесказанного можно сделать один вывод: прак­тика Швейцарии отрицает примат международного права.

Теперь перейдем к анализу конституционной и судеб­ной практики Австрии.

Конституция Австрии 1920 года в ст. 8 подчеркивает, что «общепризнанные нормы международного права рас­сматриваются как составная чаСть права Союза». Эта же статья была воспроизведена и в конституции 1 мая 1934 г. Однако наряду с этим конституция 1934 года в ст. 51, п. 3, прямо подчеркивает, что Союзная палата полномоч­на принимать решения по предложениям союзного пра­вительства, касающимся государственных договоров, из­меняющим законы или обязывающим Союз к их изданию. В ст. 68, ч. 2, особо указывается, что политические госу­дарственные договоры, не изменяющие законов, нужда­ются для получения законной силы в одобрении государ­ственного   совета или одной из избранных им комиссий..

Президент может уполномочивать союзное правитель­ство или его членов на заключение определенных видов государственных договоров, не подпадающих под поста­новления ст. 51, п. 3 и ст. 68, п. 2, ст. 79, п. 2.

Говорят ли приведенные положения о примате между-

127

народного права? На наш взгляд, не ■ говорят, так как. во-первых, ст. 8 говорит об «общепринятых нормах между­народного права», то есть прежде всего об обычном меж­дународном праве, следовательно, только части между­народного права, во-вторых, общепризнанные нормы международного права рассматриваются как часть внут­реннего права, то есть, как часть внутригосударственного права, равная другой части, что свидетельствует о равной силе действия общепризнанных норм и национальной нормы.

Последующие статьи конституции 1934 года прямо го­ворят об определяющей роли национального правопорял-ка по отношению, в частности, к международным ло-говорам.

Упомянутый принцип ст. 8 воспроизведен в действую­щей конституции Австрии в ст. 9.

Профессор публичного права в университете в Саар-брюккене Игнац Зейдль-Гоенвельдерн в своей статье «Соотношение международного права и внутреннего пра­ва Австрии» ' анализирует судебную и конституционную практику Австрии. Он делает вывод, что австрийская кон­ституция может быть рассматриваема как среднее между крайне монистической теорией абсолютного примата международного пцдва над внутригосударственным и принципом соответствия внутреннего права международ­ному, который заключается в признании верховенства воли народа, выраженной в каждый данный момент в большинстве Национального Совета2.

Рассмотрим его аргументы. Прежде всего надо отме­тить, что Зейдль-Гоенвельдерн рассматривает конституцию как данное извне вечное правило, которому все подчине­но, то есть абстрагируется от момента, что конституция сама является основным национальноправовым законом, и рассматривает соотношение остальных законов и меж^ дународноправовых норм, основываясь только на кон­ституции, что дезориентирует и не ведет к правильному выводу.

Выше мы показали, что ст. ст. 8 и 9 конституций рас­сматривают обычное международное право на территории Австрии как имеющее равную силу с национальным за-

1              См. «American   Journal of International   Law»    1955    vol. 49,

PP. 451—476

2              Ibid.

128

коном. Однако Зейдль-Гоенвельдерн пишет, что нормы международного права, трансформированные по ст. 9, имеют первенство перед положениями в праве или в до- ■ говорах, трансформированными по ст.ст. 49 и 50, преду­сматривающим одобрение международноправовых норм Национальным Советом. Он приводит пример решения Верховного суда от 24 ноября 1950 г. о том, что гаагские правила сухопутной войны являются частью федерально­го права не в силу ратификации конвенций 1899 и 1907 гг. Австро-Венгрией, а в силу ст. 9 конституции, хотя в 1937 году Австрия признала Гаагские конвенции в соответ­ствии с международным правом и конституцией 1934 го­да. Особой логики в решении Верховного суда нет, по­скольку в обоих случаях Гаагские конвенции — часть внутригосударственного права Австрии, которое требует соблюдения; в обоих случаях находит выражение прин­цип pacta sunt servanda. Здесь же существенным момен­том явилось признание конвенций Австрией в 1937 году, что, собственно, определило действие этих конвенций на ее территории.

Согласно ст. 50, политические договоры, затрагиваю­щие обычное внутригосударственное право, получают си­лу на территории Австрии только после одобрения про­стым большинством Национального Совета (п. 1), а договоры, затрагивающие конституционное право, тре­буют одобрения 2/з Национального Совета (п. 2).

Резолюцией президента 31 декабря 1930 г. право за­ключать договоры (ст. 66, п. 2) предоставлено федераль­ному правительству (правительственные соглашения) и министру иностранных дел или какому-либо другому ми­нистру (административные соглашения).

Совершенно справедливы, на наш взгляд, возражения Зейдль-Гоенвельдерна Фердроссу, утверждающему, что Австрия относится к.тем государствам, где заключенные соглашения автоматически трансформируются во внут­реннем праве. Ни одна норма международного права, за исключением общепризнанных норм, пишет он, не может быть обязывающей до тех пор, пока она не опубликована в Bundesgesetzblatt в соответствии со ст. 49 (п. 1) кон­ституции, по которой политические договоры подлежат обязательному опубликованию. Опубликование других договоров факультативно. Это ни в коем случае не гово­рит об автоматической трансформации, то   есть об авто-

9.   И.  П.  Блищенко           129

г

матическом введении в действие международноправовой нормы на территории государства.

Рассмотрим закон от 30 июля 1948 г. (BGBL № 155), который уполномочивает федеральное поавительство обеспечить привилегии и иммунитеты международных организаций. На основании этого закона Австрия могла присоединиться к конвенции о привилегиях и иммуните­тах специализированных организаций от 21 ноября 1947 г. без одобрения Национального Совета. С другой стороны, на основании этого закона федеральное правительство издало декрет от 8 сентября 1953 г. (BGBL № 156) об односторонних гарантиях привилегий и иммунитетов меж­правительственного комитета миграции Европы (IGEM). Как мы видим, в одном случае возможность действия международноправовой нормы без одобрения Националь­ным Советом обусловливалась принятым Национальным Советом законом, в другом случае понадобился специаль­ный закон. Отсюда следует вывод, что международнопра-вовая норма не действует автоматически на территории Австрии, и именно национальноправовой порядок опреде­ляет ее действие на территории государства.

В силу ст. 50 конституции, для того чтобы договор стал законом, необходима та же процедура, что и для принятия закона. Поэтому логично, что предшествующие законы аннулируются этим новым законом, если совпа­дает их сфера действия (см. решения конституционного суда от 12 октября 1920 г. и административного суда от 11 ноября 1921 г.) [.

В случае сомнения нужно считать, что ни договор, ни закон не могут аннулировать предшествующую норму. Однако, если нет оснований сомневаться, то закон анну­лирует предшествующий договор, поскольку сфера дей­ствия договора на территории государства совпадает со сферой действия закона.

В качестве примера рассмотрим Римскую конвенцию от 23 ноября 1937 г. о транспортировке товаров по же­лезной дороге, которая в ст. 9, § 1, п. 1, устанавливает» что стоимость перевозки в международных пассажир­ских вагонах должна исчисляться в соответствии с на­циональным исчислением и в то же время п. 3 этого же

1 См. «American   Journal of International   Law»    1955, vol. 49, pp. 461—462.

130

параграфа предусматривает пятнадцатидневный срок для вступления в силу такого исчисления. Верховный суд 2 декабря 1953 г. заявил, что последнее положение ни в коей мере не отвергает положение § 6 (5) закона о железнодорожном транспорте от 8 сентября 1938 г., предусматривающего двухмесячный срок для вступления в силу решения о стоимости перевозки. В настоящее время в Австрии действуют и международное соглаше­ние и закон. Конституционные положения и приведенный пример говорят о равной силе договора и закона в их действии «а территории Австрии и о действии принципа lex posterior derogat priori. Однако в практике Австрии этот принцип рассматривается как категорический прин­цип, действующий механически, что приводит к допуще­нию возможности действия договора на территории го­сударства, противоречащего публичному порядку;, такое положение противоречит современному международному праву.

Зейдль-Гоенвельдерн заявляет, что в зависимости от опубликования или неопубликования в Bundesgesetzblatt политический договор действует или не действует на территории государства; однако это «е влияет на его действие в отношениях между государствами 1. С Зейдль-Гоенвельдерном никак нельзя согласиться, поскольку он отрицает одно из условий действительности договора — обеспечение его национальным правопорядком, заклю­чающимся, в первую очередь, в действии договора как национального закона на территории государства. Не случайно, что международноправовая практика говорит об оговорке о промульгации (см. ст. 20/2 и оговорку о промульгации Австро-швейцарской конвенции о социаль­ном страховании от 15 июля 1950 г.).

С другой стороны, Австрия отказалась принять аргу­мент Румынии в 1921 году о том, что австро-румынское временное торговое соглашение от 14 августа 1920 г., должным образом ратифицированное королем Румынии, не действует в отношениях между государствами, так как действия короля не получили парламентского одоб­рения, требуемого ст. 97 Румынской конституции. Это положение совпадает в данном случае со ст. 50(1) кон­ституции  Австрии.    В том же   смысле   Верховный   суд

' См. «American   Journal of International   Law»,  .1955. vol. 49,

q*

13!

20 февраля 1952 г. заявил, что международные соглаше­ния, не опубликованные соответствующим образом, и, сле­довательно, ничтожные во внутреннем праве, действуют в отношениях между государствами.

На' наш взгляд, действие договора как международ-ноправовой нормы прямо предусматривает действие до­говора как национального закона с особенностями, при­сущими в каждом конкретном случае национальному правопорядку, обусловленное этим национальным право­порядком.

Зейдль-Гоенвельдерн пишет, что одобрение Нацио­нальным Советом международного соглашения не может являться источником внутригосударственного права. В обоснование этого положения он привел пример — одоб­рение Национальным Советом 5 декабря 1924 г. Белград­ского соглашения от 12 сентября 1924 г., статья V которо­го говорит о том, что лица, домицилированные в городах по австро-югославской границе, должны принять граж­данство государства, к которому принадлежит большая часть города. Югославия не ратифицировала соглашение и Австрия также воздержалась от ратификации. Прави­тельство земли решило вопрос о гражданстве исходя из расположения дома, в котором проживает данное лицо. Федеральный суд указал, что метод решения вопроса не был незаконным, так как соглашение не вступило в за­конную силу и, следовательно,. не нарушило ни одну норму закона.

Совершенно справедливо, на наш взгляд, что только акт одобрения законодательным органом международного соглашения не может служить источником внутригосу­дарственного права в формальном смысле; необходима, как правило, еще и ратификация главой государства или тем же законодательным органом по конституции некото­рых государств. Одобрение законодательным органом международного соглашения, предусмотренное, как пра­вило, в.основном законе государства, делает возможным ратификацию международного соглашения и его опубли­кование. Одобрение законодательным органом есть выра­жение воли законодателя рассматривать международное соглашение как национальный закон. В этом особенность его действия как национального закона, что в то же время говорит о равной силе нормы закона и нормы договора в их действии на территории государства.

