Статья 3. Стороны соглашения

1. 1). Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Данное положение является основой для формирования равноправных договорных отношений между государством и инвестором в рамках соглашения о разделе продукции.

Важное значение имеет также содержание п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которому к указанным в п. 1 этой статьи субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Применительно к соглашениям о разделе продукции это означает, что, поскольку абз. 2 п. 1 ст. 3 Закона о СРП не упоминает в качестве возможных инвесторов международные организации и иностранные государства, отношения с которыми подчиняются международному публично-правовому регулированию, то в рассматриваемой области отношений Россия во всех случаях выступает не как суверенное государство, а как обычный субъект права (юридическое лицо), участвующий в правоотношениях наравне с другими субъектами и подчиняющийся нормам внутреннего законодательства. Поэтому государство в лице Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации в случае обращения к нему материальных претензий должно будет отвечать по своим обязательствам в установленном порядке, как любое иное юридическое лицо, на основе поданного в соответствующую судебную инстанцию искового заявления. В данных обстоятельствах ссылки на какие-либо виды государственного иммунитета будут практически исключены.

Аналогичные подходы в определении положения государства, участвующего в гражданско-правовых отношениях, выражены в части третьей Гражданского кодекса РФ (подробнее о положениях этого акта см. ниже в комментарии к абз. 2 ст. 3).

Основываясь на содержании п. 2 ст. 124 ГК РФ и ряда норм Закона о СРП, можно сделать вывод о том, что единственным актом, способным реально ограничить возможные материальные претензии и соответствующие действия в отношении российского государства со стороны инвестора и третьих лиц, является только Закон о СРП. Важную роль в защите интересов государства, в частности, в рамках соглашений о разделе продукции, мог бы сыграть отдельный федеральный закон об иммунитете государства и его собственности, о необходимости принятия которого говорится в ст. 127 ГК РФ. Однако подобный закон до настоящего времени не принят.

Подробнее вопрос об иммунитете российского государства рассмотрен в комментарии к ст. 23.

2). Итак, одной из сторон соглашения о разделе продукции является Российская Федерация (государство). От имени государства в соглашении выступают одновременно два участника: Правительство Российской Федерации и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или же уполномоченные ими органы.

Формулировка абз. 1 п. 1 ст. 3 отличается от формулировок статей Закона о СРП и иных нормативных актов, касающихся договоров о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела последней. Если в абз. 1 говорится о субъекте Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, то в п. 1 ст. 10 этого же закона - о субъекте Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр или проводятся работы по соглашению при пользовании недрами континентального шельфа Российской Федерации. В Постановлении Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 речь идет уже о субъекте Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр или проводятся работы по соглашениям. Как видим, указанные формулировки имеют различия. Следует, однако, учитывать, что подобные договоры могут заключаться исполнительными органами только тех субъектов, которые являются наряду с Правительством РФ сторонами соглашений о разделе продукции. Отсюда следует, что их круг должен определяться на основании абз. 1 п. 1 ст. 3. Несомненно, содержание указанных и ряда иных норм, в которых затрагиваются эти вопросы, нуждается в унификации.

3). Положения абз. 1 п. 1 ст. 3 позволяют указанным в нем субъектам наделить своими полномочиями в рассматриваемой области одну из уже имеющихся управленческих структур или же создать для этих целей самостоятельный госорган.

Как уже упоминалось в комментарии к п. 1 ст. 1, первоначально на основании Указа Президента РФ от 8 июля 1997 г. N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"*(50) осуществление от лица Правительства РФ прав и обязательств России, принятых ею в связи с участием в соглашениях, было возложено на Министерство топлива и энергетики Российской Федерации. Оно получило право выступать от имени Правительства по всем вопросам таких соглашений.

В составе Минтопэнерго России был создан Департамент по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции, который руководствовался в своей деятельности отдельным Положением. Это подразделение принимало активное участие в реализации сахалинских проектов. Так, Приказом от 03.11.1997 N 342 Минтопэнерго поручило Департаменту осуществлять контроль за соблюдением интересов Российской Федерации при реализации Соглашения "Сахалин-1" и рассматривать от имени Минтопэнерго России соответствующие планы, программы работ, сметы, бюджеты и другие документы, касающиеся этого соглашения.

