§ 1. Народный Совет -- организатор охраны правопорядка

Проблеме совершенствования управленческой деятельности местных Советов в правоведении уделяется значительное внимание. Диапазон1 исследований весьма широк: предметом изучения являлись почти все звенья народных Советов, их компетенция, организация деятельности. Особое внимание было обращено на изучение функций Советов, форм и методов их осуществления в основных отраслях и сферах народного хозяйства и культуры1.

При решении комплексных территориальных проблем резко возрастает роль такой функции, как координация. Именно благодаря координации обеспечивается гармоничное развитие современных административно-территориальных единиц, представляющих собой сложный производственно-территориальный, хозяйственный и социально-культурный комплекс. Проявление координационной функции в деятельности местных Советов освещается в интересных работах А. И. Казанника2, Е. И. Коренев-ской3, Соловьевой С. В.4 и Азовкина И. А.5 Вместе с тем, как отмечалось в литературе, специфика координации и ее соотношение с другими функциями управления исследованы пока недоста-

1              Свинцов В. Д.  Функции   местных   Советов,   формы   и   методы   их

осуществления. — В кн.: Сборник ученых трудов Свердловского юридического

института. Свердловск, 1972,   с. 70—79;   Бачило   И.   Л.   Функции   органов

управления. М., 1976; Шеремет К. Ф. Правовые проблемы дальнейшего со

вершенствования представительных органов государственной власти. М., 1973,

с. 82—100.

2              К а з а н н и к   А. И. Координационная деятельность районных Советов.

— «Советское государство и право», 1972, № 4, с. 101—106.

3Кореневская   Е.   И.   Местные Советы РСФСР и территориальное планирование. М., 1976.

4              Соловьева С. В. Организационно-правовой механизм координацион

ной деятельности местных Советов. — «Советское государство и право», 1974,

№ 7,_ с. 59—65.

5              Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971,

с. 188—207.

8     559   121

точно6. Требует, в частности, усовершенствования и нуждается в научной разработке организационно-правовой механизм координационной деятельности, особенно при составлении и реализации комплексных территориальных планов. Названные вопросы имеют непосредственное отношение и к совершенствованию управленческой деятельности в сфере профилактики правонарушений. Тем более, что после опубликования обстоятельной монографии «Местные Советы и законность»7, работ, посвященных изучению в полном объеме организационно-правовых средств управления профилактикой, не было. Так, в работах В. Т. Прохорова недостаточно освещены вопросы взаимодействия Советов с органами прокуратуры и суда, организационно-правовые формы и средства руководства общественными формированиями, осуществляющими профилактическую деятельность по месту жительства и в трудовых коллективах8. Брошюра В. Н. Полубин-ского9, обобщающая значительный практический опыт, носит преимущественно описательный характер. В интересной статье М. Ф. Басова и Р. С. Павловского перечислен ряд показателей, характеризующих координационную деятельность Советов по укреплению правопорядка, но не раскрывается их содержание10. Вместе с тем, как отмечалось на совещании руководящих работников советов министров автономных республик, исполкомов краевых и областных народных Советов и административных органов РСФСР в феврале 1977 г., недостатки в организационно-правс)вом механизме координации профилактической деятельности сохраняются11. В этой связи представляется целесообразным выделить в качестве предмета исследования организационную структуру координационной деятельности местных Советов в сфере профилактики парвонарушений в крупном городе с районным делением и организационно-правовые формы и средства осуществления этой деятельности.

В условиях зрелого социализма укрепление правовой основы государственной и общественной жизни является одним из главных направлений развития политической системы советского общества. Поэтому дальнейшее упрочение правопорядка как необходимого элемента социалистического образа жизни и эффек-

6              Актуально   разрабатывать   теоретические   проблемы   государствен

ного управления.—«Советское государство и право»,  1976, №  10, с. 5.

7              Ос новин  В.  С.,  Шеремет К.   Ф.,  Мартемьянов  В.  С.,   Ko

fi e в А. К. Местные Советы и законность. М., 1970.

8              Прохоров В. Т. Советы в системе обеспечения законности в условиях

развитого социализма. Свердловск, 1975.

9Полубинский В. Н. Деятельность районного (городского) Совета в области обеспечения социалистической законности и охраны общественного порядка. М., 1973.

10            Басов М. Ф., Павловский Р. С. Повышение эффективности дея

тельности местных Советов. — «Советское государство и право»,  1977, № 4,

с. 50—58.