132

Если в конвенции предусмотрена какая-либо особая дата вступления ее в силу, то она начнет действовать на территории государства как национальный закон именно с этой даты, несмотря на ратификацию и опубликование, так как благодаря последнему конвенция рассматривает­ся как национальный закон в целом? включая и дату вступления в силу. Эта мысль Зейдль-Гоенвельдерна, на наш взгляд, совершенно правильна.

Зейдль-Гоенвельдерн, высказывая мысль о равной силе договора и закона на территории Австрии, заявля­ет, что некоторые декреты могут заменять международ­ные соглашения, которые не равны закону (имеются в виду прежде всего административные соглашения). Та­ким образом, принцип равной силы международного до­говора и закона он распространяет только на договоры, одобренные Национальным Советом. Это положение нам представляется неверным, поскольку административные соглашения, как правило, заключаются во исполнение какого-либо договора, уже ставшего национальным зако­ном, и если издается закон, нарушающий административ­ное соглашение, то он нарушает и договор, так как не обеспечивает его выполнение. Речь может идти об особом характере вступления в силу административного соглаше­ния на территории Австрии и действии его как националь­ного закона.

Статья 50, п. 2, конституции говорит о том, что положе­ния конституции могут быть изменены договором, приня­тым как конституционный закон. В принципе междуна­родный договор, как и национальный закон, должен соот­ветствовать положениям конституции.

Как мы видим, конституция исходит из равноценности договора и национального закона на территории Австрии и говорит об определяющей роли национального закона в возникновении и развитии международного права.

Зейдль-Гоенвельдерн утверждает, что в Австрии, кон­ституция которой восприняла теорию разделения властей, суды имеют право толкования договоров независимо от толкования договоров правительством. По ст.ст. 139 и 140 конституционному суду принадлежат право рассматри­вать вопрос о соответствии законов конституции и объ­являть их недействительными, если они противоречат конституции. Встает вопрос, имеет ли конституционный суд то же право в отношении заключаемых Австрией до-

133

говоров. Зейдль-Гоенвельдерн заявляет, что конститу­ционный суд вправе рассматривать вопрос о конститу­ционности договора, объявляя его неконституционным и даже лишать его законной силы, но только во внутрен­нем праве.

Практика говорит о том, что конституционный суд не решает, вопроса о конституционности международных со­глашений. По статье 89 конституции местные суды, а также Верховный суд, не могут определять конституцион­ность и законную силу должным образом опубликован­ных законов (это правило принадлежит исключительно конституционному суду), но они могут, a contrario рас­сматривать правильность опубликования подлежащих применению законов. Так как международный договор подлежит одобрению Национальным Советом и обяза­тельному опубликованию в Bundesgesetzblatt, чтобы дей­ствовать как национальный закон, то Верховный суд мо­жет рассматривать вопрос о выполнении этих условий, а в случае невыполнения — объявить, что он не действует на территории Австрии, хотя и связывает ее в отношениях между государствами. Таким образом, делает вывод Зейдль-Гоенвельдерн, в Австрии существует косвенный контроль за соблюдением конституционных положений в отношении международных договоров.

Статья 145 конституции говорит о том, что кон­ституционный суд будет выносить решения о наруше­нии международного права в соответствии с поло­жениями специального федерального закона. Такого специального закона нет, и эта статья фактически бездей­ствует.

Вопрос о законах, нарушающих международное пра­во, подлежит компетенции конституционного суда.

Некоторые юристы толкуют ст. 145 в том смысле, что она дает право суду рассматривать законы и заключае­мые Австрией международные соглашения с точки зре­ния их совместимости с ранее заключенными Австрией международными обязательствами. При такой интерпре­тации, пишет Зейдль-Гоенвельдерн, Национальный Со­вет должен лишать такие обязательства внутренней за­конной силы, а конституционный суд объявлять их недействительными. С другой стороны, в Австрии подле­жат исполнению национальные законы, изданные в нару-

134

шение международных обязательств из договоров, хотя это и является международным правонарушением '.

ЗейдльТоенвельдерн совершенно отвлекается от проблемы действительности международных договоров (это характерно для всех буржуазных юристов, занима­ющихся данной проблемой), допуская возможность как бы «однобокого» действия международного договора (только в отношениях между государствами), и рассмат­ривает факт действия национальных законов, нарушаю­щих международное право, как законный факт, хотя он и делает оговорку о  международном  правонарушении.

Возвращаясь снова к выводу ЗейдльТоенвельдерна, отметим, что его конструкция неверна, ибо конституция Австрии, на наш взгляд, не занимает середины в данном вопросе, а выражает два момента: равную силу нормы внутригосударственного и международного права на тер­ритории государства в их действии и определяющую роль национального правопорядка в образовании и раз­витии международного права, чего совершенно не ка­сается Зейдль-Гоенвельдерн. Он рассматривает вопрос о соотношении нормы национального и международного права, как единственный и абсолютный вопрос пробле­мы, что приводит к искусственности конструкции. Следу­ет заметить, что Зейдль-Гоенвельдерн фактически скло­няется к тому, .что нормы международного и внутригосу­дарственного права имеют равную силу на территории Австрии, и совершенно справедливо подчеркивает опре­деляющую  роль  законодательного  органа.

Практика Австрии последнего времени цает нам очень характерный пример. В 1955 году с Австрией был заключен Государственный договор2 и было достигнуто соглашение, которое определило появление Декларации в форме, налагающей на Австрию международное обя­зательство в духе сделанного Австрией на Совещании в Берлине в 1954 году заявления о неприсоединении к военным союзам и недопущении военных баз на своей территории, Декларации о нейтралитете такого рода, ко­торого придерживается Швейцария. Это было закрепле­но в меморандуме о результатах переговоров между Правительственными делегациями СССР и Австрийской

1 См. «American   Journal of International   Law»,   1955, vol. 49, ■P- 476.

2 См. «Правда'» 16 мая 1956 г.

135

$

Республики. Характерным моментом в связи с разбирае­мым нами вопросом является то, что 26 октября 1955 г. парламентом Австрии был принят национальный закон о нейтралитете Австрии. Текст закона гласит:

«Статья 1. В целях длительного и постоянного утверж­дения своей внешней независимости и неприкосновенно­сти своей территории Австрия добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете.

Австрия будет поддерживать и защищать его всеми имеющимися  в ее распоряжении средствами.

Для обеспечения этих целей Австрия в будущем не будет вступать ни в какие военные союзы и не будет до­пускать создания военных опорных пунктов чужих госу­дарств на своей территории.

Статья 2. Осуществление этого федерального консти­туционного закона возлагается на федеральное прави­тельство».

Это говорит как о влиянии международного права на внутригосударственное право, с одной стороны, так и об обеспечении действительности международного соглаше­ния (в первую очередь Государственного договора с Австрией) национальным правопорядком, национальным законом, о действии международного обязательства (Дек­ларация о нейтралитете Австрии) на территории Австрии как национального закона, с другой стороны. Пример с институтом международного права — постоянным ней­тралитетом говорит о большой роли национальноправо-вых норм в обеспечении действия норм международного права.

Очень характерна ст. 10 Государственного Договора, которая предусматривает отмену всех законодательных мер, принятых между 5 марта 1933 г. и 30 апреля 1945 г., если они противоречат принципам ст. ст. 6, 8 и 9 договора. Эта статья, действующая как национальная норма пос­ле одобрения Национальным Советом, ратификации и опубликования Государственного Договора, воплощает принцип pacta sunt servanda, обеспечивает действия договора и является примером влияния современно­го международного права на национальное законода­тельство. С другой стороны, п. 2 ст. 10 гарантирует сохранение национального закона от 3 апреля 1919 г. о габсбургско-лотарингской династии, так как, став нацио­нальной нормой, подтверждает этот закон.

136

Перейдем к судебной и конституционной практике других государств. Сторонники примата международно­го права утверждают1, что Веймарская республика в своей конституции 1919 года провозгласила примат меж­дународного права, и ссылаются на ст. 4, которая гла­сит: «Общепризнанные нормы международного права имеют силу как обязательные части германского феде­рального права». Однако сам текст статьи дает право считать, что нормы международного и внутригосударст­венного права имеют равную силу. Именно из такого толкования исходил германский имперский суд в августе 1928 года в деле Reparations Levy Aliens in Germany, заявив, что он обязан действовать по принципу lex pos­terior derogat priori и применять закон, противоречащий постановлениям Версальского договора. Подобное тол­кование еще раз подтверждает определяющую роль на­ционального правопорядка.

В дальнейшем толкование этой статьи Германией, как отмечает Лаутерпахт2, носило резко ограниченный ха­рактер, применялось только к нормам, специально при­знанным Германией, Однако это толкование было возве­дено в абсолют и послужило предлогом для нарушения гитлеровской Германией основных норм международно­го права.

Боннская конституция 1949 года наиболее ясно под­черкнула принцип примата международного права. Так, в ст. 25 говорится, что нормы общего международного права стоят выше федеральных законов и непосредствен­но определяют права и обязанности жителей союзной территории, а в ст. 24 подчеркивается, что Федеративная республика Германии может передать свои суверенные права межгосударственным органам. Однако ст. 25 не отражает практики ФРГ и носит фиктивный характер. Так, например, при установлении    дипломатических от-

1 См. диссертацию F. M i е с k, Die Anerkennung der Regeln des Volkerrechts im Sf.nne des Art. 4 der Rechtsverfassung, Heidel­berg, 1928; W. S с h m б e, Art. 4 Rechtsverfassung und anglo-ameri-kanische Rechtsparomie: «International law is a part of common law» in Theorie und Praxis,  Berlin,   1927.

2 См. Л. Оппенгейм, Международное право, т. I, полутом I, ИЛ, 1948, стр. 61.

137

ношений между ФРГ и Советским Союзом в сентябре 1955 года было зафиксировано, что «устанавливаемые ныне дипломатические отношения будут способствовать развитию взаимоотношений и сотрудничества между Федеральной Республикой Германии и Советским Сою­зом в интересах мира и безопасности в Европе» '. Со­гласно ст. 25 конституции, это положение является обяза­тельной нормой для решения и таких вопросов, как ре­патриация бывших военнопленных и перемещенных лиц. Однако, несмотря на неоднократные заявления Совет­ского правительства, тысячи советских граждан прину­дительно содержатся в лагерях на территории ФРГ.

В решении от 3 марта 1954 г. Верховный федераль­ный суд уже сделал изъятие из этой статьи, заявив, что это положение применяется только к обязательствам из договоров2. Однако, как мы видим, практика ФРГ де­лает изъятия и из договорного права. Это приводит к выводу, что статья имеет в виду определенные договоры, выгодные правящим кругам ФРГ, например, договоры типа Североатлантического пакта, носящего противо­правный характер, что делает ст. 25 фиктивной.

