Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом

1. Пункт 1 ст. 1 определяет предмет содержащегося в Законе регулирования. Это отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции.

Данная формулировка оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, она свидетельствует о том, что действие Закона строго ограничено и не может выходить за рамки отношений, базирующихся на соглашениях о разделе продукции или имеющих непосредственную связь с ними. С другой стороны, указание на то, что упомянутые отношения возникают в процессе реализации перечисленных стадий формирования и развития договорных отношений, делают этот пункт недостаточно определенным. Это ощущение усиливает ознакомление с абз. 1 п. 3 ст. 1, включающим в круг отношений, регулируемых соглашением о разделе продукции наряду с отношениями, возникающими в процессе поисков, разведки, добычи минерального сырья и раздела произведенной продукции, также отношения по ее транспортировке, обработке, хранению, переработке, использованию, реализации или распоряжению иным образом (см. настоящий комментарий).

В настоящее время Закон о СРП представляет собой основной документ федерального уровня, служащий источником нормативного регулирования указанного комплекса отношений, вследствие чего последний должен подчиняться в первую очередь действию именно этого акта. Сходные по смыслу положения закреплены и в других статьях Закона.

Помимо рассматриваемого Закона на федеральном уровне в данной области издан ряд законодательных и иных нормативных актов (см. приложение к комментарию).

Одним из первых был принят Указ Президента РФ от 8 июля 1997 г. N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"*(34), решивший некоторые организационные вопросы, связанные с исполнением соглашений о разделе продукции. В соответствии с ним осуществление прав и обязательств России, принятых ею в связи с участием в соглашениях, возлагалось на Министерство топлива и энергетики РФ, получившее право выступать от имени Правительства РФ по всем вопросам таких соглашений. В составе этого министерства был создан Департамент по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции, действовавший на основании Положения, утвержденного 6 марта 1998 г. Минтопэнерго РФ.

Указ также предусмотрел организацию правительственной комиссии во главе с первым заместителем председателя Правительства РФ по координации деятельности федеральных и региональных органов власти по реализации соглашений. В последующем был принят ряд постановлений Правительства РФ, внесших изменения в состав упомянутой комиссии*(35). Ныне она именуется Комиссией Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции и действует на основе отдельного Положения.

Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности указанной Комиссии возложено на Министерство экономического развития и торговли РФ.

Вслед за упомянутым Указом было принято Постановление Правительства РФ от 2 сентября 1997 г. N 1132 (в ред. от 02.02.2001) "О мерах по обеспечению прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции"*(36).

В настоящее время распределение полномочий между федеральными органами государственной власти по осуществлению контроля за исполнением соглашения регулируется Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 "О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией", а также Положением о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией, утвержденным упомянутым Постановлением*(37).

Согласно п. 2 Постановления осуществление прав и обязательств Российской Федерации по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья возложено на Министерство экономического развития и торговли РФ.

Указанное министерство наделено правом выступать от имени Правительства РФ по всем вопросам, касающимся указанных соглашений, за исключением перечисленных в этом же пункте вопросов, решения по которым принимаются непосредственно Правительством РФ.

Такими вопросами являются:

- определение порядка использования государственной части произведенной продукции, поступающей в федеральную собственность;

- заключение договоров о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр или проводятся работы по таким соглашениям;

- назначение и определение полномочных представителей Правительства РФ из числа федеральных государственных служащих в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции;

- заключение, изменение и расторжение соглашений о разделе продукции;

- заключение соглашений о разделе продукции без проведения конкурсов или аукционов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

- утверждение условий конкурсов или аукционов на право заключения соглашений о разделе продукции;

- определение порядка зачисления и использования денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе продукции;

- определение порядка предоставления тарифных льгот в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации при реализации соглашений о разделе продукции;

- определение порядка использования и распоряжения федеральной государственной собственностью, приобретаемой при реализации соглашений о разделе продукции;

- согласие на передачу инвесторами полностью или частично своих прав и обязанностей по соглашениям о разделе продукции третьим лицам.

В упомянутом Положении перечислены основные полномочия в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, в том числе осуществления контроля за их реализацией, принадлежащие отдельным госорганам, а именно, Министерству экономического развития и торговли РФ, Министерству энергетики РФ, Министерству природных ресурсов РФ, Министерству РФ по налогам и сборам, Министерству финансов РФ, Министерству имущественных отношений РФ, Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Государственному таможенному комитету РФ, Федеральному горному и промышленному надзору России.