11            «Советское государство и право», 1977, № 6, с. 138—140,

122

тивного средства успешного строительства коммунизма становится сейчас делом всего государства и общества. В принятой Верховным Советом СССР Конституции 1977 г. подчеркивается, что Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан (ст. 4). Соблюдение Конституции и других законов вменяется в обязанность всем органам государства, должностным лицам, общественным организациям и гражданам. Впервые принимают характер конституционного требования обязанности гражданина СССР оберегать интересы Советского государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета, бороться с хищениями и расточительством государственного и общественного имущества, быть непримиримым к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка (ст. ст. 61, 62, 65). В этих положениях Конституции СССР 1977 г. ярко проявляются гуманизм и демократичность правоохранительной функции социалистического общенародного государства.

Предупреждение правонарушений и иных антиобщественных проявлений как главное направление всей правоохранительной деятельности Советского государства не ограничивается на современном этапе функциональными рамками системы уголовной юстиции и других специализированных административных органов. Конституционное закрепление охраны правопорядка, интересов и прав граждан в качестве одной из институциональных целей всей системы государственных органов, общественных организаций и должностных лиц позволяет говорить о дальнейшем демократическом развитии подсистемы криминологического предупреждения преступлений.

По данным криминологических исследований уже теперь около 60% всех решений, направленных на укрепление правопорядка и социалистической законности, принимаются не правоохранительными, а иными органами12. Профилактические аспекты экономических, идеологических, культурно-воспитательных и организационных мероприятий по осуществлению задач экономического и социального развития позволяют эффективно использовать их в целях предупреждения преступлений. Так, в постановлении ЦК КПСС «Об осуществлении Орским горкомом КПСС комплексного решения вопросов идейно-воспитательной работы» отмечается необходимость «усиления нравственного воспитания. Важно, чтобы деятельность партийных, советских, профсоюзных, комсомольских организаций, идеологических учреждений, практика хозяйствования активно влияли на утверждение в сознании и поведении людей морального кодекса стро-

12 Ж а л и н с к и и   А. Э.   Предмет и система   криминологической   теории предупреждения преступлений.—«Советское государство и право», 1976, № 9,

с.88

123

ителя коммунизма, понимания единства прав и обязанностей граждан СССР. Следует вести решительную борьбу против пьянства, хулиганства, любых отступлений от норм коммунистической нравственности. Постоянно улучшать индивидуальную работу с людьми. Настойчиво добиваться, чтобы руководитель любого уровня учитывал в хозяйственной практике не только экономические, но и воспитательные аспекты»13. Целый комплекс мер, направленных на усиление профилактической работы, предусмотрен новейшим союзным и республиканским законодательством. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнений в уголовное законодательство Союза ССР» от 8 февраля 1977 г. предусматривает возложение на администрацию и общественные организации трудовых коллективов определенных обязанностей по осуществлению профилактических мероприятий в отношении условно-досрочно освобожденных, а также лиц, которым неотбытая часть наказания заменена более мягким наказанием и. Расширены и уточнены профилактические функции добровольных народных дружин >5, товарищеских судов16, комиссий по делам несовершеннолетних17. Расширение круга субъектов профилактической деятельности как особой разновидности управления социальными процессами18 объективно требует повышения роли местных органов государственной власти — народных Советов в системном объединении, координации этой деятельности на подведомственной территории. Единство государственного управления в широком смысле, как правильно отмечает Ю. А. Тихомиров, и заключается в разных формах согласованного воздействия различных органов на общие процессы, на решение единых задач19. Территориальный фактор имеет важное значение для организации такого взаимодействия, поскольку конкретные «вертикальные и горизонтальные» связи управляющей системы формируются с учетом соответствующего административно-политического (территориального) деления20.

Возрастание роли Советов в управлении процессом профилактического воздействия объясняется также особыми возмож-

13            «Правда», 1977, 24 авг.

14            «Ведомости Верховного Совета, СССР», 1977, № 7 ст. 116; «Ведомости

Верховного Совета РСФСР», 1977, № 12, ст. 258.

15            «Ведомости Верховного Совета СССР», 1974, № 22, ст. 326.

16            «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1977, № 12, ст. 254.

17            «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1977, № 8, ст. 138; «Ведомо

сти Верховного Совета РСФСР», 1977, № 12, ст. 259.

18            Звирбуль В. К. Развитие форм и методов предупреждения преступ

ности в СССР. — «Социалистическая законность»,   1973,   № 5,  с.   19;   Оре

хов   В.   В. Социальное планирование и вопросы   борьбы   с   преступностью.

Л., 1972, с. 45; Т у м а н о в  Г. А. Организация управления в сфере охраны об

щественного порядка. М., 1972, с. 88.