Статья 24 конституции направлена против интересов немецкого народа, так как предусматривает юридиче­скую возможность ликвидации суверенитета, независимо­сти государства и несовместима с национальным право­порядком ФРГ, поскольку последний основывается на государственном суверенитете.

Французский юрист Баиль, анализируя практику го­сударств, заявляет3, что ст. 10 конституции Италии 1947 года утверждает примат международного права над внутригосударственным. Статья 10 гласит: «Итальян­ский правовой строй ■ согласуется с общепризнанными нормами международного права.

Правовое положение иностранцев определяется зако­ном согласно нормам международных договоров. Ино­странец, которому в его стране препятствуют на деле осуществлять демократические свободы, гарантирован­ные итальянской конституцией, имеет право убежища на

1              «Известия» 14 сентября 1955 г.

2              Сл. «American Journal oi  International Law»,   1955, vol. № 3,

p. 347.

3              См. Ibid.

138

территории Республики согласно условиям, установлен­ным законом.

Не допускается выдача иностранца за политические преступления».

Прежде всего надо отметить, что формулировка «пра­вовой строй согласуется с общепризнанными нормами международного права» ни в коем случае «е говорит о примате этих норм, поскольку определяющим фактором является национальное законодательство, что подтвер­ждает вторая часть статьи, так как действие междуна-родноправовых «орм, в частности, в отношении иностран­цев, определяется национальным законом. Следователь­но, первую часть статьи следует толковать как выражение pacta sunt servanda.

Эта же мысль подтверждается и ст. ст. 80 и 87, согласно которым ратификация президентом договоров политического характера, предусматривающая арбитраж или судебное урегулирование, или влекущих территори­альные изменения, финансовые тяготы или изменения законов, возможна лишь с разрешения палаты в зако­нодательном порядке, то есть в случае издания нацио­нального законодательного акта, подлежащего приме­нению на территории государства.

Некоторые буржуазные юристы считают, что консти­туция Испании, принятая 9 декабря 1931 г., в ст. 65 вы­ражает примат международного права. Посмотрим эту статью: «Все международные соглашения, ратифициро­ванные Испанией, зарегистрированные в Лиге Наций и носящие характер международного закона, будут счи­таться составной частью испанского законодательства, которое должно сообразоваться с тем, что в них поста­новлено.

Если ратифицировано международное соглашение, которое затрагивает правовой строй государства, то пра­вительство представляет в короткий срок конгрессу де­путатов законопроекты, необходимые для исполнения его предписаний.

Не может издаваться никаких законов, противореча­щих указанным соглашениям, если последние не были предварительно денонсированы в установленном ими порядке.

Инициатива денонсирования должна получить одоб­рение кортесов».

139

I

На наш взгляд, эта статья ни прямо, ни косвенно не выражает примат международного права. Наоборот, как видно из второй части статьи, конгресс даже прини­мает закон, необходимый для выполнения договора, если существующее законодательство не в состоянии обеспе­чить выполнение договора. Этим подчеркивается опреде­ляющая роль национального закона на территории го­сударства. С другой стороны, третья часть статьи гово­рит об осуществлении принципа pacta sunt servanda и в то же время подчеркивает равную силу закона и догово­ра, поскольку для издания нового закона, противореча­щего договору, требуется денонсация договора, а вы­ше — в аналогичном случае — законодательное измене­ние закона для осуществления договора.

Конституция Португалии от 19 марта 1933 г. в ст. 81 о полномочиях президента республики в п. 7 говорит, что президент имеет право «представлять нацию и руко­водить внешней политикой государства; заключать международные соглашения и вести переговоры о мир­ных, союзных, арбитражных и торговых договорах, пред­ставляя их на одобрение национального собрания». Дру­гими словами, одобрение договора законодательным ор­ганом государства обусловливает его действие на терри­тории, предполагая это действие равносильным действию национального закона. Вместе с тем конституция обус­ловливает возможность участия государства в создании международноправовой нормы; это еще раз подчеркивает определяющий момент национального правопорядка в образовании международноправовых норм.

Посмотрим действующую конституцию Бельгии от 7 февраля 1831 г. Статья 68 говорит о том, что «король командует сухопутными и морскими силами, объявляет войну, заключает мирные, союзные и торговые догово­ры. Он доводит о них до сведения палат, как только интересы и безопасность государства позволяют это, сопровождая их нужными сообщениями.

Торговые договоры и те, которые могут накладывать на государство финансовое бремя или индивидуально связывать бельгийцев, приобретают силу лишь по полу­чении согласия палат.

Никакая уступка, никакой обмен, никакое присоеди­нение территории не могут иметь места иначе, как в силу закона. Ни в каком случае секретные статьи  какого-ли-

140

бо договора не могут противоречить его гласным статьям».

Части вторая и третья прямо указывают на необходи­мость законодательного оформления действия договора на территории государства, отрицая тем самым примат международного права. Это же положение подтверж­дается ст.. 121 о необходимости существования внутрен­него закона, допускающего поступление на государствен­ную службу, занятие территорий, проход через террито­рию иностранных войск. Следует, однако, отметить, что подчас эта статья используется правящими кругами в ущерб 'национальным интересам (например, в связи с противоправным Североатлантическим договором). С юридической же точки зрения приоритет безусловно принадлежит внутригосударственному праву.

Можно сослаться и на ст. 129, которая гласит: «ни­какой закон, никакой приказ или регламент общей, про­винциальной или коммунальной администрации не обя­зателен до опубликования его в порядке, определенном законом». Эта статья дополняет ст. 68 и выражает прин­цип обязательного опубликования закона, что придает равную силу закону и договору.

Практика Бельгии дает нам также пример влияния внутригосударственной нормы на международное право. Бельгийский закон 1833 года о выдаче преступников, исключающий выдачу за политические преступления, был воспринят рядом экстрадиционных конвенций, так же, как и внесенная в него в 1856 году оговорка о поку-

шении

Параграф 20-й конституции Дании, измененной зако­ном короля от 5 июля 1953 г., гласит: «1. Права, которые по этой конституции предоставляются государственным властям, могут быть переданы в определенном законом объеме международным властям, созданным на осцрве взаимной договоренности с другими государствами с целью расширения международного законодательства и сотрудничества».

В пункте 2-м § 20-го говорится, что права могут быть переданы двумя способами — по решению 5/« членов фолькетинга и по решению простого большинства с по-

1 См. L. Deere, Political Offenses in Law and Practice of Extradition, «American Journal of International Law», 1933, vol. 27, № 1, p. ,253—256.

141

следующим референдумом, который, однако, не отрица­ет передачи прав.

Сторонники теории примата международного права утверждают1, что эта статья прямо выражает примат международного права по отношению к внутригосударст­венному праву. Можно согласиться с тем, что эта статья выражает тенденцию установить примат международно­го права в отношении внутригосударственного датского права. Эта статья создает юридическую возможность лик­видации независимости Дании, поскольку направлена против интересов датского народа. Однако она от­нюдь не говорит о существующем примате международ; ного права в отношении внутригосударственного датского права.

Характерно, что профессора Андерсон, Торсен2 и дру­гие, анализируя ст. 20 датской конституции, рассматри­вают ее как новый путь в праве и подчеркивают отсут­ствие в этой статье слова «суверенитет», пытаясь тем са­мым отрицать суверенитет государства как принцип меж­дународного права.

Статьи 63 и 67 конституции Королевства Нидерлан­дов в редакции 1956 года фактически направлены против суверенитета государства, предусматривая возможность заключения соглашения, содержащего отступление от положений конституции. На основании или в силу подоб­ного соглашения возможна передача законодательной, административной и судебной власти международнопра-вовым организациям. Оговорка о необходимости приня­тия подобного решения в/з членов палаты Генеральных штатов не меняет по существу ничего, ибо наличие этих статей создает юридическую возможность ликвидации суверенитета государства. Участие Нидерландов в НАТО угрожает им потерей, в силу этих статей, их независи­мости.

На наш взгляд, положение ст. 66 Конституции в та­кой категорической форме направлено также против ин­тересов государства, поскольку весь национальный пра­вопорядок ставится в зависимость от договоров Нидер­ландов, в том числе   и от Североатлантического  догово-

1              См. S. V.   Andersen,   Article Twenty of New Constitution,.

«American Journal! of International Law»,  1956, vol. 50 № 3.

2              Cm.  Poul   Andersen,   Dansk statsfortatnins ret, Copenha­

gen, 1954,   Thorsen, Den Tredje juni grunlov, 58, Copenhagen.

142

pa. Эта статья не говорит о pacta sunt servanda, посколь­ку этот принцип, в частности, запрещает издание закона, противоречащего договору, а ст. 66 допускает возмож­ность издания TaKorq закона, причем обусловливает оез-действие закона.

Очевидно, понимая абсурдность этих положений, за­конодатель в ст.ст. 60, 61, 62 и 65 стремится показать определяющую роль национального правопорядка. Од­нако в связи с упомянутыми статьями это носит искусст­венный характер.

Представляет интерес и ст. 12 конституции Швеции, принятая в 1809 году (с изменениями 1921 г.). Статья гласит: «Король имеет право заключать договоры с иностранными державами, заслушав мнение государст­венного совета. Подобного рода договоры будут вносить­ся в риксдаг на одобрение, если в них затронуты те во­просы, которые риксдаг по конституции разрешает один или совместно с королем, или, если они имеют особую важность. Они должны заключать в себе пункт, ставя­щий их введение в действие в зависимость от одобрения риксдага.

Если интересы королевства требуют, чтобы договор особой важности, но не относящийся к какому-либо во­просу, который должен разрешаться риксдагом, был за­ключен без одобрения этого последнего, то во всяком случае, этот договор не должен заключаться до того, как комиссии по иностранным делам риксдага будет дана возможность высказать по его поводу свое мнение, как о том говорится в статье 54». Совместные консультации короля и риксдага необходимы и для издания нацио­нальных законов (ст. 87).

Как мы видим, ст. 12 исходит из определяющей роли внутригосударственных органов (государственного сове­та и риксдага) Швеции при создании международнопра-вовых норм, а для осуществления этих норм и на терри­тории государства, то есть для их действия необходим специальный законодательный акт об их одобрении рик­сдагом. Можно сделать вывод о том, что конституция Швеции отрицает примат международного права, подчер­кивает равную силу договора и закона в их действии на территории государства.

В конституции Норвегии нет ясно выраженной пози­ции соотношения договора и внутреннего закона. Однако

143

из ст. 75 и англо-норвежского спора ' о территориальных ведах можно сделать определенные выводы. Статья 75 конституции говорит о том, что стортинг вправе требовать сведения о договорах, которые заключены королем от имени государства. Другими словами, право контроля над договорами (и, следовательно, определение соответствия или несоответствия их внутригосударственному праву) принадлежит законодательному органу страны.