В настоящее время, согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 "О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией", осуществление прав и обязательств Российской Федерации по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья возложено на Министерство экономического развития и торговли РФ. Подробнее о содержании постановления см. комментарий к п. 1 ст. 1.

Упомянутый выше Указ N 694 предусмотрел также организацию Комиссии Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Феде рации по реализации соглашений о разделе продукции.

Следует, однако, отметить, что, несмотря на высокий уровень Комиссии, ее деятельность ограничена достаточно жесткими рамками и в связи с этим не всегда эффективна. Как отметили аудиторы Счетной палаты в отношении Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2", по условиям этих соглашений "российская сторона обязана возместить любой ущерб, понесенный последней (стороной-инвестором - Н.П.) в связи с неблагоприятными изменениями в российских законах, подзаконных актах и других актах государственных органов: (п. 24f Соглашения "Сахалин-2"). Аналогичные по смыслу положения содержатся и в Законе о СРП (см. комментарий к п. 2 ст. 17). Такое регулирование ставит заслон любым действиям со стороны государственных структур, которые могут затронуть интересы инвестора. При этом упомянутые неблагоприятные последствия могут наступить даже в случаях принятия новых редакций Закона о СРП.

Следует добавить, что в случае возникновения по обоим сахалинским соглашениям споров между государством и инвестором, в том числе и по указанному основанию, и невозможности их разрешения путем консультаций, такие споры могут решаться в международном арбитражном суде. По мнению автора, подобный подход не всегда обеспечивает соблюдение интересов государства. Подробнее этот вопрос рассмотрен в комментариях к ст. 17 и 18.

4). На уровне субъектов федерации также создаются органы, призванные обеспечивать соблюдение интересов государства при реализации соглашений о разделе продукции.

Так, по проекту "Сахалин-1" Российская Федерация обязалась создать на о. Сахалин специальный управляющий государственный орган (УГО). Он призван осуществлять права и выполнять обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, и действовать от ее лица по данному соглашению. Этот орган ведет наблюдение за производством работ по освоению месторождений с целью проверки их соответствия условиям соглашения.

Постановлением губернатора Сахалинской области от 30.03.1994 N 95 в Администрации области был создан Департамент по освоению минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа, который координирует и контролирует деятельность по разработке, добыче и пере работке углеводородного сырья на суше области и в районах континентального шельфа Российской Федерации, прилегающих к территории о. Сахалин и Курильских островов. Этот орган действует на основании "Положения о Департаменте...", утвержденного постановлениями губернатора Сахалинской области от 03.11.1994 N 304 и от 09.12.1997 N 586. Департамент координирует работы по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2".

Вместе с тем, по мнению специалистов Счетной палаты РФ, созданный УГО оказался не в состоянии решать вопросы по защите интересов России, так как многие контрольные функции выходят за рамки его компетенции. Вследствие отсутствия в его составе представителей Минфина России и налоговых органов, а также иных специалистов, владеющих международной практикой в области бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности, в течение трех с лишним лет после вступления Соглашения в силу не решались проблемы определения состава затрат, возмещаемых инвестору по данному соглашению, т.е. не был урегулирован один из основных вопросов сотрудничества между государством и инвестором в рамках данного проекта.

Упомянутый орган предоставил инвестору возможность составлять сметы расходов и годовые отчеты в укрупненных показателях, чем существенно затруднил контроль за расходованием средств. Он также позволил вести бухгалтерский учет на английском языке и не проводить аудиторские проверки, что идет вразрез не только с российским законодательством, но и со статьями самого Соглашения "Сахалин-1".

В связи с изложенным напрашивается вывод о том, что создание новых органов, либо наделение уже существующих государственных структур полномочиями по координации и контролю за реализацией соглашений по разделу продукции сами по себе не служат гарантией соблюдения интересов Российской Федерации. Для достижения этой цели деятельность соответствующих органов должна основываться на четких нормативных предписаниях, направленных на поддержание баланса между интересами Российской Федерации и разумными требованиями инвесторов, не идущими вразрез с остальными положениями российского законодательства, а также общими принципами его построения. Позитивную роль призвано играть также публичное обсуждение результатов реализации соглашений, осуществляемое как на региональном, так и на федеральном уровнях (подробнее см. комментарий к п. 3 ст. 19).