19 Тихомиров Ю. А.    Механизм   социалистического   государственного управления —«Советское   государство   и   право»,   1975,   №   4,   с.   38. !0 20Белых А. К. Управление и самоуправление. Л., 1972, с. 14—15.

124

Hbix    целей

органов ьных

Полити-

ностями    ресурсного    обеспечения     институционал° находящи-

общего и частного предупреждения правонарушений    ^ власти,

мися в распоряжении местных органов государств611 йфичнодля

Ресурсное  обеспечение институциональных целей сяеЦеСтупность.

каждого звена социальной системы воздействия на ^Р х Оргг

В отличие от специализированных правоохранитель5513 ональ

(система юстиции), не имеющих собственных инстятУ      цол^ш-

средств для поступательного  развития  экономическ   ^ерХОВНОИ

ческих и духовных процессов, любой Совет как частйц^енобеспе-

власти, проводник общегосударственных решений Д°л цИальными

чить комплексное планомерное руководство всеми (     ^диализ-

процессами на своей территории. «В условиях зрел°г   ленци  на

ма, -- как подчеркнул Л. И. Брежнев в своем  вЫс ^ абота Co-

заседании Президиума Верховного Совета СССР, ^" ^овышение

ветов еще полнее должна вобрать в себя  борьбу за ^ой парти-

эффективности производства, за выполнение наме4     сторон на-

ей широкой социальной программы, за развитие все елие  задач

шей социалистической  демократии,   то есть  за   Ре

строительства коммунизма»21.      геНнь1Х явле"

Нейтрализации и устранения основных кримий0 оСуществле-ний можно добиться главным образом в результат6 fljlbix меро-ния экономических, идеологических и организаи15 руковод-приятий. Статус народного Совета, ответственного ^Омплекса, ство развитием соответствующего территориально^ фективного создает благоприятные возможности для более Э4^нологичес-использования общесоциальных мероприятий в кр5^ ^цогенных ких целях22, для устранения'или нейтрализации ^Р условий доступных региональному регулированию • оаботки от-

. с

В криминологической литературе практика р3. v c преступ-дельных программ и перспективных планов борь° ается уже ностью только правоохранительными органами пр1 ^дчейность недостаточной. Указывается на объективную o^v' х право-профилактической деятельности специализиров3" 0 времени» охранительных органов не только из-за «сдвиг^ цки spef принимаемых ими решений, но главным образом с „g4_ Поэтому возможности влияния на причины правонарушей# .аТивйО.,-тер-

, правоохр

координация профилактической работы в админ риториальных единицах должна осуществляться в   литературе,   в   первую   очередь  -не

21 «Правда», 1977, 18 июня.            

22Игошев  К.  Е. Профилактика преступлений: теоретическии аспекты. — Советское государство и право», 1977, № 6, с.83-94

 23 С а х а р о в А. Б. Социальная система предупреждения преступлений. Советское государство и право, 1972, №11, с.11; Клочков В.В. актуальные вопросы советской криминологии. - Советское государство и право

1977, № 5, с. 47.

24 Яхонтов В. А. Социальное   планирование в сфере предупреждения преступности. — «Советское государство и право», 1976, № 3

органами, а органами государственной власти — народными Советами25.

Управление профилактическим процессом в городах представляет собой сложную систему форм и методов регулирующего воздействия на различные общественные отношения. Совокупность этих общественных отношений является общим объектом управления. В более конкретном выражении под объектами управления (управляемыми объектами) понимаются коллективы трудящихся (трудовые коллективы, коллективы учащихся), различные социальные группы населения. В сугубо практическом смысле под объектами управления подразумеваются органы, в адрес которых направлено то или иное управленческое решение. Некоторые особенности системы управления профилактикой в городах (двойное подчинение городских органов управления, участие в управлении внегородских вышестоящих органов, а также органов юстиции, не находящихся в организационном подчинении местных Советов) обусловливают возможность возникновения внутренних противоречий. Система управления городом призвана сглаживать эти противоречия на основе объединения, координации, регулирования и контроля, обеспечивающих достижение главной задачи управления, — согласования всех уровней и звеньев управления при осуществлении профилактической деятельности. Основные функции управления сводятся к выработке единой комплексной программы, к обеспечению ее необходимыми материальными ресурсами и рациональному использованию последних, к распределению общих задач между всеми исполнительными органами, к объединению действий и усилий городского населения, направленных на достижение поставленных целей. Эффективность управления во многом зависит от того, насколько совершенна организационная структура всей системы управления, внутренняя структур а и компетенция каждого органа, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность. От четкой работы органов управления, характера их взаимоотношений с управляемыми объектами, от степени ответственности за надлежащее исполнение управленческих решений во многом зависит эффективность профилактической деятельности.