Суть англо-норвежского спора заключается в- следую­щем. 12 июля 1935 г. был издан королевский декрет, опре­деливший морские пространства, в которых запрещалось иностранное (в частности британское) рыболовство у норвежских берегов к северу от полярного круга (он был дополнен декретом от 10 декабря 1937 г.). Декрет огра­ничивал указанные пространства прямыми линиями, про­водимыми через точки морского берега, выдающиеся в открытое море, а также через точки шхерного пояса у се­верного побережья Норвегии. Против этого декрета вы­ступила Великобритания, утверждавшая, в частности, что он противоречит международному праву. Междуна­родный Суд, который решал это дело, отметил, что дек­рет правомерен и не нарушает международное право, под­черкнув тем самым определяющее значение государст­венного суверенитета и территориального верховенства в вопросе о территориальных водах и их хозяйственном ис­пользовании. Это говорит также о признании определяю­щего действия национального законодательства на терри­тории государства (Норвегии). Решение Международного Суда имеет далеко идущее, значение в отношении вопроса соотношения договора и закона, поскольку является как бы общим выводом из частного вопроса.

В Конституции Финляндии, принятой 17 июля 1919 г., в § 33 говорится, что «президент руководит сношениями Финляндии с иностранными державами. Однако договоры с иностранными державами должны утверждаться сей­мом, если они содержат постановления, входящие в за­конодательную область, или если конституция требует этого по иным основаниям...».

1 См. статью С. Борисова, Международный суд о терри­ториальных водах. «Советское государство и право» 1952 г. № Ь, стр.. 52—-54; С. Б. Крылов, Международный суд, Госюриздй,. 1958.

144

Здесь подчеркнута решающая роль законодательного органа в определении действия договора и отрицается так называемый примат международного права.

В качестве примера можно привести соглашение СССР и Финляндии об Алландских островах от 11 октября 1940 г. (возобновленное на основании ст. 12 Мирного До­говора с Финляндией от 10 февраля 1947 г. и соответ­ствующего обмена нотами между СССР и Финляндией от 13—16 марта 1948 г.) и закон о самоуправлении Алланд­ских островов, принятый сеймом Финляндии 12 октябоя 1951 г. и ландстингом Алландских островов 1 декабря 1951 г. и одобренный президентом 28 декабря 1951 г. Международный договор прямо влияет на статус Алланд­ских островов, являющихся частью территории Финлян­дии, что обусловило и появление закона, направленного на выполнение договора и выражающего суверенитет Финляндии. Вместе с тем это говорит и об определяющей роли законодательной власти и конституции в установ­лении статуса Алландских островов. В частности, § 11 закона говорит о том, что «в вопросах, касающихся при­нятия, изменения, толкования и отмены основных зако­нов, а также отступлений от них, входящих в конститу­цию республики, законодательное право принадлежит ис­ключительно государственным законодательным органам так же, как и право решать те вопросы, для решения ко­торых по закону о форме правления требуется согласие сейма. Участие ландстинга в изменениях, толковании или отмене основных законов, касающихся самоуправления Алландов или отступления от них, определяется постанов­лениями этих законов».

Пункт 19 этого параграфа гласит, что в компетенцию государства в области законодательства входят также принятие общих законов или издание указов, касающих­ся «19) области, которая урегулирована международными соглашениями, с тем, однако, условием, что закон, по ко­торому соглашение с иностранными государствами вво­дится в силу в провинции, должен быть одобрен ландстин­гом, если в соглашении с иностранным государством имеются постановления, которые означают отмену или изменение или отступление от постановлений закона о самоуправлении» *.

1 «Международное право в избранных документах», изд. ИМО, 1957 г.,  т.   1,   стр.  271—272.

1В-   И.   П.   Блищенко      145

I

Во временном органическом законе государства Из­раиль («малой конституции»), принятом Учредительным Собранием 17 февраля 1949 г., в § 6 главы II говорится, что «президент государства подписывает договоры с ино­странными государствами, которые были ратифицированы кнесетом» (наименование парламента. — И. Б.), а в § 2 главы II подчеркивается, что «каждый закон должен быть опубликован в официальном органе не позже 10 дней со дня принятия его кнесетом». Из вышеприведен­ного текста можно сделать вывод, что Израиль не" прово­дит принцип примата международного права, а предусмат­ривает введение договора на территории государства на­циональным законодательным актом (ратификация), что говорит о равной силе договора и закона в их действии на территории государства.

Конституция Эфиопской империи от 4 ноября 1955 г. в ст. 30, указывая на право императора ратифицировать от имени Эфиопии договоры и другие международные соглашения, подчеркивает, что все мирные договоры и все те договоры, которые влекут за собой изменение терри­тории империи, изъятие из-под ее суверенитета либо юрисдикции какой-либо части этой территории, возлагают на подданных Эфиопии какие-либо личные обязательства, изменяют действующее законодательство, требуют расхо­дования государственных средств, устанавливают займы, либо вводят монополии, должны, до того, как они станут обязательными для империи и ее населения, быть пред­ставлены в парламент. Если обе палаты парламента в соответствии со ст.ст. 88—90 одобрят такие соглашения, то они будут представлены на ратификацию.

Статьи 88—90 говорят о порядке прохождения зако­нопроектов через парламент. Это приводит нас к выводу о равной силе закона и договора в их действии на террито­рии государства и об определяющем влиянии конститу­ционных, в частности, положений на образование между­народных норм.

Статья 52 конституции Ливана, принятой 23 мая 1926 г., гласит: «Президент республики ведет переговоры и ра­тифицирует договоры. Он сообщает о них палате, как только интересы и безопасность государства это позволя­ют. Договоры, касающиеся государственных финансов,, торговые договоры и вообще все те договоры, которые не могут быть денонсированы по окончании каждого года, не

146          •

являются окончательными, пока не будут одобрены пала­той». Срок обнародования президентом окончательно при­нятого палатой закона устанавливается ст. 56 — один Ме­сяц по передаче правительству или пять дней, если пала­та признает его срочным.

Как мы видим из текста ст. 52, определяющим, момен­том в действии договора является национальный, законо­дательный акт (одобрение палатой). Порядок и форма опубликования договора, принятого национальным зако­нодательным органом, устанавливается конституцией, определяющей также права президента на заключение до­говора. Наконец, ст. 82 («Ни один закон не может быть изменен или отменен, иначе как в силу закона») конста­тирует равную силу закона и договора, вступившего в действие на территории государства.

В конституции Турции, принятой 10 января 1945 г., в ст. 26, отчетливо выражен тот же принцип равной силы договора и закона на территории государства. Статья гласит: В круг исключительного ведения Великого наци­онального собрания входит: издание, изменение, толкова­ние и отмена законов; заключение с иностранными госу­дарствами соглашений, договоров и мирных договоров. Как мы видим, эта статья устанавливает одинаковую силу договора и закона, поскольку в отношении договора и закона Великое национальное собрание обладает одина­ковыми полномочиями, что подчеркивается введением договора в законную силу законодательным путем и сви­детельствует об определяющей роли национального пра­вопорядка по отношению к действию договора на терри­тории государства. В связи с этим еще более усугубляет­ся пагубное действие противоправных договоров (Северо­атлантический договор и СЕНТО), участницей которых является Турция. Политика реакционных кругов Турции приводит к фактическому примату обязательств из этих договоров, что противоречит конституции и, несовместимо с государственным суверенитетом Турции. В частности, ст. 1 СЕНТО, став национальной нормой, дает возмож­ность в обход Великого национального собрания заклю­чать военные соглашения с империалистическими госу­дарствами как бы во исполнение договора, ставшего зако­ном.

В этом же отношении характерен также договор США и Турции от 12 июля 1947 г., по которому помощь турец-

10*          ,47

кому правительству предоставляется по усмотрению пре­зидента США, и использование ее строго ограничивается рамками договора (ст. 1). Турецкое правительство обя­зано в силу этого договора предоставлять американской миссии доклады и информации «об использовании полу­чаемой помощи» (ст. 2). В июне 1954 года как бы в до­полнение' к этому договору было заключено еще два соглашения, по которым, в частности, турецкие законы не распространяются на лиц, работающих в заведениях, предназначенных для отдыха американского персонала, на подрядчиков, обслуживающих американцев, и на тех­нический персонал военной миссии США в Турции. Все эти лица подлежат юрисдикции американских военных законов 1 (второе соглашение). Другими словами, нацио­нальное законодательство Турции в данном случае отри­цается; вопреки ст. 26 конституции и современному меж­дународному праву делается попытка утвердить примат противоправной международной нормы (выгодней США).

Конституция Ирана, принятая в декабре 1906 года, требует, чтобы меджлис одобрял «заключение договоров и соглашений, предоставление торговых, промышленных, сельскохозяйственных или иных монополий». Исключение представляют лишь те договоры, которые «в интересах государства и народа должны сохраняться в тайне», при­чем секретные статьи какого-либо договора не могут про­тиворечить опубликованным статьям того же договора (ст. 52—53). В конституции проводится принцип опреде­ляющей роли национального правопорядка. Статья 25, которая гласит, что «государственные займы всякого ро­да, внутренние или внешние должны заключаться лишь с ведома и одобрения меджлиса», заставляет рассматривать международный договор займа как национальный закон, поскольку определяет одинаковое отношение законода­тельного органа к внутреннему и внешнему займу, наде­ляя их одинаковой силой.

Нужно отметить и ст. 106, которая устанавливает, что «никакие иностранные войска не будут допускаться на службу государства и не могут находиться на его терри­тории или проходить по какой-либо из частей ее иначе,

1 См. The Department of State   Bulletin 20, July 1947, p. 144; Istambul, July I, 1964.

148

как по закону». Как видно, эта статья также подчеркива­ет определяющую роль национального закона.

В связи с этим уместно и здесь вспомнить о СЕНТО, участником которого является и Иран. Согласно ст. 1 пакта, которая разрешает во исполнение договора заклю­чать специальные соглашения, и ст. 2, которая преду­сматривает их одобрение только правительствам», факти­чески устраняется меджлис, то есть нарушаются ст. ст. 24 и 106 конституции и таким образом выражается противо­правный характер договора и тенденция «примата меж­дународного права», провозглашаемая империалистиче­скими кругами. Такое положение противоречит интересам иранского народа.

Характерны положения конституции Афганистана, принятой 11 ноября 1931 г., ст. 46 которой гласит: «за­ключение соглашений и договоров, предоставление при­вилегий (монополий) торговых, промышленных, сельско­хозяйственных и т. п. в пользу своих граждан или ино­странцев должны одобряться народным Советом», а ст. 47 говорит, что «правительственные займы, как внутренние, так и внешние, с каким бы назначением или под каким бы наименованием они ни заключались, должны дово­диться до сведения народного совета и одобряться им». Другими словами, в конституции Афганистана также про­водится принцип определяющей роли национального пра­вопорядка.