В порядке исполнения Закона о СРП был принят также ряд федеральных законов, установивших перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Первым из них был Федеральный закон от 24 июня 1997 г. N 112-ФЗ "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции", ставший важным элементом правового регулирования данной сферы*(38). В отношении перечисленных в этих законах участков недр, начиная с даты вступления в силу указанных актов, могут проводиться переговоры и заключаться соглашения о разделе продукции (об указанных законах см. комментарий к ст. 2)*(39). Органами власти отдельных субъектов федерации в пределах их компетенции также принимаются законы и иные нормативные акты по вопросам соглашений о разделе продукции (см. комментарий к п. 6 ст. 2).

В целом следует констатировать, что, несмотря на принятие ряда актов разного уровня, полноценная правовая инфраструктура, предназначенная для регулирования экономических отношений в сфере разведки и добычи сырья, а также его последующего распределения на основе соглашений о разделе продукции, пока еще не создана. Не внесены все необходимые коррективы и в действующие законодательные акты, включая сам Закон о СРП. Остался не принятым пакет подзаконных актов, направленных на регулирование процесса заключения и практической реализации соглашений о разделе продукции. В их числе: Положение о порядке заключения, исполнения и государственном контроле за реализацией соглашений о разделе продукции при пользовании недрами, Положение о порядке декларации коммерческого открытия при разработке месторождений углеводородного сырья на условиях раздела продукции, а также Положение о порядке проведения и условиях конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр с целью геологического изучения, поиска, разведки и добычи полезных ископаемых на условиях раздела продукции.

Для согласования в федеральные министерства и ведомства были направлены следующие нормативные акты:

- "О порядке страхования работ (услуг) при реализации соглашений о разделе продукции";

- "Об основных условиях и требованиях при проведении конкурсов (аукционов) на право осуществления подрядных работ и оказания услуг при реализации соглашений о разделе продукции".

В числе действующих подзаконных актов, принятых на основе и во исполнение Закона о СРП, необходимо назвать Постановление Правительства РФ от 3 июля 1999 г. N 740 "Об утверждении положения о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции"*(40) и Постановление Правительства РФ от 8 июля 1999 г. N 741 "Об утверждении положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашений о разделе продукции"*(41). Содержание этих актов рассмотрено в комментарии к п. 1 ст. 8.

2. 1). Пункт 2 ст. 1 определяет соотношение Закона о СРП и других российских нормативных актов. В нем изложен общий принцип, согласно которому отношения, не урегулированные непосредственно в рассматриваемом Законе, регламентируются другими законами и иными нормативными актами Российской Федерации. На первое место в этом ряду обоснованно помещено законодательство о недрах, основу которого составляет уже упоминавшийся Закон Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. N 2395-1. Основные положения этого акта нашли отражение в комментариях к отдельным статьям Закона о СРП.

Пункт 2 содержит указание и на иные конкретные области, имеющие существенные особенности регулирования, подлежащие учету в процессе реализации соглашений о разделе продукции. Особенности присущи, в частности, пользованию землей и другими природными объектами, в том числе осуществляемому в предпринимательских целях, добыче и использованию металлов, радиоактивного сырья, иных природных продуктов и некоторым другим.

Указанные особенности закреплены в ряде нормативных документов. В случае, если эти документы не предусматривают соответствующих изъятий, содержащиеся в них требования подлежат безусловному учету и исполнению, в том числе и при реализации соглашений о разделе продукции. Примером может служить регулирование добычи и использования в Российской Федерации драгоценных металлов и природных драгоценных камней, а также определение прав собственности на эту продукцию.

Важнейшим источником нормативного регулирования в данной области является уже упоминавшийся Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (в ред. Федерального закона от 31.03.1999 N 66-ФЗ).

Согласно Преамбуле этого закона он устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе:

- устанавливает область действия государственной монополии;

- устанавливает цели, принципы и особенности государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц;

- устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- определяет условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории Российской Федерации;

- определяет статус федерального пробирного надзора, Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации;

- определяет основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением.

За исключением вопросов, относящихся к сфере валютного регулирования, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вправе принимать в соответствии с указанным законом законы и иные нормативные правовые акты по вопросам государственного регулирования отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, а также их добычи.