Управляющая система, т. е. круг государственных и общественных органов, осуществляющих под руководством партии и правительства целенаправленную деятельность по укреплению правопорядка и предупреждению правонарушений26, в городе с районным делением функционирует на трех уровнях. Первый,

25 3 в и р б у л ь В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. М., 1971, с. 154—157; Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. М., 1976, с. 273.

26 Тихомиров Ю. А. Социальные управляющие системы. — «Советское государство и право», 1970, № 5, с. 63; Петров Г. И. Основы советского социального управления. Л., 1974, с. 108.

126

и второй уровни — это органы управления общегородского и районного масштаба. Третий — весьма своеобразная в структурном отношении подсистема управления профилактикой в трудовых коллективах и городских микрорайонах (по месту жительства граждан). В системе органов упра(вления первого и'второгоуровней центральное место занимают городской и районные народные Советы и их исполнительные комитеты. Местные Советы осуществляют управленческую деятельность в области профилактики правонарушений во взаимодействии с органами прокуратуры и суда, обеспечивают общее руководство и контроль за деятельностью органов внутренних дел. Вместе с тем обширный круг вопросов, решаемых народными Советами в сфере правопорядка, обусловил создание ими собственных организационных звеньев, выполняющих определенные управленческие и контрольные функции в области борьбы с преступностью. Это — постоянные комиссии по социалистической законности и охране общественного порядка, комиссии по делам несовершеннолетних, наблюдательные комиссии, комиссии по борьбе с пьянством, административные комиссии.

Как известно, принцип соответствия управляющей системы (субъекта управления) объекту управления27 требует для выполнения поставленных задач поддержания оптимального соотношения органов управления как по вертикали, так и ло горизонтали, учета возможности организационного объединения органов, воздействующих на одни и те же объекты на всех уровнях городского управления. Поэтому на третьем, нижнем уровне управления профилактическим процессом — в трудовых коллективах и в городских микрорайонах -- образуется управляющая система, соответствующая в основном функциональной структуре управляющей системы высшего уровня (районного и городского масштабов). Так, например, комиссия по делам несовершеннолетних может в своей деятельности опираться на комиссию содействия семье и школе на предприятиях, родительские комитеты в школах — на соответствующие секции совета микрорайона и опорных пунктов правопорядка. Вместе с тем, поскольку не на каждом предприятии имеется совет профилактики, возможности наблюдательных комиссий народных Советов ^осуществ-лять целенаправленное руководство профилактической деятельностью трудовых коллективов оказываются ограниченными. При отсутствии советов профилактики на предприятиях возникают определенные затруднения и в деятельности административных комиссий народных Советов.

Требование    организационного    объединения    относительно автономных органов, осуществляющих  профилактическую тельноеть в городе, предполагает также установление отношении

159.

27 Афанасьев  В. Г. Научное управление обществом. М.,  1973, с. 158-

127

сотрудничества между народными Советами и специализированными органами уголовной юстиции. В соответствии с Конституцией СССР (ст. 146) и республиканским законодательством местные Советы обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного -порядка, прав граждан. Для выполнения поставленных задач они как высшие органы государственной власти на подведомственной территории имеют широкие полномочия, позволяющие осуществлять организаторские функции, направлять, объединять, координировать профилактическую работу в городе. Закрепление координирующей функции местных Советов, как справедливо отмечал К. Ф. Шеремет, одна из характерных черт нового законодательства28. На осуществление местными Советами координирующей функции в сфере охраны правопорядка еще до принятия новых законов о районных и городских Советах обращал внимание

A.            И. Казанник, называя при этом конкретные организационные

формы имеющейся практики взаимодействия Совета с органами

прокуратуры   (информация прокурора на сессии),   с   органами

суда  (доклад на сессии)29. Наличие координаторских полномо

чий   местных   Советов   в   правоохранительной   сфере   отмечал

B.            И. Полубинский30. Хотя не со всеми его положениями можно

согласиться, но необходимость взаимодействия Советов с орга

нами  прокуратуры и суда в сфере профилактики  отмечена  им

совершенно правильно. Такую же позицию занял Л. Н* Воеводин,

отмечавший единство цели профилактической деятельности всех

государственных органов31. На координационные функции Сове

тов в сфере правового воспитания, в том числе и по отношению

к органам суда, указывали Л. В. Лазарев и Н. Я- Соколов32. Ко

ординирующая, организующая   роль   Совета   объективно   обус

ловлена еще и тесным переплетением правоохранительной дея

тельности Совета с выполнением других  функций,   в  частности

функции   руководства   хозяйственным   и социально-культурным

развитием.  Не случайно  в постановлениях  Верховного  Совета

РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР, определяю-

28            Ш е р е м е т К. Ф. Правовые проблемы дальнейшего совершенствования

представительных органов государственной власти, с. 97.