Очень интересна глава XII конституции Бирмы, при­нятой 24 сентября 1947 г. Статья 211 этой главы утверж­дает принцип pacta sunt servanda, провозглашает отказ Союза «от войны как орудия государственной политики» и признание «общепринятых принципов международного права в качестве норм поведения в своих отношениях с иностранными государствами». С другой стороны, ст. 213 говорит о том, что: «1) каждое международное соглаше­ние, в котором участвует Союз, должно быть предвари­тельно представлено парламенту; 2) ни одно междуна­родное соглашение, которое для своего вступления с силу требует или может потребовать утверждения в законода­тельном порядке, не может быто ратифицировано без одобрения Парламента; 3) ни одно международное сог­лашение, влекущее за собой обременение бюджета Сою­за, не может быть ратифицировано до тех пор, пока ус­ловия соглашения не будут одобрены палатой депутатов».

1*1

f

Исключения составляют договоры технического или адми­нистративного характера. Наконец, для понимания пози­ции Бирмы в вопросе соотношения международного и внутригосударственного права важна ст. 214, которая гласит: «Ни одно международное соглашение не должно, как таковое, являться частью внутригосударственного нрава Союза, если это не будет установлено Парламен­том».

Как мы видим, с одной стороны последовательное про­ведение принципа pacta sunt servanda, с другой — при­знание определяющей роли национального правопорядка, причем действие договора на территории государства возможно лишь после выражения воли законодательного органа.

Тех же позиций придерживается и конституция Индии, принятая 26 ноября 1949 г., которая в ст. 51 провозгла­шает, что «государство должно стремиться: а) содейст­вовать международному миру и безопасности; б) содей­ствовать уважению к международному праву и договор­ным обязательствам в отношениях организованных на­родов друг.к другу». Статья 246 говорит о том, что парла­мент имеет право издавать законы по вопросам, входя­щим в компетенцию Союза, перечисленным в разделе 7 (перечень I), в частности по вопросам «заключения до­говоров соглашений и конвенций с иностранными госу­дарствами», гражданства, иностранных граждан, ООН, выдачи преступников, «пиратства и преступлений, совер­шенных в открытом море или в воздухе; преступлений против международного права, совершенных на земле, на море или в воздухе». Другими словами, определяющая • роль и здесь принадлежит национальному законода­тельству.

Из практики Индии можно привести следующий ин­тересный пример: 24 июля 1954 г. между Индией и Каш­миром было подписано соглашение, определяющее статус и права Кашмира в составе Индии. Индийский парламент ратифицируя соглашение, специальным конституционным законом закрепил это положение (ст. 2 конституции) и внес изменения    в    конституцию Индии '. В конституции

1 См. Конституция Индии  (с изменениями    на   1 мая 1955 г.), ИЛ,  1956.

150

Кашмира, принятой 17 ноября 1956 г., это положение бы­ло также закреплено (ст. 3).

В случаях коллизии общеиндийских законов с зако­нами штатов действует ст. 251 конституции, согласно которой «закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после закона, изданного законодательным органом штата, будет иметь преимуще­ственную силу, а закон, изданный законодательным орга­ном штата в части, противоречащей указанному закону, утратит силу, но только на срок действия закона, издан­ного Парламентом».

Разберем положения конституций некоторых латино­американских стран, представляющих определенный ин­терес для рассматриваемого вопроса '.

Статья 27 конституции Аргентины, принятой 1 мая 1853 г., гласит: «Федеральное правительство обязано ук­реплять свои мирные и торговые отношения с иностран­ными державами путем договоров, согласных с принци­пом публичного права, установленным настоящей Кон­ституцией» (курсив мой. — И. Б.). Другими словам», ха­рактер международноправовых обязательств Аргентины определяется национальным правопорядком. Это же вы­ражает и ст. 31, которая говорит уже о равной силе на территории государства закона и договора, заключенного в соответствии с принципами конституции. Статья гласит: настоящая Конституция, издаваемые на ее основе конгрессом законы Государства, а также договоры с иностранными государствами, являются высшим законом Государства; власти каждой провинции обязаны подчи­няться этому закону даже в том случ'ае, если какое-либо положение провинциальных законов или конституций ему противоречит. Исключение делается для провинции Буэ­нос-Айрес. Вторая часть статьи прямо говорит о равной силе закона и договора, а приоритет договора на терри­тории провинции в случае коллизии устанавливается как исключение. Можно привести следующий характерный пример: в 1954 году бывшим служащим Информационно­го центра ООН в Буэнос-Айресе к ООН был предъявлен иск о взыскании выходного пособия, на которое он имел

1 Американский юрист Фенвик пытается доказать примат международного права в практике стран Латинской Америки. См. «American Journal of International Law», The Charter of Organization of American States as the Law of the Land, 1953, vol. 47.

151

право на основании аргентинского закона о труде  (Вег-gareche v. United Nations Information Centre).

7 февраля 1956 г. Трудовой Суд Буэнос-Айреса № 17 на основании заключения Министерства иностранных дел о том, что постановления конвенции о привилегиях и им­мунитетах ООН не имеют силы на территории Аргентины, так как Аргентина не вступила в. число участников, при­знал, что дело ему подсудно. Решение по существу было отложено, так как возникли некоторые процессуальные вопросы. 12 апреля 1957 г. в новом заключении Министер­ство иностранных дел указало Суду, что Аргентина при­соединилась к данной конвенции в силу декрета прези­дента № 15971 и согласно ст. 31 Конституции эта Конвен­ция стала частью высшего закона государства. В связи с этим в соответствии со ст. II конвенции Организация Объ­единенных Наций пользуется на территории Аргентины иммунитетом от любой формы судебного процесса и ее служащие согласно разделу 18 ст. V имеют иммунитет от судебного процесса в отношении действий, совершаемых ими по должности. Поэтому МИД Аргентины делает вы­вод, что разрешить спор Трудовой Суд не компетентен. 23 апреля 1957 года Трудовой Суд на основании заклю­чения Министерства признал себя не вправе рассматри­вать это дело'.

Как мы видим, практика Аргентины последовательно проводит в жизнь принцип равной силы нормы договора и закона в их действии на территории государства и прин-, цип lex posterior derogat priori.

Об определяющей роли законодательной власти по от­ношению к договору говорит ст. 67, в которой сказано, что конгрессу предоставлено право одобрять или откло­нять договоры, заключенные с другими нациями, и кон­кордаты с Ватиканом.

В сущности из этого же принципа исходит и консти­туция Боливии, принятая 23 ноября 1945 г., которая в п. 13 ст. 59 говорит о том, что лишь законодательная власть может одобрять или- отклонять все возможные междуна­родные договоры и конвенции, а чисто законодательные функции, предусмотренные в п. 1 этой же стать», говорят о том, что природа акта конгресса одинакова, вследствие

1 См. «Годовой отчет Генерального секретаря о работе Ор1ани-зации. Генеральная Ассамблея», Официальные отчеты, 12-я сессия, Нью-Йорк,  1957, стр. 149.

152

чего сила договора и закона на территории   государства также одинакова.

Конституции Бразилии от 24 сентября 1946 г. согласно ст. ст. 66, п. I и 87, п. VII относит к исключительной ком­петенции Национального конгресса «вынесение оконча­тельных решений относительно договоров и конвенций, заключенных Президентом Республики с иностранными государствами», определяя тем самым действие договора внутренним законодательным органом.

Статья 81, п. 3 конституции Венесуэлы, принятой в 1953 году, определяет функции палат конгресса следую­щим образом: конгресс должен «рассматривать междуна­родные договоры, конвенции и соглашения, заключенные национальной исполнительной властью, которые без сог­ласия конгресса не могут вступать в силу (курсив мои. — И. Б.) за исключением тех случаев, когда идет речь о вы­полнении или усилении ранее существовавших обяза­тельств государства, о выполнении обычных актов в об­ласти международных отношений или об осуществлении правомочий, прямо предоставляемых законом националь­ной исполнительной власти...».

Необходимо издание национального закона, а не за­ключение международного договора и тогда, когда иност­ранное государство захочет приобрести недвижимость на территории Венесуэлы (ст. 2).

Очень характерны ст. ст. 48 и 49 конституции. Статья 48 гласит: «Никакой контракт, затрагивающий интересы государства, штатов или муниципалитетов, не может быть заключен с иностранными правительствами или в их пользу. Такие контракты не могут также заключаться с физическими или юридическими лицами, не имеющими домициля в Венесуэле, или в их пользу третьими лицами» (ст. 48). Для заключения подобных контрактов необходи­ма санкция Национального конгресса. Исходя из опреде­ляющей роли национального правопорядка, эта статья во второй части вступает в противоречие с первой частью, поскольку признает возможность заключения подобных контрактов, хотя и с санкции Национального конгресса. Вместе с тем следует заметить, что «сомнения и споры любого рода, которые могут возникнуть в связи с выпол­нением настоящего контракта и которые не удается раз­решить дружественным соглашением договаривающихся сторон, разрешаются компетентными венесуэльскими су-

153

дами в соответствии с законами Венесуэлы и ни в коем случае не могут быть основанием для предъявления каких бы то ни было исков со стороны иностранного государст­ва» (ст. 49).

Другими словами, определяющая роль внутреннего за­кона в этих положениях конституции Венесуэлы подчерк­нута довольно ясно.

В конституции Гаити, принятой в 1950 году, тот же принцип выражен в ст. ст. 45, п. 3 и 79: в компетенцию законодательной власти национальной Ассамблеи входит «одобрение или отклонение договоров о мире и других договоров и международных конвенций».

Конституция Гватемалы, принятая 1 марта 1956 г., в ст. ст. 149, п. 2 и 3, и 168, п. 11 устанавливает определяю­щую роль внутригосударственного правопорядка.

Согласно ст. 149, п. 2, к компетенции конгресса отно­сится исключительное право «одобрять или не одобрять, до их ратификации, договоры и соглашения, заключен­ные исполнительной властью. Для одобрения этих догово­ров и соглашений требуется положительный кворум 2/з общего числа Депутатов Конгресса». Пункт 3 этой же статьи относигг к таким договорам и соглашениям, подле­жащим одобрению в/з депутатов: а) договоры, конвенции и соглашения по вопросам, относящимся к имуществу го­сударства; б) соглашения о передаче какого-либо дела на рассмотрение международного суда или арбитража; в) соглашения о проходе иностранных армий через на­циональную территорию; г) соглашения о временной ор­ганизации военных баз союзных государств, когда это способствует защите страны. В случаях обращения к арбитражу или международному суду декрет должен ука­зать основные вопросы, передаваемые на решение, а так­же их содержание. Одобрению или отклонению абсолют­ным большинством голосов всего числа депутатов подле­жат соглашения, подписанные исполнительной властью, о создании или учреждении предприятий общественного пользования, соглашения-об эксплуатации рудников, мес­торождений нефти и других естественных ресурсов в слу­чаях, когда этого требует закон.