5). В абз. 2 п. 1 ст. 3 перечислены категории субъектов, имеющих право выступать в соглашении о разделе продукции в качестве инвесторов. Ими являются:

- граждане Российской Федерации;

- иностранные граждане;

- юридические лица;

- создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц.

Учитывая возможность участия в таком соглашении в качестве инвесторов иностранных граждан и юридических лиц, следует сравнить перечень потенциальных инвесторов, данный в Законе о СРП, с соответствующим перечнем, содержащимся в Федеральном законе N 160-ФЗ от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях". Следует отметить, что они существенно различаются.

Согласно абз. 2 ст. 2 указанного закона иностранными инвесторами могут быть:

- иностранное юридическое лицо;

- иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом;

- иностранный гражданин;

- лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами Российской Федерации;

- международная организация;

- иностранные государства.

Сравнение обоих перечней показывает, что на вопрос о допустимости участия в качестве иностранных инвесторов в соглашениях о разделе продукции лиц без гражданства, международных организаций и иностранных государств, следует дать отрицательный ответ, руководствуясь положениями специального закона, в качестве которого выступает Закон о СРП, не предусмотревший для перечисленных субъектов такой возможности. Что касается иностранной организации, не являющейся юридическим лицом, то в соответствии с Законом о СРП ее участие возможно лишь при том условии, что под ней подразумевается объединение юридических лиц, созданное на основе договора о совместной деятельности. В данном случае мы исходим из широкого толкования этого понятия, не ограничиваясь лишь договорами, заключаемыми на основе соответствующих положений Гражданского кодекса РФ, и, допуская, что такие договоры могут заключаться также в соответствии с иностранным законодательством. Такое толкование косвенно подтверждается стремлением законодателя распространить действие Закона о СРП на проекты с участием международных консорциумов в качестве инвесторов. Как известно, в практике международных экономических отношений объединения, не обладающие статусом юридических лиц, не редко именуются консорциумами, хотя в целом отсутствие такого статуса не является необходимым признаком этой организационно-правовой формы.

Вместе с тем, нельзя не отметить нежелательность формулировок, подобных той, которая относится к объединениям, созданным на основе договора о совместной деятельности. С равным основанием она может толковаться ограничительно, как относящаяся только к договорам, совершенным в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Сомнения при толковании ст. 3 отсутствовали бы, если в ней было бы определенно указано, что в качестве инвесторов могут выступать объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридических лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности, заключаемого в соответствии с российским или иностранным законодательством. Если статус такого объединения должен, по мнению законодателя, соответствовать исключительно российскому праву, об этом также должно быть сказано в определенной форме, исключающей двойное толкование.

В соответствии с Федеральным законом "Об иностранных инвестициях" гражданская право- и дееспособность иностранных юридических и физических лиц, а также их право совершать инвестиции на территории Российской Федерации определяются в соответствии с законодательством государства, в котором такие лица учреждены или проживают, либо гражданами которого являются. Данный акт не поясняет, однако, законы какого государства должны регулировать указанные вопросы в отношении лиц, имеющих двойное гражданство.

Необходимо отметить, что в указанном законе критерий определения правоспособности иностранного юридического лица в соответствии с законодательством государства его местонахождения сменился критерием места его учреждения. Как известно, местонахождение организации не всегда совпадает с местом ее учреждения. Последний критерий представляется более определенным и точным.

6). С 1 марта 2002 г., даты вступления в силу Части третьей Гражданского кодекса РФ*(51), вопросы право- и дееспособности указанных лиц должны решаться с учетом положений этого акта.

Согласно п. 1 ст. 1202 ГК РФ личным законом юридического лица считается право страны, где учреждено юридическое лицо.

Пункт 2 установлено, что на основе личного закона юридического лица определяются, в частности:

- статус организации в качестве юридического лица;

- организационно-правовая форма юридического лица;

- требования к наименованию юридического лица;

- вопросы создания, реорганизации и ликвидации юридического лица, в том числе вопросы правопреемства;

- содержание правоспособности юридического лица;

- порядок приобретения юридическим лицом гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей;

- внутренние отношения, в том числе отношения юридического лица с его участниками;

- способность юридического лица отвечать по своим обязательствам.