29            Казанник  А. И.   Содержание   координационных  функций   местных

Советов депутатов трудящихся в области обеспечения социалистической закон

ности, охраны правопорядка и прав советских граждан. — В кн.: Ленинские

идеи   об   участии   трудящихся   в   укреплении   социалистической   законности

и правопорядка. Чита, 1970, с. 111—116.

30            Полубинский В. Н. Деятельность районного   (городского)   Совета

в области обеспечения социалистической законности и охраны общественного

порядка, с. 10—33.

!1 Воеводин Л. Н. На страже прав и свобод человека. — «Советы депутатов трудящихся», 1977, № 6, с. 15, 16.

32 Л а з а р е в Л. В., С о к о л о в Н. Я- Правовое воспитание: координация и методическое руководство.— «Советское государство и право», 1977, № 7, с. 37.

128

щих основные направления организаторской работы местных Советов РСФСР по выполнению решений XXV съезда КПСС, вопросы укрепления правопорядка, предупреждения правонарушений рассматриваются комплексно, во взаимосвязи с организационной деятельностью Советов в области хозяйственного и социально-культурного строительства. Так, в постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О работе местных Советов депутатов трудящихся Горьковской области по улучшению условий труда, быта и организации отдыха трудящихся в свете решений XXV съезда КПСС» общественный порядок рассматривается как необходимое условие нормальной жизнедеятельности граждан, и рекомендации Президиума по совершенствованию комплексного планирования экономического и социального развития в городах имеют также важное значение для обеспечения профилактических задач33.

Целый комплекс мероприятий, направленных на совершенствование криминологического предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних, был разработан комиссией Верховного Совета СССР по народному образованию, науке и культуре и комиссиями по делам молодежи Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР. Комиссии приняли решения, способствующие оптимизации работы по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних и усилению правового воспитания учащихся, совершенствованию трудоустройства подростков и воспитательной работы с ними на производстве и по месту жительства, улучшению воспитания подростков в семье. Ряд предложений предусматривал улучшение пропаганды правовых знаний, участие средств массовой информации, кино и других учреждений культуры в нравственном и правовом воспитании несовершеннолетних. При обсуждении этого вопроса на совместном заседании комиссией вместе с тем отмечалось, что местные Советы, органы и учреждения народного образования, профессионально-технического образования, административные органы и общественные организации „еще не и полной мере используют имеющиеся социально-экономические и иные возможности для повышения правосознания несовершеннолетних и предупреждения правонарушений среди них34.

Функции местных Советов в области охраны правопорядка предусмотрены законодательством. Поэтому реализация народными Советами данного элемента их компетенции обязательна. Она должна осуществляться в соответствии с интересами общества и государства в целом и с учетом интересов населения, проживающего в рамках данной территориальной общности. Невыполнение Советами своих функций или ненадлежащее их выполнение связано с государственно-правовой ответственностью,

33            «Ведомости Верховного Совета РСФСР»,  1976, № 30, ст. 949.

34            «Ведомости Верховного Совета СССР», 1975, № 38.

129

вытекающей из специфики государственно-правовых отношений по осуществлению властных полномочий органами народного представительства35.

Комплексный подход к исследованию деятельности Советов в сфере правопорядка предполагает выявление степени достижения народными Советами институциональных целей посредством реализации предоставленной им компетенции, использования соответствующих организационно-правовых форм и методов36. «Суть организационных вопросов... состоит в том, - - подчеркнуто в Отчетном докладе ЦК КПСС XXV съезду партии, — чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом»37. При этом является обязательным согласование принимаемых решений с принципами социально-политической рациональности и социалистического гуманизма. Именно народные Советы и их исполнительные органы призваны преодолевать профессионально-целевую односторонность деятельности системы уголовной юстиции, контролировать и направлять ее, исходя из политических и идеологических интересов общества.

Закрепленные в Конституции СССР полномочия местных Советов народных депутатов по утверждению планов экономического и социального развития (ст. 146) усиливают координирующую деятельность Советов в сфере правопорядка, обеспечивают комплексное решение задач борьбы с антиобщественными явлениями на региональном уровне.