Статья 168, п. 11 обязывает Президента передавать на рассмотрение конгресса договоры, соглашения и кон­венции, которые заключит исполнительная власть.

Следует заметить, что хотя вышеприведенные положе-

154

ния конституции допускают возможность для исполни­тельной власти действовать в случае необходимости не­зависимо от законодательного органа (например, согла­шения главным образом экономического характера тре­буют одобрения только простым большинством), консти­туция Гватемалы не приводит принципа примата между­народного права.

Согласно ст. 121, п. 13, конституции Республики Гон­дурас, принятой 28 марта 1936 г., президент республики обладает правомочием «заключать договоры и любые дру­гие дипломатические соглашения, представляя их на ут­верждение ближайшей сессии Конгресса», который соглас­но ст. 101, п. 18 и п. 25, обладает правом «одобрять или отклонять договоры, заключенные с другими государства­ми» и «одобрять, изменять или отклонять договоры, за­ключенные исполнительной властью в случаях, предусмот­ренных ст. 63 (конституционные договоры. —■ И. Б.), а также в тех случаях, когда их действие подлежит продле­нию на следующий президентский срок».

Следует иметь в виду, что конгресс имеет право «из­давать, толковать, пересматривать и отменять законы» (ст. 101, п. 39). Очень характерны ст. ст. 20 и 21 консти­туции. Статья 20 говорит о том, что «выдача преступника может быть произведена только на основе закона или до­говора (курсив мой. — И. Б.) за серьезное общеуголов­ное преступление. Выдача политических преступников ни в коем случае не допускается, даже если в результате по­литического преступления совершено общеуголовное пре­ступление».

Статья 21 подчеркивает, что именно закон «устанавли­вает порядок и случаи, в которых иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд на территорию страны или дано распоряжение о его высылке ввиду того, что он считается опасным».

В ст. 5 конституции подчеркивается, что «никакой ор­ган власти не может заключить пакт, договор или сог­лашение, которые были бы направлены против суверени­тета и независимости Республики...».

Аналогичны положения конституции Доминиканской Республики от 10 января 1949 г. Статья 49 говорит о том, что президент Республики «... ведет прямые дипломати­ческие переговоры и заключает договоры с иностранными государствами, будучи обязан передавать    их    затем на

155

одобрение конгресса, без чего они не будут иметь силы и не будут обязательными для Республики» (п. 7) и «объяв­ляет, на основании изданного конгрессом декрета, состоя­ние; войны и заключает в необходимых случаях мир, с пос­ледующим утверждением конгресса» (п. 14) (курсив мой.— И. Б.). Это же положение подтверждается и ст.33, которая относит к компетенции конгресса «утверждение или отклонение международных договоров или соглаше­ний, заключенных исполнительной властью» (п. 15).

Конституция Колумбии, принятая 16 февраля 1945 г., в ст. 76 говорит о том, что «конгресс обладает правом издавать законы». Путем издания этих законов конгресс вправе одобрять и отклонять договоры и конвенции, за­ключенные правительством с иностранными державами (п. 22).

Пункт 9 ст. 109 конституции Коста-Рики, принятой 7 декабря 1871 г., говорит о том, что исполнительной вла­сти предоставляется право «руководить дипломатически­ми переговорами, заключать государственные договоры и конвенции с правительствами других государств и обме­ниваться ратификационными грамотами после утвержде­ния и ратификации конгрессом», который, согласно ст. 82, п. 4, обладает правом «утверждать или отклонять госу­дарственные конвенции, конкордаты и договоры».

В ст. 15 конституции прямо предусмотрено, что «ника­кая власть не может заключать пакты, договоры или кон­венции, направленные против суверенитета и независи­мости Республики», однако это не препятствует исполни­тельной власти заключать договоры о строительстве канала между океанами, которые могут затрагивать суве­ренитет над территорией Республики. Тем не менее «такие договоры, чтобы вступить в силу, должны быть переданы на рассмотрение конгресса и одобрены 3/4 его членов и, кроме того, специально для этого созванной конституци­онной ассамблеей».

Из того же принципа исходит и политическая консти­туция Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917 г. По ст. 89 президент Мексики имеет право: «Объяв­лять войну и от имени Мексиканских Соединенных Шта­тов после принятия соответствующего решения конгрес­сом» (п. VIII), «выдавать каперские свидетельства с со­блюдением условий, установленных конгрессом (п. IX)», вести дипломатические переговоры и заключать договоры

156

с иностранными державами, представляя их на ратифика­цию конгрессом (п. X) (курсив мой. —■ И. Б.). Это под­тверждается и ст. 76, которая относит к исключительной компетенции Сената «утверждение договоров и диплома­тических соглашений, заключенных Президентом Респуб­лики с иностранными державами» (п. 1) и ст. 73, по кото­рой конгресс правомочен «объявлять войну на основе изу­чения фактов, сообщенных исполнительной властью» (п. XII), регламентировать порядок выдачи каперских свидетельств, издавать законы, в соответствии с которыми признаются действительными призы на суше и на море; формулировать адмиралтейское право для мирного ;и военного времени.

Следует подчеркнуть, что согласно ст. 70 «все решения конгресса имеют форму закона или декрета».

Характерно, что ст. 15 мексиканской конституции го­ворит о том, какие договоры не могут быть заключены, то есть противоречат национальному правопорядку. «Не может быть заключено соглашение о выдаче преступни­ков, которые находились в рабстве в стране, где было со­вершено преступление (ст. 9 конституции запрещает раб­ство в Мексике. — И. Б.). Не может быть заключен дого­вор или соглашение, ограничивающее или изменяющее га­рантии и права, установленные настоящей конституцией для личности гражданина».

Согласно ст. 118 конституции Республики Панамы, принятой 1 марта 1946 г., компетенции законодательного органа Национальной ассамблеи подлежит «издание зако­нов, необходимых для достижения целей и осуществления функций государства, декларированных в настоящей кон­ституции и в особенности для: ... одобрения или отклоне­ния международных договоров, заключенных исполни­тельной властью» (ст. 114). В конституции особо преду­смотрено (ст. 4) «соблюдение норм международного права» Республикой Панамой.

Президент Республики . Никарагуа согласно ст. 19л конституции, принятой в 1950 году, «объявляет войну по полномочию конгресса или без такого полномочия, если в этом возникает неотложная необходимость для отражения иностранной агрессии» (п. 6), заключает мирные догово­ры, уведомляя должным образом конгресс на его очеред­ной сессии (п. 7), «подписывает договоры и любые другие дипломатические    акты и ратифицирует их после

157

f

того как они одобрены законодательной властью» (п. 8).

Следует обратить внимание на ст. 6, которая говорит, что суверенитет и территория не делимы и не отчуждаемы. Тем не менее могут быть заключены договоры, имеющие целью объединение с одной или несколькими республика­ми Центральной Америки или строительство, улучшение, эксплуатацию и оборону межокеанского канала, проходя­щего через национальную территорию. Могут быть также заключены соглашения, по которым американскому госу­дарству разрешается использовать часть национальной территории исключительно для целей континентальной обороны. В любом случае такого рода использование должно быть ограничено абсолютно необходимым време­нем. Вместе с этим в ст. 9 конституции объявляется вне закона агрессивная война и вмешательство во внутрен­ние дела других государств. Никарагуа принимает принци­пы Атлантической хартии, американской декларации прав и обязанностей человека и принципы Межамериканской хартии социальных гарантий, одобренные IX междуна­родной конференцией американских государств в Боготе. Конституция Никарагуа признает право народов на само­определение, арбитраж как метод разрешения междуна­родных споров и другие принципы, составляющие амери­канское международное право для организации мира.

Не говоря о некотором несоответствии деклараций в этих статьях действительности (агрессия против Гватема­лы в 1954 году фактически была произведена с террито­рии Никарагуа), обращает на себя внимание факт зако­нодательного закрепления внешнеполитической линии и, в частности, отношения к международным договорам.

Компетенции законодательного органа Никарагуа, па­латам конгресса подлежит право «одобрения или .откло­нения договоров, заключенных с иностранными государст­вами», причем «договоры, указанные в ст. ст. 5 и 6, тре­буют для своего одобрения большинства в а/з голосов» (ст. 148, п. 8).

В конституции Республики Куба от 5 июля 1940 г. мы отмечаем аналогичное положение о правах законодатель­ного органа, Конгресса, издавать кодексы и законы обще­го характера (ст. 134, п. А) и «объявлять войну и утверж­дать мирные договоры, заключенные Президентом Респуб­лики» (ст. 134, п. «о»).   Статья 7 конституции   говорит о

158

том, что «Куба осуждает агрессивную войну; она желает жить в мире с другими нациями и поддерживает с ними культурные и торговые отношения и связи. Кубинская нация признает принципы и обыкновения международно­го права, содействующие человеческой солидарности, ува­жению суверенитета народов, отношениям взаимности между государствами, всеобщему миру и цивилизации». В ст. 3 прямо подчеркивается, что «Республика не будет заключать и ратифицировать пактов и договоров, которые в какой бы то ни было форме ограничивают или уменьша­ют национальный суверенитет или целостность ее терри­тории».

Конституция Республики Парагвай от июня 1940 г. в ст. 4 говорит о том, что настоящая конституция, законы, изданные на ее основе, и договоры с иностранными государствами являются высшим законом страны. Ст. 51 уполномочивает Президента вести переговоры о мире и подписывать мирные договоры, торговые договоры, до­говоры о мореплавании, союзные договоры, договоры о границах, договоры о нейтралитете, конкордаты и другие международные соглашения, представляя их на одобрение Государственного Совета и Палаты представителей (п. II, а также ст. 76, п. 8).

Статья 36 специально оговаривает, что положение ино­странцев регулируется национальным законодательством.

Статья 128 конституции Республики Перу от 9 апреля, 1933 г. к полномочиям Конгресса относит право издавать законы, толковать, изменять и отменять существующие законы (п. 1), а также право принимать решение об объ­явлении войны по инициативе или вслед за декларацией исполнительной власти и предлагать ей заключить мир (п. 19); одобрять или отклонять договоры, конкордаты и другие конвенции, заключенные с иностранными прави­тельствами (п. 21). Опубликование закона и договора происходит в одном из периодических изданий по предпи­санию председателя конгресса (ст. 129).

Конституция Восточной Республики Уругвая от 24 мар­та 1934 г. с поправками плебисцита от 29 ноября 1942 г. в ст. 6 гл. IV говорит, что в международных договорах, которые заключает Республика, должны содержаться по­ложения о том, что все разногласия, которые могут воз­никнуть между договаривающимися сторонами, будут разрешаться путем   арбитража  или   другими   мирными

159

средствами. По конституции к обязанностям президента относятся заключение и подписание договоров, причем для их ратификации необходимо одобрение законодатель­ной власти (ст. 157, п. 21).