Не является предметом регулирования этого закона порядок совершения гражданами (физическими лицами) сделок с ювелирными и иными бытовыми изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней, находящимися в собственности граждан (частной собственности).

Согласно ст. 1 к драгоценным металлам относятся золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Этот перечень драгоценных металлов может быть изменен только федеральным законом. Драгоценные металлы могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе в самородном и аффинированном, а также в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и иных изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления.

Драгоценными камнями в ст. 1 признаются природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде. К драгоценным камням приравниваются уникальные янтарные образования в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Этот перечень драгоценных камней также может быть изменен только федеральным законом.

Закон устанавливает преимущественное право приобретения уполномоченными органами государственной исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации добываемых драгоценных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, формирования золотого запаса Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.

Закон также предусматривает необходимость лицензирования отдельных видов деятельности при пользовании участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи, заготовки лома и отходов, а также порядок лицензирования отдельных видов деятельности по производству, использованию и обращению драгоценных металлов и драгоценных камней.

С точки зрения рассматриваемой темы основное значение имеет ст. 25 Закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", посвященная договорам (соглашениям) о разделе продукции при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней с участием российских и иностранных инвесторов.

В п. 1 содержится важное положение о том, что на условиях договоров (соглашений) о разделе продукции не осуществляется пользование участками недр для геологического изучения, разведки и добычи алмазов. Согласно п. 2 заключение, исполнение и прекращение договоров (соглашений) о разделе продукции при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

Наконец, существенное изъятие из общего порядка регулирования, предусмотренного указанным законом, содержит п. 3 упомянутой ст. 25. Согласно ему при исполнении договоров (соглашений) о разделе продукции при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, в отношении участников соглашений не применяются предусмотренные п. 5 ст. 2 этого закона ограничения в реализации права собственности на добытые драгоценные металлы и добытые драгоценные камни.

Согласно упомянутому пункту  аффинированные драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр или рекупелированные драгоценные камни в рассортированном виде при продаже субъектами их добычи и производства в приоритетном порядке предлагаются:

1) специально уполномоченному федеральному органу исполнительной власти для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

2) уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты эти драгоценные металлы и драгоценные камни, для пополнения соответствующих государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.

Перечисленные в подпунктах 1 и 2 п. 5 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" органы и организации пользуются преимущественным правом покупки драгоценных металлов и драгоценных камней только при условиях предварительного (по драгоценным металлам не менее чем за три месяца до предполагаемой даты покупки) заключения договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства и авансирования (выдачи задатка) в счет платежей, причитающихся с этих органов и организаций по указанным договорам. Невыполнение одной или обеими сторонами условий заключенного договора купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней влечет за собой последствия, установленные ст. 21 указанного закона и частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из приведенных положений следует, что в отношении соглашений о разделе продукции не действует одно из основных условий, установленных Законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" для субъектов, разрабатывающих соответствующие участки недр на общих основаниях, а именно, условие о преимущественной продаже добываемых драгоценных металлов и драгоценных камней уполномоченным органам исполнительной власти для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, а также для нужд формирования золотого запаса Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.

Законом Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3617-I "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. Федеральных законов от 29.12.1998 N 192-ФЗ, от 05.07.1999 N 128-ФЗ, от 31.05.2001 N 72-ФЗ, от 08.08.2001 N 130-ФЗ)*(42) драгоценные металлы отнесены к категории валютных ценностей. Совершение сделок с ними осуществляется с учетом норм этого закона.

Порядок и условия отнесения изделий из драгоценных металлов к ювелирным и другим бытовым изделиям и лому таких изделий устанавливаются Правительством РФ.

Согласно ст. 141 ГК РФ право собственности на валютные ценности защищается в Российской Федерации на общих основаниях.

2). Порядок пользования землей для осуществления промышленной и иных видов деятельности регулируется Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ*(43).

Согласно п. 4 ст. 88 этого акта организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. В этом же пункте оговаривается, что особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются для этих целей в соответствии со ст. 79 Кодекса после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах оформления горного отвода.

Из приведенного положения следует, что законодатель относит земли, используемые в целях разработки полезных ископаемых, к категории земель промышленности. Согласно п. 1 ст. 88 Кодекса таковыми признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов федерации. К числу таких федеральных законов относится и Закон о СРП.

Значительное внимание в Кодексе уделено вопросам отнесения земель к разным категориям и перевода их из одной категории в другую.