Статья 1204 содержит важное положение, касающееся участия государства в гражданско-правовых отношениях. Согласно ей к гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства, правила разд. VI ("Международное частное право") Гражданского кодекса РФ применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом. Это означает, что с позиций, выраженных в этом разделе, с указанной оговоркой участие в гражданско-правовых отношениях государства не придает им какой-либо специфики. Отсюда следует вывод, что положение государства как субъекта данных отношений равнозначно положению участвующих в них иностранных юридических лиц.

Статья 1203 предусматривает, что личным законом иностранной организации, не являющейся юридическим лицом по иностранному праву, считается право страны, где эта организация учреждена.

К деятельности такой организации, если применимым является российское право, соответственно применяются правила Гражданского кодекса РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа отношения.

Статья 1196 предусматривает, что гражданская правоспособность физического лица определяется его личным законом. При этом иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом.

Гражданская дееспособность физического лица согласно п. 1 ст. 1197 также определяется его личным законом. В соответствии со ст. 1195 таковым считается право страны, гражданство которой это лицо имеет.

Если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право (п. 2).

Если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом является российское право (п. 3).

При наличии у лица нескольких иностранных гражданств личным законом считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства (п. 4).

Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства (п. 5).

Личным законом беженца считается право страны, предоставившей ему убежище (п. 6).

Статья 1201 устанавливает, что право физического лица заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица в качестве индивидуального предпринимателя определяется по праву страны, где такое физическое лицо зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя. Если это правило не может быть применено ввиду отсутствия обязательной регистрации, применяется право страны основного места осуществления предпринимательской деятельности.

2. Как уже указывалось, ст. 3 предусматривает выступление в качестве инвестора объединения юридических лиц, созданного на основе договора о совместной деятельности. В российском законодательстве правовое регулирование договора простого товарищества (договора о совместной деятельности) дано в гл. 55 ГК РФ. Особенностью регулирования, предусмотренного Законом о СРП, является предоставление права выступать в качестве инвесторов на основе договора о совместной деятельности только юридическим лицам. Следовательно, ни обычные физические лица, ни физические лица, имеющие статус индивидуального предпринимателя, не могут выступать в этой роли.

Указанный подход к определению круга участников договора о совместной деятельности отличается от предписаний п. 2 ст. 1041 ГК РФ, предусматривающего, что "сторонами договора простого товарищества, заключаемого для осуществления предпринимательской деятельности, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации".

Таким образом, Закон о СРП вступает в противоречие с указанным гражданским регулированием сразу по двум положениям. С одной стороны, он не позволяет действовать в качестве инвесторов на основе договора о совместной деятельности индивидуальным предпринимателям, ограничивая их права, предоставленные ГК РФ. Такой подход возможен, хотя и труднообъясним, поскольку Закон о СРП в любом случае требует от участников договора о совместной деятельности, выступающих в качестве инвесторов, солидарной ответственности по обязательствам, которые те несут в рамках соглашения о разделе продукции.

С другой стороны, Закон о СРП, говоря о любых юридических лицах, неправомерно расширяет круг возможных инвесторов - участников договора о совместной деятельности: ведь в силу ст. 1041 ГК РФ ими могут быть только юридические лица, являющиеся коммерческими организациями. В данном случае увеличение круга участников нельзя признать правомерным, поскольку формулировка упомянутой статьи Кодекса исключает расширительное толкование. Налицо нестыковка двух основных актов, призванных регулировать рассматриваемые отношения, по вопросу об участниках соглашения о разделе продукции, имеющему практическое значение.

В ряде случаев в региональном законодательстве имеет место расширительное толкование понятия "инвестор". Как уже отмечалось, в преамбулах двух принятых в Сахалинской области законов в понятие "инвестор", кроме собственно инвесторов, перечисленных в ст. 3 Закона о СРП, были включены их родственные организации, подрядчики и субподрядчики, которые предположительно могут быть задействованы при осуществлении работ, что противоречит ст. 3.