В соответствии с конституцией Сальвадора, принятой 17 сентября 1950 г., в функцию исполнительной власти входит: заключение договоров и соглашений с иностран­ными государствами, представление их для ратификации законодательной Ассамблее и наблюдение за их выполне­нием (ст. 78, п. 12).

Характерна ст. 59 конституции, которая гласит: «Ни ■ один закон не является обязательным иначе как в силу и после своей промульгации и публикации (курсив мой. — И. Б.). Для того чтобы закон постоянного характера стал обязательным, должно пройти, по меньшей мере, 8 дней после его опубликования».

Это положение как раз подчеркивает очень важную роль опубликования законодательного акта для его дейст­вия на территории государства.

Конституция республики Чили, принятая 18 сентября 1925 г., в ст. 72 относит к специальным функциям Прези­дента Республики поддержание политических отношений с иностранными державами, прием их представителей, допуск их консульств, ведение переговоров, заключение предварительных соглашений, заключение и подписание всех договоров о мире, союзе, перемирии, нейтралитете, торговле, согласии и др. Договоры до их ратификации представляются на одобрение конгресса (п. 16).

Характерно следующее положение: только на основа­нии закона конгресс имеет право на разрешение вступле­ния иностранных войск на территорию республики с ука­занием продолжительности их пребывания (ст. 44, п. 10), на принятие или отклонение предложения Президента Республики об объявлении войны (ст. 44, п. 12).

Статья 5 конституции республики Эквадора от 31 де­кабря 1946 г. говорит о том, что республика уважает нор­мы международного права и провозглашает принцип со­трудничества и добрососедских отношений между госу­дарствами, а также принцип разрешения международных споров правовыми средствами. В ст. 6 особо оговорено благоприятное отношение к иберо-американским государ­ствам в целях защиты их общих территориальных, эконо­мических и культурных интересов. Эквадор даже может в

160

этих целях объединиться с одним или несколькими из ука­занных государств.

В ст. 189 прямо говорится, что Конституция является высшим законом Республики. Поэтому всякий закон, де­крет, постановление, ордонанс, предписание, международ­ный пакт или договор, находящиеся в каком бы то ни бы­ло смысле в противоречии с Конституцией или отступаю­щие от ее текста, не имеют силы.

Из обзора положений конституции латиноамерикан­ских государств' мы можем сделать следующие опреде­ленные выводы: конституции последовательно проводят принцип определяющей роли национального правопоряд­ка в образовании и развитии норм международного права, так как прямо указывают на то, из чего должно исходить государство в своей внешней политике, и везде подчерки­вается определяющая роль национального законодатель­ного органа; во-вторых, конституции последовательно про­водят принцип равной силы закона и договора в их дей­ствии на территории государства.

Следует заметить, что политика правящих кругов не­которых государств приводит подчас к нарушениям тех принципов, которые проводятся в их конституциях, то есть к нарушению конституций. Примером могут служить уже упомянутые нами пакты о военной помощи с США2. В данном случае мы попытались юридически проанализи­ровать конституционные положения ряда стран, что поз­волило нам сделать упомянутые выводы.

В заключение обзора практики капиталистических го­сударств рассмотрим несколько международных согла­шений, проследив их соотношение с внутригосударствен­ным правом.

Следует отметить, что в ст. 15, п. 8, Устава Лиги На­ций по настоянию США было записано, что в случае спо­ра между двумя членами Лиги, «если одна из сторон при­тязает и Совет признает, что спор идет о вопросе, кото­рый международное право предоставляет исключительной

1              Тексты статей    взяты из «A. L. Peaslee   Constitutions of Na­

tions». Conrad N. H. The Rumford Press, 1950.

2              См. подробнее   М.   А.   A p д и,   Двусторонние пакты о воен­

ной помощи, ИЛ, 1955.

11.  И.  П. Блищенко           1(31

компетенции этой стороны. Совет констатирует это в сво­ем докладе, не рекомендуя при этом какого-либо решения.

Практика государств собственно отбросила эту тен­денцию ввести обязывающий принцип примата междуна­родного права в практику отношений между государст­вами. Попытка в Думбартон-Оксе повторить п. 8 ст. 15 при выработке Устава ООН окончилась неудачно, встре­тив сопротивление ряда делегаций1. В Сан-Франциско была принята действующая формулировка ст. 2, п. 7, где привязка о предоставлении международным правом внут­ренней компетенции отсутствует. Хотя кое-кто из буржу­азных юристов считает это пробелом в международном праве и предлагает этот момент ввести в Устав в плане его ревизии (например, колумбийский юрист Иепес2), Устав ООН, основной документ современного междуна­родного права, отрицает примат международного права. Статья ПО Устава прямо подчеркивает, что «настоящий Устав подлежит ратификации подписавшими его государ­ствами, в соответствии с их конституционной процеду­рой» (курсив мой.—И. Б.). Это говорит как раз о том, что в Уставе ООН выражена воля государств не подчи­нять внутригосударственное право международному, не признавать примат международного права.

Разберем некоторые положения проекта декларации о правах и обязанностях государств. Характерна ст. 14 проекта, которая говорит, что каждое государство обяза­но строить свои отношения с другими государствами в соответствии с принципами международного права, исхо­дя из положения, что суверенитет государства подчинен верховенству международного права. Эта статья прямо исходит из теории примата международного права, а Кельзен3, критикуя ее, считает излишней и вторую часть, провозглашая тем самым примат международного права как объективно существующий принцип.

Проект декларации пытается навязать государствам всякого рода соглашения, как якобы обязательные для исполнения, отрицая    государственный    суверенитет, но

1              См.   С.   Б. Крылов,   Материалы   к истории   Организация

Объединенных наций, Академиздат,  1949. стр. 26.

2              См. «Revue general  de droit international public», 1954, № 4.

p. 636.

3              Cm. «American Journal of International    Law»    1950, vol, 44,

№ 2, pp. 275—276. ■

162

пытается это закрепить договором, сделать нормой между­народного права, то есть исходит как раз не из примата международного права как принципа международного права, о чем говорит Кельзен, а из наличия государствен­ного суверенитета, из определяющей роли внутригосудар­ственного права.

Другой вопрос, имеющий более практический харак­тер, — это вопрос о соотношении учредительного акта специализированных учреждений ООН, как международ­ного соглашения, двусторонних соглашений специализиро­ванных учреждений и государства и внутригосударствен­ного права государств.

Этот вопрос, в частности, затрагивает французский юрист Лабейри-Менахэм в своей работе «Специализиро­ванные учреждения Организации Объединенных наций» '.

Для вступления в силу учредительного акта любой международной организации требуется ратификация его участниками, всеми или значительным числом. Учредитель­ные акты обычно не предусматривают, следует ли считать государства членами организации с момента подписания им акта или они связываются не только со дня ратифика­ции. В некоторых случаях решение вопроса предусматри­вается в самих актах, однако ничто не может заставить государство (и это признает Лабейри-Менахэм) следовать этому решению, если оно противоречит его конституции.

Рассмотрим пример. Учредительный акт о создании Продовольственной и сельскохозяйственной организации представители некоторых государств подписали ad refe­rendum, а правительства этих государств в течение нескольких лет не ратифицировали его. Возник вопрос, с какой даты считать заинтересованные государства чле­нами этой организации?

Хотя и не было парламентской ратификации, почти все государства считали себя членами организации со дня подписания акта, то есть выполняли свои обяза­тельства, в частности, уплачивали членские взносы, и осу­ществляли свои права (право голоса, право на обслужи­вание и т. д.). Эти акты были ратифицированы с опозда­нием на несколько лет, а некоторые даже вовсе не были ратифицированы. Ряд государств выразили мнение, что их вступление в организацию входит в силу лишь с момента-

1 См. Л а б е й >р и-М енахэм, Специализированные учреж­дения Организации Объединенных наций, ИЛ, 1955.

И*           ;               163

ратификации, поэтому они не считали себя обязанными уплачивать взносы за период между подписанием ad re­ferendum и ратификацией.

В 1950 году на конференции была произведена про­верка, попадают ли присутствующие представители под действие правила, по которому просрочка в уплате взно­сов свыше двух лет лишает просрочившие правительства права голоса. Были сделаны попытки определить значение подписания акта ad referendum. Так как заинтересованные государства все же пользовались своими правами, хотя и не реализовали свои обязанности, конференция признала, что на них лежит моральная обязанность уплатить свою долю за период со дня подписания устава, подчеркнув, что в силу международного обычая ратификация имеет обратную силу. Конференция предложила возражавшим государствам «принять точку зрения, согласно которой финансовые обязательства государств-членов возникают с момента, когда их уполномоченные подписали «учреди­тельный акт». Заинтересованные государства заявили, что их конституции не разрешают придавать обратную силу подписи, сделанной ad referendum. Конференция с этим согласилась и в новой резолюции она аннулировала недо­имку по взносам четырех государств и признала за ними право голоса. Что касается Перу, которое еще не ратифи­цировало устав, то с этого момента оно более не считает­ся членом организации. Это говорит о признании практи­кой ООН определяющей роли национального акта в от­ношении действия международного договора для данного государства.

Возникает другой вопрос. Допустим, что ратификация совершена вопреки основному национальному закону. Действует ли договор в отношении данного государства при такой ратификации? Исходя из концепции примата международного права, Ссель и Битцер выступают за дей­ствительность с международноправовой точки зрения таких несовершенных ратификаций. В частности, прави­тельство Швейцарии в 1926 году в ответном письме коми­тету экспертов Лиги наций по кодификации международ­ного права писало: «безопасность международных отно­шений, по-видимому, требует соблюдения общепринятого в настоящее время принципа, выражающегося в том, что соглашения, заключенные исполнительной властью ка­кого-либо   государства   обязывают   его    окончательно».

164

Другими словами, позиция Сселя, Битнера и неуверен­ная точка зрения правительства Швейцарии фактически отстраняют представительный законодательный орган го­сударства, отражая тенденцию усиления исполнительной власти в период империализма, вопреки основному на­циональному закону.

Большинство юристов, в частности, Штрупп, Бартеле-ми, Буркэн, Шаий, Ла Прадель, утверждают, что договор действителен с международноправовой точки зрения толь­ко в том случае, если он заключен в соответствии с тре­бованием норм конституционного права данного госу­дарства.