Земельный кодекс выделяет семь категорий земель. Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (п. 2 ст. 7).

Если федеральными законами не установлено иное, предусмотренные Кодексом права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков распространяются и на инвесторов по соглашениям о разделе продукции.

Ряд статей Кодекса содержат нормы, касающиеся правового положения иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Эти нормы также могут оказывать влияние на деятельность инвестора.

Согласно п. 2 ст. 5 права перечисленных категорий лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом и федеральными законами.

Пункт 3 ст. 15 предусматривает, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Пункт 5 ст. 28 предусматривает, что иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам в соответствии со ст. 28 земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается Земельным кодексом. Согласно п. 9 ст. 36 указанные лица, являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке, установленном ст. 36, и в соответствии с п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15 и пп. 4 и 5 ст. 28 Кодекса.

Земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются лишь после оформления горного отвода. Часть 1 ст. 7 Закона "О недрах" устанавливает, что при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризированного блока недр. Горный отвод предоставляется в соответствии с лицензией, а при заключении соглашения о разделе продукции - в соответствии с таким соглашением. Подробное регулирование вопросов, касающихся горного отвода, содержится в упомянутой ст. 7 Закона "О недрах". О положениях Земельного кодекса, касающихся платы за пользование землей, см. комментарий к п. 5 ст. 13.

3. 1). Если в п. 1 ст. 1 определяется предмет нормативного регулирования, содержащегося в Законе "О соглашениях о разделе продукции", то в п. 3 этой статьи говорится непосредственно о предмете самого соглашения. По сравнению с его описанием, приведенным в Преамбуле, которая, как уже упоминалось, не содержит правовых норм, в п. 3 он определен гораздо шире и имеет характер нормативного предписания. Помимо упомянутых в Преамбуле отношений, возникающих в процессе осуществления инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья, п. 3 ст. 1 включает в предмет соглашения непосредственно процедуру раздела произведенной продукции, а также широкий спектр разнообразных отношений, начиная от транспортировки произведенной продукции и заканчивая распоряжением ею. Формулировку п. 3 ст. 1 трудно признать удачной. Содержащееся в ней утверждение о том, что указанные отношения "регулируются соглашением о разделе продукции" представляется неточным и излишне категоричным. Даже теоретически сложно представить себе возможность урегулирования единым соглашением столь разных по своей правовой природе связей.

По-видимому, можно говорить о регулировании соглашением только наиболее общих, принципиальных моментов взаимоотношений сторон соглашения в перечисленных областях. Договоренности такого рода могут носить рамочный характер и в последующем раскрываться в отдельных договорах гражданско-правового характера, заключаемых инвестором с субъектами, занимающимися соответствующими видами хозяйственной деятельности.

Такой подход соответствует и предписаниям п. 1 ст. 12 Закона, в соответствии с которыми инвестор имеет право свободного доступа на договорной основе к объектам трубопроводного транспорта, а также право на свободное использование на договорной основе объектов трубопроводного и иных видов транспорта, объектов по хранению и переработке минерального сырья. Поскольку указанные виды услуг имеют коммерческий характер и предоставляются отдельными хозяйствующими субъектами, а не государством, выступающим стороной соглашения о разделе продукции, то договоры об их оказании должны заключаться инвестором непосредственно с упомянутыми субъектами. При этом упоминание о "договорной основе" не должно пониматься как непременное включение всего указанного регулирования непосредственно в соглашение о разделе продукции.

Вряд ли можно полагать, что все детали хозяйственных отношений между инвестором (оператором) соглашения и соответствующими субъектами предпринимательской деятельности, возникающие в указанных областях на протяжении десятилетий, удастся урегулировать в рамках соглашения о разделе продукции. Представляется, что упоминание о договорной основе свидетельствует о необходимости заключения наряду с соглашением отдельных договоров (контрактов) на производство соответствующих работ или оказание услуг с организациями и фирмами соответствующего профиля.

2). Содержание абз. 2 п. 3 ст. 1 Закона заслуживает особого внимания. Из него следует важный для понимания правовой природы соглашения о разделе продукции вывод о том, что законодатель не относит такое соглашение целиком к гражданско-правовой сфере. Помимо этого, сам рассматриваемый Закон согласно формулировке закона отделен от "гражданско-правового законодательства Российской Федерации".