Лабейри-Менахэм считает, что право выносить сужде­ние о том, соответствует ли ратификация международного договора внутренним законам, принадлежит специализи­рованным учреждениям, причем это «право контроля» на­ходится «лишь в стадии возникновения». Она стоит на позициях примата международного права и определяет специализированные учреждения как учреждения надго-сударственные. В действительности, не надгосударствен-ный характер организации определяет право специализи­рованного учреждения давать оценку соответствия рати­фикации внутренним законам, а фактическое бездействие, в силу несовершенной ратификации, договора в отноше­нии данного государства. Это может прямо или косвенно затрагивать интересы других государств. Другими слова­ми, право организации определяется правами и интереса­ми государств, участвующих в организации, которая призвана согласовывать, координировать действия го­сударств.

Несовершенная ратификация, то есть ратификация е нарушением национального закона, превращает договор для данного государства в фикцию, поскольку в этом случае национальный закон определяет действия госу­дарства и на международной арене и в первую очередь действительность и исполнение договора на территории го­сударства. Характерно, что Лабейри-Менахэм пишет, ссылаясь на практику, что «правительства не отказыва­ются от ссылок на свои конституционные законы для при­способления к ним своих же международных актов». Она вынуждена признать, что практика при определении дей­ствия договора исходит из определяющей роли нацио­нального законодательства. Это еще более подчеркивает-

165-

ся нравом государства делать оговорки при ратификации1, что признает, в частности, и Лабейри-Менахэм. . С сожалением признавая факт определяющей роли на­ционального права, она выступает за мировое прави­тельство, которое сможет создать единообразие подчине­нием внутригосударственного права международному.

Как уже указывалось выше, Лабейри-Менахэм все же пытается подчеркнуть «наднациональный», квазизаконо­дательный или регламентирующий характер власти специализированных учреждений ООН. В качестве при­мера Лабейри-Менахэм приводит Ассамблею Всемирной организации здравоохранения, конгресс Всемирной мете­орологической организации, постоянный совет Междуна­родной организации гражданской авиации.

Статья 22 устава Всемирной организации здравоохра­нения гласит: «Правила, принятые во исполнение ст. 21 (перечень вопросов, по которым Ассамблея может прини­мать регламенты. — Я. Б.), вступают в силу для всех го­сударств-членов после того, как будет должным образом нотифицировано принятие их ассамблеей по здравоохра­нению; это положение не действует в отношении тех го­сударств-членов, которые в срок, устанавливаемый ноти­фикацией, доведут до сведения генерального директора о своем отказе от этих правил и сделают оговорки к ним». Лабейри-Менахэм видит в первой части статьи импера­тивный характер договора, что она выдает за наднацио­нальную норму. Однако вторая часть статьи и подписание Устава организации говорят о том, что государство, огра­ничивая в этой части свой суверенитет, предусматривает исполнение правомерных (в соответствии с Уставом) ре-щений этой организации; вторая часть статьи; исходя из суверенитета государства, определяет право государства ие согласиться с тем или иным решением. Таким образом, наднационального' характера нет. В конечном итоге это вынуждена признать и Лабейри-Менахэм. Она пишет: «Внутригосударственный закон обязателен для всех граж­дан, которые не могут освободиться от его действия; меж-

■ !". \ См. статьи В. Н. Дурденевского, Согласие сторон при оговорках в международных договорах, «Вестник Московского уни­верситета» 1951 г. № 4, К.вопросу об оговорках в международных договорах, «Советское государство и право» 1956 г. № 4; С. В. Филиппов, Оговорки в теории и практике международного до­говора, изд. ИМО,  1958.

.166

дународный регламент или международный закон сохра­няют факультативный характер. Даже в условиях все более распространяющейся системы молчаливого одобре­ния, когда присоединение к какому-либо акту презуми-руется, для государства всегда остается возможность от­казаться от обязательства. Факт присоединения к специа­лизированному учреждению не обязывает государство подчиняться устанавливаемым им регламентам. Внутри­государственные законы или правила не являются неиз­менными, тогда как международные регламенты могут приниматься государствами-членами с оговорками. Таким образом, договорный характер международного права со­храняется хотя и эволюционирует» '. Что касается харак­тера «эволюции» международного права, то, как мы пока­зали раньше, Лабейри-Менахэм явно неправа, а в осталь­ном ее замечания отражают практику.

Теоретический и практический интерес представляет действие международных обязательств, в частности, меж­дународных регламентов при так называемом молчали­вом одобрении их государствами, то есть в случае, если в определенный и оговоренный регламентом срок государ­ство не представит возражений.

Если регламент предусматривает изменение внутри­государственных законов, то представление его на рас­смотрение парламента необходимо. Следовательно, необ­ходим национальноправовой акт для введения его в дей­ствие, а также для замены старых законов, что отнюдь не означает примат международного права, так как, во-пер­вых, изменения происходят в силу национального закона2, во-вторых, изменения вызваны внутренними экономиче­скими и политическими условиями развития государства, участвующего в международном общении. Например, об этом свидетельствуют регламенты Международной орга-

1              Л а б е й р и-М енахэм,     Специализированные    учреждения

ООН, ИЛ., 1955, стр. 199.

2              В отношении    санитарного   .регламента    Французское    прави­

тельство сообщило комиссиям    Национального    собрания  и Совета

Республики проект    регламента от 25.V.51  г.  В  случае    отсутствия

возражения со стороны правительства до  И  марта    1952 г.    регла­

мент должен заменить с 1 октября 1952 г. положения  старых меж­

дународных конвенций,  участником которых была  Франция.  Фран­

цузский парламент  не сделал никаких  замечаний,    что,    на    наш

взгляд,  и говорит об  одобрении законодательной  властью измене­

ния в старых конвенциях.

167

иизации гражданской авиации (по вопросам правил аэро­навигации, метеорологических кодов, радиосвязи в воз­духе и т. д.).

Это показывает, что молчаливое одобрение не говорит о механическом действии обязательств на территории го­сударства и в его отношениях с другими государствами, следовательно, не говорит о примате международного права.

Остановимся на двусторонних соглашениях между государством и специализированными учреждениями ООН. Прежде всего надо отметить, что эти соглашения заключаются во исполнение Устава или регламента спе­циализированного учреждения, то есть призваны служить, на наш взгляд, лишь формой осуществления договора, юридико-техническим средством. Подобные соглашения, на наш взгляд, не носят и характера международного до­говора, их действие есть действие ратифицированного, уже одобренного законодательной властью договора. В связи с этим они, как правило, носят специально-техниче­ский характер, или только административный и прово­дятся в жизнь, как правило, без участия законодательных органов.

Встает' вопрос, какова юридическая природа обяза­тельств по этим соглашениям? Юридическая природа подобных обязательств та же, что и природа обязательств из Устава или регламентов, поскольку двусторонние со­глашения вытекают из последних, то есть фактически дей­ствует Устав или регламент, одобренный законодательной властью.

Из других посылок, но к этому же выводу приходит и бельгийский юрист Роллен, который утверждает, что «юридическая природа этих различных актов одинакова»1. Лабейри-Менахэм видит в этом подтверждение своего тезиса о наднациональном характере специализированных учреждений, считая, что в этом проявляется их чисто законодательная компетенция. Однако, чувствуя шат­кость своего вывода, она предлагает создать парламент­скую комиссию, которая бы рассматривала  вопросы уча-

1 RoHen, Pricipes de droit international public, Recuil des Cours de L'Academie de Droit international de la Haye, 1950. Цит. по книге Лабейри-Менахэм. Специализированные учреждения ООН, ИЛ.,  1955, стр. 20Э—210.

168

сти'я государства в международных организациях. Дру­гими словами, «законодательный» характер организации все-таки остается, однако его надо подкрепить одобре­нием внутренней законодательной власти. Вполне понятен искусственный характер такого рода законодательства и такой конструкции.

Тенденцию утвердить примат международного права мы наблюдаем и в докладе комиссии международного права на 1-й сессии в 1950 году при обсуждении проекта кодификации «принципов международного права, при­знанных Статусом Нюрнбергского трибунала и нашедших выражение в приговоре». Авторы сформулировали эти положения исходя из того, что «международное право может совершенно независимо от права внутреннего на­лагать известные обязательства на физических лиц» и что предполагается «наличие того, что обычно называют «приматом» международного .права над правом внутрен­ним».

Другими словами, они отрицают признанное практи­кой государств положение о том, что нормы международ­ного права (в частности уголовного международного пра­ва) могут налагать на физических лиц данного государст­ва определенные обязанности лишь в силу действия этих норм на территории данного государства, то есть дейст­вия их как национальноправовых норм, что обусловлено признанием этих норм государством и введением их в действие на своей территории.

Эта же тенденция проявилась и при обсуждении «Проекта кодекса преступлений против мира и безопасно­сти человечества» (третья и шестая сессии комиссии); при обсуждении вопроса о безгражданстве (пятая и ше­стая сессии) представители Советского Союза и Чехо­словакии голосовали против предлагаемой конвенции об устранении и сокращении безгражданства, так как она исходила из принципа примата международного права.

Подводя итоги обзора практики буржуазных госу­дарств, следует подчеркнуть, что проблема соотношения международного и внутригосударственного права решает-

169

ся практикой в пользу признания равной силы закона и договора на территории государства, причем действует, как правило, принципах posterior derogat priori, который, однако, применяется механически и используется подчас правящими кругами как в нарушение норм международ­ного права, так и в нарушение своих национальных за­конов.

Анализ практики буржуазных стран еще раз под­тверждает положение о самостоятельности систем госу­дарственного права и международного права и приводит как к выводу о том, что внутригосударственное право, национальный правопорядок тем не менее оказывают определяющее влияние на возникновение и развитие норм международного права и в этом смысле мы можем гово­рить о примате внутригосударственного права в соотно­шении внутригосударственного и международного права как систем права. Это нисколько не отрицает самостоя­тельности системы международного права и системы внутригосударственного права, а говорит лишь об опре­деляющей их связи при объективной закономерности развития международного и внутригосударственного права.

Следует заметить, что в практике буржуазных госу­дарств имеют место и попытки сделать вывод о примате международного права, однако они не имеют, как мы показали, под собой устойчивой почвы. Практика госу­дарств выступает против примата международного права. Навязывание государствам норм международного права отражает тенденцию установления мирового господства и закабаления государств экономически более сильным им­периалистическим государством и противоречит сущ­ности современного международного права как юридиче­ской гарантии мирных, равноправных отношений государств.

Анализ практики капиталистических государств при­вел нас к выводу о том, что буржуазные теории соотно­шения международного и внутригосударственного права не отражают практики государств и имеют перед собой определенную цель оправдания нарушений международ­ного права путем построения конструкций, выгодных пра­вящим группировкам в тех или иных государствах. Это отнюдь не значит, что абсолютно все положения всех бур­жуазных теорий  соотношения международного и внутри-

170

государственного права неверны. Некоторые положения этих теорий, в частности, дуалистической теории, как бы­ло показано, на наш взгляд, правильно отражают прак­тику и помогают понять с точки зрения юридическо-правовой техники действие международноправовои нормы как национальноправовои на территории госу­дарства.