Авторы ряда публикаций, появившихся в печати после вступления в силу Закона "О соглашениях о разделе продукции", восприняли указанное положение абз. 2 п. 3 как декларирование гражданско-правового характера соглашения. Другие высказывали недоумение по поводу того, что об этом сказано в недостаточно определенной форме. Между тем, суть проблемы состоит в ином. В силу включения в соглашение значительного количества предписаний, напрямую касающихся сферы налогообложения, а также лицензирования недропользования, которые, как известно, имеют выраженный властно-административный характер, соглашение не смогло вписаться в рамки гражданско-правового регулирования, очерченные общими положениями Гражданского кодекса РФ. В связи с этим необходимо признать, что формулировка абз. 2 п. 3 ст. 1, в силу которой лишь часть прав и обязанностей сторон соглашения относится к гражданско-правовой сфере, не является ошибочной или неточной. Напротив, она имеет твердую законодательную основу в Гражданском кодексе и отражает двойственный правовой характер подобного соглашения, в рамках которого его авторы попытались совместить административное и гражданско-правовое начала. Первое из них строится на применении методов властных предписаний, исходящих от субъекта, обладающего административными полномочиями в отношении прочих субъектов, не наделенных такими полномочиями. Второе строится на основе равенства участников правоотношений и базируется, как правило, на заключенном между ними договоре. С юридической точки зрения при отсутствии в современном российском законодательстве единого акта, например, предпринимательского кодекса, который комплексно регулировал бы подобные отношения, такое сочетание можно оценить как контрпродуктивное, способное порождать в дальнейшем, на стадии правоприменения неоправданно сложные, трудно разрешимые проблемы.

Особенно наглядно это заложенное в Законе противоречие проявляется в случаях отсылок к другим нормативным актам, в первую очередь, к Закону "О недрах" и Закону "О континентальном шельфе Российской Федерации", базирующихся на применении административно-правового метода регулирования отношений в области недропользования. При этом необходимо учитывать двойственный характер недропользования, осуществляемого в рамках соглашений о разделе продукции. С одной стороны, любые работы, производимые в сфере недропользования на основе таких соглашений, можно расценивать как частный случай деятельности, осуществляемой в недрах Российской Федерации и подчиняющейся Закону "О недрах". С другой стороны, возможна и противоположная трактовка: любые работы, производимые в рамках такого соглашения, в том числе по недропользованию, можно рассматривать как разновидность деятельности на основе раздела продукции и подчинять действию рассматриваемого Закона. Аналогичная картина возникает и при сопоставлении Закона "О соглашениях о разделе продукции" с рядом других федеральных законов. Согласно п. 4 ст. 1 формально подобный конфликт разрешается в пользу Закона о СРП, однако многочисленные примеры концептуального расхождения этого Закона с иными российскими законодательными актами, являющимися основополагающими в той или иной сфере деятельности, не могут оцениваться положительно, особенно в совокупности с положениями п. 2 ст. 17 и ст. 18 Закона, которые далее будут затронуты более подробно. На практике эта проблема находит выражение в многочисленных изъятиях, касающихся отношений по разделу продукции, из общего регулирования деятельности недропользователей в России.

В качестве примера можно сослаться на существенное различие в подходе законодателя к рассмотрению споров с участием двух указанных категорий субъектов: инвесторов по соглашениям о разделе продукции и недропользователей, действующих на общих основаниях. Возможности последних в указанной области существенно более ограниченны. Подробнее о порядке разрешения споров см. комментарий к ст. 22.

4. Содержание п. 4 ст. 1 корреспондирует п. 2 этой же статьи.

В целом такой подход можно считать соответствующим принятой практике. Теоретически все противоречия, касающиеся вопросов, урегулированных в специальном нормативном акте, действительно должны разрешаться путем применения содержащихся в данном акте начал и правил. Однако в случае с Законом о СРП проблемы расхождения в регулировании, предусмотренном им и иными актами, не решаются столь просто и однозначно вследствие упомянутого включения в него положений, относящихся частично к административному, частично к гражданскому праву (см. комментарий к п. 3 настоящей статьи). На практике такой прием законодателя препятствует раскрытию потенциала методов регулирования, используемых в обеих упомянутых отраслях права. В связи с этим применение при возникновении конфликтов предписаний именно Закона о СРП не облегчает, а усложняет проблему, поскольку предписывает применение внутренне неоднородного документа.